Loi fondamentale allemande et de l’article 226 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, se trouvait dès l’origine dans la proposition de

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.083 N° dossier parl. : 8036 Proposition de loi portant modification de la loi modifiée du 27 février 2011 sur les enquêtes parlementaires Avis du Conseil d’État (1er juin 2023) Par dépêche du 29 juin 2022, le président de la Chambre des députés a saisi le Conseil d’État de la proposition de loi sous rubrique, déposée par les députés Mars Di Bartolomeo, Simone Beissel, Léon Gloden, Charles Margue et Roy Reding à la même date. Au texte de la proposition de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles ainsi qu’un texte coordonné de la loi modifiée du 27 février 2011 sur les enquêtes parlementaires. La prise de position du Gouvernement relative à la proposition de loi sous rubrique a été communiquée au Conseil d’État par dépêche du 3 octobre 2022. Par dépêche du 24 octobre 2022, le président de la Chambre des députés a soumis à l’avis du Conseil d’État un amendement à la proposition de loi sous rubrique, adopté par la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle. Le texte dudit amendement était accompagné d’un commentaire ainsi que d’une version coordonnée de la proposition de loi sous rubrique, tenant compte dudit amendement. Le présent avis traitera en même temps des deux dépêches susmentionnées en se basant, pour ce qui est de la numérotation des articles à analyser, sur le texte coordonné annexé à l’amendement du 24 octobre 2022. Une entrevue entre les représentants de la commission parlementaire et la commission compétente du Conseil d’État a eu lieu en date du 15 mars 2023. Considérations générales La proposition de loi sous rubrique entend modifier la loi modifiée du 27 février 2011 sur les enquêtes parlementaires afin de tenir compte de l’article 81 de la Constitution révisée, et plus particulièrement de son alinéa 2, qui prévoit l’institution d’une commission d’enquête à la demande d’un tiers des députés. L’article 81 la Constitution révisée dispose ce qui suit : « La Chambre des Députés a le droit d’enquête. La loi règle l’exercice de ce droit. Une commission d’enquête doit être instituée si un tiers au moins des députés le demande. » Tandis que l’alinéa 1er de l’article 81 précité reprend la disposition de l’article 64 de la Constitution actuellement en vigueur sans y apporter de changement, l’alinéa 2 est, quant à lui, nouveau. Il prévoit qu’à compter de l’entrée en vigueur de la Constitution révisée, une commission d’enquête parlementaire devra être instituée sur demande d’un tiers des membres de la Chambre des députés, soit vingt députés. Sous l’empire de la Constitution actuelle, une telle demande doit recueillir une majorité absolue conformément à l’article 62, alinéa 1er, de la Constitution en vigueur, ce qui peut permettre à un gouvernement disposant d’une majorité solide d’empêcher l’enquête parlementaire. La nouvelle disposition, inspirée de l’article 44 de la Loi fondamentale allemande et de l’article 226 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, se trouvait dès l’origine dans la proposition de révision portant modification et nouvel agencement de la Constitution1. Selon les auteurs, elle « renforce les pouvoirs de contrôle parlementaire, plus particulièrement ceux de l’opposition »2. Le Conseil d’État rappelle qu’il avait déjà marqué son accord de principe avec l’institution d’une commission d’enquête à la demande d’un tiers des députés dans son avis du 23 février 2010 relatif à la proposition de loi n° 5331 sur les enquêtes parlementaires. Il avait en effet relevé que « [e]u égard aux spécificités luxembourgeoises, le Conseil d’État estime que la fixation d’une minorité qualifiée serait appropriée »3, tout en rappelant qu’une telle réforme « exigerait toutefois préalablement une révision respectivement de l’article 62, alinéa 1 ou de l’article 64 de la Constitution », telle que prévue dans la proposition de révision n° 60304. L’auteur de la proposition de loi précitée avait en effet initialement voulu « assouplir [l’exigence d’une majorité parlementaire] et permettre à une forte minorité de députés (un tiers des parlementaires) d’imposer la création d’une commission d’enquête »5 afin « d’éviter que le droit d’enquête puisse être paralysé par la majorité́gouvernementale »6. Au moment où le Conseil d’État rendait son avis, la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle avait cependant amendé le texte afin de maintenir le système du vote majoritaire en mettant en avant la probable contrariété du dispositif proposé avec l’article 62 de la Constitution en vigueur7. Dans son avis du 6 juin 2012 relatif à la proposition de révision n° 6030, le Conseil d’État avait renvoyé aux considérations susmentionnées figurant dans son avis précité du 23 février 20108 et proposé une reformulation sans incidence sur la substance de la règle. Outre l’adaptation du texte de la loi précitée du 27 février 2011 à la nouvelle donne constitutionnelle, la proposition de loi sous avis vise, par 1 Texte de la proposition de révision, doc. parl. n° 6030, p. 16. Commentaire des articles, doc. parl. n° 6030, p. 39. 3 Avis du Conseil d’État du 23 février 2010, doc. parl. n° 53315, p. 4. 4 Avis du Conseil d’État du 23 février 2010, doc. parl. n° 53315, p. 4. 5 Proposition de loi sur les enquêtes parlementaires, Exposé des motifs, doc. parl. n° 5331, p. 2. 6 Proposition de loi sur les enquêtes parlementaires, Commentaires des articles, doc. parl. n° 5331, p. 4. 7 Amendements adoptés par la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle, Commentaire de l’amendement I, doc. parl. n° 53314, p. 2 8 Avis du Conseil d’État du 6 juin 2012, doc. parl. n° 60306, pp. 82 et 83. 2 2 ailleurs, à opérer une série d’autres modifications au texte de la loi précitée en vue de répondre à des problèmes rencontrés dans la pratique institutionnelle. Examen des articles Article 1er Les auteurs entendent modifier, de manière ponctuelle, la loi modifiée du 27 février 2011 sur les enquêtes parlementaires, en vue de l’adapter à l’article 81 de la Constitution révisée. Le Conseil d’État constate cependant que les adaptations au dispositif opérées par la proposition de loi en projet ne suffisent pas à assurer la conformité de ladite loi avec la Constitution révisée qui entrera en vigueur le 1er juillet 2023. Telle que modifiée, la loi précitée du 27 février 2011 fera en effet toujours dépendre l’institution d’une commission d’enquête de l’adoption d’une résolution de la Chambre des députés qui devra, comme toutes les décisions, résolutions et motions, être adoptée avec les quorum et majorité de l’article 71 de la Constitution révisée. Cette situation est inhérente au libellé de l’article 81 de la Constitution révisée, qui attribue le droit d’enquête à « la Chambre des Députés ». Lorsque la demande d’institution d’une commission d’enquête émane d’un tiers, au moins, des députés, la Chambre des députés a cependant une compétence liée puisque, en vertu de l’alinéa 2 du même article, une commission d’enquête doit alors être instituée. L’institution d’une commission d’enquête demandée par un tiers des députés ne peut donc être tenue en échec par l’impossibilité d’obtenir un tel vote majoritaire au sein de la Chambre des députés. La première phrase de l’alinéa 3 de l’article 1er de la loi précitée du 27 février 2011, que la proposition de loi ne modifie pas, prévoit que « [l]a résolution de la Chambre des Députés détermine les faits à la base de l’enquête et définit la mission de la commission [d’enquête] ». Aux yeux du Conseil d’État, cette disposition, qui permet à la majorité d’instituer une commission d’enquête avec un périmètre différent de celui voulu par les députés qui ont demandé son institution, n’est pas conforme au nouveau dispositif constitutionnel. La disposition devrait être complétée par une règle disposant que, lorsque la demande d’institution d’une commission d’enquête émane d’un tiers au moins des députés, les faits à la base de l’enquête et la mission de l’enquête doivent être ceux figurant dans la demande. Il pourrait aussi être prévu que les faits à la base de l’enquête et la mission de la commission peuvent seulement être modifiés de l’accord des députés qui ont demandé l’institution de l’enquête. En ce qui concerne la condition figurant à l’alinéa 2, il reviendra à la commission d’enquête d’examiner le respect des conditions prescrites par le Constitution et la loi dans les cas où une commission d’enquête aura dû être obligatoirement instituée à la demande d’un tiers au moins des députés. Point 1° Sans observation. 3 Point 2° À travers la modification sous avis, les auteurs de la proposition de loi proposent de compléter l’article 1er de la loi modifiée du 27 février 2011 sur les enquêtes parlementaires par la disposition qui figure désormais à l’alinéa 2 de l’article 81 de la Constitution révisée. Le Conseil d’État rappelle que les dispositions qui n’ont d’autre objet que de reprendre une disposition hiérarchiquement supérieure, soit en la reproduisant, soit en la paraphrasant, n’ont pas leur place dans les textes hiérarchiquement inférieurs. La reprise dans la loi de la disposition constitutionnelle risque en effet de dénaturer le texte de la norme supérieure et d’introduire la confusion dans l’esprit du lecteur entre des dispositions hiérarchiquement distinctes. Il est dès lors exclu de reproduire, dans quelque texte que ce soit, une disposition de la Constitution. Partant, le Conseil d’État suggère aux auteurs de faire abstraction de la modification proposée à travers le point 2°. Point 3° La modification sous revue entend introduire la précision que, conformément au parallélisme des formes, seule une résolution de la Chambre des députés est à même de modifier la mission d’une commission d’enquête. Il s’agit, d’après le commentaire, d’assurer le respect, par la commission d’enquête, du périmètre de sa mission tel que déterminé par la résolution qui l’a instituée. Tout en renvoyant à ses observations introductives de l’article sous revue, le Conseil d’État considère que l’article 81, alinéa 2, de la Constitution révisée implique que, lorsque la commission d’enquête a été demandée par un tiers au moins des députés, la mission de la commission ne peut être modifiée que de leur accord. Il demande donc, sous peine d’opposition formelle, que le texte soit amendé dans ce sens. Point 4° Le nouvel alinéa 4 inséré à l’article 1er de la loi précitée du 27 février 2011 à travers le point 4° a un triple objet :

1. a)il fixe à six mois la durée maximale des travaux d’une commission d’enquête, avec une possibilité d’une extension unique de trois mois au moyen d’une résolution adoptée par la Chambre des députés ;
2. b)il interdit d’instituer une nouvelle commission d’enquête dans les six mois précédant des élections législatives ; et
3. c)il interdit d’instituer une commission d’enquête avec le même objet qu’une commission d’enquête durant les douze mois qui suivent la fin des travaux de cette seconde. Ad.
4. a)La disposition en projet vise à remplacer une règle similaire (« La durée des travaux de la commission ne peut pas dépasser une période de neuf mois, à moins que la Chambre des Députés n’en décide autrement »), figurant actuellement à l’article 13 de la loi précitée du 27 février 2011, qui doit être abrogé par l’article 5 de la proposition de loi. 4 Le droit français prévoit de manière similaire que « [l]es commissions d’enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de l’adoption de la résolution qui les a créées »9. Contrairement au texte français, le texte proposé sous revue reste muet sur les conséquences de l’expiration du délai prévu ou de la prolongation de celui-ci. Il conviendrait par conséquent de préciser que la mission de la commission prend fin à l’expiration du délai de six mois. De manière plus générale, il convient de noter que la loi précitée du 27 février 2011, tel qu’il est proposé de la modifier, ne comporte pas de dispositif qui détermine de manière précise les cas de figure dans lesquels la mission d’une commission prend fin (mis à part l’article 4, alinéa 3, qui prévoit que « si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une instruction préparatoire »). Il conviendrait d’insérer dans la loi des dispositions énonçant explicitement les différentes hypothèses dans lesquelles la mission d’une commission prend fin (par le dépôt du rapport10, à l’expiration du délai de six ou, en cas de prolongation, de neuf mois, dès l’ouverture d’une instruction préparatoire portant sur les mêmes faits que ceux faisant l’objet de l’enquête parlementaire et à la fin de la législature). Cette adaptation peut se faire à divers endroits du texte ou dans une disposition unique. Si la dernière hypothèse est retenue, les auteurs de la proposition de loi sous revue pourront s’inspirer de l’article 2, paragraphe 4, de la décision 95/167/CE, Euratom, CECA, du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (19 avril 1995) qui précise que « [l]existence d’une commission temporaire d’enquête prend fin par le dépôt de son rapport, dans le délai fixé lors de sa constitution, ou, au plus tard, à l’expiration d’un délai de douze mois au maximum à compter de la date de sa constitution et, en tout cas, dès la fin de la durée de la législature ».11 En ce qui concerne la formulation, il est suggéré de reformuler la deuxième phrase comme suit : « La durée des travaux de la commission ne peut pas dépasser une période de six mois. Une prolongation de trois mois peut être décidée suite à une résolution de la Chambre des Députes. Cette durée peut toutefois être prolongée de trois mois sur la base d’une résolution adoptée par la Chambre des Députes. » 9 Article 6, point I, dernier alinéa de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. 10 Voir l’article 226 du TFUE : « Dans le cadre de l’accomplissement de ses missions, le Parlement européen peut, à la demande d’un quart des membres qui le composent, constituer une commission temporaire d’enquête pour examiner, sans préjudice des attributions conférées par les traités à d’autres institutions ou organes, les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit de l’Union, sauf si les faits allégués sont en cause devant une juridiction et aussi longtemps que la procédure juridictionnelle n’est pas achevée. L’existence de la commission temporaire d’enquête prend fin par le dépôt de son rapport. Les modalités d’exercice du droit d’enquête sont déterminées par le Parlement européen, statuant par voie de règlements de sa propre initiative conformément à une procédure législative spéciale, après approbation du Conseil et de la Commission. » 11 Voir aussi l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires : « Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées. » 5 Ad.
5. b)La disposition sous examen interdit l’institution d’une commission d’enquête dans les six mois précédant des élections législatives. Cette disposition vise, selon le commentaire de l’article, à garantir que le déroulement ou la tenue d’élections législatives ne soit pas perturbé ou influencé. En empêchant des députés minoritaires d’exercer leur droit de demander l’institution d’une commission d’enquête pendant une période de six mois précédant les élections, la disposition sous examen restreint le droit qu’un tiers des députés tire de l’article 81, alinéa 2, de la Constitution révisée d’obtenir la mise en place d’une telle commission. La justification avancée dans le commentaire de l’article ne convainc pas le Conseil d’État. Il ne voit en effet pas pourquoi il serait nécessaire d’interdire de nouvelles commissions d’enquête « pour ne pas perturber le déroulement ou influencer la tenue d’élections législatives » tandis que des commissions instituées avant le « couvre-feu » peuvent poursuivre leurs travaux. Une commission d’enquête qui a déjà pris son élan et qui, potentiellement, rendrait son rapport à quelques jours du scrutin, serait-elle moins susceptible de le troubler ? Le Conseil d’État peut en revanche se rallier à une autre explication, qui a été donnée par les membres de la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle lors de la réunion du 15 mars 2023, à savoir qu’une commission instituée à moins de six mois de l’échéance électorale ne disposera plus du temps nécessaire pour mener à bien sa mission, puisqu’elle disparaîtra avec la fin de la législature et qu’il sera difficile d’organiser les travaux durant cette période. Il n’est en effet guère judicieux d’instituer une commission d’enquête qui ne pourra pas suffisamment enquêter et qui bloquerait, par la suite, l’institution d’une nouvelle commission d’enquête, en vertu de l’article 1er, 4e alinéa, dernière phrase, de la loi précitée du 27 février 2011 dans sa teneur proposée à l’article 1er, point 4°, de la proposition de loi sous avis. Ad.
6. c)Enfin, la dernière phrase du nouvel alinéa 4 de l’article 1er de la loi précitée du 27 février 2011 prévoit qu’il ne peut être procédé à l’institution d’une commission ayant la même mission qu’une commission précédente qu’après un délai de douze mois à compter de la fin de la mission de la commission visée. Le commentaire des articles n’explique pas les motifs qui sous-tendent cette interdiction, qui semble inspirée de l’article 6, paragraphe Ier, de l’ordonnance française n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires12. 12 « Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ; les dispositions ci-dessous leur sont applicables. Les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées. 6 Le Conseil d’État se demande si l’interdiction n’est pas trop absolue. Il pourrait y avoir des situations où la découverte de nouvelles informations rend difficilement imaginable de devoir attendre douze mois. Ne faudrait-il pas, par ailleurs, limiter l’application de la règle aux situations où la mission n’a pas seulement « pris fin », mais où un rapport a effectivement été adopté ? Point 5° Le point 5° propose l’insertion d’un nouvel alinéa 5 à l’article 1er de la loi précitée du 27 février 2011 pour y prévoir qu’une commission d’enquête qui n’est pas en mesure d’achever sa mission avant la fin de la législature ou, en raison de la tenue d’élections anticipées, doit rédiger un « rapport d’étape sur le déroulement de la procédure et les résultats des investigations ». Le Conseil d’État conçoit la nécessité d’une telle disposition, mais il ne comprend pas pourquoi elle est limitée au seul cas où les travaux de la commission sont interrompus par la fin de la législature. Pour le Conseil d’État, la disposition devrait être étendue au cas d’une commission d’enquête qui ne parvient pas à déposer son rapport dans le délai de six ou neuf mois. Le Conseil d’État s’interroge aussi sur l’articulation entre la disposition sous examen et le nouvel alinéa 4 que l’article 4 du projet de loi sous examen entend insérer à l’article 12 de la loi précitée du 27 février 2011. Dans les cas où la commission ne peut pas achever sa mission parce qu’il n’y a pas de consensus à l’approche des élections, rendra-t-elle un rapport intégrant les avis minoritaires conformément à l’article 12, alinéa 4, ou bien se bornera-telle à rédiger le rapport d’étape prévu par l’article sous examen ? Par ailleurs, la référence à l’hypothèse d’élections anticipées est maladroite puisque, d’une part, les élections anticipées débouchent également sur la réunion d’une nouvelle Chambre des députés, et que, d’autre part, c’est cette réunion des députés nouvellement élus conformément à l’article 67 de la Constitution révisée qui est décisive pour la fin de la législature et non pas la date des élections anticipées. Il conviendrait aussi de régler le sort des documents collectés par la commission d’enquête au fil de ses travaux. Sur ce point, le Règlement de l’Assemblée nationale13 française prévoit une remise des documents au Président de l’Assemblée nationale et précise qu’ils ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun débat. Il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. Les membres des commissions d'enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission. […] » 13 L’article 144‑2 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit qu’« [à] l’expiration du délai de six mois prévu par le dernier alinéa du I de l’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 précitée, et si la commission n’a pas déposé son rapport, son président remet au Président de l’Assemblée les documents en sa possession. Ceux‑ci ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun débat. […]». 7 Pour le Conseil d’État, la disposition sous examen pourrait ainsi prendre la teneur suivante : « Si elle n’est pas en mesure d’achever sa mission de présenter le rapport visé à l’article 12 dans le délai visé à l’alinéa 4 ou avant la fin de la législature ou dans l’hypothèse d’élections anticipées, la commission d’enquête soumet en temps utile à la Chambre des Députes un rapport d’étape sur le déroulement l’état d’avancement de la procédure et des investigations menées jusqu’à présent les résultats de l’enquête menée jusqu’alors. » Cette proposition de texte s’inspire du droit allemand, qui prévoit que: «