CHAMBRE DES D~PUTES Entree le: 18 JUIL. 2022 804'\ Proposition de loi sur la responsabilite penale des membres du Gouver

(3)Les membres du Gouvemement sont penalement responsables des actes commis par eux dans l'exercice de leur fonction. Seu/ le ministere public peut intenter et diriger Jes poursuites a /'encontre d'un membre du Gouvemement pour ces actes, meme apres cessation de sa fonction.

(4)Sauf le cas de flagrant de/it, toute arrestation d'un membre du Gouvemement necessite l'autorisation prealable de la Chambre des Deputes. Cette autorisation n'est pas requise pour /'execution des peines, meme eel/es privatives de liberte, prononcees a l'encontre d'un membre du Gouvemement ». 2 Avec l'entree en vigueur de la nouvelle Constitution, tant les cas de responsabilite penale que la procedure de poursuite des membres du gouvernement seront soumis au droit commun. Les deux derogations au droit commun contenues dans le nouveau regime constitutionnel seront les suivantes : 1) !'exclusion du declenchement de l'action publique par une personne se presentant comme victime de !'infraction ; 2) !'obligation, sauf en cas de flagrant delit, de l'autorisation prealable de la Chambre des Deputes avant l'arrestation du membre du Gouvernement. II. - Le contexte Dans une affaire impliquant un ancien membre du Gouvernement, l'enquete preliminaire 2 realisee par le Parquet a pris une tournure rendant necessaire, selon !'opinion du Parquet, !'audition du membre du gouvernement en question afin de manifester la verite et de verifier si des infractions pourraient lui etre personnellement reprochees ou non. Le Parquet a decide de ne pas proceder a cette audition en absence de l'autorisation par la Chambre des Deputes. Cette decision du Parquet s'explique entre autres par le libelle de !'article 158 du Code penal qui interdit a « tous officiers du ministere public [. .. ] qui, sans /es autorisations prescrites par la Constitution, auront provoque, donne, signe soit un jugement contre un membre du Gouvernement, ou un depute, soit une ordonnance ou un mandat tendant a /es poursuivre ou a /es faire mettre en accusation [. .. ] ». De plus, ii convient de mettre en evidence que !'interdiction d'interroger des membres du Gouvernement (ou d'anciens membres du Gouvernement, si !'infraction a pu etre commise dans l'exercice de leur fonction) est admise, sur le fondement du monopole parlementaire de la « mise en accusation », par la doctrine beige qui peut servir de reference au Luxembourg, les textes constitutionnels etant similaires3 . Afin de ne pas retarder la procedure dans cette affaire, ii a ete decide de ne pas attendre l'entree en vigueur de la proposition de revision constitutionnelle 7700 (laquelle entrainera la disparition de toute competence de la Chambre des Deputes au profit de !'application pure et simple du droit commun de la procedure penale) . Cette decision rend desormais necessaire une base legale permettant au Parquet de mener son enquete a l'egard du membre du Gouvernement, de maniere ace que celui-ci puisse le cas echeant (s'il s'avere 2 Art. 46 du Code de procedure penale, avec usage du pouvoir du Procureur d'Etat de requerir du juge d'instruction des mesures sans qu'une instruction preparatoire soit ouverte-article 24-1, « miniinstruction ». 3 M. Verdussen, Contours et enjeux du droit constitutionnel penal, Bruxelles, Bruylant, 1995, pp. 536- 537 : interdiction « de tout acte qui equivaudrait ou qui pourrait impliquer des poursuites » a l'encontre des membres du Gouvernement » ; voir aussi l'ouvrage de Rigaux et Trousse cite ibid. a la p. 537, note 1, selon laquelle « aussi longtemps que la Chambre des representants n'a pas autorise ou ordonne la poursuite, le Parquet n'a le droit ni de faire subir a un ministre des interrogatoires, ni de faire des perquisitions dans son hotel, ni, generalement, d'informer centre lui personnellement ». 3 que des elements a charge suffisants existent a son encontre) etre juge, et que la procedure penale puisse etre cl6turee a son egard si des charges suffisantes n'existent pas contre lui. Des lors, ii s'agit d'organiser sous le regime de la Constitution actuelle l'autorisation de la Chambre pour qu'une enquete preliminaire ou, s'il y a lieu, une instruction puissent avoir lieu a l'egard du membre du Gouvernement, et pour que la Chambre puisse, le cas echeant4, decider sur la mise en accusation de ce dernier a la fin de l'enquete ou de !'instruction. II ne convient cependant pas d'adopter une loi destinee a une personne en particulier, mais d'introduire une loi ayant un caractere general. Meme si la loi consistera a rendre applicable le droit commun, ii convient neanmoins de prevoir l'hypothese (peut-etre invraisemblable, mais non inenvisageable) d'une enquete visant (entre le moment de l'entree en vigueur de la loi et celui ou elle cessera d'etre en vigueur suite a la revision constitutionnelle) un autre membre du Gouvernement, fCt-ce pour une simple contravention , et qu'il aurait lieu de traiter de maniere strictement identique a l'affaire dont le Parquet a saisi la Chambre des Deputes. La proposition suit ainsi l'exemple beige car a chaque fois qu'en raison de circonstances particulieres, une loi de mise en ceuvre partielle des textes constitutionnels relatifs a la responsabilite penale des membres du Gouvernement a ete votee en Belgique, elle n'a jamais ete une loi ad personam. Le legislateur beige a toujours prevu une loi applicable de maniere generale, quoique parfois limite dans le temps. Citons, a titre d'exemple, la loi du 19 juin 1865 « relative aux delits commis par les ministres hors de l'exercice de leurs fonctions » (Pasinomie beige 1865, p. 160), en vigueur pour une annee, et qui etait une loi dont le vote a ete rendu necessaire par l'affaire du duel entre un membre du gouvernement et un depute. Ceci implique, ii est vrai, que la loi prevoie un certain nombre de dispositions insusceptibles d'interesser les circonstances actuelles, en particulier en relation avec l'arrestation d'un membre de gouvernement a titre preventif. Selon le modele des lois beiges en la matiere, la proposition de loi est une loi de mise en reuvre partielle de !'article 82 de la Constitution, qui n'envisage que le cas des poursuites initiees par le ministere public tout en rappelant l'impossibilite, pour un particulier, de mettre en reuvre des poursuites. En revanche, la proposition de loi ne reglemente pas l'enquete prealable a des poursuites a !'initiative de la Chambre des Deputes elle-meme et en dehors de !'initiative du ministere public, qui fait partie des prerogatives existant actuellement au profit de la Chambre5 : l'hypothese de ce type de poursuites avant l'entree en vigueur du texte de la proposition de revision constitutionnelle 7700 est trop peu plausible et la reglementation qu'il faudrait instituer pour les rendre possible est si compliquee - l'enquete prealable serait a confier a une commission speciale effet, si a ce moment la revision constitutionnelle est entree en vigueur, la Chambre perdra ce pouvoir actuellement prevu a !'article 82 de la Constitution. 4 Le cas echeant : en 5 Ce point a ete demontre dans un avis du Parquet general aupres de la Cour de cassation de Belgique dans le cadre d'un projet de loi beige tendant a definir la responsabilite penale des ministres et des secretaires d'Etat depose le 3 octobre 1975 (Document parlementaire, Chambre des representants, 1974-1975, n° 651, p. 69). Cela fait partie de la prerogative de« mise en accusation » des membres du Gouvernement. 4 de la Chambre - qu'il a ete juge disproportionne de l'inclure dans la presente proposition de loi6 • II. - Limites imposees par la Convention europeenne des droits de l'homme II est entendu que les dispositions des traites internationaux en matiere de protection des droits de l'homme et des libertes fondamentales, en particulier de la Convention europeenne des droits de l'homme, doivent etre entierement respectees. Cela implique necessairement que la loi ne cree aucune infraction specifique pour les membres du Gouvernement en la rendant applicable retroactivement et qu'elle definisse precisement la procedure permettant d'engager leur responsabilite penale (sous peine de ne pas etre une procedure « prevue par la loi » au sens de la Convention europeenne des droits de l'homme). La presente proposition de loi renonce, en ligne avec le texte de la revision constitutionnelle, a toute definition d'une infraction penale speciale qui serait applicable a la situation des ministres (infractions d'« abus de fonctions » 7 , « manquement aux devoirs de leur charge »8 , « imperitie budgetaire » : c'est la ce qui etait envisage comme possibilite par les articles 82 et 116 de la Constitution), pour se borner a !'application du droit commun. Selan la presente proposition de loi, les membres du Gouvernement ne pourraient etre declares coupables que des infractions prevues par le droit commun du Code penal et des lois penales particulieres en vigueur au moment des faits. Ces lois penales, dans la mesure ou elles s'appliquent a taus, s'appliquent des a present aux membres du Gouvernement comme aux autres citoyens. De la meme maniere, les lois penales dotees d'un champ d'application personnel delimite s'appliquent des a present aux membres du Gouvernement lorsqu'ils entrent dans ce champ d'application personnel. Ceci sera apprecie par les juridictions, par interpretation des dispositions legales definissant des infractions qui ne peuvent etre commises que par les titulaires de certaines fonctions . L'adoption d'une procedure permettant la poursuite penale d'une eventuelle violation des textes preexistants et qui est applicable a la poursuite d'infractions commises avant l'entree en vigueur de la presente proposition de loi, ne constitue des lors pas une violation du principe de la nonretroactivite du droit penal de fond, garanti par !'article 7 de la Convention europeenne des droits de l'homme. 6 Le projet de loi definitif beige depose le 3 octobre 1975 (et non vote) est, par sa complexite specialement sur ce point, un precedent assez dissuasif. 7 Infraction qu'il etait envisage decreer en Belgique, dans le cadre du projet de loi tendant a definir la responsabilite penale des ministres et des secretaires d'Etat, depose le 3 octobre 1975 (precite). Le projet de loi beige definitif y renonce et contient un article 3 ainsi redige : « Les dispositions du Code penal et des lois penales particulieres sont applicables aux Ministres et aux Secretaires d'Etat ». a 8 Infraction politique mise en reuvre differentes epoques de l'histoire frarn;:aise, depuis le proces du ministre Malvy en 1918 : voir A. Bancaud, « L"'erreur capitale" de meler la Cour de cassation la justice politique: les repercussions des proces de Riom, Petain et Laval », revue Histoire de /a justice n° 27

(2017), p. 99 et s. a 5 La Convention europeenne des droits de l'homme exige que la procedure de jugement d'un membre du Gouvernement soit definie par la loi, ce qui n'etait pas le cas auparavant. L'article 116, de la Constitution, definissant un regime transitoire, est trop vague a cet effet : cf. l'arret de la Cour europeenne des droits de l'homme dans l'affaire Coeme c. Belgique, arret du 22 juin 2000, n° 32492/96 et al.. Une mise en reuvre partielle de !'article 82 de la Constitution actuellement en vigueur s'impose des lors. Le fait que cette loi s'applique a l'avenir, apres son entree en vigueur, a l'egard de faits anterieurs correspond aux principes generaux de !'application des lois de procedure penale dans le temps et n'est pas considere comme contraire a la Convention par la jurisprudence de la Cour europeenne des droits de l'homme9 . Ainsi, la presente proposition de loi respecte les dispositions internationales ayant trait a la procedure penale. II en va ainsi d'autant plus que la procedure mise en place par la presente proposition de loi ne contient pas d'elements singuliers et est conforme, dans toute la mesure du possible, au droit commun . Ill. - L'application de la procedure penale ordinaire La proposition de loi rend applicable la procedure penale ordinaire dans toute la mesure ou son application n'est pas contraire a !'article 82 de la Constitution en tant qu'il reserve prerogative de la mise en accusation des membres du Gouvernement a la Chambre des Deputes. L'application du droit commun, en ce qui concerne la procedure, entraine deux consequences. D'une part, l'enquete et !'instruction n'appartiennent pas a une commission speciale qui serait formee au sein de la Chambre, mais aux autorites judiciaires, et elle a lieu conformement aux regles normales qui s'y appliquent. La proposition de loi prevoit ainsi !'application de la procedure penale ordinaire. D'autre part, l'eventuel jugement des membres du Gouvernement n'appartient pas a la Cour superieure de justice (comme le prevoit, a titre transitoire, !'article 116 de la Constitution 10 ainsi que !'article 40, alinea 1er, point 2 de la loi modifiee du 7 juin 1980 sur !'organisation judiciaire), mais aux juridictions de droit commun, selon le type d'infraction en cause : le tribunal de police sera competent en cas de contravention, la chambre correctionnelle du tribunal d'arrondissement sera competente en cas de delit, la chambre criminelle du tribunal d'arrondissement sera competente en cas de crime. Cette solution, qui est egalement celle qui s'imposera apres l'entree en vigueur du texte de la proposition de revision constitutionnelle 7700, a l'avantage de garantir pleinement, et dans les memes conditions que celles prevues par le droit commun, le double degre de juridiction. De meme ne se posera pas l'epineux probleme des eventuels co-auteurs et complices d'un membre du 9 Arret Coeme c. Belgique, precite, §

1. la solution en vigueur en Belgique sous le regime de la Constitution de 1831 dent s'inspire notre article 82 de la Constitution etait differente. La competence de la Gour de cassation y etait prevue titre definitif. 10 Sur ce point, a 6 Gouvernement, qui seraient censes etre juges (par application des principes applicables en matiere de connexite d'infractions) devant la juridiction superieure qui serait competente pour juger les membres du Gouvernement: cette derogation au droit commun, s'appliquant a des personnes qui n'ont meme pas la qualite de membre du Gouvernement, est difficilement justifiable 11 . Par ailleurs, !'application du droit commun de la procedure penale aura !'important avantage de permettre que la procedure puisse continuer sous le meme regime, celui du droit commun, apres l'entree en vigueur du texte de la proposition de revision constitutionnelle. Les exceptions au droit commun qui devront etre prevues sont celles qui decoulent de !'article 82 de la Constitution. Les particuliers ne peuvent declencher !'action publique, que ce soit par voie de constitution de partie civile devant un juge d'instruction ou par voie de citation directe devant la juridiction de jugement. Cette interdiction est d'ailleurs destinee a etre maintenue apres l'entree du texte de la proposition de revision constitutionnelle 7700, qui reserve le monopole de la poursuite au ministere public. Le ministere public a !'obligation d'obtenir l'autorisation de la Chambre des Deputes pour les mesures d'enquete s'appliquant aux membres du Gouvernement personnellement. La decision sur la « mise en accusation », c'est-a-dire sur la saisine de la juridiction de jugement, appartient a la Chambre des Deputes et non au pouvoir judiciaire. L'arrestation d'un membre de gouvernement necessite l'autorisation prealable de la Chambre des Deputes sauf le cas de flagrant delit, comme le prevoit le texte de la proposition de revision constitutionnelle (art. 83, par. 4). IV. - La mise en accusation par la Chambre Selan !'article 82 de la Constitution , « la Chambre a le droit d'accuser les membres du Gouvernement ». En application de cet article, la presente loi vient preciser la procedure applicable a cette accusation tout en renvoyant pour le droit penal applicable au fond au droit penal ordinaire. II se deduit de cet article que la chambre doit pouvoir proceder elle-meme a la mise en accusation d'un membre du Gouvernement. II convient de preciser que la presente proposition de loi n'organise que la situation dans laquelle la Chambre des Deputes vote la mise en accusation d'un membre du Gouvernement apres avoir ete saisie par le Parquet. Sur ce point, la loi ne procede qu'a une mise en reuvre partielle de !'article 82 de la Constitution. Mais, que la Chambre soit saisie par le Parquet ou qu'elle se saisisse ellememe, la loi prevoit le renvoi du membre du Gouvernement devant les juridictions penales ordinaires. 11 La Belgique a d'ailleurs ete condamnee pour cette raison par la Cour europeenne des droits de I'homme dans les affaires Coeme c. Belgique, precite, et Claeys c. Belgique, n° 46825/
2. Meme si la condamnation a eu lieu en raison de !'absence de textes legislatifs prevoyant cette extension de competence pour connexite, on sent a la lecture de l 'arret que le principe meme de deferer des non-membres du Gouvernement a la Cour de cassation de Belgique a semble etre une anomalie aux yeux de la Cour europeenne des droits de l'homme. 7 En votant sur la mise en accusation d'un membre du Gouvernement, la Chambre exerce ses prerogatives constitutionnelles. Cela conduit cependant les deputes a exercer leurs pouvoirs dans le cadre d'une enquete ou d'une instruction penale. Afin de respecter le secret de l'enquete et de !'instruction tel que le prevoit !'article 8 du Code de procedure penale, la resolution de la Chambre ne peut pas etre adoptee en seance publique. L'adoption d'une telle resolution doit se derouler en seance non publique comme l'autorise !'article 61 de la Constitution. Tous les membres de la Chambre, ainsi que les membres du !'administration parlementaire sont alors soumis au secret de !'instruction. II en va du principe d'egalite devant la loi ainsi que du respect de la presomption d'innocence du membre du Gouvernement mis en accusation. Dans certaines circonstances, des declarations publiques sur l'affaire par un membre de la Chambre des Deputes qui ferait etat du dossier dont la Chambre a ete saisie seraient, de surcroit, susceptibles de conduire a la condamnation du Luxembourg par la Cour europeenne des droits de l'homme. En 1995, la France a ainsi ete condamnee par la Cour europeenne des droits de l'homme12 pour violation de la presomption d'innocence, garantie par !'article 6 paragraphe 2 de la Convention europeenne des droits de l'homme. Cette violation existait en raison des declarations prononcees pendant l'enquete penale par M. Michel Poniatowski, alors ministre de l'lnterieur, accompagne par deux fonctionnaires de police, mettant en cause M. Allenet de Ribemont comme instigateur de l'assassinat de M. Jean de Broglie, depute de l'Eure. Dans son arret, la Cour a juge que le principe de la presomption d'innocence ne s'impose pas uniquement au juge penal statuant sur le bienfonde d'une accusation, mais aussi aux autres autorites (paragraphe 33 de l'arret). II ne fait pas de doute que la Cour europeenne des droits de l'homme jugerait que le principe de la presomption d'innocence s'impose aux deputes appeles a statuer sur la mise en accusation d'un membre du Gouvernement selon la procedure organisee par la presente proposition deloi. Cependant, comme le precise la proposition, le secret de !'instruction ne fait pas obstacle a ce que la Chambre des Deputes communique au public qu'elle a ete saisie d'une demande ou proposition de mise en accusation ni a ce qu'elle communique au public sa decision sur la demande ou la proposition. 12 CEDH, 10 fevrier 1995, Allene/ de Ribemont c. France, req. n° 15175/
3. 8 TEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI Article 1er La presente loi s'applique aux membres du Gouvernement en exercice, pour des infractions qui leur sont reprochees pendant l'exercice de leurs fonctions, que ces infractions aient ete commises dans ou en dehors de leurs fonctions ; elle s'applique egalement aux infractions anterieures au debut des fonctions du membre du Gouvernement en exercice; aux anciens membres du Gouvernement pour des infractions qu'il leur est reproche d'avoir commises dans l'exercice de leurs anciennes fonctions. Article 2 Seules les dispositions du Code penal et des lois penales particulieres sont applicables a la responsabilite penale des membres du Gouvernement. Article 3 La procedure d'enquete, d'instruction, de poursuite et de jugement dirigee, a !'initiative du ministere public, contre un membre du Gouvernement est soumise aux dispositions ordinaires de la procedure penale sous reserve des dispositions derogatoires prevues aux articles 4 a 8 de la presente loi. La personne lesee ainsi que les associations visees a !'article 3-1 du Code de procedure penale ne peuvent pas mettre en mouvement !'action publique, que ce soit par voie de plainte avec constitution de partie civile ou par voie de citation directe devant une juridiction repressive. Elles peuvent toutefois, des lors que l'action publique a ete mise en mouvement, se constituer partie civile sous les conditions et dans les formes prevues par les dispositions ordinaires de la procedure penale. Article 4 Les mesures d'enquete s'appliquant a un membre du Gouvernement, ainsi que l'ouverture eventuelle d'une instruction en ce qui le concerne, sont subordonnees a l'obtention par le Procureur d'Etat territorialement competent d'une autorisation de la Chambre des Deputes. A cette fin, le Procureur d'Etat adresse au President de la Chambre des Deputes une demande d'autorisation, accompagnee des elements et pieces qui justifient la demande. La Chambre des Deputes statue en seance non publique sur la demande du Procureur d'Etat. 9 Article 5

(1)En !'absence d'ouverture d'une instruction, le Procureur d'Etat etablit, a la fin de la procedure d'enquete, un rapport sur le resultat de celle-ci et le transmet au President de la Chambre des Deputes, accompagne de !'ensemble des pieces de l'enquete. II y formule sa proposition tendant soit a ce qu'il n'y ait pas de mise en accusation du membre du Gouvernement, soit a ce que le membre du Gouvernement soit mis en accusation par la Chambre des Deputes et cite par le ministere public devant le tribunal de police ou devant la chambre correctionnelle du tribunal d'arrondissement, selon la nature de !'infraction. La Chambre des Deputes statue en seance non publique sur la proposition du Procureur d'Etat. Si elle decide de mettre en accusation le membre du Gouvernement pour les infractions dont elle indique le libelle, elle retransmet le dossier au Procureur d'Etat afin que celui-ci precede par voie de citation conformement aux dispositions ordinaires de la procedure penale.

(2)Les articles 132 et 132-1 du Code de procedure penale ne sont pas applicables.

(3)Le recours, par le Procureur d'Etat, a la procedure de la requete tendant a la delivrance d'une ordonnance penale conformement aux articles 364 a 403 du Code de procedure penale est soumis a l'autorisation de la Chambre des Deputes, donnee en seance non publique. II en va de meme du recours a la procedure du jugement sur accord regie par les articles 563 a 578 du Code de procedure penale. Article 6

(1)En cas d'ouverture d'une instruction, les articles 127 a 131 du Code de procedure penale, ayant trait au reglement de la procedure, ne sont pas applicables a l'egard du membre du Gouvernement inculpe. lls sont remplaces par les dispositions des paragraphes 2 et 3 du present article.

(2)Lorsque !'instruction lui parait terminee, le juge d'instruction rend une ordonnance de cloture de !'instruction et communique le dossier au procureur d'Etat. Celui-ci saisit de requisitions ecrites la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement d'une demande d'avis motive sur les suites de la procedure. Dans tous les cas le juge d'instruction est tenu de faire un rapport ecrit a la chambre du conseil. Le dossier, y compris le rapport du juge d'instruction, est mis a la disposition de l'inculpe et de la partie civile et de toute autre partie en cause ainsi que de leur avocat, huit jours ouvrables au mains avant celui fixe pour l'examen par la chambre du conseil. Le greffier avise les interesses au plus tard l'avant-veille de ce delai, par lettre recommandee. 10 L'audience de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement n'est pas publique. L'inculpe, la partie civile et toute autre partie en cause et leurs avocats, avertis par le greffier conformement a l'alinea precedent, ont seuls le droit d'y assister et de fournir tels memoires et de faire telles requisitions, verbales ou ecrites, qu'ils jugent convenables. L'inculpe ou son avocat a toujours la parole le dernier. Les formalites des deux alineas qui precedent sont a observer a peine de nullite, sauf si l'inculpe ou la partie civile y ont renonce. Si la chambre du conseil estime que les faits reproches a l'inculpe ne constituent ni crime, ni delit, ni contravention ou s'il n'existe pas de charges suffisantes centre l'inculpe elle emet l'avis qu'il n'y a pas lieu a suivre. Si elle estime qu'il existe des charges suffisantes centre l'inculpe et que les faits constituent une contravention, elle emet l'avis qu'il y a lieu de renvoyer l'inculpe devant le tribunal de police ; si elle estime que les faits constituent un delit, elle emet l'avis qu'il y a lieu de renvoyer l'inculpe devant la chambre correctionnelle du tribunal d'arrondissement ; si elle estime que les faits constituent un crime, elle emet l'avis qu'il y a lieu de renvoyer l'inculpe devant la chambre criminelle du tribunal d'arrondissement. L'avis motive de la chambre du conseil n'est pas susceptible d'une voie de recours devant une autre juridiction. II est notifie par le greffier aux parties en cause dans les formes prevues pour les notifications en matiere repressive.

(3)La Chambre des Deputes statue sur la mise en accusation au vu des pieces de !'instruction et de l'avis motive de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement qui sont transmis par le Procureur d'Etat au President de la Chambre des Deputes. La Chambre des Deputes statue en seance non publique sur le dossier qui lui a ete transmis. Si elle decide de mettre en accusation le membre du Gouvernement pour les infractions dont elle indique le libelle, elle retransmet le dossier au Procureur d'Etat afin que celui-ci precede par voie de citation devant la juridiction competente conformement aux dispositions ordinaires de la procedure penale. La mise en accusation par la Chambre des Deputes vaut renvoi soit devant la chambre correctionnelle, soit devant la chambre criminelle du tribunal d'arrondissement pour les besoins des articles 182 ou 217 du Code de procedure penale. Si la Chambre des Deputes decide qu'il n'y a pas lieu a suivre a l'egard de l'inculpe, sa decision produit les effets d'une decision judiciaire de non-lieu regie par !'article 135 du Code de procedure penale ; les articles 135-1 et 135-2 du Code de procedure penale sont applicables au membre du Gouvernement ayant beneficie d'une decision de non-lieu de la Chambre des Deputes. 11 Article 7 Sauf le cas de flagrant delit, toute arrestation d'un membre du Gouvernement necessite l'autorisation prealable de la Chambre des Deputes. Cette autorisation n'est pas requise pour !'execution des peines, meme celles privatives de liberte, prononcees a l'encontre d'un membre du Gouvernement. Article 8 Sous les conditions et sous les peines de !'article 458 du Code penal, les deputes et les membres de !'administration parlementaire sont tenus au secret professionnel en ce qui concerne les elements, couverts par le secret de l'enquete et de !'instruction au sens de !'article 8 du Code de procedure penale, dont ils obtiennent connaissance du fait des communications du Procureur d'Etat. Le secret de l'enquete et de !'instruction ne fait pas obstacle a ce que la Chambre des Deputes communique au public qu'elle a ete saisie d'une demande ou proposition conformement aux articles 4, 5 et 6, ni ace qu'elle communique au public sa decision sur la demande. Cette communication se fait par le President de la Chambre des Deputes. Article 9 Le membre du Gouvernement a acces, dans le cadre des dispositions ordinaires de la procedure penale, aux pieces de l'enquete et, le cas echeant, de !'instruction. II a egalement acces au dossier de !'instruction dans les conditions determinees a !'article 6, paragraphe 2. II ne peut adresser a la Chambre des Deputes une demande d'acces a ces pieces. Article 10 La presente loi ne fait pas obstacle a la possibilite pour la Chambre des Deputes d'accuser, en dehors d'une initiative du ministere public, les membres du Gouvernement conformement a !'article 82 de la Constitution. En cas de pareille mise en accusation par la Chambre des Deputes, le membre du Gouvernement poursuivi est cite par le ministere public devant la juridiction repressive competente designee par le Code de procedure penale. Celle-ci applique les lois designees a !'article 2 de la presente loi ; la procedure de jugement est celle prevue par les dispositions ordinaires de la procedure penale. Article 11 L'article 40, alinea 1er, point 2) de la loi modifiee du 7 juin 1980 sur !'organisation judiciaire est abroge. 12 Article 12 La reference a la presente loi se fait sous la forme suivante : « loi du *** sur la responsabilite penale des membres du Gouvernement ». Article 13 La presente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel du Grand-Duche de Luxembourg. Elle cessera d'etre applicable a partir de l'entree en vigueur d'une loi portant revision de la Constitution et abrogeant son article 82 actuellement en vigueur. Dans ce cas, les actes d'enquete, d'instruction et de poursuite valablement accomplis sous !'empire de la presente loi continueront de produire leurs effets legaux dans le cadre de la suite de la procedure visant le membre du Gouvernement. COMMENTAIRE DES ARTICLES Ce texte definit le champ d'application de la loi en ce qui concerne les infractions qui sont reprochees aux membres du Gouvernement. La notion de « membres du Gouvernement » est une notion qui apparait dans la Constitution (article 76 et suivants) et dans l'arrete royal grand-ducal du 9 juillet 1857 portant organisation du Gouvernement grand-ducal. Elle vise les ministres et les secretaires d'Etat et ne requiert pas de definition separee dans la presente loi. En revanche, ii est necessaire de definir les infractions visees par rapport a l'epoque ou elles auraient ete commises par les membres actuels ou anciens du Gouvernement. L'article 82 de la Constitution est communement interprete comme etant applicable a la fois aux membres du Gouvernement en exercice, pour des infractions qui leur sont reprochees pendant l'exercice de leurs fonctions, que ces infractions aient ete commises dans ou en dehors de leurs fonctions ; ii s'applique egalement aux infractions anterieures au debut des fonctions ; enfin, ii s'applique encore aux anciens membres du Gouvernement pour des infractions qu'il leur est reproche d'avoir commises dans l'exercice de leurs anciennes fonctions (voir les references doctrinales et jurisprudentielles in C. Hirsch, « La responsabilite penale des membres du Gouvernement : tentative d'etat des lieux et perspectives», Pas. /ux. 40, spec. p. 124-125). La presente proposition reprend cette definition des infractions visees. En consequence, la reference aux« membres du Gouvernement » dans la suite de la proposition de loi s'entend des membres du Gouvernement auxquels ii est reproche d'avoir commis une infraction au sens de !'article 1er_ 13 Article 2 Cet article a trait aux dispositions penales de fond applicables a la responsabilite penale des membres du Gouvernement. II est renvoye au point II de l'expose des motifs, tant en ce qui concerne les raisons de la renonciation a la definition, envisagee par !'article 82 de la Constitution, d'une ou plusieurs infractions politiques specifiques qu'en ce qui concerne le respect du principe de non-retroactivite des incriminations par le texte de la proposition de loi, pour ce qui est des infractions qui auraient ete commises anterieurement a l'entree en vigueur de la loi. De ce fait, comme l'indique !'article 2 de la proposition, seu/es les dispositions du Code penal et des lois penales particulieres sont applicables a la responsabilite penale des membres du Gouvernement. Article 3 Cet article comporte deux alineas logiquement lies. Le premier tire les consequences du choix, explique dans !'expose des motifs, de soumettre la procedure penale a l'egard des membres du Gouvernement aux dispositions ordinaires de la procedure penale, sous la seule reserve des derogations imposees par !'article 82 de la Constitution. Le second alinea a trait a l'une des derogations ainsi imposees, d'application generale. II s'agit de !'interdiction de la mise en mouvement de l'action publique par les personnes lesees (« parties civiles ») ainsi que, par extension, par les associations visees a !'article 31 du Code de procedure pen ale 13 . Cette interdiction est reconnue par la jurisprudence com me se rattachant a !'article 82 de la Constitution (voir specialement Cour Superieure de Justice, assemblee generale, 5 decembre 2002, n° 337/02, Ann. dr. lux. 2003, spec. p. 685, motivant par !'article 82 et le monopole de la Chambre des Deputes quant a la « mise en accusation » des membres du Gouvernement l'irrecevabilite d'une citation directe contre un membre du Gouvernement) . Pour autant, le droit des parties lesees d'exercer les droits reconnus a la partie civile n'est pas meconnu par le texte propose. Des lors que l'action publique a ete mise en mouvement, les parties lesees pourront se constituer partie civile et demander ainsi la reparation de leur prejudice (Code de procedure penale, specialement articles 58 et 183-1 ). 13 En voici le texte : « Toute association, d 'importance nationale, dotee de la personnalite morale et agreee par le ministre de la Justice peut exercer Jes droits reconnus a la partie civile en ce qui concerne Jes faits constituant une infraction au sens des articles 245 a 252, 310, 310-1, 375, 382-1, 382-2, 401bis ou 409 du Code penal ou des articles 442-1bis, 444

(2), 453, 454, 455, 456, 457, 4571, 457-2, 457-3 et 457-4 du Code penal et portant un prejudice direct ou indirect aux interets collectifs qu'elles ont pour objet de defendre, meme si elles ne justifient pas d 'un interet materiel ou moral et meme si /'interet collectif dans lequel elles agissent se couvre entierement avec /'interet social dont la defense est assuree par le ministere public. Quand ii s'agit d'une infraction au sens des articles 444

(2), 453, 454, 455, 456, 457, 457-1 , 457-2, 457-3, et 457-4 du Code penal commise envers des personnes considerees individuellement ou encore d'une infraction au sens des articles 245 a 252, 310, 310-1, 375, 382-1, 382-2, 401bis ou 409 du Code penal, /'association ne pourra exercer par voie principa/e les droits reconnus a la partie civile qu'a la condition que ces personnes declarent expressement et par ecrit ne pas s'y oppose. » 14 Article 4 Ainsi que l'explique l'expose des motifs, la premiere derogation au droit commun de la procedure penale imposee par !'article 82 de la Constitution (tel qu'il est communement interprete) et confirmee par !'article 158 du Code penal est de subordonner a une autorisation de la Chambre des Deputes les mesures d'enquete s'appliquant a un membre du Gouvernement. II est prevu par la proposition que pour obtenir cette autorisation, le Procureur d'Etat territorialement competent adresse une demande d'autorisation au President de la Chambre des Deputes, la Chambre statuant en seance non publique. Cette derniere derogation a la publicite des seances de la Chambre se justifie, d'une part, par le souci du respect du droit commun de la procedure penale qui est caracterisee par le secret (article 8 du Code de procedure penale) et par le souci d'eviter qu'a travers des declarations publiques des Deputes exprimant leur avis sur la procedure penale, ii ne soit porte atteinte a la presomption d'innocence du membre du Gouvernement poursuivi, ce qui risquerait de constituer une violation de !'article 6 de la Convention europeenne des droits de l'homme. II est renvoye a cet egard a la fin de !'expose des motifs. Article 5 L'article 5 a trait a la fin de la procedure d'enquete en !'absence d'ouverture d'une instruction (laquelle, conformement a !'article 49 du Code de procedure penale, n'est obligatoire qu'en matiere de crime). Premier paragraphe : En droit commun, le ministere public decide seul s'il y a lieu d'abandonner les poursuites, soit pour cause d'absence de charges suffisantes, soit pour des raisons d'opportunite (« classement sans suite») , ou s'il ya lieu de poursuivre le prevenu pour les infractions qui seront libellees par la citation du ministere public devant le tribunal de police ou devant la chambre correctionnelle du tribunal d'arrondissement. Cette competence du ministere public existant en droit commun doit composer avec la competence, attribuee par !'article 82 de la Constitution a la Chambre des Deputes, d'accuser les membres du Gouvernement. En consequence, !'article 5 du projet prevoit que le Procureur d'Etat etablit a la fin de la procedure d'enquete un rapport sur le resultat de celle-ci et le transmet au President de la Chambre des Deputes, accompagne de !'ensemble des pieces de l'enquete. II y formule sa proposition tendant soit ace qu'il n'y ait pas demise en accusation du membre du Gouvernement, soit a ce que le membre du Gouvernement soit mis en accusation par la Chambre des Deputes et cite par le ministere public devant le tribunal de police ou devant la chambre correctionnelle du tribunal d'arrondissement, selon la nature de !'infraction. II ne peut cependant s'agir la que d'une simple proposition ayant une valeur purement consultative. La competence pour prendre la decision appartient a la seule Chambre des Deputes (article 5, paragraphe 1er, 2e alinea du projet). 15 Deuxieme paragraphe : Etant donne que la decision sur la mise en accusation du membre du gouvernement n'appartient qu'a la Chambre des Deputes, la mise en ceuvre de la faculte de decriminalisation ou decorrectionnalisation pour cause de circonstances attenuantes, prevue par les articles 132 et 132-1 du Code de procedure penale 14, lesquels presupposent une competence decisionnelle de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement, n'est pas praticable. Ceci ne porte evidemment pas atteinte a la possibilite pour la juridiction de jugement d'accorder au membre du Gouvernement le benefice de circonstances attenuantes. Entin, le troisieme paragraphe de !'article 5 prevoit l'hypothese selon laquelle le Procureur d'Etat aurait !'intention de demander la delivrance d'une ordonnance penale conformement aux articles 364 a 403 du Code de procedure penale, ou d'avoir recours a un jugement sur accord (articles 563 a 578 du meme Code). Dans la logique de !'article 82 de la Constitution, la decision afferente est soumise a l'autorisation de la Chambre des Deputes. Article 6 En cas d'ouverture d'une instruction, les articles 127 a 131 du Code de procedure penale mettent en place un systeme complet, a double degre de juridiction, par lequel la chambre du conseil du tribunal et, sur appel, la chambre de conseil de la Gour sont appelees a statuer sur la presence ou !'absence de charges suffisantes a l'egard de l'inculpe. L'application de cette procedure a un membre du Gouvernement se heurte a la necessite d'une mise en accusation reservee par !'article 82 de la Constitution a la Chambre des Deputes. En consequence, !'article 6 du projet remplace les dispositions du droit commun relatives aux « ordonnances de reglement lorsque la procedure est complete » par un avis motive de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement, procedure inspiree de !'article 21 de la loi du 20 juin 2001 sur !'extradition, qui prevoit que !'extradition est accordee ou refusee par le ministre de la Justice, mais apres que la Chambre de conseil de la Gour d'appel ait emis un avis motive. L'avis de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement est necessairement, au regard de !'article 82 de la Constitution, un avis purement consultatif et ne liera pas la Chambre le texte : « Art. 132. -

(1)Pour !es faits qualifies crimes qui n'ont pas fait /'objet d'une instruction preparatoire et qui sont de nature a n 'etre pun is que de peines correctionnelles, le procureur d'Etat peut, s'il estime que par application de circonstances attenuantes ii ya lieu a renvoi devant la chambre correctionnel/e du tribunal d'arrondissement, saisir directement a ces fins la chambre du conseil par des requisitions ecrites, en /ui soumettant le dossier. 14 En voici

(2)La chambre correctionnelle ne peut decliner sa competence en ce qui concerne /es circonstances attenuantes admises par la chambre du conseil. Art. 132-1 .

(1)Pour /es faits qualifies de/its qui n'ont pas fait f'objet d'une instruction preparatoire et qui sont de nature n'etre punis que de peines de police, le procureur d'Etat peut, s'il estime que par application de circonstances attenuantes ii y a lieu renvoi devant le tribunal de police, saisir directement aces fins la chambre du conseil par des requisitions ecrites, en lui soumettant le dossier. a a

(2)Le tribunal de police ne peut decliner sa competence en ce qui concerne /es circonstances attenuantes admises par la chambre du conseil. » 16 des Deputes qui conserve son pouvoir de decision constitutionnel. En tant qu'avis non decisionnel, ii n'est pas susceptible d'une voie de recours (appel ou pourvoi en cassation). Pour cette raison egalement, la decriminalisation ou decorrectionnalisation par decision de la juridiction d'instruction (art. 130-1 et 131-1 du Code de procedure penale) n'est pas envisageable ; a cet egard ii est renvoye au commentaire du deuxieme paragraphe de !'article 5. II est necessaire de transposer, dans la logique de l'actuel article 82 de la Constitution, !'article 135 du Code de procedure penale (« L'inculpe a l'egard duquel la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement ou la chambre du conseil de la cour d'appel a dit n'y avoir lieu a suivre, ne peut plus etre recherche a !'occasion du meme fait, a mains qu'il ne survienne de nouvelles charges»), en donnant a la decision de non-lieu de la Chambre des Deputes les effets d'une decision de la juridiction d'instruction, sous reserve de la possibilite d'une reprise de !'information en cas de survenance de charges nouvelles, conformement au droit commun des articles 135-1 et 135-2 du Code de procedure penale 15 . Article 7 L'article 7 est directement repris du texte du projet du nouvel article 83, paragraphe 4 de la Constitution, tel qu'il resulte du projet de revision des chapitres 1er, II, Ill, V, VII, VIII, IX, X, XI et XII de la Constitution . Article 8 Le secret de l'enquete et de !'instruction est prevu en droit commun, tant dans l'interet des personnes visees par une instruction ou par une enquete preliminaire que dans l'interet de la serenite de la justice, par !'article 8 du Code de procedure penale : «

(1)Sauf dans !es cas oil la loi en dispose autrement et sans prejudice des droits de la defense, la procedure au cours de l'enquete et de /'instruction est secrete.

(2)Sous reserve des derogations decoulant en droit interne notamment des engagements internationaux en matiere de cooperation internationa/e, toute personne qui concourt a cette procedure est tenue au secret professionnel dans /es conditions et sous /es peines de /'article 458 du Code penal. 15 Voici les textes afferents : « Art. 135-1 . - Sant considerees comme charges nouvelles, !es declarations des temoins, pieces et proces-verbaux qui, n'ayant pu etre soumis a !'examen de la chambre du conseil du tribunal d'arrondissement ou de la chambre du conseil de la cour d'appel, sont cependant de nature soit a fortifier /es charges qui auraient ete trouvees trap faibles, soit a donner aux faits de nouveaux developpements utiles a la manifestation de la justice. Art. 135-2. - II appartient au ministere public seul de decider s'i/ ya lieu de requerir la reouverture de !'information sur charges nouvel/es. » L'article 136 (« Aucune personne acquittee legalement ne peut plus etre poursuivie a raison des memes faits, meme sous une qualification differente ») est une disposition d'application generale, qui s'applique naturellement aussi aux membres du Gouvernement. 17 ... )) L'egalite devant la loi justifie de maintenir le meme type de secret en ce qui concerne la procedure devant la Chambre des Deputes. II s'appliquera a tous les Deputes et membres du personnel de la Chambre. Cependant, le deuxieme alinea du texte precise que le secret de l'enquete et de !'instruction ne fait pas obstacle a ce que la Chambre des Deputes communique au public qu'elle a ete saisie d'une demande ou proposition conformement aux articles 4, 5 et 6, ni a ce qu'elle communique au public sa decision sur la demande. La communication au public se fera par le President de la Chambre. Compte tenu du pouvoir de decision reserve par la Constitution a la Chambre, ii convenait en effet de ne pas prevoir que le ministere public soit seul a pouvoir communiquer sur !'existence et sur le resultat d'une demande ou proposition qui ait ete adressee a la Chambre par le Procureur d'Etat. II est entendu que la possibilite de communication au public ne s'etende pas au contenu des pieces dont est accompagnee la demande, ni au contenu des debats en seance non publique de la Chambre. Article 9 L'article 9 du projet est consacre au droit d'acces des membres du Gouvernement aux pieces de l'enquete et le cas echeant de !'instruction. Toujours dans l'idee de soumettre la procedure, dans toute la mesure du possible, au droit commun afin d'eviter d'avantager ou de desavantager les membres du gouvernement par rapport a d'autres citoyens, ii n'y a pas lieu de prevoir un droit d'acces au dossier transmis a la Chambre des Deputes. En revanche, le membre du Gouvernement aura acces au dossier de l'enquete ou de !'instruction dans les conditions du droit commun, aupres des autorites judiciaires. Article 10 Ainsi qu'il a ete explique dans !'expose des motifs, la presente proposition est une proposition tendant a la mise en reuvre partielle de !'article 82 de la Constitution. La lacune dans la mise en reuvre de !'article 82 reside dans !'absence du developpement de la procedure exacte permettant a la Chambre de mener elle-meme les enquetes necessaires afin d'accuser, en dehors d'une initiative du ministere public, les membres du Gouvernement. Etant donne que !'article 82 de la Constitution la prevoit, cette possibilite n'est pas exclue par la presente proposition. Neanmoins, pour les raisons plus amplement expliquees dans l'expose des motifs, ii n'est pas prioritaire d'elaborer une proposition de loi complete, specialement pour cette hypothese a la realisation plus qu'incertaine compte tenu de la vraisemblable abrogation prochaine de !'article 82 de la Constitution. Si neanmoins, une accusation par la Chambre intervenait en dehors d'une initiative du ministere public, la proposition precise qu'en cas de pareille mise en accusation par la Chambre des Deputes, le membre du Gouvernement poursuivi est juge suivant la procedure penale ordinaire par la juridiction repressive competente designee par le Code de procedure penale. Celle-ci applique les lois designees a !'article 2 de la presente proposition de loi. 18 Article 11 L'article 40, alinea 1er, point 2) de la loi modifiee du 7 juin 1980 sur !'organisation judiciaire est ainsi redige : « Sont portes devant la cour superieure de justice : 2) /es accusations admises contre /es membres du gouvemement en execution de /'article 82 de la Constitution ». Cette competence de la Gour superieure de Justice siegeant en assemblee generale, prevue titre transitoire par !'article 116 de la Constitution, sera depourvue d'objet en cas d'adoption de la proposition de loi, qui attribue competence aux juridictions de droit com mun dans tousles cas (y compris en cas demise en accusation par la Chambre des Deputes en dehors d'une initiative du ministere public : article 10, alinea 2 du projet). a La presente proposition de loi ne concerne que la responsabilite penale des membres du Gouvernement et laisse des lors provisoirement en place !'article 40, alinea 1er, point 5) de la loi modifiee du 7 juin 1980 sur !'organisation judiciaire, redige comme suit : « Sont portes devant la cour superieure de justice : . . . 5) /es accusations portees par la Chambre des Deputes contre /es membres de la Commission des Communautes Europeennes pour /es infractions visees aux articles 496-1 a 496-4 ou 246 a 252 du Code penal, com mises dans l'exercice de /eurs fonctions ». a Cette attribution de competence est cependant liee celle prevue par !'article 82 de la Constitution pour les membres du Gouvernement ; les auteurs de la presente proposition invitent le Gouvernement reformer la procedure afferente le plus rapidement possible et au plus tard dans le cadre de !'elaboration d'un projet de loi faisant suite la revision des chapitres 1er, 11, Ill, V, VII, VIII, IX, X, XI et XII de la Constitution, des lorsqu'elle sera definitivement votee (voir d'ailleurs le rapport de la Commission juridique de la Chambre des Deputes sur le projet de loi n° 4552, Doc. par/. 45524, p. 4, invitant le Gouvernement preciser la procedure). a a a Article 12 Ce texte n'appelle pas de commentaire. Article 13 L'article 13 regle l'entree en vigueur de la loi, mais aussi la cessation de son application. La loi cessera necessairement d'etre applicable partir de l'entree en vigueur d'une loi de revision constitutionnelle abrogeant !'article 82 de la Constitution ; partir de ce moment, la Chambre des Deputes perdra la competence qui lui est actuellement attribuee. Le projet precise toutefois que, dans ce cas, les actes d'enquete, d'instruction et de poursuite valablement accomplis sous !'empire de la presente loi continueront de produire leurs effets legaux. Cette precision est utile pour bien marquer qu'au moment de l'entree en vigueur de la loi de revision, la procedure penale pourra continuer conformement au droit commun, sans rupture de continuite avec la procedure commencee sous !'empire de la loi faisant l'objet de la presente proposition. a a 19 FICHE FINANCIERE La presente proposition de loi a pour objet la mise en reuvre partielle de !'article 82 de la Constitution et !'abrogation de !'article 40, alinea 1er, point 2) de la loi modifiee du 7 juin 1980 sur !'organisation judiciaire. Elle n'entraine pas de consequences financieres et ne necessite ainsi pas de fiche financiere. --G. Roth Y. Cruchten G. Baum J. Lorsche 20