CHAMBRE DES SALARl~S LUXEMBOURG 15 novembre 2022 Avis 111/80/2022 Propositions aux fins de legiferer relatif a la Proposition de loi n°8037 relative aux propositions motivees aux fins de legiferer CSL • B.P. 1263 18RUEAUGUSTELUMIERE • L-1012 LUXEMBOURG • L-1950LUXEMBOURG CSL@CSL.LU • • T+35227494200 WWW.CSL.LU • F+35227494250 ... Par lettre en date du 20 juillet 2022, M. Xavier Bette!, ministre d'Etat, a soumis la proposition de loi sous rubrique l'avis de la Chambre des salaries (CSL). a
- Dans le cadre de la proposition de revision des Chapitres IV et Vbis de la Constituti on (doc. parlementaire n° 7777) , les propositions motivees aux fins de legiferer sont introduites. L'article 79 de cette proposition de revision dispose en effet : « La Chambre des Deputes se prononce en seance publique sur les propositions motivees aux fins de legiferer, presentees par cent vingt-cinq et soutenues par douze mille cinq cents electeurs au moins. La loi reg le l'exercice de ce droit d'initiative legislative. » a
- Le 20 ma i 2003, le Premier Ministre, Ministre d'Etat, avait depose la Chambre des Deputes un projet de loi relatif !'initiative populaire en matiere legislative et au referendum (doc. parlementaire n° 5132/00) . Ce dernier prevoyait que, sur toutes les matieres de la loi ordinaire, !'initiative d'une proposition de loi pouvait emaner d'un comite d'initiative de 5 membres et etre appuyee par 10.000 electeurs au moins. a
- Dans un avis date du 12 octobre 2004 (doc. parlementaire n° 5132/05 ), le Conseil d'Etat s'etait formellement oppose aux dispositions relatives !'initiative legislative populaire en estimant qu'elles contrevenaient la Constitution . Par la suite, la Chambre des Deputes avait tenu en suspens le projet de loi relatif !'initiative populaire en matiere legislative en exprimant le souhait d'etablir la base constituti on nelle permettant !'adoption de ce dispositif. Dans ce sens, une disposition relative !'initiative populaire a ete inseree dans la proposition de revision portant modification et nouvel ordonnancement de la Constitution (doc. parlementaire n06030/00). A la suite du vote d'un amendement (doc. parlem entaire n° 6030/14), la formule « initiative populaire » a ete abandonnee au profit de !'expression « proposition motivee aux fins de legiferer ». a a a a
- Dans le cadre du processus de reforme « par bloc » du texte fondamental, les auteurs de la proposition de revision des Chapitres IV et Vbis de la Constitution ont propose d'inscrire la proposition motivee aux fins de legiferer !'article 79 (doc. parlementaire n° 7777/00). a s. Le texte de la proposition de loi no 8037 prevoit sommairement la procedure suivante : Cent vingt-cinq electeurs peuvent presenter aupres de la Chambre des deputes une proposition motivee aux fins de legiferer, reservee au domaine de la loi et ayant pour objet soit de viser tant !'elaboration d'une loi nouvelle que la modification ou !'abrogation d'une loi existante. La Conference des Presidents apprecie le respect des conditions de recevabilite de la proposition motivee aux fins de legiferer et verifie la conformite de leur qualite d'electeur pour ces cent vingtcinq electeurs ayant presente une proposition motivee aux fins de legiferer. Une fois declaree recevable par la Conference des Presidents, la proposition motivee aux fins de legiferer est publiee sur le site internet de la Cha mbre des deputes et la periode de collecte des soutiens debute le jour de la publication . La proposition motivee aux fins de legiferer presentee par cent vingt-cinq electeurs declaree recevable doit obtenir le soutien de douze mille cinq cents electeurs au moins dans un delai de quatre semaines partir de la date de debut de la periode de collecte des soutiens. Durant ce delai, les electeurs participant au soutien d'une proposition motivee aux fins de legiferer ont la faculte de retirer ou de retab lir leur soutien dans les memes formes que lors de la procedure de recevabilite. a Les cent vingt-cinq electeurs qu i ont presente la proposition motivee aux fins de legiferer ne peuvent pas participer au soutien de cette proposition et ne rentrent pas dans le contingent des douze m ille cinq cents electeurs requis pour que la Chambre des deputes se prononce en seance publique sur la proposition. Si au bout du delai de quatre semaines, la Conference des Presidents constate le soutien d'au moins douze mille cinq cents electeurs, elle inscrit le debat sur la proposition motivee aux fins de legiferer l'ordre du jour d'une procha ine seance publique . a Page 1 de 4 Hormis la possibilite pour la Conference des Presidents de renvoyer au prealable la proposition motivee aux fins de legiferer a une commission parlementaire materiellement competente, la Chambre des deputes se prononce en seance publique, a la majorite des suffrages, en faveur ou en defaveur de la poursuite de !'examen parlementaire de la proposition motivee aux fins de legiferer. En cas de vote favorable en seance publique, la Conference des Presidents decide du renvoi en commission parlementaire de la proposition motivee aux fins de legiferer. L'examen au fond de la proposition motivee aux fins de legiferer renvoyee en comm1ss1on parlementaire suite a un vote favorable en seance publique se fait selon la procedure applicable aux propositions de loi telle que definie dans le Reglement de la Chambre. La Chambre des deputes est libre des suites qu 'elle entend reserver a la proposition aux fins de legiferer initiale.
- Notre Chambre reste perplexe sur !'introduction d'une telle proposition motivee aux fins de legiferer alors que d'une part, elle risque d~ biaiser le rf>le du parlement et la responsabilite des elus a l'egard des electeurs
(1)et d'autre part decreer une ine;ialite de traitement entre le droit pour les chambres professionnelles de faire des propositions au Gouvernement et la proposition motivee aux fins de legiferer deposee a la Chambre des deputes
(4). Par ailleurs, une ouverture a une telle initiative de legiferer risque d'engouer le Parlement et la Conference des Presidents
(2)ainsi que de laisser planer le doute sur la procedure applicable si parmi les cent vingt-cinq electeurs, l'initiateur est un depute
(3). Le biaisement du role du Parlement et de ses elus par !'introduction d'une proposition motivee aux fins de legiferer risque de mettre en cause tant le programme des partis politiques arrete au moment des elections que la continuite de !'action du Gouvernement pour une periode de legislature donnee !
- Jusqu'a present, le Parlement, expression de la souverainete nationale, avait pour finalite d'exercer le pouvoir legislatif - voter les projets de loi et les propositions de loi issues du droit d'initiative parlementaire - ainsi qu'un controle sur les moyens d'action du gouvernement tant en matiere financiere, politique qu 'administrative . 7bis. Le Parlement represente le peuple a travers ses elus lesquels sont censes rendre compte a leurs electeurs sur base des programmes politiques qu'ils entendent mettre en reuvre pour une periode de legislature . II etait de coutume jusqu'a present que les elus qui ne tenaient pas leurs promesses electorales ont du assumer leur responsabilite dans la mesure ou ils risquaient d'etre desapprouves lors des prochaines elections . 7ter. Avec !'introduction de la proposition motivee aux fins de legiferer, la CSL craint que les deputes ne soient deresponsabilises a l'egard des electeurs en deleguant le droit d'initiative legislative a ceux qui, en somme, leur ont donne mandat de legiferer en leur nom. Notre chambre estime que par ce biais, le systeme de la democratie representative risque d'etre biaise par des initiatives legislatives issues de l'electorat lesquelles peuvent mettre en question le role du Parlement decrit ci-dessus ainsi que la stabilite et la continuite de !'action des pouvoirs legislatif et executif. L'elu ne risque-t-il pas de passer d'un role proactif a un role passif en laissant !'initiative legislative aux electeurs et en ne s'exprimant que a posteriori sur le bien-fonde de la proposition au moment du vote au Parlement ? L'elu ne sera-t-il pas appate malgre son appartenance a un parti politique et a son adherence a un programme electoral de changer intempestivement de cap pour soutenir des interets ponctuels d'electeurs, le cas echeant, provenant de bords politiques differents, interets qui ne sont pas forcement en conformite avec le programme du parti politique dont l'elu est issu ? La CSL estime que la stabilite et la previsibilite politiques a moyen et a long terme risquent d'etre fortement compromises de sorte qu'il est legitime de se poser la question si !'introduction d'une telle proposition constitue reellement une plus value pour notre democratie parlementaire et l'interet general de notre pays. Page 2 de 4 Le risque d'enqouement du Parlement et de la Conference des Presidents par !'introduction de la proposition motivee aux fins de leqiferer !
- La CSL tient egalement a considerer que meme si la proposition motivee aux fins de legiferer peut, le cas echeant, contribuer a raviver le systeme de democratie indirecte actuel sans prejudicier aux attributions et aux missions du Parlement et de ses elus, elle risque d'aboutir a un engouement du fonctionnement du Parlement et de la Conference des Presidents devant assurer a cote de leurs missions actuelles consistant a evacuer les projets et les propositions de loi, celles en relation avec la proposition motivee aux fins de legiferer. Sbis. Certes, contrairement aux petitions, le texte de la proposition prevoit que les propositions motivees aux fins de legiferer doivent revetir la meme forme qu'une proposition de loi et comprendre a cote du texte meme de la proposition un expose des motifs ainsi qu'un commentaire des articles et, le cas echeant, dans la mesure ou elles sont susceptibles de grever le budget de l'Etat, une estimation financiere sommaire, ce qui, a priori, devrait limiter le recours excessif a un tel instrument. Cependant, ii n'est pas exclu non plus que les electeurs interesses a deposer une telle proposition motivee aux fins de legiferer recourent a des cabinets d'experts en matiere juridique, comptable et financiere pour assurer la recevab ilite de ces dernieres ce qui aboutira , le cas echeant, a une sorte d'externalisation OU de sous-traitance du pouvoir legislatif reserve jusqu 'a present aux ministeres et aux deputes dans le cadre de !'elaboration d'un projet/d'une proposition de loi. Ster. La CSL se pose serieusement la question si le programme electoral de la coalition gouvernementale ne risque pas d'etre mis en suspens voire d'etre devie au profit d'initiatives isolees de legiferer de la part d'electeurs peu enclines a assurer la stabilite et la continuite de l'action du gouvernement. Les elus risquent ainsi a la fin de la periode de legislature d'etre juges non pas sur ce qui a ete mis en ceuvre sur base du programme electoral de leur parti politique, mais sur base du soutien qu'ils ont accordes au nombre de propositions motivees aux fins de legiferer soumises a la Chambre des deputes . Ouelle procedure applicable pour une initiative legislative provenant d'electeurs elus et d'electeurs non elus? 9.L'article 4 du texte de la proposition prevoit que cent vingt-cinq electeurs peuvent presenter au pres de la Chambre des deputes une proposition motivee aux fins de legiferer. Si !'article 7, paragraphe 2, prevoit que les cent vingt-cinq electeurs qui ont presente la proposition motivee aux fins de legiferer ne peuvent pas participer au soutien de cette proposition et ne rentrent pas dans le contingent des douze mille cinq cents electeurs requis pour que la Chambre des deputes se prononce en seance publique sur la proposition, le texte ne prevoit pas que parmi les cent vingt-cinq electeurs a !'initiative d'une telle proposition, ceux-ci doivent obligatoirement etre des non elus de sorte que parmi ce contingent, on peut egalement compter des deputes qui deposent une telle proposition motivee aux fins de legiferer. Quitte a ce que l'examen au fond de la proposition motivee aux fins de legiferer se fasse selon la procedure applicable aux propositions de loi telle que definie dans le Reglement de la Chambre, la CSL se demande toutefois si en amont de l'examen au fond d'une initiative legislative de la part d'un depute soutenue par au moins cent vingt-quatre electeurs - elus et non elus - celle-ci doit respecter la procedure prevue dans le texte de la proposition motivee aux fins de legiferer ou bien celle prevue aux articles 56 a 62 du Reglement de la Chambre des deputes. Un renforcement du droit pour les chambres professionnelles de faire des propositions s'impose ! 10.Tout en saluant !'existence des instruments actuellement existants de participation des electeurs au systeme de democratie indirecte comme les petitions ou le referendum consultatif, la CSL est plutot d'avis que !'initiative legislative au sens large du terme doit etre guidee par l'interet general. Meme si !'article 3 du texte prevoit que « pour etre recevables, les propositions aux fins de legiferer doivent etre motivees par l'interet general et ne doivent pas preter a confusion, ne pas etre abusives, discriminatoires, fantaisistes ou vexatoires » , ii n'est pas exclu que dans l'hypothese eventuelle d'un recours massif aux propositions motivees aux fins de legiferer, la pression sur les elus risque d'augmenter a tel point que ceux-ci soutiennent a tous crins de telles propositions rien que pour avoir !'assurance d'etre reelus lors des prochaines elections. On voit mal non plus les elus juger si les propositions de ceux qui les ont elus sont motivees par l'interet general et ne sont ni abusives, discriminatoires, fantaisistes ou vexatoires . Une telle mise sous tutelle des electeurs par la Chambre Page 3 de 4 des deputes risquera d'attiser des conflits et de mettre en question la paix sociale au detriment de la stabilite politique du pays. 10bis.Plut6t que de miser sur cet instrument qui constitue une arme a double tranchant, la CSL est d'avis qu'un role accru et renforce doit etre consacre au droit pour les chambres professionnelles de faire des propositions au Gouvernement. Ceci est d'autant plus vrai que les chambres professionnelles salariales et patronales ont demande dans le cadre de la presente reforme constitutionnelle par un avis commun du 1er fevrier 2021 que leurs attributions so ient consacrees dans la Constitution. 10ter.Si jamais, le present texte de la proposition motivee aux fins de legiferer etait maintenu, la CSL tient a souligner que le droit pour les chambres professionnelles de faire des propositions au Gouvernement est en retrait par rapport a la premiere. Contrairement a la proposition motivee de legiferer laquelle doit etre presentee d'office aupres de la Chambre des deputes par cent vingt-cinq electeurs, la proposition faite par les chambres professionnelles est exclusivement adressee au ministere competent qui decide lui-meme de l'opportunite de soumettre OU non celle-ci a cette derniere . Force est ainsi de constater que moult propositions que la CSL a faites jusqu 'a present ont fin i dans les meandres de quelques ministeres sans qu 'aucune suite ne leur fut reservee et sans que la Chambre des deputes n'en ait ete informee, ceci en depit de !'article 38 de la loi modifiee du 24 avril 1924 portant creation de chambres professionnelles a base elective lequel pourtant dispose que « la Chambre des salaries a le droit de faire des propositions au Gouvernement que ce dernier doit exam iner et soumettre a la Chambre des Deputes lorsque leur objet rentre dans la competence de celle -ci , a !'exception toutefois des propositions concernant le regime des remunerations. » 10quater.Notre chambre trouve regrettable que le Gouvernement n'ait pas juge utile de respecter la lettre et l'esprit de !'article 38 precite et demande que ce dernier soit dorenavant respecte. En vue de renforcer le droit d'initiative de notre chambre, elle se prononce pour une modification de !'article 38 qu i prendra la teneur suivante : « La Chambre des salaries a le droit de fa ire des proposit ions au Gouvernement que ce dernier doit exam iner et soumettre a la Chambre des Deputes laquelle se prononce en seance publique, a la majorite des suffrages, en faveur ou en defaveur de la poursuite de !'examen parlementaire de la proposition. Dans l'hypothese d'un refus du Gouvernement de donner une suite favorable a une telle proposition, la decision doit etre dOment motivee et etre notifiee par ecrit a la Chambre des salaries dont copie doit egalement etre adressee a la Chambre des deputes. » Sous reserve des remarques formulees ci-avant, notre chambre a l'honneur de vous communiquer qu 'elle emet ses plus grandes reserves quanta !'introduction de la proposition motivee aux fonds de leg iferer. Luxembourg, le 15 novembre 2022 Pour la Chambre des salaries, ~ if Sylvain HOFFMANN Directeur Nora BACK Presidente L'avis a ete adopte a l'unanim ite . Page 4 de 4