CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.685 N° dossier parl. : 7777 Proposition de révision des Chapitres IV et Vbis d

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.685 N° dossier parl. : 7777 Proposition de révision des Chapitres IV et Vbis de la Constitution Avis du Conseil d’État (16 juillet 2021) Par dépêche du 29 juin 2021, le président de la Chambre des députés a soumis à l’avis du Conseil d’État la proposition de révision des Chapitres IV et Vbis de la Constitution, déposée le même jour par les députés Charles Margue, Simone Beissel, Léon Gloden et Mars Di Bartolomeo. Le texte de la proposition de révision sous rubrique était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles ainsi que d’un texte coordonné de la Constitution, tenant compte de la proposition de révision. Considérations générales La proposition de révision constitutionnelle sous examen s’inscrit dans la démarche retenue par la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle, ci-après la « Commission », de procéder à une « révision substantielle de la Constitution actuelle par des étapes » et ceci à la suite de l’abandon du projet initial de procéder à une révision globale, objet de la proposition no 6030 portant instauration d’une nouvelle Constitution. Elle constitue la quatrième et, selon les auteurs, la dernière étape de la réforme fondamentale de la Constitution, entamée par la proposition de révision no 7575 portant sur le chapitre consacré à la Justice 1 et poursuivie par la proposition de révision no 7700 portant sur les chapitres Ier, II, III, V, VII, IX, X, XI et XII de la Constitution 2 et la proposition de révision no 7755 portant sur le chapitre II de la Constitution

1. La proposition sous avis porte sur le chapitre IV relatif à la Chambre des Députés et sur le chapitre Vbis relatif au Conseil d’État. Tout comme pour les propositions antérieures, les auteurs soulignent qu’il ne s’agit pas d’opérer un changement brutal ou une rupture avec le texte constitutionnel actuel, mais d’adapter celui-ci à l’évolution de la société, de la pratique et des besoins. La proposition de révision « aurait comme ambition de donner plus de cohérence au texte de la Constitution, en regroupant certaines dispositions, en modernisant le texte et en éliminant des formulations qui ne semblent plus en phase avec un État démocratique moderne ». Avis du Conseil d’État du 17 novembre 2020 et sur la proposition de révision du chapitre VI. de la Constitution (doc. parl. no 757511) et du 23 mars 2021 (doc. parl. no 757515). 2 Avis du Conseil d’État du 9 mars 2021 sur la proposition de révision des chapitres Ier, II, III, V, VII, IX, X, XI et XII de la Constitution (doc. parl. no 77003). 3 Avis du Conseil d’État du 22 juin 2021 sur la proposition de révision du chapitre II de la Constitution (doc. parl. no 77552). 1 À l’instar des propositions de révision précitées, la proposition actuelle reprend, sur de nombreux points, les textes retenus dans le cadre de la proposition de révision no
2. Celle-ci a fait l’objet de différents avis du Conseil d’État
3. Aussi, ce dernier va-t-il se limiter à commenter, dans le cadre du présent avis, les dispositions qui se distinguent de celles figurant dans la proposition de révision no
4. Il renvoie, pour le surplus, à ses avis antérieurs, même sur les points où il n’avait pas été suivi par la Commission dans le cadre de la procédure de révision no
5. Examen des articles La proposition de révision comporte trois articles. L’article 1er comprend le nouveau libellé du chapitre IV de la Constitution ; l’article 2 porte sur le libellé du futur chapitre Vbis ; l’article 3 détermine l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles et les mesures transitoires. Article 1er Le nouveau chapitre IV de la Constitution relatif à la Chambre des Députés est articulé en quatre sections et reprend les intitulés prévus dans le cadre de la proposition de révision no
6. Section 1re – De la représentation du pays Le nouvel article 50 reprend, à l’alinéa 1er, le dispositif de l’alinéa 1er de l’article 63 de la Constitution dans la proposition de révision no
7. La référence à l’exercice du pouvoir législatif est complétée par l’indication que la Chambre « contrôle l’action du Gouvernement ». Cette attribution figurait à l’article 74 de la proposition de révision no 6030 dans le cadre de la section 2 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Chambre des Députés. Le Conseil d’État peut marquer son accord avec le regroupement dans une disposition unique des deux attributions principales d’une assemblée d’élus dans un régime de démocratie parlementaire. L’article 51 prévoit que le vote est obligatoire au lieu de reprendre la formulation retenue dans l’article 64 de la proposition de révision no 6030 selon laquelle l’exercice du droit de vote est un devoir civique. Les articles 52, 53 et 54 reprennent le libellé des articles 65, 66 et 67 de la proposition de révision no
8. Avis du Conseil d’État du 6 juin 2012 sur la proposition de révision portant instauration d’une nouvelle Constitution (doc. parl. n° 60306) ; du 14 mars 2017 (doc. parl. no 603019) ; du 15 décembre 2017 (doc. parl. no 603021) ; du 20 mars 2018 (doc. parl. no 603024) et du 12 février 2020 (doc. parl. no 603032). 4 2 Section 2 – De l’organisation et du fonctionnement de la Chambre des Députés L’article 55 reproduit le dispositif de l’article 68 de la proposition de révision no
9. L’article 56 omet, comme l’article 69 dans la proposition de révision no 6030, la référence à la loi pour l’organisation de la Chambre des Députés. Les auteurs ne reprennent toutefois plus la réserve des matières réservées à la loi qui figurait dans la proposition de révision no 6030, mais prévoient expressément que le Règlement de la Chambre peut porter sur l’organisation matérielle et financière de celle-ci, y compris sur le statut de ses fonctionnaires. Ce nouveau dispositif appelle de la part du Conseil d’État les observations suivantes. L’article 51, paragraphe 2, de la Constitution actuelle dispose que « [l’]organisation de la Chambre est réglée par la loi », et l’article 70 précise que « [la] Chambre détermine par son règlement le mode suivant lequel elle exerce ses attributions. » Dans la proposition de révision no 6030, la Commission avait proposé, en 2009, « de réunir dans un seul article tant les dispositions sur l’organisation de la Chambre que celles relatives au mode d’exercice de ses attributions. L’ensemble de ces matières, y compris les dispositions ayant trait au personnel de la Chambre, sont déterminées par le règlement. » 5 Dans son avis précité du 6 juin 2012, le Conseil d’État s’était déclaré en principe d’accord avec cette approche, tout en proposant que le nouveau dispositif soit complété par la précision que cette extension du domaine du Règlement s’appliquait « à l’exception des matières que la Constitution réserve à la loi »
10. Proposition de révision portant instauration d’une nouvelle Constitution, doc. parl. no 6030, p.
11. Voir aussi ibid., p. 15 : « Art.
12. La Chambre des Députés détermine par son règlement son organisation, y compris l’engagement et le statut de son personnel, et le mode suivant lequel elle exerce ses attributions. » 6 Avis précité du 6 juin 2012 (doc. parl. n° 60306), p. 69 et suivante : 5 « La double façon de traiter de l’organisation de la Chambre des députés pourrait amener un lecteur non averti à voir une incohérence, voire même une contradiction entre les deux textes. […] Jusqu’à la révision de l’article 34 de la Constitution, la question avait son importance, alors que selon que l’organisation de la Chambre est prévue par la loi ou par le règlement, le Grand-Duc pouvait, de par sa prérogative de sanctionner les lois, intervenir théoriquement dans cette organisation dans la première hypothèse, tandis que la Chambre était seule maître de ses décisions afférentes dans le second cas de figure. Plutôt que de voir dans l’approche de la Constitution une incohérence […], le Conseil d’État donne au libellé constitutionnel une lecture fondée sur la complémentarité des deux dispositions évoquées. Au regard de la coexistence des deux articles, les constituants de 1868 semblent en effet avoir voulu distinguer entre les règles de fonctionnement interne de la Chambre qui sont, en principe, réservées au règlement et les questions d’organisation de l’institution qui impliquent des relations externes devant faire l’objet d’une loi. À titre d’exemples illustrant cette vision des choses, l’on peut évoquer le droit d’enquête confié à la Chambre qui n’est pas réglé par le règlement mais fait l’objet d’une loi comme impliquant en vue de sa mise en œuvre la coopération avec les autorités judiciaires, voire l’application de règles obligeant des particuliers. La loi règle encore la sécurité sociale des députés et des anciens membres de la Chambre des députés. L’engagement de personnel constitue une autre illustration, alors que les agents travaillant pour compte du Parlement ne font évidemment pas partie de l’institution 3 La Commission avait donné suite à ces observations du Conseil d’État, dans ses amendements adoptés dans sa réunion du 12 mai 2015, dont résulte le libellé définitif de l’article 69, phrase 1re, de la proposition de révision no
13. Elle a toutefois soulevé la question du pouvoir d’exécution des lois concernant la Chambre des Députés, notamment son personnel 7, en complétant l’article 69 par une seconde phrase, aux termes de laquelle « [le] Règlement de la Chambre des Députés détermine les mesures d’exécution des lois qui organisent son organisation ». 8 Dans le cadre de la proposition de révision sous rubrique, la Commission explique le changement d’optique en se référant à un arrêt de la Cour administrative du 12 mai 20159 qui aurait « ébranlé très sérieusement la situation juridique générale de la Chambre par une interprétation limitative des articles 70 et 51 de la Constitution [actuelle]. En effet, la Cour a estimé que le Règlement de la Chambre devait se limiter aux missions constitutionnelles et politiques de la Chambre (voter des lois, enquêtes parlementaires...) alors que « son organisation matérielle, englobant celle de fonctionner moyennant du personnel, relève par contre du domaine de la loi ». mais sont à son service et apparaissent dès lors aussi comme des tiers pouvant prétendre à la protection de la loi dans leurs relations de travail avec la Chambre. Le Conseil d’État a une nette préférence pour le maintien du double ancrage actuel, fondé sur la distinction aux termes de laquelle tout ce qui a trait au fonctionnement interne de la Chambre fait l’objet de son règlement et que par ailleurs les normes relevant des matières réservées à la loi font l’objet d’une loi formelle. À son avis, le texte de la future Constitution rédigé dans une telle optique documenterait bien mieux que le texte proposé par la commission parlementaire qu’en tant qu’organe constitutionnel la Chambre des députés est soumise en tous points aux principes de la Constitution et aux règles de l’État de droit généralement applicables. Par voie de conséquence, il convient d’appliquer au règlement de la Chambre le principe constitutionnel de la réserve légale. » Selon la Commission, « au regard du principe de la séparation des pouvoirs, ces mesures d’exécution ne pourront pas être prises par voie de règlement grand-ducal. Par conséquent, la commission propose de reléguer au Règlement de la Chambre des Députés le soin de déterminer les mesures d’exécution des lois qui concernent son organisation » (doc. parl. no 603014, p. 21) 7 Dans son avis complémentaire du 14 mars 2017, (doc. parl. no 603019), p. 22, le Conseil d’État s’exprime en défaveur de cet ajout : 8 « Le Conseil d’État […] note, d’abord, que le règlement intérieur de la Chambre aura une nature hybride en ce qu’il s’agit, d’un côté, d’un acte du parlement indépendant de la loi et directement fondé sur la Constitution et, d’un autre côté, d’une norme analogue à la loi et constituant une référence pour l’adoption d’actes d’exécution de lois qui affectent l’organisation de la Chambre. […] Le Conseil d’État relève encore que les limites du pouvoir réglementaire autonome d’organisation de la Chambre sont déterminées par référence aux matières réservées à la loi, ce qui, d’un côté, limite les mesures d’exécution du pouvoir réglementaire traditionnel, et, d’un autre côté, impose de toute façon à la Chambre d’adopter un cadre légal suffisant de la matière, et lui permet même d’empêcher, par une loi détaillée, l’intervention de tout pouvoir réglementaire. Se pose encore la question de la portée des mots „lois qui concernent son organisation“, alors que la disposition de l’article 51, paragraphe 2, de la Constitution actuelle n’est pas maintenue. Le terme „concernent“ permet une lecture très large. Peut-on admettre que la Chambre dispose d’un pouvoir réglementaire en parallèle de celui du Chef de l’État si elle estime qu’une loi „concerne“ son organisation ? Si l’objectif de l’amendement est de pouvoir doter le personnel de la Chambre d’un statut particulier dérogatoire au droit commun, le cadre juridique nécessaire doit, de toute façon, être prévu dans la loi. Il n’est pas nécessaire de „rapatrier“ le pouvoir d’exécution dans les compétences de la Chambre pour assurer l’existence de ce régime ». 9 Arrêt de la Cour administrative du 12 mai 2015, no 35681C. 4 Or, l’application conséquente de cette idée centrale de l’arrêt entraînerait une paralysie totale de la Chambre et menacerait l’autonomie fonctionnelle du parlement, et donc l’indépendance du premier pouvoir ». Le Conseil d’État s’interroge, d’abord, sur les arguments avancés par la Commission qui consistent à dire que le dispositif proposé est nécessaire pour assurer la position de la Chambre des Députés par rapport au Gouvernement. Le Conseil d’État a des difficultés à admettre la portée que la Commission attribue à la jurisprudence précitée. Il rappelle que l’arrêt de la Cour administrative est intervenu au regard du texte constitutionnel actuel qui vise deux actes juridiques : la loi, qui règle l’organisation de la Chambre, et le Règlement, qui détermine le mode d’exercice de ses attributions. Or, un élément clé de la révision du texte constitutionnel, tant dans la proposition no 6030 que dans la proposition sous revue, est justement d’omettre la référence à la loi, de sorte que la crainte que cette jurisprudence affecte l’indépendance du premier pouvoir paraît, pour le moins, excessive. Le Conseil d’État de rappeler, ensuite, que la suppression du pouvoir de sanction du Grand-Duc, lors de la révision de l’article 34 de la Constitution, réduit son rôle dans la procédure d’adoption des lois. Par ailleurs, l’action du Gouvernement se limite à la seule initiative législative et la proposition d’amendements. Les députés étant investis, à leur tour, du droit d’introduire des propositions de loi, le respect des matières réservées à la loi, en relation avec l’organisation de la Chambre, ne saurait conduire à une dépendance de celle-ci vis-à-vis du Gouvernement
14. Le Conseil d’État voudrait par ailleurs rappeler l’importance que revêt dans le système constitutionnel luxembourgeois le principe que certaines matières sont réservées à la loi. Il attire l’attention de la Commission sur le fait que ce principe est destiné à sauvegarder les prérogatives de la Chambre et qu’il a du mal à suivre les auteurs de la proposition quand ils entendent abandonner la réserve de la loi au motif qu’il s’agit de sauvegarder les droits de la Chambre. Introduire une dérogation au respect des matières réservées ouvre une brèche dans la systématique du dispositif constitutionnel dont les conséquences ne peuvent être évaluées à cette date. Le Conseil d’État renvoie aux réserves qu’il a exprimées, dans son avis du 9 mars 2021 sur la proposition de révision no 7700 des chapitres Ier, II, III, V, VII, IX, X, XI et XII de la Constitution, par rapport au non-respect des matières réservées à la loi dans l’arrêté grand-ducal du 9 octobre 2020 portant institution de la Maison du Grand-Duc. La question de la cohérence du futur texte constitutionnel se pose au regard de la deuxième phrase de l’article 56 de la proposition de révision sous examen, aux termes de laquelle « [le] Règlement de la Chambre des Députés détermine les mesures d’exécution des lois qui concernent son organisation ». Or, cette disposition perdra sa raison d’être dès lors que l’« organisation matérielle et financière, y compris le statut de ses fonctionnaires » de la Chambre des Députés est déterminée par son Règlement et non par la loi. Voir l’avis précité du 6 juin 2012 (doc. parl. n° 60306), p. 69 et l’arrêt de la Cour administrative précité du 12 mai
15. 10 5 Le Conseil renvoie encore à l’article 38, alinéa 2, de la Constitution, dans la proposition de révision no 7700 précitée, aux termes duquel « [a]ucune fonction salariée par l’État ne peut être créée qu’en vertu d’une loi ». Comment respecter la cohérence du régime prévu dans le dispositif sous examen avec la disposition du futur article 38 ? Dans le même ordre d’idées, se pose la question de la cohérence d’un régime particulier prévu pour le statut des fonctionnaires de la Chambre des Députés avec le principe d’égalité devant la loi, consacré dans le futur article 11 du texte constitutionnel tel qu’issu de la proposition de révision no 7755 du chapitre II de la Constitution. L’instauration d’un régime particulier pour les personnes employées par la Chambre des Députés, organisé par le Règlement de la Chambre, pose encore problème au regard du régime disciplinaire. Selon une jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, les sanctions disciplinaires revêtent une qualification pénale et sont régies par le principe de la légalité des délits et des peines prévu à l’article 14 de la Constitution, dans la proposition de révision no
16. Au-delà du statut des fonctionnaires de la Chambre des Députés, l’article 56 de la proposition de révision sous examen soulève de sérieux problèmes au regard de son application éventuelle à d’autres matières réservées à la loi formelle, telles que le budget, les impôts, les aliénations et acquisitions ainsi que les gratifications. Le Conseil d’État a enfin des interrogations sur la référence opérée par la Commission au droit parlementaire belge. Il est vrai que le droit constitutionnel belge constitue une référence pertinente pour la problématique dans la mesure où il connaît également le concept et le régime des matières réservées à la loi. Un examen des règlements des deux chambres en Belgique montre que ces dispositifs se limitent pourtant à organiser l’exercice des attributions des assemblées
17. Ainsi, les règlements de chambre doivent respecter les dispositions constitutionnelles, mais aussi législatives, qui touchent à l’organisation du Parlement. 12 En particulier, les limites voulues par le Congrès national belge à l’indépendance des chambres pour l’organisation de leur fonctionnement sont celles qui sont fixées par la Constitution
18. Il résulte des considérations qui précèdent que le Conseil d’État marque ses réserves sérieuses à l’égard du dispositif proposé pour le futur article 56 Règlement modifié de la Chambre des représentants, Moniteur belge du 2 octobre 2003, p. 48273 ; Règlement du Sénat, disponible sur le site Internet du Sénat de Belgique : www.senat.be. 12 M. VERDUSSEN (dir.), La Constitution belge. Lignes et entrelignes, commentaire à l’article 60 de la Constitution, 2004, p.
19. En ce sens, voir également Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge, Larcier Bruxelles 2010, p.
20. 13 J. CLARENNE, C. ROMAINVILLE, « La légalité face à l’autonomie des assemblées parlementaires et des gouvernements », in : La légalité. Un principe de la démocratie belge en péril ?, Larcier Bruxelles 2019, p. 435 et les avis du Conseil d’État belge y indiqués. Voir encore, pour des exemples de matières réservées à la loi « exemptes » de l’autonomie d’organisation par Règlement, pp. 440 et suivantes, et notamment p. 440, pt. 17 : « Dans le cadre de la fixation des modalités d’exercice des attributions des Chambres, l’intervention est tout d’abord justifiée - voire même requise - lorsque sont en cause les droits des citoyens. L’on vise plus précisément les hypothèses où sont imposées aux citoyens des obligations ou des restrictions à certains de leurs droits, principalement dans des matières à l’égard desquelles la Constitution prévoit l’intervention de la loi. » 11 6 et préconise la reprise du libellé de l’article 69 dans de la proposition de révision n°
21. Les articles 57 et 58 reprennent le libellé des articles 70 et 71 de la proposition de révision no
22. L’article 59 reprend le dispositif de l’article 72 de la proposition de révision no 6030, sauf à maintenir, à côté du concept de « décision » prise par la Chambre, celui de « résolution », figurant à l’article 62 actuel. Le Conseil d’État marque son accord avec le maintien du terme « résolution ». Il propose de compléter la référence à la notion de « résolution » par un renvoi au concept de « motion » dont les deux formes particulières, que sont la motion de confiance et la motion de censure, sont prévues dans les articles 61 et 63 de la proposition de révision sous examen. Le Conseil d’État attire l’attention des auteurs sur le fait que la notion de résolution n’est pas retenue à l’alinéa 1er. Or, il est inconcevable qu’une résolution puisse être adoptée sans que le quorum minimal de présence soit respecté. La même observation vaut pour la référence au concept de « motion ». Le Conseil d’État propose dès lors de retenir le libellé suivant : « Art.
23. La Chambre des Députés ne peut prendre de décision, résolution et motion qu’autant que la majorité des députés se trouve réunie. Toute décision, toute résolution, toute motion est prise […] […] ». L’article 60 reprend le libellé de l’article 72, alinéa 4, de la proposition de révision no
24. L’article 61 reprend le libellé de l’article 73 de la proposition de révision no 6030, sauf à remplacer le terme de Chef de l’État par celui de Grand-Duc. Cette démarche s’inscrit dans la logique de celle adoptée à l’article 3 de la proposition de révision no 7700 des Chapitres Ier, II, III, V, VII, IX, X, XI et XII de la Constitution pour les futurs articles 32, paragraphe 2, 33, 34, 36 à 39, 41 et 42 de la Constitution. L’article 62 reprend le libellé de l’article 74, alinéa 1er, première phrase, de la proposition de révision no 6030, identique à la première phrase de l’article 80 actuel. L’article 63 détermine les moyens d’action par lesquels la Chambre des Députés exerce vis-à-vis du Gouvernement sa mission de contrôle. Le libellé est largement inspiré de celui de l’article 74, alinéas 2 à 4, de la proposition de révision no
25. Outre les reformulations de certaines dispositions, sont ajoutées des références expresses aux motions de confiance et de censure. Au regard de l’article 56 qui renvoie au Règlement pour organiser le mode suivant lequel la Chambre exerce ses attributions, le dernier alinéa du nouvel article 63 qui opère, à son tour, une référence au Règlement pour l’exercice des prérogatives de contrôle, est superfétatoire et peut être omis. 7 Section 3 – De l’adoption des lois Les articles 64, 65 et 66 reprennent le libellé des articles 75, alinéas 1eret 2, et 76, paragraphes 1er à 4, de la proposition de révision no
26. La promulgation des lois par le Grand-Duc, objet de l’article 76, paragraphe 5, de la proposition de révision no 6030, est prévue à l’article 10, introduisant l’article 37 de la proposition de révision no 7700 précitée, dans le cadre de la détermination de la fonction du Chef de l’État. Section 4 – Des autres attributions de la Chambre des Députés Les articles 68, 69, 70 et 71 reprennent le libellé des articles 78, 79, 80 et 81 de la proposition de révision no
27. L’article 72 reprend le libellé de l’article 82 de la proposition de révision no 6030, sauf à retenir le terme de Grand-Duc et à adapter la référence à l’article 59, alinéa 3, organisant le vote à la majorité qualifiée. Section 5 – Du statut du député Les articles 73, 74 et 75 reprennent le libellé des articles 83, 84 et 85 de la proposition de révision no 6030 Article 2 Le nouveau chapitre Vbis de la Constitution porte sur le Conseil d’État. L’article 83bis reproduit l’article 91 de la proposition de révision no 6030, sauf à substituer au concept de Chef de l’État celui de Grand-Duc. L’article 83ter reproduit l’article 92 de la proposition de révision n
28. o Article 3 L’article sous rubrique reprend le dispositif de l’article 10 de la proposition de révision no 7700, telle qu’amendée (article 17 selon la proposition de renumérotation du Conseil d’État dans son avis de ce jour sur cette proposition de révision). L’article 3 n’appelle pas d’observation particulière. Observations d’ordre légistique Observation générale Le Conseil d’État signale qu’à l’occasion du remplacement d’articles dans leur intégralité, l’indication du numéro du texte nouveau est soulignée au lieu d’être mis en gras, alors que l’indication des articles de la proposition de révision proprement dite (articles 1er à 3) est à faire figurer en caractères gras. 8 Intitulé Le terme « chapitres » est à écrire avec une lettre initiale minuscule. Article 1er À l’instar des intitulés de chapitre compris dans la Constitution, il convient d’insérer un point après les numéros des sections pour écrire, à titre d’exemple, « Section 1re. – De la représentation du pays ». Article 2 En renvoyant à l’observation ci-avant relative à l’article 1er, il convient d’insérer un point après le numéro du chapitre, pour écrire : « Chapitre Vbis. – Du Conseil d’État ». Article 3 Le deux-points après le numéro d’article est à supprimer. Les guillemets entourant la disposition sous examen sont à omettre. La numérotation en points est à remplacer par une subdivision en paragraphes, se distinguant par un chiffre arabe, placé entre parenthèses :