LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 5 juillet 2017 Personne en charge du dossier: Jean-Luc Schleich 247 - 82954 SCL : R 5613 - 883 / ak V/réf. 52.247 Objet : Projet de règlement grand-ducal portant création d'un comité économique et financier national. Monsieur le Président, Comme suite à ma lettre du 16 mai 2017, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe, afin de compléter votre dossier, l'avis de la Chambre de commerce sur le projet de règlement grand-ducal sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement Roland Gaasch lnspecteur 43, boulevard F.-D. Roosevelt Tél. (+352) 247-82952 L-2450 Luxembourg Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.gouvernementiu www.luxembourg.lu C RE é C o f.
- MERCE E re, Luxel'atouig le 72 mai 2017 u G e 841-2015 Inn,versalr,r Objet: Projet de règlement grand-ducal portant création d'un comité économique et financier national. (4853BMU) Saisine Ministre des Finances (17 mai 2017) AV1S DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le projet de règlement grand-ducal sous avis, ci-après le « Projet », a pour objet d'institutionnaliser l'actuel «comité de prévision», qui regroupe les principaux acteurs publics impliqués dans la préparation des prévisions économiques et budgétaires, sous le titre de « comité économique et financier national » (CEFN par la suite). Cette institutionnalisation était prévue par le programme gouvernemental de 2013, dans les termes suivants « Sous la tutelle du Ministre de rEconornie et du Ministre des Finances, l'actuel « comité de prévision » informel sera institutionnalisé el renforcé sous le titre de « comité économique et financier national ». Un règlement ministériel en fixera la composition, le fonctionnement et les missions. Le comité aura, notamment pour mission d'établir, de préparer et de coordonner les travaux en vue de la rédaction du plan national de réforme, du programme de stabilité ainsi que du projet de plan budgétaire et Ie cadrage du projet de budget de rEtat. Le comité propose au Gouvemement un calendrier général des travaux à fournir dans le cadre du « semestre européen ». Le Comité adoptera un scénario macro-économique sur base des prévisions du STATEC, à politique inchangée. II examinera rimpact des mesures de politique économique et budgétaire que le Gouvernement lui soumet Le comité coordonne les réponses aux avis et recommandations de la Commission et du Conseil dans le cadre du semestre européen. Le Comité suit les indicateurs d'alerte dans le cadre du mécanisme des déséquilibres macroéconomiques. Le Comité propose la mise en place de bases de données statistiques intégrées, en s'appuyant sur des normes comptables harmonisées et préconise les méthodes de traitement adéquates. Le Comité diffuse et partage les informations émanant des comités et groupes de travall au niveau de l'Union européenne de manière à mettre le Gouvernement et ses représentants en mesure de prendre des positions uniformes dans les instances communautaires ». C'est à l'aune notamment de ces diverses missions que la Chambre de Commerce a procédé à l'évaluation du projet de règlement grand-ducal sous avis (partie 1 infra). 11 en découle des propositions concrètes d'adaptation du texte du Projet (partie 2).11 importe d'ores et déjà de signaler que selon les dires mémes des auteurs du Projet, celui-ci privilégie la continuité par rapport à lactuel Comité de pré\Asion, en termes de composition notamment Eu égard à l'urgence invoquée par les auteurs, Ia Chambre de Commerce se limitera à énoncer trois réflexions fondamentales, ainsi que des remaniements ponctuels au niveau des articles. G 'E \2017 ESediti\Aws 4e53BNIU_Corstté êcor,ornque et finarce nat,onai'48538MU_PRGO_ComIte économmue et inanoei do ':(')1: „14: 1: 1B 2E7 i ll E j 1.7e 1841-2016 inniver5d
- Evaluation qénérale du Projet Une clarification bienvenue De manière générale, la Charnbre de Commerce salue le dépôt du Projet, qui perrnet de traduire en actes une disposition importante du programme gouvernemental. Elle faisait d'ailleurs remarquer, dans son avis sur le projet de budget 2017 publié en novembre 2016, à propos de l'étude du lien entre le PIB et les cours boursiers, que « L'institutionnalisation et le renforcement de Comité de prévision sous Ia forme d'un « Comité économique et financier national », comme prévu dans le programme gouvernemental de la fin 2013, fournirait une Une telle position supposait bien entendu que enceinte « naturelle » à ce type de travaux le CEFN favorise la rnobilisation des « forces vives » en matière de prévisions macroéconomiques et de finances publiques, à rebours d'un simple rôle de coordination des principales administrations et acteurs publics. De surcroît, dans un avis de 2013' la Chambre de Cornmerce s'est prononcée pour une institutionnalisation, sous la forrne le cas échéant d'un « Comité macroéconomique et budgétaire » constitué de représentants des Commissions pertinentes de la Chambre des Députés et des représentants externes dûment nommés à cet effet (dont la Chambre de Commerce) et se réunissant régulièrement en amont et en aval de la finalisation des grandes échéances budgétaires. La Chambre attirait par ailleurs l'attention, dans le même avis, sur le caractère « officieux » du Comité de prévision, son institution, sa composition et ses missions n'étant codifiées dans aucun texte légal ou réglementaire. Les dispositions sous avis visent précisément à remédier à cette carence, sous la forme d'un règlement grand-ducal. Dans un rapport spécial de 2011 sur la planification des recettes fiscales2, la Cour des Comptes insistait quant à elle, dans une démarche similaire, sur la nécessité de renforcer, à travers un comité de prévision, la prévision des recettes fiscales « pour l'année en cours ainsi que pour l'exercice à venir » - ce comité étant notamment chargé d'élaborer et de coordonner ces prévisions. Le Projet sous avis présente également le mérite de clarifier et compléter la façon dont le Luxembourg met en ceuvre « à domicile » les règles présidant à la gouvernance budgétaire européenne. Ces règles, qui découlent principalement au niveau européen du « Six-Pack »3, ' Avis de la Chambre de Cornmerce sur le projet de loi relatif à la coordination et à la gouvernance des finances publiques et modifiant a) la loi rnodifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat b) la loi modifiée du 10 mars 1969 portant institution d'une inspection générale des finances (dossier parlementaire n°6597). http://www.chd.lu/wps/PA RoleDesAffaires/FTSByteServinclServletlmol?path4export/exped/sexpdata/Mag/170/2 24/126293.odf 2 Rapport spécial de la Cour des comptes concernant la qualité de la planification des recettes fiscales. http://www.cour-des-comptesiu/content/dam/cdcomptes/fdra000rts/rapports-soeciaux/2010/recettes-fiscales.pdf 3 Soit l'ensemble se consfituant des textes suivants . règlement (UE) n 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , le règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) no. 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en ceuvre de la procédure concernant les déficits excessifs le règlement (UE) no. 1173/2011 clu Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en ceuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro , la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres , le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques . et le Règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro. G-ECO1201718MUVAses 48538MU_Ceelite eeenoteieue et tinancler reetone114853BMU_PRGO_Comde conon-eque et financer doce CHAMBRE DF. COMMERCE 1».,YEVIBOUPG 5e I du « Two-Pack »4 et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, ont notamment été précisées au niveau luxembourgeois dans la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. Le Projet permet de surcroît de promouvoir une approche institutionnellement plus integree et conerente des projections rnacroéconorniques et de finances pubiiques, ce dont la Chambre de Commerce se félicite. La Chambre de Commerce saiue les avancées dont est porteur le Projet. Elle se permet cependant d'avancer dans le même temps diverses recommandations, qui favoriseraient la pleine concrétisation de ces avancées. Ces remarques importent particulièrernent dans un pays où les prévisions sont difficiles, car entachées d'un haut degré de volatilité des données sous-jacentes. Elle tient en particulier à formuler trois observations. Un instrument d'appropriation par le pub ic et par les partenaires sociaux du cadre européen de gouvernance Le cadre européen de gouvernance économique et de finances publiques se caractérisant par une grande complexité, source d'opacité, il est essentiel que le public soit régulièrement sensibilisé aux principales évolutions et décisions en la matière et des différentes étapes émaillant le Semestre européen. La Chambre de Commerce est d'avis que le CEFN pourrait jouer un rôle en la matière. Elle cornprend la nécessité d'assurer un équilibre entre cette exigence et le haut degré de confidentialité de certaines informations, mais elle en appelle par ailleurs à une interprétation souple de l'article 3,
(7): « Le Gouvemement en Conseil décide de la publication des documents coordonnés par le comité ». La note à politique inchangée, étape indispensable de l'élaboration du Programme de stabilité, devrait en tout état de cause être publiée, suffisamment en amont du « dialogue social » réunissant chaque année, dans le cadre du Sernestre européen, les partenaires sociaux et le Gouvernement sous l'égide du Conseil économique et social. Assurer une plus grande ouverture du CEFN aux « forces vives » et experts extérieurs Généralement parlant. la Chambre de Commerce considère que le futur CEFN devrait être davantage ouvert à une expertise dépassant les cercles publics usuels, en direction des forces vives de l'économie et d'experts émanant d'institutions fonctionnellement indépendantes. Compte tenu de l'extrême complexité du cadre de gouvernance européen, de leur déclinaison au niveau luxembourgeois et des projections macro-économiques et de finances publiques associées, 11 conviendrait de mobiliser au maximum les compétences disponibles au Luxembourg, dans un domaine extrêmement spécialisé. Des candidats « naturels» de ce point de vue seraient les chambres professionnelles, de même que la Cour des Comptes qui a d'ailleurs joué un rôle essentiel dans la décision de porter sur les fonts baptismaux un CEFN, comme indiqué supra. La Cour a d'ailleurs avancé, dans son rapport spécial précité, des propositions précises visant à améliorer les prévisions de recettes Qui inclut le règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et révaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro, et le règlement (UE) n° 472/2013 du Parlement européen et du Conseit du 21 mai 2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risguant de connaitre de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière G ',ECO12017\ BlejlAvisl48-538M11,..ComIté écoromIque 01 financle natora1\48530MLI_PRG0_00 onorn,o,le et fir.n.er.elorx CHAMBRE COMMERCE 175 e 341 -20 1 annn;ersaire publiques. Enfin, le Conseil National des Finances Publiques devrait, en vue de l'accomplissement de ses missions propres. disposer d'un accès à toutes les informations traitées par le CEFN, le cas échéant en tant que membre direct de ce dernier. Le Projet sous avis reconnaît cette nécessité de faire appel à diverses compétences. En témoigne notamment son article 3, qui mentionne explicitement « fes membres peuvent se faire accompagner aux réunions du comité par un expert interne et, te cas échéant, par des experts supplémentaires » ou encore « Le comité peut inviter, en cas de besoin, des représentants d'autres Ministeres ou établissements publics ou des experts du secteur privé ou d'organismes européens ou internationaux, à participer à certains points de l'ordre du jour d'une réunion du comité ». Enfin, « Le comité peut solliciter des avis d'experts externes aux fins de l'accomplissement de ses missions ». Le CEFN pourra par ailleurs mettre en place des groupes de travail sur des sujets spécifiques. Ces « ouvertures » aménagées au sein même du Projet sont cependant assez restreintes (« en cas de besoin ») et facultatives, alors qu'une participation permanente de tels experts ou forces vives renforcerait de manière décisive le professionnalisme du CEFN, lui permettant de glaner des informations « au plus près du terrain » (via les contacts des chambres professionnelles avec leurs ressortissants par exemple). Ces informations pourraient s'avérer très utiles pour affiner les méthodologies présidant aux projections de finances publiques — en ce qui concerne l'évolution des recettes liées aux impôts sur les sociétés, notamment. Un élargissement de la composition du CEFN permettrait en parallèle d'éviter ou du moins de pallier de potentiels conflits d'intérêt (voir le point suivant). Ce faisant, le Luxembourg ne ferait que s'inspirer des pratiques prévalant en Aliemagne, par exemple, où l'Arbeitskreis Steuerschätzung comprend des représentants de divers Ministères, mais également des grands instituts de recherche économique, de la Bundesbank ou encore des communes et du Sachverständigenrat (« forces vives » de l'économie). La Chambre de Commerce comprend assurément, par ailleurs, le souci d'éviter que soient « semées à tous vents » des informations stratégiques. Elle comprendrait donc tout à fait, dans cette perspective, que d'éventuels membres additionnels soient soumis au secret des informations, à l'instar des autres membres conformément à l'article 3,
(10), du Projet sous avis. Assurer pleinement l'indépendance des projections macroéconomiques et de finances publiques Le cadre de gouvernance économique et financière européen, en particulier le Règlement UE n°473/20135, prévoit que les projections macroéconomiques servant à élaborer le Programme de stabilité et d'autres documents budgétaires soient élaborées par une institution jouissant d'une indépendance fonctionnelle effective. Le STATEC semble répondre à cette définition. Dans son article 2, le Projet de règlement grand-ducal sous avis prévoit qu'aux fins de l'accomplissement de ses missions, le comité « coordonne lélaboration des prévisions de 5 Regiement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'evaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro. G 'ECO\2917‘3MULA,f5;485313MU_Gcrode éconorroque et financier national \,1853BMU_PRG05,,mité é•onornique et financler.d.,]- •-O l AM EB IBEG RRLE' 175e anniversairt finances publiques à politique inchangée sur la base de prévisions macroéconomiques élaborées par le STATEC », ce qui semble conforme au Règlement n°473/2013 précité, en particulier à son considérant
(10)6 . 11 est essentiel que le futur CEFN applique strictement, lors de l'élaboration de ses prévisions cie finances publiques destinées aux Programmes de Stabilité successifs ou aux autres documents budgétaires, ce principe « sur la base de », toute déviation aussi minime soit-elle par rapport aux prévisions macroéconomiques en question devant être soigneusement évitée
- En d'autres termes, les prévisions de finances publiques doivent être à tout moment conformes aux projections macroéconomiques du STATEC. Cet alignement doit être pleinement respecté. Le CEFN ne peut en effet en aucune manière élaborer ses propres projections macroéconomiques et 1 doit justifier toute déviation éventuelle par rapport à celles du STATEC. 11 peut en effet difficilement être qualifié d'institution fonctionnellement autonome, puisqu'il « rapporte au Gouvernement et est placé sous l'autorité des Ministres ayant respectivement l'Economie et les Finances dans leurs attributions » (article 1 du Projet). Afin de limiter tout conflit d'intérêt potentiel en la matière, qui constituerait une violation de l'esprit du cadre de gouvernance européen, la Chambre de Commerce propose, comme souligné plus haut, d'élargir la composition du CEFN
- Commentaire des articles Conformément aux recommandations générales formulées infra la Chambre de Commerce propose les modifications suivantes du Projet sous avis (voir les passages en caractères gras, ajoutés — ou supprimés le cas échéant — par la Chambre de Commerce) Article 1 du Projet
(1)11 est institué un comité de coordination sous la dénomination «comité économique et financier national», dénommé ci-après le « comité », ayant pour mission de coordonner les travaux à effectuer dans le cadre des obligations qui incombent au Luxembourg au titre dela gouvernance économique et financière de l'Union européenne, de suivre les indicateurs d'alerte dans le cadre de la Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, de faciliter entre autorités nationales compétentes l'échange de données et autres informations ayant une incidence matérielle sur les finances publiques ou la conjoncture économique et d'assister le Gouvernement dans l'étude ou l'analyse de sujets ayant trait aux finances pubiques et à la politique économique. ° « Des prévi,sions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irrealistes peuvent considérablement nuire à refficacité de la planification budgétaire et. en conséquence, rendre difficite Ie respect de la discipline budgétaire. Des prévisions macroéconomiques non biaisées et réalistes peuvent ètre délivrées par des organismes indépendants ou des organismes jouissant d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires d'un État rnernbre et s'appuyant sur des dispositions juridiques nationales garantissant un niveau élevé d'autonomie fonctionnelle et de responsabilité. 11 convient d'utiliser de telles prévisions tout au long de la procédure budgétaire Par exemple, les prévisions des recettes de l'impôt sur les personnes physiques doivent être établies sur la base de coefficients d'élasticité donnés et même publiés, et sur la base de l'évolution des salaires moyens et de l'emploi prévus par le STATEC. G \ECO12017113MU \Avls148538MU_Corrutià economque et financ,er natena1148538MU_PRGO_Carnite econornIque et fulancler.docx CHAMBRE COMMERCE LjXER.,130JRCi 175 e 1841-2016 acruversatre
(2)Le comité rapporte au Gouvernement, en particulier aux cies Ministres ayant respectivement l'Economie et les Finances dans leurs attributions. Article 2 du Projet Aux fins de l'accomplissement de ses missions, le comité : coordonne l'élaboration des prévisions de finances publiques à politique inchangée, sur la base de prévisions macroéconomiques élaborées par le STATEC. Toute déviation des projections rnacroéconomiques sous-jacentes par rapport à celles du STATEC doit être décrite de manière détaillée dans un rapport spécial transmis à la Commission des Finances et du Budget de la Chambre des Députés et au Conseil national des finances publiques ; coordonne, à la demande du Gouvernement ou d'initiative, l'élaboration d'études ou d'analyses sur l'impact potentiel de mesures de politique économique. budgétaire ou fiscale sur les finances publiques et la conjoncture économique. Article 3 du Projet
(1)Le comité se compose des membres suivants le directeur du Trésor, le directeur du STATEC, le directeur de l'lnspection générale des finances, le directeur de l'Administration des contributions directes, le directeur de l'Administration de l'enregistrement et des domaines, le directeur de l'Adrninistration des douanes et accises, le directeur de l'Inspection générale de la sécurité sociale, un membre désigné par le Ministre ayant l'Intérieur dans ses attributions, un membre désigné par le Ministre ayant l'Économie dans ses attributions, un membre désigné par le Ministre ayant les Finances dans ses attributions, un membre désigné conjointement par la Chambre de Commerce, par la Chambre des Métiers et par la Chambre d'Agriculture, un membre désigné conjointement par la Chambre des Fonctionnaires et Employés Publics et par la Chambre cles Salariés, un membre désigné par la Cour des Comptes, un membre désigné par le Conseil Supérieur pour un Développement Durable, un membre désigné par le Conseil National des Finances Publiques. Les membres peuvent se faire accompagner aux réunions du comité par un expert interne et, le cas échéant, par des experts supplémentaires Les membres désignent un représentant pour les remplacer, en cas d'empêchement, aux réunions.
(2)Le comité peut inviter, en cas de besoin, des représentants d'autres Ministères. administrations ou établissements publics ou des experts du secteur privé ou d'organismes européens ou internationaux, à participer à certains points de l'ordre du jour d'une réunion du comité. ‘E.00‘2017\BMI.Mv,e‘48538MU_ComIté eccnotriciue et finencler neeerai\48538MtJ_PRGD_Cormté ticanc•nich.te et ,mancier d COMMERCE LU ,,TA3OuPG a.rt Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce ne peut approuver Re projet de règlement grand-ducal sous rubrique que sous réserve de la prise en compte de ses remarques. BMU/DJI G \ECO\2017\13MUIPwe4853BMU_Coente aconornque et financier natenal \4853BMU_PRGD_Cornrté économlque st façer.dccs