CHAMBRE DES DÉPUTÉS Entrée le: 2 9 AVR. 2026 ~'f-44 Proposition de loi portant création d'un droit à la couverture unive

CHAMBRE DES DÉPUTÉS Entrée le: 2 9 AVR. 2026 ~'f-44 Proposition de loi portant création d'un droit à la couverture universelle de soins de santé et modifiant le Code de la sécurité sociale Document de dépôt Dépôt: (Monsieur Claude Haagen, Député; Madame Claire Delcourt, Députée): 29.04.2026 * EXPOSE DES MOTIFS Contexte international et engagements du Luxembourg L'accès effectif aux soins de santé constitue un élément fondamental du droit à la protection sociale et du droit à la santé, reconnus tant par les instruments internationaux que par les politiques publiques nationales. En mai 2005, l'Assemblée mondiale de la santé a adopté la résolution WHA58.33 relative au financement durable de la santé, à la couverture universelle et à l'assurance maladie sociale. Cette résolution invite les États membres à planifier la transition vers des systèmes garantissant à l'ensemble de la population l'accès aux soins nécessaires sans exposition à un risque financier excessif, y compris dans les pays disposant déjà de régimes développés d'assurance maladie. Ces engagements ont été renforcés par l'adoption, en 2015, de ['Agenda 2030 des Nations Unies et des Objectifs de développement durable. L'objectif 3, consacré à la santé et au bien-être, prévoit en sa cible 3.8 l'atteinte d'une couverture sanitaire universelle comprenant la protection contre les risques financiers et l'accès à des services de santé essentiels de qualité pour tous. Le Luxembourg, en tant qu'État membre de l'Organisation mondiale de la santé et des Nations Unies, a souscrit à ces engagements et s'est engagé à les mettre en œuvre dans ses politiques de santé et de protection sociale. Limites du système existant et constats partagés Le système luxembourgeois d'assurance maladie garantit une couverture étendue à la très grande majorité de la population résidente et active. Néanmoins, malgré ce haut niveau de protection, certaines personnes vivant durablement sur le territoire restent exclues des mécanismes de l'assurance obligatoire ou volontaire et ne peuvent bénéficier ni de l'aide sociale ni d'une couverture étrangère. Ces situations d'exclusion concernent notamment des personnes en grande précarité sociale ou administrative et se traduisent, en pratique, par une absence d'accès aux soins préventifs, à un suivi médical régulier et, souvent, par un report des soins jusqu'à l'apparition de situations d'urgence. Cette réalité engendre non seulement des atteintes aux droits fondamentaux des personnes concernées, mais aussi des conséquences défavorables en matière de santé publique. Origine de la démarche La présente proposition de loi trouve son origine dans un travail de fond mené par la société civile, en particulier au sein de la plate-forme« Ronnen Dësch », qui regroupe des organisations actives dans les domaines social, médical et humanitaire. 1 Par ailleurs, dès 2007, la Commission Nationale d'Ethique a effectué un travail d'étude approfondi sur« Les limites de l'accès aux soins au Grand-Duché de Luxembourg» (avis du 13 juin 2007). À partir de 2017, un groupe de travail spécifique consacré à l'accès à la santé s'est constitué au sein du « Ronnen Dësch ». Réunissant des acteurs de terrain confrontés quotidiennement à des situations d'exclusion de l'assurance maladie, ce groupe a mis en évidence les limites des mécanismes existants et l'insécurité juridique résultant du recours à des solutions ponctuelles ou tolérées sur le plan administratif. Sur cette base, des recommandations ont été élaborées en faveur de l'instauration d'une couverture sanitaire universelle reposant sur les mécanismes existants du Code de la sécurité sociale, en particulier l'assurance volontaire, assortie d'une prise en charge financière par l'État et d'une collaboration étroite avec des associations agréées. Ces propositions visaient explicitement à éviter toute stigmatisation des bénéficiaires et à garantir un accès aux soins dans des conditions équivalentes à celles de l'assurance maladie ordinaire. Dès 2018, ces revendications ont été portées publiquement auprès des autorités politiques et des parlementaires. Elles ont progressivement trouvé un écho au niveau gouvernemental et ont été reprises dans l'accord de coalition 2018-2023, qui prévoyait l'accès aux soins de santé pour les personnes particulièrement vulnérables ne disposant pas d'une affiliation obligatoire. Ce processus a débouché, en 2021, sur le lancement du projet-pilote de Couverture universelle de soins de santé (CUSS), mis en œuvre en collaboration avec des associations du terrain et financé par l'État. Les premiers résultats de ce projet-pilote ont confirmé la pertinence de l'approche retenue, tout en mettant en évidence la nécessité de doter le dispositif d'une base légale claire et pérenne. Projet pilote de la CUSS : limites et adaptations nécessaires Le projet pilote de la Couverture universelle des soins de santé (CUSS) a permis d'ouvrir l'accès aux soins de santé à des personnes jusqu'alors exclues de l'assurance maladie, notamment en raison de leur situation administrative, de l'absence de domicile ou de référence officielle. L'État y assume la prise en charge des cotisations, des frais de soins durant la période de carence de trois mois prévue en cas d'affiliation au titre de l'assurance facultative, ainsi que de la participation statutaire après intervention de la CNS. Ce dispositif constitue une avancée importante en matière d'accès aux soins pour des personnes se trouvant dans des situations de grande vulnérabilité et ne remplissant pas les conditions d'accès à l'aide sociale classique. L'expérience acquise dans le cadre du projet pilote met toutefois en évidence plusieurs limites structurelles et pratiques. D'une part, la procédure d'inscription, limitée à un nombre restreint d'associations et reposant sur un suivi social mensuel intensif, a entraîné une saturation de certaines structures, restreignant de facto l'accès au dispositif pour de nouveaux bénéficiaires. D'autre part, l'exigence d'un projet social d'intégration s'avère parfois difficilement applicable à des personnes confrontées à des problèmes de santé graves et à l'absence de perspectives réalistes de régularisation ou d'insertion professionnelle à court terme. Par ailleurs, la gestion financière des soins durant la période de carence ainsi que de la participation statutaire après celle-ci représente une charge administrative et financière importante pour les associations concernées. Cette complexité est accentuée par les délais et l'incertitude entourant les remboursements par l'État des montants avancés, ce qui expose les associations à des situations financières parfois difficiles. 2 L'absence actuelle d'une base légale spécifique soulève également la question de la pérennité du financement de la CUSS, celui-ci dépendant d'inscriptions budgétaires annuelles sans garantie à long terme. Une base légale permet en outre de définir clairement le cercle des personnes éligibles et de justifier, au regard des principes constitutionnels d'égalité de traitement, la prise en charge intégrale des soins accordée aux bénéficiaires, eu égard à leur situation particulière de précarité et aux risques pour leur santé en l'absence d'alternative. Compte tenu de la nature de la CUSS, qui relève davantage de l'aide sociale et de la santé publique que de la sécurité sociale au sens strict, il apparaît opportun de prévoir une base légale distincte, tout en assurant les renvois nécessaires au Code de la sécurité sociale pour le traitement administratif des affiliations et des prestations. Enfin, le rattachement actuel des bénéficiaires de la CUSS au régime de l'assurance facultative, avec application d'une période de carence de trois mois, génère une complexité administrative disproportionnée, dès lors que les cotisations et les prestations sont prises en charge par l'État dès le premier jour. La suppression de cette période de carence, par une adaptation ciblée de l'article 2 du Code de la sécurité sociale, permettra de simplifier le dispositif et d'en renforcer l'effectivité. Cette approche sera utilement étendue à d'autres publics se trouvant dans une situation comparable: les demandeurs de protection internationale pris en charge par l'ONA. Objectifs de la proposition de loi La présente proposition de loi vise à instituer un droit à la couverture universelle de soins de santé afin de combler une lacune persistante du système de protection sociale luxembourgeois. Elle entend répondre à une revendication ancienne et largement partagée, issue du terrain, reconnue par les autorités publiques et fondée sur des principes de solidarité, de prévention et de santé publique. La présente proposition de loi vise ainsi à garantir un accès effectif aux soins de santé et à renforcer la cohérence et l'équité du système de protection sociale luxembourgeois. Elle a pour objectifs: • de donner une base légale formelle et durable à un dispositif expérimenté avec succès, bien que perfectible en ce qui concerne le détail de l'application; • d'assurer la conformité du droit national avec les engagements internationaux du Luxembourg en matière de couverture sanitaire universelle; • de garantir l'égalité d'accès aux soins de santé, sans stigmatisation, par l'intégration du dispositif dans le régime de l'assurance maladie existant; • d'encadrer juridiquement les conditions d'accès, les droits des bénéficiaires et les modalités de financement. Bénéfices de la couverture universelle de soins de santé pour la collectivité Au-delà des droits qu'elle confère aux bénéficiaires directs, la couverture universelle de soins de santé présente des bénéfices importants pour l'ensemble de la société. En premier lieu, elle contribue à la préservation de la santé publique. L'accès effectif aux soins préventifs, au suivi médical et aux traitements appropriés permet de limiter le recours aux soins d'urgence, de prévenir l'aggravation de pathologies chroniques et de réduire les risques liés aux maladies transmissibles. À long terme, cette approche favorise une utilisation plus rationnelle et plus efficiente des ressources du système de santé. En second lieu, la CUSS renforce la cohésion sociale. En garantissant un accès aux soins indépendamment de la situation administrative ou financière, elle affirme le principe selon lequel la santé constitue un bien commun et un élément fondamental du vivre-ensemble. Un système de 3 soins juste et inclusif contribue à renforcer la confiance dans les institutions publiques et à réduire, à terme, l'exclusion ou la marginalisation. La couverture universelle de soins de santé participe à la prévention des fractures sociales. L'absence d'accès aux soins est souvent corrélée à une accumulation de vulnérabilités sociales, susceptibles d'entraîner une dégradation de l'état de santé, une désinsertion sociale durable et, à terme, des coûts humains et financiers plus élevés pour la collectivité. En intervenant en amont, la CUSS constitue un outil de stabilisation et d'inclusion. Enfin, l'intégration de la CUSS dans le régime général de l'assurance maladie contribue à une égalité de traitement des patients et à une absence de stigmatisation des bénéficiaires. Cette approche favorise une solidarité concrète entre les membres de la société et renforce le caractère universel et cohérent du système de protection sociale luxembourgeois. En ce sens, la couverture universelle de soins de santé ne constitue pas uniquement une mesure de protection individuelle, mais un investissement collectif en faveur de la santé, de la cohésion sociale et de la durabilité du modèle social. * TEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI Art. 1er - Objet et nature de la couverture universelle de soins de santé Il est créé un droit à la couverture universelle de soins de santé, ci-après dénommée« CUSS », ayant pour objet de garantir l'accès aux soins de santé aux personnes séjournant au Grand-Duché de Luxembourg et remplissant les conditions prévues par la présente loi. La CUSS prend la forme d'une affiliation volontaire au titre de la CUSS au régime de l'assurance maladie prévu au livre premier du Code de la sécurité sociale. Ce droit est accordé à titre subsidiaire, lorsque les conditions requises: 1° pour une assurance obligatoire au sens de l'article 1er du Code de la sécurité sociale, 2° pour une assurance continuée ou facultative au sens de l'article 2, alinéas 1er à 4, du même Code, 3° pour une extension de l'assurance au sens de l'article 7 du même Code ne sont pas remplies, et en l'absence de toute couverture maladie au titre d'un régime étranger, de quelque nature que ce soit. Art. 2 - Bénéficiaires de la CUSS A droit à la CUSS toute personne qui remplit cumulativement les conditions suivantes: 1° être âgée de dix-huit ans au moins: 2° séjourner de manière ininterrompue depuis au moins trois mois au Grand-Duché de Luxembourg; 3° disposer de ressources inférieures au plafond fixé à l'article 6; 4° ne pas bénéficier de l'aide sociale prévue par la loi modifiée du 18 décembre 2009 organisant l'aide sociale. La condition de durée minimale de séjour prévue au point 2° ne s'applique pas aux demandeurs de protection internationale au sens de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à l'accueil des 4 demandeurs de protection internationale et de protection temporaire. Sont exclues du bénéfice de la CUSS: 1° les personnes ayant obtenu une autorisation de séjour suite à un engagement écrit pris par un tiers de subvenir à leurs besoins; 2° les personnes faisant l'objet d'une mesure de détention préventive ou d'une peine privative de liberté définitive, sauf pendant la période de congé pénal. Art. 3 - Droits ouverts par la CUSS Le bénéficiaire de la CUSS a droit à la prise en charge par l'État des cotisations personnelles dues au titre de l'article 32, alinéa 1e,, neuvième tiret, du Code de la sécurité sociale. L'assiette de cotisation correspond au minimum prévu à l'article 39 du même Code. Le bénéficiaire a en outre droit à la prise en charge par l'État de la participation aux prestations de soins de santé prévue aux statuts de la Caisse nationale de santé. Art. 4 - Demande et affiliation La demande de bénéfice de la CUSS est introduite par l'intéressé auprès: 1° d'un organisme agréé à cet effet en application de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l'État et les organismes œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique; ou 2° de l'Office national de l'accueil (ONA) pour les demandeurs de protection internationale. Les organismes visés aux points 1° et 2° sont désignés ci-après par les termes « organisme compétent». L'organisme compétent procède à la vérification des conditions d'accès prévues par la présente loi et à une analyse de la situation sociale du demandeur. La demande est transmise pour validation au ministère ayant la santé dans ses attributions. En cas de décision favorable, l'organisme compétent procède à l'affiliation du bénéficiaire auprès du Centre commun de la sécurité sociale au titre de l'assurance volontaire prévue à l'article 2, alinéa 5, du Code de la sécurité sociale. La date d'affiliation correspond à la date de réception de la demande par le ministère. Lorsque le bénéficiaire ne dispose pas d'une adresse de résidence ou d'une adresse de référence, l'adresse de l'organisme compétent peut être utilisée comme adresse de correspondance pour les besoins de la CUSS. Sous peine du retrait du bénéfice de la CUSS, le bénéficiaire est tenu de maintenir un contact régulier avec l'organisme compétent afin de permettre la vérification du respect des conditions de séjour effectif sur le territoire. Toute décision de refus ou de retrait du bénéfice de la CUSS est motivée et notifiée par écrit au demandeur par le ministère compétent. Elle peut faire l'objet d'un recours auprès de la juridiction compétente. 5 Les modalités d'application du présent article sont précisées par règlement grand-ducal. Art. 5 - Prise en charge directe La prise en charge directe prévue à l'article 24, alinéa 2, du Code de la sécurité sociale est accordée au bénéficiaire de la CUSS sur base d'une attestation écrite établie par l'organisme compétent. Art. 6 - Conditions de ressources Ne peut bénéficier de la CUSS que la personne dont les revenus, de quelque nature que ce soit, sont inférieurs au montant de l'allocation d'inclusion prévue à l'article 5 de la loi modifiée du 28 juillet 2018 relative au revenu d'inclusion sociale. Art. 7 - Financement Les cotisations personnelles dues par les bénéficiaires de la CUSS en application de l'article 32, alinéa 1er, neuvième tiret, du Code de la sécurité sociale sont intégralement prises en charge par l'État. Elles sont remboursées à l'organisme compétent qui en a fait l'avance. La participation aux prestations de soins de santé prévue par les statuts de la Caisse nationale de santé est également à charge de l'État. Elle est remboursée à la Caisse nationale de santé en cas de prise en charge directe, ou à l'organisme compétent lorsque celui-ci en a fait l'avance. Art. 8 - Dispositions modificatives 1° L'article 2 du Code de la sécurité sociale est complété par un nouvel alinéa 5 libellé comme suit: «