CHAMBRE DES SALARIES LUXEMBOURG Avis 111/44/2022 28 juin 2022 Fonds de compensation relatif a la a proposition de loi relative une politique d'investissement socialement et ecologiquement responsable du Fonds de compensation commun au regime general de pension CSL B.P.1263 18 RUE AUGUSTE LUIVllERE L-1012 LUXEMBOURG L-1950 LUXEMBOURG CSL@CSL.LU T + 352 27 494 200 WWW.CSL.LU F + 352 27 494 250 Page 2 de tl Par lettre du 25 mai 2022, M. Claude Haagen, ministre de la Securite sociale, a soumis la proposition de loi sous rubrique a l'avis de la Chambre des salaries (CSL). 1) Objectif de la proposition 1. La proposition de loi deposee par le depute Marc Baum vise a doter le Fonds de compensation (FDC) d'une politique d'investissement socialement et ecologiquement responsable en faisant inscrire son principe dans la loi. 2. Elle propose egalement d'introduire un comite ethique au sein de l'organigramme du FDC et precise les modalites d'exclusion des placements incompatibles avec la nouvelle politique generale. 3. L'honorable depute releve en effet que des critiques se sont exprimees au sujet des investissements du Fonds depuis sa creation, autour de thematiques telles que l'armement, les hydrocarbures, le nucleaire, le tabac, les OGM, les ecosystemes, les droits humains, qui entrent en contradiction avec les politiques generales du pays. 4. Une liste d'exclusion nominative en faveur d'une politique plus sociale et ecologique fut introduite sur initiative du Conseil d'administration du FDC afin de repondre a ces critiques, mais cette liste reste elle-meme soumise jusqu'a ce jour a des reproches quant a sa coherence. En outre, le FDC a egalement renforce les criteres de selection des sous-traitants et soumissionnaires, notamment au sujet de leur faculte a considerer et a respecter les principes du developpement durable et de l'investissement socialement responsable. De meme, la SICAV a egalement cree de nouveaux compartiments de placements a impact positif (obligations vertes et criteres dits ESG 1 ). 5. Cependant, ces efforts restent sans doute insuffisants, face a !'acceleration des evenements, notamment climatiques, et aux ecueils de l'ecoblanchiment dans le milieu des investisseurs professionnels. 6. La presente proposition vise a repondre de maniere plus structurelle aces appels au changement. 2) Dispositions proposees 7. C'est pourquoi, ii est propose que les efforts consentis ces dernieres annees par le conseil d'administration (CA) en la matiere (notamment etablissement d'une liste d'exclusion) soient reconnus et integres dans la legislation, etant donne que l'Etat luxembourgeois a une responsabilite a endosser quant a !'impact de ses placements et la coherence de ceux-ci avec ses politiques generales. 8. Les auteurs proposent ainsi d'introduire le principe et !'obligation d'une politique d'investissement socialement et ecologiquement responsable dans le Code de la securite sociale, qui regit les objectifs et le fonctionnement du FDC (en son article 248). 9. Ils proposent egalement la creation d'un comite d'ethique (CE) parmi les organes du FDC, afin d'en renforcer !'expertise sur les questions dites ESG, dont la mission serait de conseiller le CA a ce sujet. Ces experts seraient designes pour leur competence dans le domaine de la cooperation internationale au developpement, de la protection de l'environnement, de la defense des droits humains et du droit du travail international, sans qu'ils n'emanent directement d'ONG. Le comite d'ethique serait cependant convie echanger regulierement avec ces dernieres et a prendre en compte leur avis. a 1 Environnementaux, sociaux et de gouvernance. Page 3 de 8 10. Aux vreux des auteurs, ce comite aura pour mission d'etablir la liste d'exclusion nominative, qui regroupe les noms de societes dont les actifs sont non eligibles et qui sera validee par le CA. Actuellement, cette liste est proposee par un etablissement prive externe dont les criteres de selection sont juges pas toujours tres clairs. II pourra continuer a recourir a des services externes, mais fera une evaluation interne de la proposition de liste et, le cas echeant, pourra !'amender avant de la transmettre au CA en tenant compte, notamment, de l'avis des ONG. Le comite d'ethique pourra aussi donner son avis sur tout projet ou decision du CA concernant son domaine d'action, faire des propositions sur d'eventuels ameliorations et rediger des rapports thematiques . 11. Le principe sera egalement inscrit dans la loi que des actifs incompatibles avec les principes d'une politique socialement et ecologiquement responsables seront a considerer com me non eligibles. Pour ce faire, la proposition differencie entre deux listes d'exclusion, une thematique et l'autre nominate. 12. La liste d'exclusion nominate enumere les noms des personnes morales qui portent atteinte aux conventions et normes internationales dont le Luxembourg est partie prenante. Mise a jour regul ierement, elle sera adoptee par le CA comme c'est deja le cas actuellement. La liste d'exclusion thematique recense les secteurs economiques juges incompatibles avec les principes d'une politique socialement et ecologiquement responsable . Tous les actifs d'entreprises liees a ces secteurs economiques seront traites comme des actifs non eligibles . Cette liste, dont la composition releve d'un choix eminemment politique, pourra rester immuable pour un laps de temps plus ou moins prolonge et sera etablie par reglement grand-ducal. Cette deuxieme liste d'exclusion thematique a comme principal objectif de mettre en coherence la politique d'investissement du FDC avec des objectifs politiques d'ordre general du gouvernement luxembourgeois 2 • 13. Selon les auteurs, si cette liste d'exclusion thematique peut poser probleme pour les compartiments a gestion passive (7 des 24 compartiments l'etaient fin 2019), ils notent aussi qu'il existe des indices de reference qui integrent des considerations de developpement durable et qui excluent de ce fait, par exemple, les energies fossiles . Les gestionnaires de ces compartiments ne seraient actuellement pas contraints par le FDC de tenir compte dans leur strategie d'investissement et leur processus decisionnels de criteres de developpement durable ou d'investissement socialement responsable, comme c'est le cas pour les compartiments a gestion active. La question generate des avantages de proceder en partie par la gestion passive dans la SICAV-FIS se pose d'ailleurs in fine. 3) Une proposition bienvenue, mais certains elements a clarifier 14. La CSL salue le depot de cette proposition de loi dont elle partage la philosophie generale ; elle est en effet d'avis que le statuquo en matiere de gestion de la reserve de pension est devenu largement intenable. 15. La reputation et la responsabilite du Fonds lui-meme sont en effet engagees. En deviant de l'objectif d'un rechauffement limite de preference a 1,5°C par rapport au niveau preindustriel fixe par l'Accord de Paris, ii se positionne largement en porte a faux, voire en severe contradiction avec les efforts conjoints des autorites publiques et des citoyens luxembourgeois consentis en vue d'attenuer a !'echelon national le changement climatique, que ces derniers ressentent dorenavant directement a leur porte . a 2 Par exemple l'industrie de production de produits tabac, dont !es activites sont inconciliables avec !es objectifs de sante publique et pour lesquelles ii n'y nu! besoin de faire une analyse au cas par cas . Page 4 de 8 16. Nonobstant, son accueil favorable, la CSL estime que certaines questions devraient imperativement etre eclaircies pour rendre viable la presente proposition dent elle mentionne ici les elements principaux.
- a)La CSL partage l'idee d'une modification imperieuse de la base legale du FDC, encadree par les articles 248 et 266 CSS. La question se pose de savoir si la modification de la legislation et la fixation de l'objectif general d'une politique d'investissement socialement et ecologiquement responsable ne devraient pas etre a la fois mieux precisees et plus contraignantes, et ce afin de repondre plus adequatement aux questions d'urgence climatique, d'impact ecologique, de respect des droits humains, sociaux et civils ou encore de gouvernance que genererent les investissements du fonds de pension national. Le CA du FDC se dit en effet contraint par ce cadre legal, qui lui donne son orientation dans la gestion des reserves.
- b)La CSL souhaiterait voir apparaitre, expressis verbis, les droits syndicaux, les droits sociaux et les droits humains au nombre des causes ethiques defendues par le FDC. II conviendrait egalement d'analyser !'impact operationnel qu'aura la legislation europeenne en cours d'implementation portant sur !'obligation faite aux entreprises et acteurs des marches financiers de publier des informations non financieres relatives aux incidences sociales et environnementales de leurs activites.
- c)Les interactions entre un nouveau comite d'ethique et l'actuel comite d'investissement doivent necessairement etre detaillees. L'on comprend de la proposition que le comite d'ethique (CE) gererait les aspects moraux tandis que le comite d'investissement (CI) les aspects financiers et de rendement. Si le souhait des auteurs est de rendre compatibles les objectifs des deux comites, en l'etat, cela pourrait rester un vreu pieux : quelle est la hierarchie entre ses comites, quel arbitrage en cas de recommandations antinomiques ? Le CE preparerait en effet les decisions du CA en matiere d'investissement socialement et ecologiquement responsable, tandis que le CI s'occuperait de celles en matiere d'investissement. Or, la presente modification de !'article 248 introduit le principe d'un investissement responsable generalise : quel autre type d'investissement le CI devra-t-il des lors preparer? II importerait de clarifier egalement l'origine et le pedigree des experts qui siegeront au sein du CE, s'ils ne proviennent pas directement des ONG luxembourgeoises, et d'evaluer si leur nomination n'incomberait pas mieux aux ministeres competents.
- d)Les listes complementaires d'exclusion thematique seraient etablies pour eliminer les secteurs economiques juges incompatibles avec les principes d'une politique socialement et ecologiquement responsable. S'il importe a present, au-dela de la politique d'engagement suivie par les gestionnaires des fonds3, de franchir l'etape du desinvestissement d'entreprises incriminees au nom de politiques thematiques et d'exclusion plus proactives, la question n'en reste pas moins de savoir comment ces secteurs seront definis : sur foi de la nomenclature NACE rev. 2 ? Or, une meme entreprise aux activites nuisibles et incompatibles peut tres bien disposer d'un code NACE different de l'activite nuisible incriminee ou, inversement, etre active dans un secteur compatible sans en avoir le code NACE 4 • Les branches NACE ne sont-elles pas en outre trop larges et englobantes ? La CSL s'interroge des lors s'il ne conviendrait pas mieux, dans un premier temps, d'intensifier !'exclusion en procedant la fusion des deux listes actuelles (exclusion et observation) et en degageant ainsi deja a court terme des sommes reorientables vers des activites a impact positif, afin aussi de se menager le delai necessaire a la creation et la mise en capacite de recourir a moyen terme des listes positives d'investissements compatibles ? a a a
- e)Une autre interrogation porte sur l'opportunite decreer un deuxieme vehicule d'investissements qui serait exclusivement dedie la problematique de la transition et aux respects des criteres ESG. a a 3 L'engagement decrit le processus consistant pour le gestionnaire de fonds rechercher activement le dialogue avec la direction des entreprises ou ii investit. Ce dialogue peut prendre differentes formes : conferences telephoniques, reunions physiques ou courriers la direction. L'engagement represente done une variante de l'actionnariat actif et vise avoir un impact durable sur les entreprises. 4 Qui est fonction de l'activite qui contribue le plus la valeur ajoutee parmi toutes les activites de l'entreprise . a a a Page 5 de 8 4) Un changement de paradigme s'impose : rend re coherente la strategie d'investissement du FDC proactive et 17. Au-dela de !'analyse de la proposition de loi, la CSL souhaite emettre quelques reflexions de fond sur les pratiques du FDC et la gestion des avoirs de la Caisse de pension. I) Considerants 18. Le Fonds de compensation (FDC) du regime general de pension a ete instaure en 2004 pour gerer activement la reserve grossissante du regime general de pension par un recours pratiquement exclusif aux marches financiers. 19. Le lancement du FDC avait co'1ncide en 2004 avec la creation du Fonds special dit Kyoto, autour du systeme europeen d'echange de quotas d'emission (ETS) pour !utter contre le changement climatique. Le cadre politique national a evolue au fil du temps et la lutte contre le changement climatique s'inscrit des a present dans le cadre de !'Accord de Paris a la COP21. Pourtant la strategie d'investissement du FDC reste jusqu'a present empreinte d'une certaine inertie face a !'extreme urgence climatique. a 20. En deviant de l'objectif d'un rechauffement limite de preference 1,5°C par rapport au niveau preindustriel fixe par !'Accord de Paris, le FDC se positionne en severe contradiction avec les efforts conjoints du gouvernement et des citoyens luxembourgeois en vue d'attenuer le changement climatique, que ces derniers ressentent dorenavant directement a leur porte . Ainsi, par exemple, le revenu de 1, 13 milliard gene re en 2020 par les placements du FDC sont relativiser par la valeur des degats climatiques subis au Luxembourg qui s'elevent, selon les estimations partielles de la Cour des comptes luxembourgeoise, a 522 millions d'euros sur la periode 2016-2021. a 21. Si ces chiffres demontrent a quel point la lutte climatique represente l'urgence la plus criante, d'autres priorites ne doivent pas etre oubliees !ors des decisions d'investissement du FDC, notamment en termes d'impact social (droits humains, sociaux et civils). 22. Le FDC est en train de renouveler sa strategie d'investissement pour la prochaine periode quinquennale. A l'heure de ce bilan intermediaire et face aux considerations qui precedent, une discussion politique pour arriver a un changement de paradigme quant !'utilisation de la reserve du regime general de pension est necessaire. a II) Actions requises 1) Renforcer serieusement les criteres d'investissement a 23. L'accord de coalition actuel affiche plusieurs endroits sa volonte d'agir en matiere de durabilite, mais ii conforte en meme temps le cadre legal relatif la gestion de la reserve de la CNAP, inchange depuis 2004. Aux yeux de la CSL, ce cadre legal est depasse. II convient de rendre proactive et coherente la fois la legislation et la strategie d'investissement du FDC avec les objectifs nationaux et internationaux du Grand-Duche. a a 24. Selan les Nations Unies, les acteurs institutionnels, a l'instar du FDC, doivent inclure dans leurs decisions d'investissement les facteurs de valeur a long terme, qui comprennent les criteres ESG, sans quoi ils contreviennent leur obligation fiduciaire. a 25. C'est pourquoi la CSL exige que les criteres de selection des investissements consentis soient definis de maniere beaucoup plus restrictive et que des benchmarks appropries soient utilises pour verifier les performances globales du FDC. La CSL appelle le gouvernement a respecter et a mettre en reuvre son accord de coalition, qui prevoit aussi « d'elaborer et d'appliquer des directives claires au sujet de !'orientation des investissements vers le secteur de la finance verte et durable. Ace sujet, Page 6 de 8 un dialogue sera entame avec les partenaires sociaux et la necessite d'une modification de la legislation sera analysee. » 2) Repenser !'utilisation qui est faite des moyens pecuniaires du FDC 26. La reserve de 23 milliards d'euros detenue par le FDC en fin d'annee 2020 represente a elle seule 43% du total des avoirs financiers des Administration publiques et constitue !'equivalent de ce que !'Administration centrale aura consenti en investissements publics entre 2010 et 2022 ! 27. Une accumulation de la reserve du regime general de pension risque cependant de servir com me une fin budgetaire en soi au lieu de garantir une perennisation durable du systeme de pension. 28. En effet, le niveau actuel de la reserve s'eleve a 4,8 fois des depenses annuelles de prestation, mais elle pourrait etre epuisee en 2047, selon les dernieres projections officielles disponibles. 29. Dans ce contexte, ii y a lieu de rappeler que le regime general d'assurance pension luxembourgeois constitue un regime par repartition dans le cadre duquel les prestations versees un moment donne sont financees par des cotisations, voire d'autres recettes, generees au meme moment. a 30. A long terme, le FDC ne pourra done jamais reussir sa mission principale qui consiste a« garantir la perennite du regime general de pension » ; une contribution du FDC a un rechauffement climatique bien superieur a 1,5 degre dans l'accomplissement de cet echec n'est ni utile ni durable. 31. II est done d'autant plus discutable que la strategie d'investissement du FDC prevoit un rendement minimum cible annuel moyen de 2,2%. Plutot que de poursuivre des rendements conformes au marche, sans grands d'egards aux consequences climatiques, ecologiques, sociales et humaines de son action, la CSL invite Jes pouvoirs publics se servir de la reserve pour developper une strategie d'investissement dans l'economie nationale et ses salaries et citoyens. a 32. A titre d'exemple, !'accord de coalition indique qu'il conviendrait de developper Jes investissements du Fonds de compensation dans le logement locatif a coOt modere. 33. En outre, des synergies pourraient notamment etre creees entre le FDC et la Societe Nationale de Credit et d'Investissement (SNCI) pour faire face aux defis et besoins publics annuels en investissements pour assurer la transition ecologique au Luxembourg. L'impact financier annuel est actuellement evalue a 5 milliards d'euros supplementaires aux 3,1 milliards deja consentis en 2021. 34. Pour conclure, la CSL pourrait meme s'imaginer a elargir cette strategie a l'echelle de la Grande Region. La crise sanitaire due a la pandemie de la covid-19 a rappele quelles sont Jes interdependances qui lient le Luxembourg et ses proches voisins. Un investissement dans le developpement de l'espace transfrontalier de la Grande Region pourrait en faire un espace commun de vie, d'emploi, de prosperite, de bien-etre et de solidarite. *** 35. A l'heure de ce bilan intermediaire et face aux considerations qui precedent, une discussion politique est necessaire pour arriver un changement de paradigme quant !'utilisation de la reserve du regime general de pension. a a 36. Ni le pouvoir executif, ni le legislatif ne peuvent en effet se cacher derriere leur petit doigt et imputer la responsabilite des retards, voire les faux-semblants relatifs au Page 7 de 8 triptyque ESG au seul CA du FDC. 37. Aux yeux de la CSL, le cadre legal autour du FDC doit etre reoriente. II convient de rendre proactive et coherente a la fois la legislation et la strategie d'investissement du FDC avec les objectifs nationaux et internationaux du Grand-Duche. Luxembourg, le 28 juin 2022 Pour la Chambre des salaries, Syl!:NN Directeur L'avis a ete adopte a l'unanimite . Page 8 de 8