Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2019 et modifiant : 10 le Code de la sécurité sociale ; 2° l

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente du Conseil d'État Luxembourg Personne en charge du dossier: Luxembourg, le 3 avril 2019 Jean-Luc Schleich 247 - 82954 SCL : L 5593 / L 5594 / R 5951 / R 5949 / R 5950 / R 5948 — 466 / nb V/réf. 53.290 / 53.291 / 53.295 / 53.293 / 53.294 / 53.292 Doc. parl. 7450 / 7451 Objet : 1. Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2019 et modifiant : 10 le Code de la sécurité sociale ; 2° le Code du travail ; 3' la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; 4' la loi modifiée du 30 juin 1947 portant organisation du Corps diplomatique ; 5° la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; 6° la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; 7° la loi modifiée du 10 décembre 1998 portant création de l'établissement public dénommé « Fonds d'assainissement de la Cité Syrdall » ; 8° la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'État ; 9° la loi modifiée du 24 décembre 1999 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2000 ; 10° la loi modifiée du 22 décembre 2006 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2007 ; 110 la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d'un Fonds de dotation globale des communes. 2. Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2018-2022. 3. Projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 21 décembre 1991 déterminant les limites et les conditions d'application des taux réduit, superréduit et intermédiaire de la taxe sur la valeur. 4. Projet de règlement grand-ducal portant abrogation du règlement grand-ducal du 18 décembre 2015 portant exécution de l'article 164bis, alinéa 10 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu. 5. Projet de règlement grand-ducal portant exécution de l'article 139quater, alinéa 7 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu. 6. Projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 17 décembre 2010 fixant les taux applicables en matière de droits d'accise autonomes sur les produits énergétiques. 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernernentlu www.luxembourg.lu LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente, Comme suite à mes lettres respectives du 5 mars 2019, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la Chambre des salariés sur les deux projets de loi et les quatre projets de règlement grand-ducal sous rubrique. Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement Jean-Luc Schleich Gestionnaire dirigeant 43, boulevard E-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352)46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernementiu www.luxembourg.lu CHAMBRE DES SALARIES LUXEMBOURG 28 mars 2019 AVIS 11/04/2019 relatif au projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 et modifiant : 1° le Code de la sécurité sociale ; 2° le Code du travail ; 3' la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; 40 la loi modifiée du 30 juin 1947 portant organisation du Corps diplomatique ; 5° la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; 6° la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; 7° la loi modifiée du 10 décembre 1998 portant création de l'établissement public dénommé « Fonds d'assainissement de la Cité Syrdall » ; 8° la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat ; 9° la loi modifiée du 24 décembre 1999 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2000 ; 10° la loi modifiée du 22 décembre 2006 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2007 ; 11° la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d'un Fonds de dotation globale des communes relatif au projet de loi sur la programmation financière pluriannuelle pour la période 2018-2022 relatif au projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 17 décembre 2010 fixant les taux applicables en matière de droits d'accise autonomes sur les produ its énergétiques relatif au projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 21 décembre 1991 déterminant les limites et les conditions d'application des taux réduit, superréduit et intermédiaire de la taxe sur la valeur ajoutée relatif au projet de règlement grand-ducal portant abrogation du règlement grand-ducal du 18 décembre 2015 portant exécution de l'article 164bis, alinéa 10 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu et - relatif au projet de règlement grand-ducal portant exécution de l'article 139quater, alinéa 7 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu 18 rue Auguste Lumtère L-1950 Luxembourg B.P. 1263 L-1012 Luxembourg T. +352 27 494 200 F. +352 27 494 250 csecs1.1u www.cs1.1u set 2/58 Sommaire 1. Le contexte socio-économique 7 1.1. La croissance économique 7 1.2. Productivité 9 1.3. Évolution des salaires 12 1.4. Les inégalités 14 2. La situation budgétaire 16 2.1. Les critères européens respectés 16 2.2. Une meilleure situation que prévue 16 2.3. L'objectif à moyen terme respecté en termes de solde structurel 21 2.4. Recettes et dépenses 24 2.5. Dette publique 30 2.6. La dette nette 32 2.7. Les finances publiques à long terme 34 3. La politique d'investissement 37 4. La politique fiscale 42 4.1. Création d'un crédit d'impôt salaire social minimum 42 4.2. Taxe sur la valeur ajoutée 45 4.3. Accises 45 4.4. Imposition du revenu des personnes morales 46 5. Les prestations familiales et les aides pour études supérieures Conclusion 48 57 3/58 Graphiques Graphique 1 : PIB en volume (aux prix 2010 et en indice 2010=100) 8 Graphique 2 : Écart de production (en pourcentage du PIB potentiel) réalisé et projeté 9 Graphique 3 : Évolution (1995=100) de la valeur ajoutée en valeur et en volume, de l'emploi et de la valeur ajoutée en volume par emploi 10 Graphique 4 : Valeur ajoutée par emploi (1995 = 100) 10 Graphique 5 : Variation annuelle moyenne de la valeur ajoutée en volume par emploi (1995 = 100), 2009-2017 11 Graphique 6 : Variation annuelle moyenne de la valeur ajoutée nominale par emploi, 2009-2017 11 Graphique 7 : Variation annuelle moyenne du déflateur de la valeur ajoutée 11 Graphique 8 : Valeur ajoutée par emploi, 2017, milliers d'euros 12 Graphique 9 : Évolution des salaires réels 13 Graphique 10 : Coût salarial unitaire réel et nominal (2010=100) 13 Graphique 11 : Rapport interquintiles du revenu disponible 14 Graphique 12 : Évolution de l'indice de Gini 14 Graphique 13 : Taux de risque de pauvreté selon la configuration du ménage 15 Graphique 14 : Déficit/surplus public en pourcentage du PIB nominal 16 Graphique 15 : Comparaison de différentes sources de données sur l'évolution du solde structurel 22 Graphique 16 : Estimations du solde structurel de l'année 2013 réalisées successivement par la Commission européenne, Luxembourg, pourcentage du PIB 23 Graphique 17 : Recettes et dépenses des Administrations publiques au 31décembre 24 Graphique 18 : Évolution des recettes mensuelles 26 Graphique 19 : Structures des principales recettes fiscales, 2010-2019 26 Graphique 20 : Évolution des grandes catégories d'impôts 27 Graphique 21 : Évolution des principaux impôts directs et indirects 28 Graphique 22 : Dépenses des Administrations publiques 28 Graphique 23 : Dépenses de l'Administration centrale par grandes catégories 29 Graphique 24 : Structure des dépenses de l'Administration centrale par grandes catégories 29 Graphique 25 : Évolution de la dette publique 2010-2022 30 Graphique 26 : Composition de la dette des Administrations publiques en 2017, en pourcentage de la dette totale 31 Graphique 27 : Charge de la dette publique en % du PIB 31 Graphique 28 : Projections de la dette dans le scénario de référence, pourcentage du PIB 32 Graphique 29 : Montant absolu de la réserve de compensation au 31 décembre (en millions d'euros) 33 Graphique 30 : Patrimoine de l'État, dette publique et position nette 34 Graphique 31 : Écarts entre niveaux d'investissements direct et indirect annoncés et réalisés (comptabilité nationale ; administration centrale) 38 4/58 Graphique 32 : Écarts entre niveaux d'investissement (dépenses ajustées) annoncés et réalisés par le fonds du rail 38 Graphique 33 : Écarts entre niveaux d'investissement (dépenses ajustées) annoncés et réalisés par le fonds des routes 39 Graphique 34 : Investissements nets en pourcentage du PIB 40 Graphique 35 : Investissements publics bruts et nets (2001=100) 40 Graphique 36 : Décomposition des investissements publics et privés au Luxembourg, en pourcentage du PIB 41 Graphique 37 : Comparaison des niveaux d'investissements publics et privés, en pourcentage du PIB 41 Graphique 38 : Comparaison du SSM net au seuil de risque de pauvreté et au budget de référence 44 Graphique 39 : Évolution du nombre d'enfants bénéficiaires par groupe d'âges et des familles attributaires, 2008-2017, situation au 31 décembre (paiements courants) 49 Graphique 40 : Prêt cumulé par étudiant sur la durée totale de ses études (BAC+5) 55 Graphique 41 : Évolution des refus des aides aux études supérieures sous forme de bourses 56 Tableaux Tableau 1 : Projections à moyen terme 2019-2023 7 Tableau 2 : Soldes publics 2014-2018 16 Tableau 3 : Soldes publics 2018-2022 17 Tableau 4 : Administrations publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du PIB) 17 Tableau 5 : Administrations publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (millions) 18 Tableau 6 : Administration centrale : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du PIB) 18 Administration centrale : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (millions) 18 Soldes nominaux des Administrations publiques au sein des États membres, en pourcentage du PIB 19 Soldes nominaux de l'Administration centrale au sein des États membres, en pourcentage du PIB 20 Tableau 10 : Solde structurel du Luxembourg 21 Tableau 11 : Principales recettes budgétaires selon le projet de budget 25 Tableau 12 : Évolution des différentes composantes des dépenses de l'Administration centrale 30 Tableau 13 : Évolution prévisible de la dette brute des administrations publiques entre 2013 et 2022 • 30 Soldes des budgets de l'État selon la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'État 37 Tableau 7 : Tableau 8 : Tableau 9 : Tableau 14 : 5/58 Tableau 15 : Prévision des recettes budgétaires dues à l'imposition directe 46 Tableau 16 : Estimation des économies réalisées par les plus importants contribuables suite à une diminution du taux d'affichage à 20% 47 Montants en euros des allocations familiales selon le nombre d'enfants, avant et après la réforme d'août 2016 49 Tableau 18 : Montants par enfant avant et après réforme 50 Tableau 19 : Montants par enfant avant et après réforme 51 Tableau 20 : Évolution des dépenses d'allocations familiales et de boni pour enfant, en millions d'euros 51 lre simulation : Études supérieures à l'Université du Luxembourg, montants à disposition des deux familles types pour financer, sans prêt, la scolarité des enfants. 54 2e simulation : Études supérieures à Liège, montants à disposition de deux familles type pour financer, sans prêt, la scolarité des enfants. 54 Montant en bourse alloué en 2018 aux familles 1 et 2 selon le lieu d'étude avec le budget annuel estimé. 55 Tableau 17 : Tableau 21 : Tableau 22 : Tableau 23 : Tableau 24 : Aides financières accordées depuis 2000/2001 56 6/58 Par lettres en date du 5 mars 2019, M. Pierre Gramegna, ministre des Finances, a soumis à l'avis de la Chambre des salariés (CSL) les projets de loi et les projets de règlement grand-ducal sous rubrique. Le présent avis de la Chambre des salariés (CSL) est réparti en cinq parties. La première partie comprend une brève description de la situation économique et sociale actuelle du Luxem bourg. La deuxième partie traite de la situation budgétaire, la met dans son contexte européen en l'appréciant notamment à l'égard des critères à respecter par le Luxembourg conformément aux textes européens applicables. Dans la troisième partie, le niveau des investissements prévus est présenté dans une optique historique. La quatrième partie analyse les dispositions fiscales prévues par le projet de loi budgétaire au niveau de l'imposition du revenu, de la TVA et des accises. La dernière partie aborde certains sujets de politique sociale au sens large, à l'instar des prestations familiales, du chèque-service accueil et de l'aide pour études supérieures. 7/58 1. Le contexte socio-économique Le tableau reprend les principales projections économiques sous-jacentes à l'établissement du projet de budget. Le tableau indique que, par le passé et selon les projections, la croissance économique luxembourgeoise mesurée par le PIB en volume est toujours plus ou moins le double de celle de la zone euro. Tableau 1 : Projections à moyen terme 2019-2023 (entre parenthèses, valeur budget 2018) 19952017 2017 2018 2020 2019 2021 2022 2023 en pourcentage Évolution PIB zone euro, volume PIB en valeur 41 1 i 1,5 1,9 1,8 1 ! 1,5 1,6 1,4 1,3 1,2 4,1 5,8 5,3 5,2 PIB en volume 5,9 3,7 (3,0 -4,4) 6,3 (5,0-6,4) --1,5 3,0 3,0 3,8 3,5 3,0 PIB potentiel en volume 3,4 2,0-3,4 2,9 3 2,9 2,9 Indice des prix à la consommation (IPCN) Echelle mobile des salaires 1,9 I 4,6 1,8 2,7 (3,04,4) 1,5 (1,6) 1,7 1,7 1,6 1,6 1,7 1,8 2,5 1,0 (1,5) 1,7 2,3 1,2 1,7 2,1 Coût salarial nominal moyen 2,8 3,5 1,4 (2,4)7 2,5 3,4 1,6 2,5 2,5 Emploi intérieur 3,2 3,3 3,7 (3,4)- 3,4 2,9 3,0 2,6 2,0 Taux de chômage (ADEM) 4,4 5,9 5 4,8 4,6 4,6 4,8 5 5 (5,6) Données : Statec (1995-2018 : données observées ou estimées ; 2019-2023 : Prévisions) PIB potentiel : Synthèses des 5 méthodes de calcul. Pour l'année 2018, sont seules mentionnées les estimations différentes entre les budgets 2018 et 2019 (en rouge, valeur inférieure budget 2019/ budget 2018, en bleu valeur supérieure). Ainsi, dans le projet de budget 2018, la projection pour le PIB potentiel en volume était une fourchette allant de 3,0% à 4,4%. Dans le projet 2019, la « projection » pour le même indicateur est la même année est de 2,7 %. 1.1.La croissance économique D'après le Statecl, « la croissance luxembourgeoise (P1B en volume) est encore proche de 3% sur un an au 3e trimestre 20182, la valeur ajoutée s'étant redressée sous l'impulsion de services financiers, notamment dans les domaines de l'information et communication, de la santé et du commerce ». En effet, dans certains secteurs (commerce de détail, construction, services aux entreprises), la consommation des ménages s'est fortement accrue en 2018 et devrait s'accroître en 2019 (de l'ordre de 4-5%, chaque année), une partie de la hausse trouvant son origine dans la réforme fiscale de 2017 (qui a fait bondir le revenu disponible réel de plus de 6%). Selon le projet de budget, en 2019, la croissance devrait aussi être de 3%, « les facteurs exogènes (surtout la conjoncture internationale) ne justifiant pas (encore) de révision à la baisse » fin janvier 2019. En 2020, le Statec tablerait « sur un rebond de croissance à 3,8%, rebond qui pourrait être attribué pour moitié environ aux exportations de services financiers ». Au-delà de 2020, la croissance réelle devrait revenir progressivement vers son rythme potentiel, évalué par le Statec à un peu moins de 3%. 2 Conjoncture Flash, 1/2019 Données publiées le 21 décembre 2018. 8/58 Graphique 1 PIB en volume (aux prix 2010 et en indice 2010=100) 139,6 142 136 - ee 130 123'1/ 124 118 112,9 112 106 100 94 ..»Luxembourg 88 82 76 •-1r 1 , 1 ct Ln oC r co Ln o o o O O o O O o O o. • CN m 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • ▪ Ln LO 0 0 0 • r. co Ln o rsi N CN N 0 0 0 0 0 0 co co 0 N 0 0 N Union européenne 0 0 0 (V IN IN PIB aux prix 2010 Variations annuelles Données : AMECO ; CEFN3 : Note au Formateur, 2018. Note : les données 2018 sont provisoires. Le graphique précédent illustre la croissance luxembourgeoise fortement supérieure à celle de la moyenne de l'Union européenne. En termes d'écart de production re1atif4, le Luxembourg peine à se relever et semble être, selon cet indicateur pris isolément, toujours en période de croissance économique modérée plutôt qu'en phase d'expansion. En effet, l'indicateur est négatif quand le PIB potentiel est supérieur au PIB réel ; ce qui signifie que l'économie ne produit pas autant que ses capacités le lui permettent5. Or, selon les données AMECO, l'écart de production au Luxembourg n'est pas redevenu positif depuis 2009, mises à part les années 2015 et 2016 et, en 2018, il se trouve même sous la moyenne européenne. Pire encore, selon la BCL, l'écart de production est resté négatif sur toute la période 2009 - 2017. Toutefois, l'institution prévoit que « les estimations de l'écart devraient devenir (faiblement) positives en 2018 et augmenter graduellement jusqu'en 2020. » Cependant, les données 2018 n'étant pas définitives6, il est fort probable que la situation soit tout autre. On peut aussi s'interroger sur la qualité du « ralentissement luxembourgeois » à la lumière d'autres indicateurs, à l'instar de la croissance de l'emploi. 3 Comité économique et financier national 4 (PIB réel — PIB potentiel) / PIB potentiel 5 La différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, en d'autres termes l'écart de production, a mécaniquement pour conséquence un surplus de recettes si cet écart est positif (il augmente le produit des prélèvements obligatoires d'un certain pourcentage et diminue notamment les dépenses de prestations chômage, suite à la réduction du nombre de demandeurs d'emploi) et inversement s'il est négatif. Le surplus de recettes et la baisse du volume des dépenses de prestations (notamment de chômage) pour un écart de production positif (baisse des recettes et hausse du volume des dépenses pour un écart négatif) forme ce qu'il est convenu d'appeler le solde conjoncturel, en d'autres termes la composante conjoncturelle du solde public, solde qui sera utilisé pour calculer infra le solde structurel. 6 Comme celles des années précédentes ! 9/58 Graphique 2 : Écart de production (en pourcentage du PIB potentiel) réalisé et projeté Union européenne LtI 0a CO a O 0 0 0 CD 0 0 0 C•I CEFN LU, CEFN LU, LPFP na 0 0 0 a CO a ri (4 Ci 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ei ri Ci ri Ci Ci Ci Ci Ci t'Y Ecart de production (% PIS potentiel) Ecart de production (% PIB potentiel) Données : AMECO ; CEFN : Note au Formateur, 2018. Note : Les données 2018 sont provisoires ; LPFP : Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2018-2022 La Chambre des salariés tient à préciser que les résultats de toutes ces constructions théoriques sont à prendre avec des pincettes. Elle renvoie à cet égard à l'avis annuel à venir du Conseil économique et social sur les problèmes de détermination de la valeur ajoutée au Luxembourg : si déjà le PIB est difficile à établir, comment calculer de manière sérieuse un écart de production, et par la suite un solde structurel (cf. infra), surtout en tant que prévision. La CSL estime qu'en fin de compte la forte croissance de l'emploi au Luxembourg, qui est tangible et concrète, est le meilleur signe que l'économie se porte bien. 1 .2. Productivité Sur la longue période, la productivité luxembourgeoise n'aurait absolument pas progressé, ceci en raison de l'évolution de la valeur ajoutée en volume correspondant presque exactement à celle de l'emploi. Or, ce n'est pas le cas de la valeur ajoutée nominale qui, elle, a progressé 1,5 fois plus vite, laissant ainsi aux entreprises une large marge de manœuvre concernant leurs niveaux de productivité et de marges. Est-il logiquement possible que le Luxembourg n'ait connu absolument aucun gain de productivité en 22 ans ? Durant cette période, de nombreux investissements ont été réalisés. Le niveau de la main d'œuvre a probablement très nettement progressé. Des progrès organisationnels ont certainement été mis en place... Est-il réellement possible qu'aucun gain de productivité n'ait été réalisé et qu'aujourd'hui un salarié, pourtant équipé de matériels nettement plus performants (ne pensons par exemple qu'à l'informatique), ne produise pas plus qu'un salarié de 1995 ? 10/58 Graphique 3 . Évolution (1995=100) de la valeur ajoutée en valeur et en volume, de l'emploi et de la valeur ajoutée en volume par emploi .400 351 115 2% 110 300 105 201 100 200 200 95 § sis loo 'OQOQ NNNNNN NNNNN f NNNNN ' ,554‘efe VA Val 0% . 50 5 OOOOQQOQQ VA Vol Evolution annuelle moyenne Emploi VA en vol par emploi Données : Eurostat Cette absence apparente de gains de productivité doit en fait à la crise. Entre 2007 et 2009, soit simplement en deux années, le Luxembourg aurait perdu l'intégralité des gains de productivité de la décennie précédente, pour ne plus jamais redécoller par la suite. La comparaison entre le Luxembourg et les pays voisins montre le grand écart entre la productivité nominale et la productivité en volume. Tous les pays ont été touchés par la crise ; la productivité nominale comme en volume ont connu un fort recul en 2009, le Luxembourg ayant amorcé sa baisse dès 2008, année de ralentissement pour les autres pays. Cependant, alors que la productivité nominale luxembourgeoise reprend sa course en tête après la crise, à des niveaux relatifs d'ailleurs nettement plus élevés que jusqu'en 2005, en volume, même si elle avait pris du retard avant la crise, son effondrement sera suivi d'une période de stabilité au niveau initial, c'est-à-dire autour de 100. Graphique 4 : Valeur ajoutée par emploi (1995 = 100) Nominale (en valeur) En volume 1130 175 170 120 160 uS 130 110 140 YJS 130 100 170 110 95 100 e 90 eeee "ee —ZEU —Luxembourg —Allemagne Belgique —France ee esse pe —7c12 iuweentoteg - Fran. Henat,ne Données : Eurostat Ainsi, depuis la crise, la productivité luxembourgeoise en volume n'aurait absolument pas bougé. Contrairement aux autres pays, le Luxembourg n'aurait donc connu aucun phénomène de rattrapage de sa productivité en volume après la crise, à l'inverse de sa productivité nominale. Si on laisse de côté la crise pour observer ce qui s'est passé depuis, on constate que le Luxembourg n'a quasiment pas vu sa productivité bouger et se retrouve en compagnie de pays comme la Grèce ou l'Italie dans lesquels la crise s'est prolongée très nettement après 2008/2009. 11/58 Graphique 5 Variation annuelle moyenne de la valeur ajoutée en volume par emploi (1995 100), 2009-2017 4,5 38 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1.6 2,6 1,22 2,0 2,2 1.5 1,0 0,1 0.3 03 0,5 0,0 " -0,5 0,4 0,4 0$ 0,5 0$ 0,5 0,6 el "Ir e e t 0,6 0,7 0,7 L7 0,8 0,0 0.6 3;

1. t)iiiii llill 1 7 -1,0 ee 4›. reee, <a; eee • s eea ‘‘›4e45e e <•.4 sb Ir e ee ee eeee ,ef <Oe 4 e.e-4p4 e ee.eee Données : Eurostat Pourtant, la productivité nominale luxembourgeoise a connu une évolution tout à fait honorable et comparable à celle de l'Allemagne. Graphique 6 : Variation annuelle moyenne de la valeur ajoutée nominale par emploi, 2009-2017 6,0 5,2 5,0 4,0 3,0 ,5 l 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7 1,8 1,8 2,0 2,0 2,1 2,1 2,2 2,2 2 2,0 1,0 4 0 7 0,8 1,1 1,2 0, , 11111 1111 1/11111 iii 0,0 - 1,0 . e. g 4 *se e,eee e:4>eze 4) .e.). Ceeee;14:;"`e 4. ele e,tes e\et-"‹,4V Données : Eurostat Ce décalage s'explique entre autres par des évolutions de prix très divergentes au Luxembourg par rapport à la quasi-totalité des autres pays. Dans tous les pays, sauf au Luxembourg et dans quatre autres pays, le déflateur de valeur ajoutée a diminué sur la période 2007-2017 par rapport aux années précédant la crise. En outre, ces quatre autres pays étaient, à l'exception du Luxembourg, ceux qui disposaient du plus faible déflateur avant la crise. Graphique 7 Variation annuelle moyenne du déflateur de la valeur ajoutée 8,0 7,0 5,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 innallallil25125111d[[ - 1,0 <se • e I. i>o ek.6 „ e q aP • 1995-2007 Données : Eurostat e 2007-2017 12/58 Ainsi, alors que dans la plupart des autres pays la différence entre croissance de la productivité nominale et croissance de la production en volume donnée a diminué après la crise (c'est-à-dire le déflateur), au Luxembourg elle est restée identique. En d'autres termes, au Luxembourg une croissance nominale de la productivité de 2,5% correspond à une croissance de la productivité en volume nulle. En Allemagne, même si le déflateur de valeur ajoutée est plus élevé qu'avant la crise, il est de seulement 1,6%. A croissance nominale identique, l'Allemagne réalisera des gains de productivité plus élevés que le Luxembourg. Pourtant, les prix ont globalement baissé après la crise, comme semble en témoigner la baisse quasi généralisée du déflateur de valeur ajoutée. Les problèmes d'estimation du déflateur, notamment dans les services, et la sous-estimation probable des gains de productivité en volume en résultant, sont aujourd'hui largement reconnus par des experts et institutions nationales et internationales. Par ailleurs, les problèmes récents de mesurage de la croissance du PIB au Luxembourg mettent aussi en question la pertinence du mesurage des gains de productivité. Au bout du compte, le Luxembourg dispose toujours de l'un des niveaux de productivité les plus élevés avec 116.000 euros par emploi, très loin devant les pays voisins et même le Danemark (troisième meilleure place de l'UE). Or aux dernières nouvelles, un euro luxembourgeois valait toujours un euro allemand en 2017. Cela signifie donc bien qu'en 2017, un emploi luxembourgeois générait presque deux fois plus de richesse qu'un emploi allemand. Graphique 8 : Valeur ajoutée par emploi, 2017, milliers d'euros 140 129 116 120 100 76 80 5, 62 65 83 84 87 66 67 60 40 ,n 32 32 32 25 25 27 46 35 38 38 20 0 113 ï II 43 46 I ,be ase,e..."4" .42v g •S' s"." &*?-eg e ,e,,t,e,• s se ,,,;=> se *.,4? q-0 I e <se .4›,bbe...e>e be et, eit Q-se e ." *c' •4, eeo be Données : Eurostat 1.3. Évolution des salaires Si l'on compare l'évolution des salaires réels suite à la crise économique et financière à la période des 10 années précédant la crise, on remarque que les salaires réels ont augmenté beaucoup moins vite depuis la crise (à l'exception de l'Allemagne, de la Pologne et de la Bulgarie). Dans un certain nombre de pays, les salaires réels ont même diminué depuis 2010. 1 3/58 Graphique 9 Évolution des salaires réels .2018.2017 32008-2:Kb ece 1- — e r I. er emp et ce tg, ri ce • i'l <V à g n •-. 4 fz, ‘..1 .... .... i 1.... rl.... ..... e ni -ho 4p- cOce rt p.: ci le. IIIII nall ri: % .7.- :.'› g Ci — ni a 111 LI 1 ..1' GR CY PT HR ES ET Ut< EsE F" I SI Nt Al" HO Lu FR De IE M7 DE SI< NO CZ SE PL EE RO Ll LV Source : ETUI, AMECO Ce renversement et ce ralentissement de la convergence salariale peuvent être principalement attribués à l'effet négatif de l'approche unique de gestion de crise de l'UE, fondée sur l'austérité, la déréglementation du marché du travail, la flexibilité et la modération des salaires. En général, l'évolution à long terme des salaires réels dans la période d'après-crise (2010-2017) est restée inférieure à celle d'avant la crise (2000-2009), laissant neuf pays de l'UE avec des niveaux de salaires réels inférieurs à ce qu'ils étaient en 2010. Graphique 10 Coût salarial unitaire réel et nominal at • 2006 2010 2011 2012 2013 Zoeerrouro 2010 2015 2016 2017 2918 (2010=100) 02 1010 2011 2012 2012 2010 201S 2016 2017 2010 111 ..Zont père P.I.enerevege Source : Ameco L'évolution faible des salaires est attestée par l'évolution du coût salarial unitaire réel, c'est-à-dire la part salariale. Depuis 2009, la part des salaires dans la valeur ajoutée est tendanciellement en baisse dans les pays de l'Union européenne et de la zone euro. Au Luxembourg, elle a commencé à croître depuis 2014, mais elle est toujours inférieure à ce qu'elle était en 2009. L'évolution des salaires nominaux en relation avec la productivité réelle a pris un peu de vitesse à partir de 2015. Au Luxembourg, l'évolution est également un peu plus dynamique à partir de 2016, notamment sous l'influence du dénominateur (faible productivité). Notons cependant que le Luxembourg n'est pas en déséquilibre macroéconomique en ce qui concerne l'évolution du coût salarial unitaire nominal. D'après le Rapport 2019 sur le mécanisme d'alerte, la variation a été de 7,1% sur les trois dernières années, alors que la limite pour les pays de la zone euro est de 9%. 14/58 1 .4. Les inégalités Après plusieurs années de baisse, les inégalités ainsi que la pauvreté connaissent une recrudescence notable au Luxembourg depuis 2005. Ainsi, les indicateurs montrent que la répartition des richesses se fait de plus en plus en faveur des ménages les plus aisés. Graphique 11 : Rapport interquintiles du revenu disponible 5,5 À titre d'illustration, le rapport entre les revenus perçus par les vingt pour cent de ménages les plus aisés et les revenus perçus par les vingt pour cent de ménages les plus pauvres, passe de 3,9 en 2015 à 5,0 en 2017, soit une augmentation de près de 28,2% en douze ans, alors que, dans le même temps, il n'évolue que de 8,5% au sein de la zone euro. Le Luxembourg est dorénavant très au-dessus de sa moyenne historique (4,3). 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 O o o o zone euro o o r-I o Luxembourg Données : Eurostat Graphique 12 : Évolution de l'indice de Gini 32 2,0 31 1,6 .••••> 30 1,2 0,8 29 28 0,4 ••" 27 0,0 gi• 26 25 0 0 0 0 N c0 01 0 0 0 0 0 0 0 N 0 N 0 0 0 0 N N N -0,8 o 0 zone euro s,7 ul ‘.0 N N 0 0 N N -0,4 Luxembourg De plus, l'indice de Gini du revenu disponible se dégrade : il prend 4,4 points entre 2005 et 2017 au Luxembourg et seulement 1,1 dans la zone euro. Les inégalités luxem bourgeoises dépassent entretemps le niveau moyen de la zone euro. r-1 0 Var. moy., écid, % Données : Eurostat Concernant les salaires, la tendance est également à la croissance des inégalités, mais à un rythme toutefois moindre que pour l'ensemble des revenus : le plus bas des 5% de salaires les plus élevés est, en 2017, 4,4 fois supérieur au plus élevé des 20% de salaires les plus faibles. De plus, le pouvoir d'achat des plus bas salaires évolue en 2017 nettement plus lentement que celui des plus hauts salaires : +1,5% pour les premiers et +2,0% pour les seconds. Malgré un niveau du salaire social minimum brut relativement élevé en comparaison européenne, ce salaire minimum s'avère insuffisant pour faire face au haut niveau de vie au Grand-Duché. Ainsi, ce salaire est de 10,7% au-dessus du seuil de risque de pauvreté, alors que dans les pays voisins il est plus d'un tiers plus élevé. Le faible écart au Grand-Duché entre le SSM brut et le seuil de pauvreté conduit mécaniquement le SSM net à être sous le seuil de pauvreté ; cela engendre ainsi de nombreux travailleurs pauvres. En conséquence, le Luxembourg fait, au mieux, figure d'élève moyen dans la zone euro en termes de risque de pauvreté. Non seulement le taux de risque de pauvreté y connaît l'une des plus fortes hausses à court terme (+13,3% sur un an !), mais aussi à long terme. De plus, le taux 2017 est, avec 18,7%, le plus élevé que le pays ait jamais enregistré ! 15/58 Graphique 13 • Taux de risque de pauvreté selon la configuration du ménage 50% z 2017 0 2000 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 13,6% • 8,,, Ensemble avec sans avec sans avec un avec deux avec trois de moins dont l'un avec sans enfants enfant enfants enfant enfant enfants enfants de 65 ans au moins enfants enfant a 65 ans à charge à charge à charge à charge à charge à charge à charge à charge ou plus à ou plus charge Ensemble des ménages Personne seule Deux adultes Trois adultes ou plus Certaines catégories de ménages sont particulièrement touchées, à l'instar des ménages monoparentaux dont le taux de risque de pauvreté dépasse constamment le seuil des 45% depuis 2006 et grimpe même à 46,2% en 2017. De ce fait, le Luxembourg émarge en deuxième place des plus mauvais élèves de la zone euro. Comme évoqué précédemment, les personnes occupées sont aussi exposées à un fort risque de pauvreté, et ce risque est aussi en forte hausse : 12,6% en 2016, 13,7% en 2017. Pour les chômeurs, la situation est encore pire. Au total, entre un salaire social minimum net très en dessous du seuil de pauvreté, une forte croissance de la proportion de travailleurs rémunérés à ce niveau dans certains secteurs (à l'instar de la construction et de l'hébergement restauration), des gains salariaux qui s'envolent chez les mieux rémunérés et peinent à progresser en bas de l'échelle des salaires et des transferts sociaux qui jouent de moins en moins leur rôle redistributif depuis la réforme des prestations familiales de 2016, le taux de pauvreté luxembourgeois poursuit son ascension et les inégalités progressent. D'ailleurs, sur la période récente, la CSL ne peut que remarquer la concomitance entre la mise en œuvre de la réforme de 2016 et la forte croissance du taux de pauvreté et des indicateurs d'inégalités, et notamment pour les ménages avec enfant(s). Les raisons en sont connues : la non-indexation des prestations familiales et du boni, la baisse de l'aide financière pour études supérieures, un salaire social minimum trop faible, un barème fiscal qui n'a pas évolué sur la période analysée. Les réformes entreprises cette année risquent de n'être qu'un cautère sur une jambe de bois et donc insuffisantes pour inverser une tendance initiée depuis plus de dix ans... 16/58 2. La situation budgétaire 2.1. Les critères européens respectés Selon les textes européens, les déficits cumulés des pays de la zone euro sont considérés comme excessifs dès lors qu'ils sont en-dessous du seuil des -3% du PIB. À la lumière du graphique ci-dessous, le Luxembourg - qui n'est pas en déficit - dispose toujours d'une certaine marge budgétaire, ce qui permettrait de dynamiser la croissance potentielle. En effet, si l'Union européenne dans son ensemble fait montre d'un léger déficit public (-0,69% du PIS), le Luxembourg est la plupart du temps en excédent, ses recettes étant supérieures à ses dépenses. Graphique 14 : Déficit/surplus public en pourcentage du P1B nominal Luxembourg 1,0 1,e 1,3 16 1,4 -0,69 Union européenne re en er ,0S 00 O O r1 re en cr un 0 rs. 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • • 0 0 re ne ne re re ne re re rsJ ne re Défk K publk (% du PIB nominal) % moyens Données : AMECO. Note : Les données 2018 sont provisoires. Le Luxembourg respecte également son objectif de moyen terme au niveau du solde structurel (-0,5%) ainsi que les seuils européens de la dette publique (60%) et auto-imposé par l'Accord de coalition (30%). Ces constats valent également pour l'année 2019, qui font l'objet du projet de budget sous avis. 2.2. Une meilleure situation que prévue Le tableau 2 suivant montre que le solde de l'Administration publique dans son ensemble est positif jusqu'en 2018. Cette situation perdure jusqu'en 2022, selon la loi de programmation pluriannuelle comme l'indique le tableau 3, tout en s'améliorant à partir de 2019. Dans ses prévisions d'automne 2018, la Commission prévoyait pour le Luxembourg un solde des administrations publiques de +1,3% en 2018 et de +1,2% en 2019. Les nouvelles prévisions établies dans le cadre de l'élaboration du projet de budget laissent entrevoir une forte amélioration pour 2018 et une légère diminution en 2019 par rapport à ces chiffres d'automne. Tableau 2 Soldes publics 2014-2018 En % du PII3 Administration centrale Administration locale Sécurité sociale Administration publique 2014 -0,4% 0,3% 1,4% 1,3% 2015 -0,5% 0,4% 1,5% 1,4% 2016 -0,4% 0,3% 1,7% 1,6% 2017 Prévisions -1,6% 0,3% 1,9% 0,6% 2018 Prévisions -1,5% 0,4% 1,7% 0,6% 17/58 En millions cl'euros 2014 2015 2016 -196,7 153,7 715,0 672,0 -262,6 216,0 765,8 719,2 -211,3 157,6 917,7 864,0 Administration centrale Administration locale Sécurité sociale Administration publique 2017 Prévisions -880,9 187,7 1.039,9 346,7 2018 Prévisions -889,6 206,1 1.016,1 332,6 Source : projet de budget pour l'exercice 2018 Qui plus est, le déficit de l'administration centrale qui, d'après les prévisions, aurait fortement augmenté en 2017 et 2018 suite à la réforme fiscale et en raison de la nouvelle législation concernant les recettes de TVA issue du commerce électronique, se trouve être totalement réduit en 2018 selon le compte provisoire (excédent de 121 millions). Tableau 3 • Soldes publics 2018-2022 en mio. 2018" en % du P113 2019 2020 2021 2C 22 en en 94 en en 9' 1, en CI s..›- t'n en % miû du MB m'Io. du P113 mie. du MB mi». du PIB 4 -44 , 335 , 1 158 -0,1«.'i› 40,5"4. 1)Solde 'nominal : Administration cerarele._ Adminieualions tocades._ . Sijr,itk , 121 - 334 41 059 +0,2% +0,6% 4 I „8% -650 ' 285 - 997 -1,1",'. 46,59 +1,6%, -515 - 340 41 051 -0,r. -482 ..oeip -1,6% ,393 -1 091 -0,7% '0,6% 4 1,6% Administration patibqur +1 514 +2,6% +632 +141% +876 *144% *1 002 +1,5% +1 449 +2,0% - +Lb% - +0,9% - *0,8% - +1,1% - *1,8% 2) Solde eructurel . Admitibitralion publique . Note lerneit Source : projet de budget pour l'exercice 2019 Concernant les Administrations publiques, les projets de budgets sous-estiment presque systématiquement le solde, seule l'année 2009 faisant exception en raison de la survenue de la crise (cf. les tableaux suivants). En moyenne, les projets de budgets de 2007 à 2016 anticipaient un déficit moyen de 0,6 point de PIB et les projets de budgets étaient systématiquement déficitaires jusqu'en 2015. Or les comptes nationaux ne montrent que deux années de déficit en 2009 et 2010 avec seulement -0,7 point de PIB et en moyenne un solde positif de 1,2% du PIB. L'écart entre les projections du gouvernement et la réalité des comptes nationaux représente en moyenne, de 2007 à 2016, 2% du PIB. Notons pour 2018 que les comptes provisoires laissent apparaitre un excédent de 2,6% du PIB, soit deux points de plus qu'initialement voté. Tableau 4 : Administrations publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du PIB) Administrations Publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du PISI PB 2007 à 2014 PB 2015 PB 2016 PB 2017 PB 2018 PB 2019 Comptes nationaux Ecart 2007 -0,9 4,2 5,1 2008 0,8 3,4 2,6 2009 0,1 -0,7 -0,8 2010 -4,4 -0,7 3,7 2011 -1,2 0,5 1,7 2012 -0,7 0,3 1,0 2013 -1,5 1,0 2,5 2014 0,2 1,3 1,1 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 -0,2 0,6 0,5 0,9 0,5 0,3 1,5 0,8 0,3 0,6 2,6 0,7 0,4 0,6 0,9 0,7 1,3 0,8 1,7 1,1 1,3 1,5 1,6 1,1 1,4 1,1 2,0 2022 Moy. 2007/2017 -0,6 1,8 1,2 1,9 En valeur absolue, les chiffres sont sans doute plus parlants. Ainsi, même s'il s'agit d'euros courants, en moyenne, l'écart entre les projets de budgets et les comptes nationaux a été de 853 millions. En 2007, l'écart était même de 1,8 milliard, soit 5,1% du PIB ! De même en 2013, l'écart avec le budget voté a été de 1,1 milliard. Pour 2018, il serait de 1,2 milliard. 18/58 Tableau 5 Administrations publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (millions) Administrations Publiques : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (Millions PB 2007 à 2014 2007 2008 -310 338 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -521 -330 -685 100 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 -76 309 269 516 246 153 904 454 172 333 1514 408 276 382 632 474,7 847 876 1104 1002 1449 PB 2015 PB 2016 PB 2017 PB 2018 PB 2019 Comptes nationaux 1 543 1 266 Ecart (millions) 1 854 928 -250 -265 221 743 152 482 454 1 138 656 556 687 762 869 600 764 611 l 181 Le constat est identique pour l'Administration centrale avec un solde moyen prévu de -2,5% entre 2007 et 2017 contre -0,9% dans les comptes nationaux. L'écart moyen est de 1,5 point de PIB. Tableau 6 : Administration centrale : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du PO) Administration Centrale : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (% du MB) PB 2007 à 2014 PB 2015 PB 2016 PB 2017 PB 2018 PB 2019 Comptes nationaux Ecart 2007 -2,9 1,4 4,3 2008 -1,4 0,0 1,4 2009 -2,3 -2,5 -0,2 2010 -6,2 -2,4 3,8 2011 -3,4 -1,6 1,8 2012 -2,6 -2,0 0,6 2013 -2,8 -1,0 1,8 2014 -1,1 -0,3 0,8 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 -1,6 -1,0 -1,2 -0,8 -1,3 -1,7 -0,2 -0,8 -1,5 -1,5 0,2 -0,8 -1,2 -1,3 -1,1 -0,8 -0,6 -0,8 -0,1 -0,7 -0,5 -0,397 1,1 0,8 -0,6 0,7 2022 roxy. 2007/2017 -2,5 -0,1 -0,9 1,5 1,7 Ici encore, les données absolues sont parlantes ! En 2007, alors que le gouvernement envisageait un déficit de près d'un milliard, l'exercice s'est finalement soldé par un excédent d'un demi-milliard. Mais même en occultant cette année exceptionnelle, on peut constater que l'écart tourne en moyenne autour de 500 millions. Pour l'année 2018, l'écart serait d'un milliard. Alors que le gouvernement tablait sur un déficit de près de 900 millions, il aurait finalement réalisé un excédent de 121 millions Tableau 7 : Administration centrale : écart entre les budgets votés et les comptes nationaux (millions) PB 2007 à 2014 PB 2015 PB 2016 PB 2017 PB 2018 PB 2019 Comptes nationaux Ecart (millions) Admintstratton ,,,emr . ecart entre les IJUUMUtU IftlleU Ut ICJ comptes HotItiViletilUt t.1111UJIlb 2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014 2 015 2 016 2 017 2 018 2 019 2 020 -993 -569 -1 401 -1 143 -1 293 -545 -438 -117 -817 -534 -711 -477 -487 -633 -944 -806 -571 -983 -890 -820 -366 121 -650 -515 519 19 -924 -944 -702 -889 -464 -164 -262 -210 -344 1 513 587 699 254 829 381 555 423 367 1 011 2021 2022 -88,7 -482 -44 Comparaison internationale des soldes publics nominaux avant et après investissements Si tant est qu'il faille s'inquiéter de la situation financière des administrations publiques luxembourgeoises, une comparaison internationale suffit à se rassurer. Concernant les Administrations publiques, non seulement le Luxembourg se classe, en 2017, à la 2e place de l'Union européenne pour la part de l'épargne nette' avec 3,9% du PIB, mais il a aussi une forte capacité de financement après investissement avec 1,4% du PIB. En outre, l'année 2017 est loin d'être une exception puisque, sur la période 2000-2016, le Luxembourg est également le pays qui affiche les soldes moyens les plus élevés avec une épargne nette de 4,6% du PIB et une capacité de financement de 1,6% du PIB. Même si force est de constater que les soldes observés en 2017 restent en deçà de leur moyenne 20002016 (3,9% du PIB vs 4,6% pour l'épargne nette et 1,4% vs 1,6% pour la capacité de financement), ils restent toujours positifs, alors que ce n'est pas le cas dans la majorité des États membres. ' C'est le solde de son compte courant, après les opérations courantes mais avant les opérations en capital (investissements). 19/58 Tableau 8 : Soldes nominaux des Administrations publiques au sein des États membres, en pourcentage du P1B Épargne nette (soldes) Capacité de financement (+) / Besoin de financement (-) rnoyenne 2017 rang 2000-16 2017 rang moyenne 2000-16 rang MT 4,0 1,0 -2,8 26,0 3,5 1,0 -3,4 19,0 LU 3,9 2,0 4,6 1,0 1,4 5,0 1,6 1,0 SE 2,9 3,0 1,5 4,0 1,6 3,0 0,5 4,0 CY 2,4 4,0 -0,9 11,0 1,8 2,0 -3,2 16,0 HR 2,3 5,0 0,2 7,0 0,9 10,0 -4,3 23,0 DE 2,1 6,0 -0,7 10,0 1,0 9,0 -1,5 7,0 DK 1,7 7,0 1,1 5,0 1,1 7,0 0,6 3,0 EE 1,7 7,0 2,9 2,0 -0,4 15,0 0,5 5,0 rang NL 1,5 9,0 -0,9 12,0 1,2 6,0 -1,9 8,0 CZ 0,8 10,0 -2,0 20,0 1,5 4,0 -3,1 14,0 LT 0,7 11,0 -2,0 21,0 0,5 12,0 -2,8 12,0 SI 0,7 11,0 -1,0 13,0 0,1 13,0 -3,9 22,0 7,0 -0,6 6,0 14,0 -4,4 26,0 BG 0,6 13,0 0,3 6,0 1,1 IE 0,5 14,0 -1,1 14,0 -0,2 AT 0,4 15,0 -0,5 9,0 -0,8 18,0 -2,4 10,0 24,0 -1,4 23,0 -4,3 24,0 25,0 -0,6 16,0 -2,5 11,0 PL 0,0 16,0 -2,7 LV -0,1 17,0 -2,8 EU28 -0,1 17,0 -1,7 18,0 -1,0 21,0 -3,1 15,0 -2,2 25,0 -4,8 28,0 21,0 -2,8 13,0 HU -0,1 17,0 -3,5 27,0 EA19 -0,2 20,0 -1,5 16,0 -1,0 UK -0,3 21,0 -2,6 23,0 -1,8 24,0 -4,3 25,0 17,0 1,0 2,0 FI -0,4 22,0 1,6 3,0 -0,7 EL -0,7 23,0 -6,1 30,0 0,8 11,0 -7,6 30,0 BE -0,8 24,0 -1,2 15,0 -0,9 20,0 -2,0 9,0 -2,4 26,0 -3,2 17,0 27,0 IT -1,4 25,0 -1,9 19,0 SK -1,5 26,0 -3,7 28,0 -0,8 18,0 -4,5 FR -1,6 27,0 -2,4 22,0 -2,7 27,0 -3,8 20,0 PT -1,7 28,0 -4,5 29,0 -3,0 29,0 -5,4 29,0 RO -2,9 29,0 -0,1 8,0 -2,9 28,0 -3,3 18,0 ES -3,3 30,0 -1,5 16,0 -3,1 30,0 -3,8 21,0 Données : Eurostat (gov 10a_main) Concernant l'Administration centrale, le Luxembourg se classe, en 2017, 9e de l'Union européenne pour la part de l'épargne nette8 avec 1,2% du PIB ; en revanche, il a un besoin de financement, s'élevant à -0,6% du PIB. Le pays émarge ainsi au 14e rang de l'UE. Notons que la situation de l'Administration centrale isolée ne constitue pas un critère applicable au niveau des procédures budgétaires européennes, cette situation dépendant évidemment de l'organisation administrative interne des États membres de l'UE. 8 Hors détérioration du capital fixe. C'est le solde de son compte courant, après les opérations courantes mais avant les opérations en capital (investissements). 20/58 En matière d'épargne nette, la situation du Luxembourg s'éloigne de sa moyenne historique (2000-16) passant d'un poids dans le PIB de 2% en moyenne à 1,2%, et il recule de la deuxième place à la neuvième. Il en est de même pour le besoin de financement. Se situant au 4e rang avec une moyenne historique de -0,4%, le besoin de financement s'accroît en 2017 à -0,6% du PIB. Le pays se situe ainsi au 14e rang alors qu'il n'était qu'au 8e rang en 2016. Notons que cette situation plus favorable de l'épargne nette par rapport à la capacité de financement souligne l'importance des investissements réalisés par l'Administration centrale. Tableau 9: Soldes nominaux de l'Administration centrale au sein des États membres, en pourcentage du PIB Épargne nette (soldes) 2017 rang moyenne 2000-16 rang Capacité de financement (+) / Besoin de financement (-) moyenne 2017 rang 2000-16 rang MT 4,0 1 -2,4 25 3,5 1 -3,4 19 SE 2,2 2 0,8 5 1,7 2 0,6 2 HR 1,9 3 -0,6 11 0,8 6 -4,1 24 DK 1,5 4 1,3 4 1,0 3 0,9 1 NL 1,5 4 -0,1 8 0,9 5 -1,2 7 DE 1,3 6 -0,1 7 0,2 9 -1,0 6 CY 1,3 6 -2,4 24 0,7 7 -4,9 27 HU 1,3 6 -1,6 20 -2,2 25 -5,0 28 LU 1,2 9 2,0 2 -0,6 14 -0,4 4 IE 1,0 10 0,3 6 -0,3 12 -4,1 25 EE 0,9 11 2,2 1 -0,4 13 0,5 3 LT 0,9 11 -0,3 9 -0,2 11 -2,1 10 BG 0,8 13 1,4 3 1,0 3 -0,6 5 CZ 0,4 14 -1,1 16 0,6 8 -2,9 16 SI 0,3 15 -1,4 18 -0,1 10 -3,7 21 UK 0,2 16 -1,9 21 -1,4 22 -3,8 23 LV 0,0 17 -2,2 23 -0,7 15 -2,3 13 AT -0,1 18 -0,5 10 -0,9 16 -2,2 11 EU28 -0,3 19 -1,4 18 -1,3 19 -2,7 15 EA19 -0,5 20 -1,3 17 -1,3 19 -2,4 14 -2,9 27 -3,5 29 -3,8 22 -1,1 14 -1,3 19 -1,8 9 PL -0,6 21 BE -1,0 22 IT -1,4 23 -2,0 22 -2,6 26 -3,1 17 SK -1,5 24 -3,1 28 -1,1 17 -4,6 26 ES -1,6 25 -0,8 12 -1,9 24 -2,2 12 Fl -2,0 26 -1,0 13 -1,8 23 -1,3 8 FR -2,2 27 -2,6 26 -3,0 27 -3,5 20 18 -8,4 30 EL -2,3 28 -6,1 30 -1,2 PT -2,6 29 -4,1 29 -4,4 30 -5,6 29 RO -3,4 30 -1,1 14 -3,1 28 -3,3 18 Données : Eurostat (gov loa_main) Rappelons que ce tableau indique en fait que les recettes courantes de l'Administration centrale couvrent largement les dépenses courantes et que le déficit léger qui apparaît au cours des années 21/58 sert uniquement à financer des investissements nécessaires pour assurer le développement économique et social futur (cf. aussi le chapitre sur la politique de l'investissement). 2.3. L'objectif à moyen terme respecté en termes de solde structurel Le solde structurel constitue, depuis son introduction en 2005, un volet important du pacte de stabilité et de croissance (PSC), notamment en matière de « déficits excessifs ». En effet, le niveau du solde public dépend fortement de la conjoncture économique. Quand les recettes publiques sont faibles, notamment en phase de récession ou de ralentissement de l'activité, le solde public constaté est négatif et inversement en cas de développement de l'activité. Ce solde public est alors corrigé pour obtenir le solde structurel ou « potentiel » qui aurait été réalisé en l'absence d'événements conjoncturels (et de mesures ponctuelles). Pour ce faire, il est nécessaire de connaître le PIB potentiel, et plus particulièrement sa croissance (croissance potentielle — voir supra). Le solde conjoncturel est calculé à partir des sensibilités moyennes des dépenses et recettes (coefficient de 0,462 dans la formule ci-dessous) à l'écart de production9 ; le solde structurel est obtenu en retranchant le solde conjoncturel du solde public nominal. En d'autres termes et de façon schématique, on a : Solde structurel = solde nominal — solde conjoncturel ± mesures ponctuelles 19 ou encore : Solde structurel = solde nominal -0,462 * écart de production11. Ainsi défini, le solde conjoncturel représente maintenant environ 46% de l'écart de production. C'est un peu plus que dans les années antérieures (où il représentait 44,5%), montrant ainsi une sensibilité accrue aux variations conjoncturelles12. Au final, le calcul du solde structurel dépend des estimations du PIB potentiel et du PIB en volume, estimations qui sont toujours sujettes à des révisions ultérieures. Il s'est élevé à +2,2% en 2017, soit largement au-dessus de l'OMT de -0,5% du PIB. En ce qui concerne l'évaluation du respect de la règle budgétaire portant sur le solde structurel en 2017 et 2018, le Conseil national des finances publiques remarque que « indépendamment de la méthode de calcul utilisée, le solde structurel en 2017 respecte et celui en 2018 devrait respecter l'OMT fixé à 0,5% du PIB pour les exercices en question ». En effet, le solde structurel se situe entre +1,7% et +2,5% du PIB en 2017 et entre +1,4% et +2,2% du PIB en 2018 selon les quatre méthodes uti1isées13. Tableau 10 • Solde structurel du Luxembourg entre 1,7 et 2,5% entre 1,4 et 2,2% Données : CNFP g Plus précisément, on suppose que seuls les prélèvements obligatoires (dépenses structurelles) et les dépenses d'indemnisation du chômage (dépenses conjoncturelles) sont sensibles aux fluctuations de l'écart de production. Ainsi, à titre d'exemple, si l'évolution de l'emploi est mal estimée (elle est régulièrement sous-estimée au Luxembourg — cf. CNFP Évaluation de la fiabili(é des prévisions macroéconomiques et budgétaires, juin 2018), les recettes de cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires le seront, etc. et, au final, l'écart de production fera l'objet de fortes incertitudes et en conséquence il en sera de même pour le solde structurel. 10 Les mesures ponctuelles sont négligeables au Luxembourg 11 Si l'écart de production représente 2% du PIB, la composante conjoncturelle du solde est égale à 0,462*2 = 0,924 point de PIB 12 Pour information, il est d'environ 55% en France, ce qui signifie que le pays est encore plus sensible que le Luxembourg à ces variations conjoncturelles. 13 La méthode « Modux » correspond à l'ancienne méthode communautaire, basée sur des filtres Hodrick-Prescott (« HP »). La méthode « COM-LUX » se base sur la méthode communautaire actuelle (méthode COM-COM) en apportant une meilleure représentation des spécificités de l'économie luxembourgeoise. La méthode du filtre HP consiste à extraire la composante conjoncturelle de la série temporelle des niveaux de PIB réels établis par le STATEC afin de ne retenir que la composante tendancielle du PIB. 22/58 Concernant le solde structurel projeté, le projet de budget 2019 fait apparaître des divergences sensibles avec les prévisions passées telles qu'elles apparaissent dans le graphique ci-dessous. Ce qui jette un discrédit sur la qualité des différentes informations. Graphique 15 Comparaison de différentes sources de données sur l'évolution du solde structurel 2,75% 2,50% • 2,25% De budget 2019 e. 2,00% 19e Act PSC 1,75% 1,50% • • 1,25% / / / / —Note au formateur 6.0 Rapport pays 1,00% % 0,75% 0,50% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Diverses sources Un solde structurel peu fiable Or, le solde structurel est un outil peu fiable. Ceci est d'autant plus vrai que la méthode de calcul se base sur la croissance potentielle, elle-même basée sur la croissance des années précédentes et sur des hypothèses de sensibilité moyenne. Et, comme les données antérieures font l'objet de révisions périodiques, révisions qui peuvent être assez conséquentes, et conduire à modifier sensiblement l'appréciation de la situation des finances publiques, il semble totalement inconcevable de baser une politique budgétaire sur des résultats à attendre au niveau du solde structurel des années à venir. L'usage du solde structurel est par ailleurs soumis à de nombreuses controverses méthodologiques et, plus encore, les projections sont le plus souvent contredites par les faits. Le graphique suivant illustre la volatilité du solde structurel. Il a été réalisé par la Commission européenne jusqu'au printemps 2015 et prolongé ensuite par la CSL. On y voit un solde structurel, pour l'année 2013, qui fluctue entre -1,4% et +3,0% du PIB. Ramenée en euros courants, l'erreur de mesure est dans un intervalle compris entre un solde négatif de -651 millions d'euros et un solde positif de 1 394 millions d'euros, soit plus de 2 milliards d'euros d'écart (à comparer, à titre indicatif, aux 12 milliards d'euros environ de dette publique). Trois phénomènes jouent dans ces fluctuations : • les premières estimations sont des projections dont on sait qu'en économie, elles sont encore moins fiables que les prévisions météorologiques surtout à long terme ; • les révisions des comptes nationaux mènent à des révisions du solde nominal et, par voie de conséquence, à des révisions du solde structurel ; • enfin, ces dernières révisions amènent à revoir l'estimation des cycles et donc du solde structurel, même une fois les comptes clôturés. Le graphique permet de constater que la situation du solde 2013 s'améliore au fil du temps, montrant ainsi une sous-estimation récurrente des données sous-jacentes, et il montre aussi qu'il faut au moins 4 ans pour avoir le « vrai » solde structurel ! Or c'est à un moment où ces données sont complètement incertaines qu'un projet de budget doit être voté, ceci donc, le cas échéant, sur base de données au niveau du solde structurel qui peuvent se révéler totalement erronées ! 23/58 Graphique 16 : Estimations du solde structurel de l'année 2013 réalisées successivement par la Commission européenne, Luxembourg, pourcentage du PIB 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% +2,5% +2,1% +2,0% +1,4% +1 0% .., ' w +0,7% +0,1% did -+0,2% • • • +2,4% +2 6%+3.. ,C1% ' giir • e • ,. o • +2,6% w +2,3% +2,1% • +0,2% • gie • -+0,9% • ,-. -1,4% N r.,4 rn rn m a a a 19 .,_ -- r0 -C ',-: ro -c c ro 1..n tn Ln c ro ,X) V) tID •::: ,0 r•-• r, 'CI Date de publication Données : European Economic Forecast (http://ec.europa.eu/economy finance/publications/european economy). Objectif budgétaire à moyen terme (OMT) L'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) est, tout comme le solde structurel, un élément-clé du volet préventif14 du PSC. Il désigne le solde budgétaire structurel qui vise à assurer la soutenabilité des finances publiques à long terme (2060, voire 2070). Chaque État membre a pour obligation d'arrêter tous les trois ans la valeur de son OMT, en tenant compte de celui calculé par la Commission européenne15. La dernière fixation de l'OMT porte sur la période 2017-2019. En effet, la Commission européenne calcule des valeurs de référence minimales, ce qui n'empêche pas un État membre de fixer un OMT plus ambitieux. Pour le Luxembourg, la valeur minimale fixée par la Commission européenne était de -0,5% du PIB pour 2017-2019 et le Luxembourg a repris cette valeur en tant que OMT sans la fixer à un niveau encore plus restrictif. La prochaine valeur de l'OMT est fixée par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle pour la période 2020-2022 à +0,5% qui sera respectée selon les prévisions avec une certaine marge tout au long de la période de programmation. Cette fixation à 0,5%, donc 1 point de pourcentage plus restrictif qu'auparavant, est très regrettable, mais 0,5% constitue le nouvel objectif minimal en termes d'OMT tel qu'imposé par la Commission européenne devant permettre le respect du seuil de 60% de la dette publique à l'horizon 2060 ; le gouvernement a choisi de ne pas se fixer un objectif encore plus restrictif (qui serait alors contraignant au niveau du droit européen) ce qui est hautement louable en raison de la problématique qui entoure le calcul du solde structurel (cf. infra). La fixation d'un OMT plus restrictif encore risque d'engendrer la non-réalisation d'investissements ou de dépenses sociales nécessaires pour assurer le développement économique, social et écologique futur. 14 II vise à la mise en place de politiques budgétaires durables sur l'ensemble d'un cycle économique visant notamment à ce que le déficit budgétaire et la dette publique ne dépassent pas les valeurs de référence prévues dans le Traité (respectivement 3% et 60% du PIB). 15 L'OMT à atteindre est différent selon les États membres car il tient compte de leur développement économique, de leur situation budgétaire et de la soutenabilité des finances publiques. 24/58 En effet, si l'objectif à moyen terme de -0,5% au titre de la période 2018-2019 était largement respecté, pour celui proposé dans le budget pour la période 2020-2022 (+0,5%), la marge de manœuvre est plus faible. Compte tenu des incertitudes sur la fiabilité du solde structurel, la CSL regrette ce passage à +0,5% (imposé par la Commission européenne) qui est plus contraignant sans réelle justification économique à l'appui puisque le solde nominal des Administrations publiques est prévu positif sur l'ensemble de la période, de +1,0% en 2019 à +2,0 % en 2022, et que celui de l'Administration centrale, bien que négatif aujourd'hui, se réduit au fil du temps. 2.4. Recettes et dépenses Le graphique ci-dessous illustre une croissance continue des recettes et des dépenses publiques au cours des dernières années ; la croissance de recettes dépassant toutefois celle des dépenses. Graphique 17 : Recettes et dépenses des Administrations publiques au 31décembre • Recettes Dépenses 20% 20.000 18% 18.000 16% 16.000 14% 12% 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 2015 2016 2017 2018 1• variation 2017-18 en millions en % 10% 8% 6% 4% 2% 0% 25/58 Les recettes en plein essor Le projet de budget prévoit une faible progression des recettes en 2019. Si cette approche peut s'expliquer partiellement par la progression exceptionnelle des recettes en 2018, elle semble néanmoins assez pessimiste par rapport aux évolutions connues par le passé. Tableau 11 Principales recettes budgétaires selon le projet de budget 2017 Recettes budgétaires Compte 2018 2019 Compte Projet de budget voté prévisionnel budget Variation en % Impôts directs dont : 7 692,3 7 808,4 8 794,9 8 901,7 +1,2% Impôts sur le revenu des collectivités 1 966,4 1 715,0 2 302,9 2 050,0 -11,0% Impôts retenu sur les traitements el salaires 3 411,6 148,0 3 830,0 129,1 3 899,1 173,3 4265,0 +9,4% Impôt de solidarité sur le revenu des chllectivités 154,3 -11,0% Impôt de solidarité sur le revenu des personnes physiques Impôts indirects 329,0 354,1 361,9 393,8 +8,8% 5 696,2 5 725,7 5 854,0 6 344,9 15 627,7 6 718,2 14 064,5 6921,6 15 8'37,8 7119,9 +2,9% 14 791,3 15 056,7 16 315,1 16601,5 +1,8% suivant nouvelle structure 2019 A. Recettes budgétaires (couran] el capital) suivant nouvelle structure 2019 Le projet de budget prévoit notamment une baisse de recettes de l'impôt sur le revenu des collectivités par rapport à 2018, mais aussi une faible progression de ces recettes par rapport à 2017 également. Au vu de ces estimations, les nouvelles mesures prévoyant un abaissement de la charge fiscale des entreprises (commentées au point 4 du présent avis) semblent plus que compenser une extension éventuelle de l'assiette imposable. Mesurées à l'aune de la législation sur la comptabilité de l'État, les retenues sur les salaires (RTS et IRPP) contribuent, au 31 décembre 2018 à hauteur de 57,2% aux impôts directs (4 564 millions d'euros) en hausse de 7,6% par rapport à 2017. Dans le projet de budget 2019, elles sont prévues en nette hausse par rapport au compte prévisionnel 2018 (+11,2%) et devraient contribuer à hauteur de 55,1% aux impôts directs. Dans le même temps, l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) et l'impôt commercial communal (ICC) ne contribuent ensemble qu'à hauteur de 32,7% au budget 2019, en baisse de 5,0% par rapport au prévisionnel 2018. Du côté des impôts indirects, la première ressource, à savoir la TVA brute compte pour 3 00316 millions d'euros en 2018, soit pour près de 70% des recettes afférentes. La seconde ressource de ce type, la taxe d'abonnement, enregistre 1 257 millions d'euros, en baisse de 3,0% par rapport à l'année précédente. 16 La TVA brute se répartit entre 1) recettes à verser à l'UE à titre de ressources propres, 2) alimentation du fonds communal de dotation financière et 3) quote-part des recettes brutes à transférer au budget ordinaire des recettes. 26/58 Graphique 18 : Évolution des recettes mensuelles 13.870 100% 14.462 15.380 15.753 16.980 18.392* 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 111111 111111 11/111 111111 11111 • 111111 02 04 06 08 10 12 02 04 06 08 10 12 02 04 06 08 10 12 02 04 06 08 10 12 04 06 08 10 12 02 04 06 08 10 12 2013 2014 2015 2016 2018 *Situation au 31 décembre 2018 Sur l'ensemble de l'année 2018, les recettes fiscales encaissées par l'État se sont élevées à 18,4 milliards d'euros, soit une hausse de 10% sur un an, hausse largement supérieure aux 3,2% enregistrés en moyenne sur les quatre années précédentes. La hausse des recettes s'explique principalement par celles des impôts courants sur le revenu (+14,0%) et plus particulièrement des prélèvements liés aux traitements et salaires (en raison de la croissance de l'emploi et de la non-adaptation du barème d'imposition à l'inflation). Au vu du graphique suivant, la modification de la structure des recettes apparaît clairement au fil des années : - les recettes d'impôts directs constituent la plus grande part des recettes fiscales de l'État luxembourgeois. Elles prennent 4,2 points de pourcentage sur la période, avec un poids maximum en 2018 (58,3%) ; - la part des impôts indirects est, en 2019, légèrement supérieure à celle de 2010 (+0,4 point) ; - la part des taxes et accises baisse fortement (-4,5
2. pp)sous l'effet conjugué des évolutions des deux catégories d'impôts ci-avant. Graphique 19 : Structures des principales recettes fi s cales, 2010-2019 Moy. 2010-19 53,5% 2019 34,3% 12,2`X, 33% 10,5% • Impôts directs (ACD) 2018 2017 2016 • Impôts indirects (AED) 34,8% 2015 52,5% 36,0% 2014 37,2% Ait 13,1%1 2013 36,6%1111111r 13,3% I 2012 34,2% MM 14,2% ! D. Taxes et accises (ADA) 14,6% k 2011 2010 52,4% 0% 20% 32,6% 40% 60% 15,0% i! 80% 100% Données de Budget: Différentes administrations (ACD, AED, ADA") ; graphique : CSL. Ainsi sur moyen terme, le rendement des impôts directs progresse de 76,3%, quand celui des impôts indirects n'évolue que de 64,8%, et celui des taxes et accises de 13,9%. 17 ACD : Administration des contributions directes ; AED : Administration de l'enregistrement et des domaines ; ADA : Administration des douanes et accises. 27/58 Graphique 20 : Évolution des grandes catégories d'impôts 180 176,28 163,2 160 mpâts directs 140 Impôts indirects 120 113,94 Taxes & Accises impôts 100 V 84,19 80 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Données : Différentes administrations (ACD, AED, ADA) ; graphique : CSL. L'analyse détaillée des recettes d'impôt directs donne un éclairage plus précis. Si le rendement des impôts directs continue de progresser, c'est essentiellement dû à la forte croissance des recettes tirées l'IRPP par voie d'assiette et surtout de la RTS (respectivement +44,0% et +101,7% entre 2010 et 2019), ces hausses étant intimement liées à la croissance de l'emploi, qui augmente la base d'imposition, et à la non-adaptation du barème entre 2009 et 2017, qui élargit la base d'imposition. Si la croissance des recettes issues des impôts directs payés par les ménages (RTS et IRPP par voie d'assiette) est élevée depuis 2010, on ne peut pas en dire autant des recettes tirées de l'impôt sur le revenu des collectivités qui ne progresse que de 40,5%, la forte hausse observée entre 2016 et 2017 ne constituant même pas un rattrapage par rapport à la moyenne des impôts directs (+76,3%). L'analyse plus précise des impôts indirects met en avant la faible progression de leur rendement entre 2014 et 2017 suite à la baisse des recettes tirées de la TVA, elle-même liée aux pertes de recettes TVA liées à I'e-commerce Parmi les impôts indirects, la forte croissance de la taxe d'abonnement (TABO) s'explique par l'évolution des actifs sous gestion des fonds d'investissement. Cependant, ne représentant qu'environ 20% des recettes d'impôts indirects, son influence sur ces dernières est relativement faible et ne compense pas la baisse de la TVA. 28/58 Graphique 21 Évolution des principaux impôts directs 210 201,7 210 IRPP IRC ICC RTS Impôts directs 200 190 et indirects p.o. 1mpôts indirects 200 190 180 176,28 180 170 163,7 170 160 160 150 150 143,99 140 140,5 130 140 130 120 120 110 110 100 100 90 90 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Données : Différentes administrations (ACD, AED, ADA) ; graphiques : CSL. Des dépenses maîtrisées L'évolution des finances publiques en 2018 est surtout caractérisée par des dépenses d'investissement toujours aussi importantes qui, malgré leur niveau déjà élevé, augmentent encore de 7,1%. Parmi les priorités de l'investissement public figurent ainsi l'éducation des enfants, le logement et les transports publics. Par ailleurs, les consommations intermédiaires dans les dépenses des administrations publiques augmentent de 6,0%, soit un peu plus que l'ensemble des dépenses (5,8%) reflétant la difficulté du gouvernement à maîtriser cette catégorie de dépenses. En revanche, la partie « rémunérations des salariés » évolue plus lentement (+4,8%) entre 2017 et 2018. Graphique 22 : Dépenses des Administrations publiques 16 000 Cœsommations interrnediaires 14 000 • Formation de capitai 12 000 • Remuneration des saiariés 10 000 10% ▪ Prestations 8 000 Et% sodates • Autres transferts 6% 6 000 (murants • Deps-Ises totales 4 000 4% 2 000 2% 0% 2020 2021 2022 2017-12 KM 7-18 Variations rnoyenrsem Données : Budgets annuels, millions d'euros De son côté, l'Administration centrale connaît une évolution plus chaotique de ses dépenses. Alors que l'ensemble des dépenses progresse de 7,6% en un an, les consommations intermédiaires s'élèvent de 8,7% tout en ayant fortement ralenti sur la période 2015-2018. En revanche, l'investissement public qui évolue de 4,1% par an sur la période 2015-2018, s'effondre en 2018 perdant 10,7% sur un an (correspondant à une baisse de la formation de capital de 173 millions). 29/58 Graphique 23 Dépenses de l'Administration centrale par grandes catég0rie518 8.000 "Consommations intermédiaires ,Formation de capital 7.000 6.000 18,1% 5.000 20% 16% 4.000 3.000 Rémunération des salariés or Prestations sociales 12% 8,8% 2.000 8% 1.000 4% 0% 0 -4% • Autres transferts courants • Autres transferts courants • Dépenses n.c.a. -8% -10,7% -12% 2015 2016 2017 2018 2015-18 2017-18 Variations moyennes Données : Budgets annuels, millions d'euros Graphique 24 : Structure des dépenses de l'Administration centrale par grandes catégories 100% 7,2% 7,2% 7,2% 7,9% 42,1% 42,1% 42,0% 43,0% 90% 80% 70% 60% Prestations sociales 50% 10,5% 9,5% 40% 30% 23,9 20% 10% 0% v Dépenses n.c.a. • Autres transferts courants It Rémunération des salariés • Formation de capital • Consommations intermédiaires 8,6% 8,2% 7,8% 7,4% 2015 2016 2017 2018 Données : Budgets annuels Le tableau ci-après renseigne sur l'évolution des différentes composantes des dépenses de l'Administration centrale selon les règles du SEC2010. Formation de capital = investissement ; prestations sociales = prestations en nature, chômage, RMG. . ; autres transferts courants = pensions, maladie, famille... ; dépenses n.c.a = subventions (services publics d'autobus, logement...), revenus de la propriété (intérêts débiteurs), transferts en capital, etc. 18 30/58 Tableau 12 : Évolution des différentes composantes des dépenses de l'Administration centrale Prévisions 2018 (en millions d'euros) Dépenses de l'administration centrale Variations 2019 18 540 19 613 5,8% Consommation intermédiaires 1 449 1 579 9,0% Formation de capital 1 467 1 596 8,8% Rémunérations des salariés Subventions Intérêts de la dette publique Prestations sociales Autres transferts courants Transfert en capital Autres dépenses 4 263 714 190 1 747 7 891 756 63 4 584 701 161 1 798 8 201 962 31 7,5% -1,9% -15,1% 2,9% 3,9% 27,3% -51,3% Données : projet de budget 2019 2.5. Dette publique Notons tout d'abord que la dette des Administrations publiques, très faible en 2007, avec 2.867 millions d'euros, a augmenté en raison de la crise financière et économique de 2008 pour passer à 11.014 millions d'euros, soit 23,7% du PIB en 2013. Tableau 13 : Évolution prévisible de la dette brute des administrations publiques entre 2013 et 2022 : 2013 2014 2015 2016 2017 10 024 10 299 10 358 9 996 II 739 , Administration centrale* . 989 I 031 1 086 I 027 956 1 Administrations locales* 0 0 0 0 Si..curité sociale* 0 , Administrations publiques 203°i, 23.7% 22,7',. 22.2% 23.0% ; En % du PIB Il 014 11331 11447 11024 12697 ' En millions d'euros Note : les chiffi-es de ce tableau sont exprirnés en millions d'euros * : Contributions nettes. Chiffres provisoires pour les années 2013 à 2018. 2018 2019 2020 11 620 950 0 II 420 950 0 I 1 920 950 0 2021 12 200 950 0 2022 12 250 950 0 21.4% 12571 20.2% 12370 19,9% 12870 19.3% 13 150 18.4% 13200 Graphique 25 : Évolution de la dette publique 2010-2022 20 000 60% MIS millions % du PIB 15 000 45% 10 000 30% 5 000 15% 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Données : AMECO, De Budget 2019 r-60% Critère de Maastricht 30°M Seuil retenu par le Luxembourg 31/58 La dette publique du Luxembourg continue à se situer à un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB, le Luxembourg faisant ainsi partie des États membres affichant les taux d'endettement les plus bas de la zone euro. En fait, le Luxembourg possède le deuxième plus faible taux d'endettement de l'UE en 2018. Le graphique suivant montre que la dette publique luxembourgeoise ne résulte pas uniquement de déficits de l'Administration centrale finançant des investissements publics, mais également, pour près de la moitié, d'autres facteurs (rappelons que la participation à la BGL, 2 milliards, a également été financée par emprunt). Graphique 26 : Composition de la dette des Administrations publiques en 2017, en pourcentage de la dette totale 2,3% • Emprunts obligataires et bancaires Garanties Autres Données : Eurostat Au Luxembourg, le coût lié au service de la dette publique (c.-à-d. la charge d'intérêts) demeure relativement stable autour de 0,3% du PIB ou environ 180 millions d'euros en 2017. Ceci est d'ailleurs favorable par rapport au niveau de la zone euro ou des pays voisins. Graphique 27 : Charge de la dette publique en % du PIB 5,0% 4,5% 4,0% 3,5% ----•--- Belgique 3,0% 1111 ZE19 2,5% Fra n ce 2,0% Allemagne 1,5% Luxembourg 1,0% 0,5% 0,3 0,0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Données : Eurostat 32/58 Le « Fiscal Sustainability Report 2018 » de la Commission de janvier 2019 estime que : "Over the medium term, Luxembourg is also deemed at low risk from a debt sustainability analysis (DSA) perspective. [...] Luxembourg is considered at low risk in baseline medium-term debt projections. Under normal economic conditions, and a 'no-fiscal policy change' assumption, government debt would steadily decline throughout the projection period (t+10) to reach 8.9% of GDP in 2029". Graphique 28 : Projections de la dette dans le scénario de référence, pourcentage du PIB 25 23 23,0 20,7 20,8 21 19 17 15 13 11 8,9 9 7 5 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 La Commission est donc d'avis qu'à moyen terme aucun souci ne se présente en termes de finances publiques luxembougeoises et qu'il y aurait même de la marge supplémetaire au niveau budgétaire19. 2.6. La dette nette Lorsque l'on parle d'endettement au sens des critères européens dits de Maastricht, on parle de dette brute rapportée au PIB, laquelle ne devrait pas dépasser 60% du PIB. Cependant, ce taux d'endettement est à juste titre qualifié de brut : il ne tient pas compte des avoirs financiers des États qui viennent contrebalancer leur dette. Au Luxembourg, la Sécurité sociale est structurellement excédentaire. En effet, les excédents du régime de pension sont affectés à une réserve appelée « Fonds de compensation » qui a été institué par la loi modifiée du 6 mai 2004 afin d'assurer le financement à venir des prestations sociales (notamment pensions). Au 31 décembre 2017, la réserve globale du régime général d'assurance pension a atteint 18,88 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,07 milliard d'euros par rapport au 31 décembre 2016. La réserve de pension à elle seule dépasse donc le taux d'endettement de l'Administration publique. 19 « The analysis of the sustainability gap indicator S1 points fo low risk in the medium term. With a value of -4.8 pps. of GDP, no additional fiscal effort would be needed in the SPB over five years, relative to the baseline 'no-fiscal policy change'scenario, for the debt-to-GDP ratio to reach the reference value of 60% by 2033. On the contrary, the indicator's negative value suggests that under S1 assumptions in Luxembourg there would be some fiscal space. The S1 value is mainly related to the low levet of government debt in the last forecast year (contribution of -3.2 pps. of GDP) and the favourable initial budgetaiy position (contribution of -2.4 pps. of GDP)». 33/58 Graphique 29 Montant absolu de la réserve de compensation au 31 décembre (en millions d'euros) 20.000 I 8.009 17000 •:4 j• • ••.> .... j .... 4 .... 16.000 15000 14.000 13.090 12.000 11.000 4, 4 10000 9.000 8.000 :4 4 4 7.090 • 6.000 5.000 f4P 4000 3 900 2 000 I 000 0 e • er • • CO CO 0 N1 4.1 •Nt 07 'g 0 • cf, .0; 0 CO Ne 0 No 0 0 NJ No .0 CD 0 nJ 0 0 Ne Source : Fonds de compensation En pourcentage du PIB, le fonds de compensation est passé d'un peu moins de 20% durant la deuxième moitié des années 1990 à 33% en 2017. Afin de pouvoir mieux évaluer la situation patrimoniale du Luxembourg, il convient également de rappeler qu'au-delà de la réserve de pension, l'État luxembourgeois détient une série de participations dans des sociétés commerciales et non commerciales d'une valeur estimée à environ 10% du PIB et les avoirs du fonds souverain intergénérationnel à hauteur de 0,4% du PIB, ce qui implique que le Luxembourg détient des actifs pour un total de 44% du PIB qui dépassent donc les passifs de l'Administration publique. Sur base de données plus complètes d'Eurostat, la situation apparaît encore plus favorable. Elle peut être appréhendée au regard du graphique suivant. En effet, l'ensemble des avoirs, c'est-à-dire le patrimoine de l'État, représente, en 2018, près de 80% du PIB, de l'ordre de 46 milliards. En revanche, ses engagements sont, la même année, à hauteur de 30%, soit environ 17 milliards, dont 21,7% de dette publique. Comme le montre le graphique suivant, le Luxembourg possède la deuxième position nette la plus élevée de l'UE, avec un patrimoine net équivalant à 51% du PIB. Autant dire que le Luxembourg ne léguera pas à ses générations futures une dette à rembourser, mais : • des investissements qui leurs apporteront un revenu supplémentaire • et un patrimoine financier qui dépasse largement les remboursements. Qui plus est, le Luxembourg est un des pays d'Europe qui leur léguera le plus gros patrimoine. 34/58 Graphique 30 : Patrimoine de l'État, dette publique et position nette 90% tt; 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 1 0% 0% 1111111111111111111111101111101 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 2010 2011 201 2 Position nette 201 3 201 4 mi Autre engagements 201 5 2016 it Dette publique 2017 2018 Moy. 2010 -2018 Données : Eurostat 2.7. Les finances publiques à long terme La situation patrimoniale nationale actuelle paraît pour le moins sereine et enviable, comme cela vient d'être décrit précédemment. La situation à long terme sera-t-elle différente ? D'aucuns estiment que la soutenabilité des finances publiques serait mise à mal, modérément à un horizon proche (2025-2030), de manière catastrophique à un horizon plus lointain (2060-2070). En effet, selon cette école, pour évaluer la viabilité budgétaire à long terme, il convient de tenir compte à la fois des engagements actuels mais également prospectifs des États, découlant du vieillissement démographique20. Les déficits de financement répétés que la CNAP commencerait à subir à moyen terme seraient la cause d'un endettement abyssal en 2060, jusqu'à 1 000% du PIB selon certaines sources ! Typiquement, aux yeux des institutions européennes, le Luxembourg ferait partie des pays où existe la nécessité de continuer à réformer structurellement le système de pensions pour contenir les coûts croissants projetés (devise : baisse des prestations)21. Une baisse des prestations risquerait par ailleurs de créer une vraie dette implicite en termes d'une augmentation du taux de risque de pauvreté des retraités. Pour différentes raisons, et non des moindres, la CSL ne partage pas ces vues. Dans le cadre du présent avis, nous en retiendrons trois : 1) les indicateurs d'écart de soutenabilité aussi connus sous l'appellation de tax gap recourent, par le calcul d'un besoin de financement des déséquilibres futurs, à une notion de dette implicite ex ante, suggérant que la norme serait le provisionnement de l'ensemble des déficits futurs à l'heure actue11e22. Or, ce point de vue pousse à un faux débat qui se place dans une logique qui n'est pas 20 C'est ainsi que des indicateurs d'écart de viabilité sont utilisés pour évaluer l'ampleur des déséquilibres budgétaires et le volume de l'ajustement permanent qui favoriserait le respect des critères budgétaires arrêtés (par la réduction constante des dépenses non liées au vieillissement ou l'augmentation constante des revenus en proportion du PIB). L'Union européenne recourt ainsi à l'indicateur dit S2 pour évaluer la réponse à la contrainte budgétaire intertemporelle à un horizon infini à laquelle sont confrontées les finances publiques. 21 La Commission européenne est néanmoins consciente du fait que, dans les pays où les dépenses sont prévues à la baisse, il existe alors un risque majeur de renversement de tendance avec un nombre croissant de personnes qui obtiendront des pensions inappropriées et qui seront de plus en plus exposées au risque de pauvreté. Pour contrer cette tendance, elle en appelle à prolonger la vie active et à inciter au recours à des plans de pension complémentaires. 22 Cette argumentation se retrouve par exemple dans la 12e actualisation du Programme de stabilité et de croissance du Luxembourg : « À politique inchangée, les dépenses publiques liées au vieillissement démographique augmenteront fortement à partir de 2020 et les passifs implicites du Luxembourg sont donc substantiellement plus élevés que les passifs "explicites" exprimés par la dette publique brute ». Une étude allemande de 2011 avait ainsi estimé le coût du vieillissement à plus de 1000% du PIB ! 35/58 celle de la répartition, mais celle de la capitalisation (également proposée comme remède au manquement des régimes publics qui seraient surmenés et implicitement surendettés). Le vieillissement de la population est sans doute une occasion de réévaluer les systèmes de protection sociale en Europe, mais doit-il nécessairement conduire à un renversement de ces systèmes ? Une telle anticipation des passifs est en effet très excessive, voire superflue. Dans la pratique, ce sont bien des réformes structurelles (paramètres de systèmes de retraites dont les taux de cotisation et les taux de remplacement) qui permettent d'assurer la soutenabilité du système à long terme ; une cotisation sociale n'est jamais fixée pour l'éternité : de la logique du système par répartition découle, le cas échéant, la nécessité d'augmenter les ressources pour accompagner l'accroissement des dépenses, sans que cela implique d'ailleurs de recourir aux marchés financiers pour ce faire et de s'endetter massivement. Un système de retraite par répartition a toujours une « dette implicite » élevée même si on est dans un régime permanent parfaitement équilibré, puisque les recettes couvrent uniquement les prestations des retraités actuels, et non pas celles des retraités futurs. Par conséquent, l'indicateur synthétique de dette implicite et d'effort à fournir pour la combler est sous-tendu par une hypothèse d'ajustement « en une fois » complètement irréaliste. Dans la pratique, les ajustements de cotisations et de prestations se font toujours de manière graduelle, au fur et à mesure des besoins ou pour éviter un choc futur des cotisations. Pour cette raison, le régime luxembourgeois fonctionne avec des périodes de couverture de dix ans permettant de prendre en temps utiles les mesures qui s'imposent, notamment aussi en termes de solutions alternatives de financement. 2) C'est précisément le second talon d'Achille de cette école : les projections sont réalisées à politique inchangée, marquée par une constance aveugle alors que des déséquilibres majeurs répétitifs se feraient jour. On ignore ainsi toute tentative de rendre viables les finances publiques en baissant les dépenses ou en augmentant les recettes... Est-il politiquement concevable d'ignorer les marges d'ajustement existantes ? Si d'aventure, comme le donnent à penser les projections officielles, les perspectives de croissance économique et d'emploi n'étaient pas au rendez-vous, ou, si la perspective d'une hausse de la population présentait trop d'inconvénients au point de vue environnemental, des infrastructures ou de la qualité de la vie, toute une série de solutions seraient encore envisageables quant à la pérennité du régime de pension. Or, les scénarios de long terme prétendent que les partenaires sociaux et les décideurs politiques ne seraient jamais amenés à prendre leurs responsabilités dans cet environnement changeant, ce qui, à ce jour, parait pour le moins fantaisiste ; ils n'intègrent pas au fur et à mesure du temps qui passe leurs éventuelles réactions et interventions. 3) Enfin, les hypothèses et les autres éléments méthodologiques qui sous-tendent les projections de long terme revêtent une importance cruciale pour comprendre les analyses à l'œuvre. La meilleure illustration de l'influence que celles-ci peuvent exercer sur les résultats des projections est la révision phénoménale des projections pour le Luxembourg entre les rapports 2012 et 2015 du Ageing Working Group (AWG, qui donne le « la » sur ces questions en Europe), qui ne s'explique que partiellement par la mise en oeuvre de la réforme des pensions de 2012. Dès lors, pour des raisons inconnues, la révision des projections européennes en 2018 (avec une réduction de la population de 1,1 million à 900 000 habitants) est peu compréhensible au regard de la dynamique économique, si ce n'est pour forcer de nouvelles réformes au Luxembourg ; les révisions de projections dépendant d'hypothèses peu ancrées dans la réalité luxembourgeoise ne sont pas sans conséquence. Comment expliquer sinon ce spectaculaire revirement démographique positif entre les chiffres de l'AWG de 2012 (qui ont servi d'arguments à la réforme de 2012) et ceux de 2015. Comment expliquer que les chiffres de 2018 soient à nouveau plus pessimistes (avec des effets importants sur le système de retraite et les projections financières) ? Toutes les institutions qui se penchent sur la viabilité des finances publiques à travers le prisme des pensions de retraite et du vieillissement démographique se disent conscientes des énormes faiblesses qui entourent ce concept, cette façon de voir les choses, mais toutes préfèrent faire comme si elles n'existaient pas et se convaincre de la véracité de leurs projections. On ne peut alors s'empêcher 36/58 d'admettre que ce concept prend des allures d'alibi pour transformer la politique sociale européenne et donner davantage d'espace au marché privé et aux ressources personnelles de chacun, plutôt qu'à la solidarité nationale en matière de pensions (cf. la proposition de la Commission européenne de créer un « produit paneuropéen d'épargne-retraite individuelle »). C'est ainsi que l'AWG de la Commission européenne reconnaît de son côté que «les projections de long terme ne sont pas des prévisions. Projeter les développements économiques sur les prochains 50 années est une des tâches analytiques les plus redoutables auxquelles font face les décideurs politiques. Les incertitudes qui entourent les projections sont fortes, et plus la période de projection est longue, plus le degré d'incertitude est élevé. Les résultats des projections sont fortement influencés par les hypothèses sous-jacentes »23. Le Conseil national des finances publiques (CNFP), dans son évaluation de la soutenabilité à long terme des finances publiques, estime également qu'« il est important de garder à l'esprit que l'analyse de la soutenabilité à long terme des finances publiques repose sur l'hypothèse théorique de la « politique à objectif constant » ainsi que sur des hypothèses qui sous-tendent les projections démographiques, économiques et budgétaires. Il existe donc une marge d'incertitude entourant les résultats présentés dans les chapitres suivants et une attention particulière est nécessaire dans leur interprétation. L'analyse de la soutenabilité à long terme des finances publiques réalisée par le CNFP vise donc à déterminer l'ampleur de l'effort à fournir si les hypothèses et les projections se révélaient correctes. Ex post, les écarts par rapport à ces hypothèses pourront bien évidemment aller dans les deux sens. » L'Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) elle-même relativise ses projections actuarielles d'une autre manière. Tant l'IGSS que d'autres concèdent et s'accordent sur le fait que, moyennant à leurs yeux quelques aménagements en matière de revalorisation des pensions ou de cotisations, une croissance de l'emploi inscrite autour de sa moyenne historique assurera l'équilibre du système à long terme. Possiblement donc, une croissance de l'emploi située en haut de la fourchette ou supérieure permettrait même d'éviter les aménagements proposés et de maintenir le statu quo législatif. Et en addition à cette croissance de l'emploi dynamique, on peut également ajouter que d'éventuels gains de productivité, dont les conditions de la génération incombent aux entreprises, seront à considérer. Contrairement à ce que font penser les hypothèses de l'AWG qu'il qualifie de « prudentes », le Statec modélise pour sa part que la dynamique luxembourgeoise pourrait très bien se poursuivre, tant que les paramètres de base du modèle de croissance ne seront pas modifiés. Aux yeux de la CSL, ces dernières hypothèses sont, au pire, tout aussi probables, au mieux, davantage que les hypothèses déconnectées de l'AWG. Et toujours est-il qu'en dépit de la hausse de 60% anticipée de la charge des pensions dans le PIB pour le Luxembourg, celui-ci conserverait sa position relativement intermédiaire en termes de coûts du vieillissement parmi tous les États membres : comme en 2013, un nombre à peu près égal de pays conservera des dépenses relatives supérieures aux siennes en 2060. On observera d'ailleurs que, entre 1960 et 2007, la charge des pensions dans le PIB a déjà augmenté de plus de 50%, sans que cette augmentation n'ait eu le moindre impact négatif sur la richesse du pays ou sur ses fondamentaux ; la hausse de la proportion des pensions dans le PIB n'a pas non plus causé de dégât à la « compétitivité » du Luxembourg. 23 "The long-term projections are not forecasts. Projecting economic developments over the next almost 50 years is one of the most daunting analytical tasks facing policy makers. The uncertainty surrounding the projections is high and the longer the projection period, the higher the degree of uncertainty. The projection results are strongly influenced by the underlying assumptions." 37/58 3. La politique d'investissement D'après le projet de budget pour 2019, l'État luxembourgeois continuera à afficher un déficit en 2019, tout comme cela a été le cas au cours des dernières années, sauf en 2017. Cet excédent s'explique cependant (tout comme le considérable écart entre projet de budget et compte général en 2016) par des opérations financières inusuelles sur des prêts et emprunts. Afin de remédier à ce phénomène comptable à l'avenir qui rend difficile l'appréciation de la situation budgétaire, le projet de budget contient dorénavant un tableau séparé ne reprenant que les opérations purement financières. Tableau 14 : Soldes des budgets de l'État selon la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'État 2015 Budget Compte voté général Budget courant Recettes 12304,5 12614,8 Dépenses 11824,1 11753,1 Solde +480,4 +861,8 Budget en capital Recettes 73,0 203,9 Dépenses 1121,8 1526,4 -1048,8 -1322,5 2016 2017 Ecart Budget Compte Ecart Budget Compte budget/compte voté général budget/compte voté général 2018 2019 Ecart Budget Projet de budget/compte voté budget 310,3 -71 +381,3 12976,4 13228,4 252,1 12174,6 12131,2 -43,4 +801,7 +1097,2 +295,5 13153,7 13688,9 12701,0 12798,2 +452,6 +890,7 535,2 97,2 +438,1 13981,1 16502,7 13396,1 15185,9 +584,9 +1316,8 130,9 404,6 90,2 1330,2 98,9 1248,8 90,2 1393,8 1848,7 82,9 83,5 1635,3 -273,7 - I 240,0 -1149,8 -1303,6 +1765,8 -1 551,8 -2 132,0 2383,9 180 14064,5 16601,5 15031,4 17416,7 +2203,9 -966,9 189,1 2578,9 -1354,0* Budget total Recettes 12377,6 12818,8 Dépenses 12945,9 13279,5 441,2 333,6 13066,6 13417,6 13 504,8 14710,2 Solde +107,6 -438 2 -1183 7** 351 1205,4 13243,9 15627,8 14094,9 14274,9 -854,4 -851.0 1352,9 -1292,6 -568,3 -460,7 98,7 2230,8 +462,2 -2389,8 Solde 1938,9 1476,7 -256,8 * hors « c'rconstances exceptonnelles » invoquées par le projet de loi portant règlement du compte général de l'exercice 2016 ** hors « circonstances excep ionnelles » invoquées par le projet de loi portant règlement du compte général de l'exercice 201 7 -815,2 -293 0' Opérations financières 2019 Projet de Recettes 0,3 Dépenses 246,9 Solde /1 b b budget Ceci étant, force est de constater que l'État poursuit sa politique de toujours : maintenir un budget courant nettement excédentaire afin de se dégager des marges de manœuvre pour investir. Les recettes en capital étant traditionnellement quasi-inexistantes, le budget de l'État se trouve globalement en déficit. Comme en témoignent les écarts entre projets de budget et comptes généraux, les marges de manœuvre qui apparaissent dans le budget courant en cours d'exercice sont en partie mobilisées afin de procéder à des dépenses en capital au sens de la loi de 1999 plus importantes que prévues (cf. tableau ci-dessus). Toutefois, selon la comptabilité nationale, les prévisions et annonces faites par le gouvernement en termes d'investissements directs et indirects de l'administration centrale sont fréquemment bien plus optimistes que les résultats réellement obtenus (cf. ci-après). Si l'on adopte la logique de la comptabilité nationale imposée par les traités européens, la politique d'investissement du gouvernement affiche en effet des écarts considérables entre les annonces faites et les réalités. En effet, de ce point de vue, on constate que l'administration centrale affiche de façon systématique des investissements totaux inférieurs à ceux annoncés au cours des exercices précédents. 38/58 Graphique 31 : Écarts entre niveaux d'investissements direct et indirect annoncés et réalisés (comptabilité nationale ; administration centrale) 3300 3100 2900 2700 2500 2300 2100 1900 1700 1500 2015 2016 2017 --Budget 2015 2018 2019 Budget 2016 - Budget 2017 2020 2021 Budget 2018 2022 Budget 2019 Ainsi, force est de constater qu'au cours des cinq dernières années, et malgré un contexte macroéconomique généralement favorable, les investissements envisagés par l'administration centrale n'ont qu'en partie été réalisés. D'après le projet de budget pour 2019, entre 2015 et 2018, des 9,2 milliards d'investissements directs et indirects annoncés par le projet de budget 2015, seulement 8,2 milliards ont été réalisés, soit un milliard d'investissements en moins que prévu. Par ailleurs, si l'on s'intéresse aux investissements en infrastructure opérés à partir des fonds spéciaux de l'État, force est de constater aussi que la réalité est bien souvent moins reluisante que les annonces faites. Ainsi, à titre d'exemple, le projet de budget pour 2011 prévoyait une forte hausse des dépenses en matière ferroviaire, celles-ci devant passer de 314 millions d'euros en 2011 à presque 434 millions en 2014. Cependant, selon les comptes généraux des années respectives, les investissements ne sont passés que de 325 millions en 2011 à 350 millions en 2014. Au total, sur ces années, ce sont environ 180 millions d'euros de moins que prévu qui ont été dépensés par le fonds du rail. La CSL insiste sur le fait qu'une réalisation conséquente des investissements dans les transports publics est indispensable pour répondre aux défis environnementaux et de mobilité auxquels fait face le pays. Graphique 32 : Écarts entre niveaux d'investissement (dépenses ajustées) annoncés et réalisés par le fonds du rail 600 .2 2 500 400 300 200 100 2011 2012 2013 Fonds du Rail 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Projet de budget 2010 Projet de budget 2011 Projet de budget 2012 —.......*Projet de budget 2013 --- Projet de budget 2014 Projet de budget 2015 Projet de budget 2016 Projet de budget 2017 Projet de budget 2018 2021 2022 Projet de budget 2019 Une situation similaire apparaît au niveau du fonds des routes. Selon le projet de budget pour 2017, le montant total des dépenses de ce fonds devait s'élever à près de 664 millions d'euros entre 2015 et 39/58 2017. Or, selon les comptes généraux, les dépenses faites à partir du fonds des routes sur cette période ne s'élèvent qu'à 547 millions d'euros, soit une surestimation de près de 120 millions des investissements sur ces trois années. Graphique 33 . Écarts entre niveaux d'investissement (dépenses ajustées) annoncés et réalisés par le fonds des routes 350 a. 300 2 250 200 150 100 50 0 2011 2012 2013 iminissi Fonds des routes 2014 2015 2016 2018 2019 2020 Projet de budget 2011 Projet de budget 2012 Projet de budget 2013 — Projet de budget 2014 —Projet de budget 2015 Projet de budget 2016 Projet de budget 2017 — Projet de budget 2010 2017 Projet de budget 2018 2021 2022 de budget 2019 En termes qualitatifs, selon les données d'Eurostat, il semble que la politique d'investissement luxembourgeoise se démarque positivement de celles de ses partenaires européens. En effet, si l'on considère les investissements publics nets24 en proportion du PIB, le Luxembourg affiche avec en moyenne 2% du PIB investis dans de nouveaux projets la plus forte création de nouveaux investissements par rapport à ses principaux partenaires européens. Ainsi, si la zone euro affichait un taux d'investissement net aux alentours de 1% jusqu'en 2009, la crise économique et financière qui a frappé l'Europe a eu raison de cette situation : après une phase de diminution, la zone euro dans son ensemble n'investit que ce qui est nécessaire pour maintenir en état les actifs publics existants. En Allemagne, une telle situation de stagnation des actifs publics existe depuis près de 20 ans, entrecoupée même de plusieurs périodes de diminution/dégradation (de 2004 à 2008 et de 2013 à 2016). 24 L'investissement public net correspond à la différence entre investissement public brut et la dépréciation. Lorsque l'investissement public net est supérieur à zéro, cela signifie que l'actif public s'accroît ; s'il est nul, les investissements ne font qu'entretenir les actifs existants ; s'il est négatif, les actifs publics diminuent. 40/58 Graphique 34 : Investissements nets en pourcentage du PIB 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ZE19 Luxembourg Belgique ,iiAllemagne Pays-Bas Données : Eurostat Graphique 35 : Investissements publics bruts et nets (2001=100) 250 200 150 e 100 e to' •• • 50 • • • e• •e • ee • • • e • ... .., .., a* • • • .... .. e • • • 0 •ego• do.* •• — -50 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 UE lb Zone euro lb Luxernbourg lb UE ln Zone euro ln «. Luxembourg ln Données : Ameco En ce qui concerne les acteurs du secteur privé, force est de constater que leurs investissements restent bien en-deçà des besoins de l'économie nationale. En effet, la Commission européenne, dans son rapport pays pour le Luxembourg, fait état d'un taux d'investissement des entreprises inférieur à 11% du PIB au Grand-Duché, ce qui en fait l'une des pires performances au sein de l'UE. Par ailleurs, la Commission prédit également que les investissements résidentiels devraient largement rester inférieurs aux besoins en matière de logement, et cela malgré la forte et croissante demande. 41/58 Graphique 36 : Décomposition des investissements publics et privés au Luxembourg, en pourcentage du PIB 25,00 1111Gouvernement §t Ménages •Entreprises Total 20,16 19,97 20,27 19,51 20,00 18,62 18,91 2016 2017 15,00 10,00 5,00 0,00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Source : Eurostat Ainsi, ce sont les investissements publics qui doivent pallier, pour autant que possible, la frilosité des entreprises afin de subvenir aux besoins de développement économique durable, ce qui explique que le Luxembourg connaît un taux d'investissements publics qui se situe au-delà des moyennes européennes et des niveaux affichés par ses principaux partenaires européens. Graphique 37 : Comparaison des niveaux d'investissements publics et privés, en pourcentage du PO 16 14 12 10 8 6 eeleeeeueiNi 4 2 CO 0 10 0 0 0 0 c 0 N N N N rr, 0 tel ‘ZI N 0 0 0 o N N N N o 03 0 (0 0 CD 0 0 0 N Entreprises 0 0 0 0 0 CO 0 o e-I N N r-4 0 0 0 0 0 0 c 0 0 0 N N N N N N Gouvernement ZE19 Source : Eurostat N N rfl G> LA 0 0 N N -- BE LU Ménages DE - FR - N L 42/58 4. La politique fiscale 4.1.Création d'un crédit d'impôt salaire social minimum Antécédents Le programme gouvernemental 2018-2023 prévoit que « le salaire net perçu par les bénéficiaires du salaire social minimum (SSM) sera augmenté de 100 € avec effet rétroactif à partir du l er janvier 2019. À cet effet le Gouvernement s'engage à agir pour obtenir les changements législatifs nécessaires, notamment dans le domaine fiscal, dans les meilleurs délais. À cet effet également le SSM sera augmenté de 0,9 % en plus de l'ajustement de 1,1 % déjà prévu pour le premier janvier 2019 ». Cette augmentation de 100 euros du salaire social minimum net comprend donc l'adaptation bisannuelle du salaire social minimum de 1,1% prévue d'office. Les augmentations de 1,1% et de 0,9% du salaire social minimum amènent une augmentation du salaire minimum net pour salariés non qualifiés de 31,02 euros en classe d'impôt 1 et de 36,22 euros en classe d'impôt 2. Les augmentations de 1,1% et de 0,9% du salaire social minimum amènent une augmentation du salaire minimum net pour salariés qualifiés de 34,77 euros en classe d'impôt 1 et de 39,67 euros en classe d'impôt 2. À ces augmentations, vont donc s'ajouter sur base du présent projet de loi 70 euros en tant que crédit d'impôt salaire social minimum, ce qui engendre une augmentation de 100 euros ou plus selon la configuration. Notons d'ores et déjà que pour la Chambre des salariés cette augmentation n'est pas suffisante (cf. infra). Le crédit d'impôt salaire social minimum Le projet de loi sous rubrique prévoit que chaque salarié bénéficie mensuellement d'un crédit d'impôt salaire social minimum (CISSM). Le contribuable doit être affilié personnellement pour ce salaire en tant qu'assuré obligatoire à un régime de sécurité sociale luxembourgeois ou étranger visé par un instrument bi- ou multilatéral de sécurité sociale. Le crédit d'impôt est calculé sur base du salaire brut mensuel lorsque le salarié travaille le mois entier à temps plein. Dans le cas contraire, le crédit d'impôt est calculé sur base d'un salaire brut mensuel fictif que le salarié aurait réalisé s'il avait été, aux mêmes conditions de rémunération, occupé le mois entier et à temps plein. Par salaire brut mensuel, on comprend l'ensemble des émoluments et avantages y compris les exemptions. Les revenus non périodiques ne sont cependant pas à inclure tant que leur somme, pour l'année d'imposition concernée, ne dépasse pas le montant de 3 000 euros, à moins qu'ils ne constituent la contrepartie d'une réduction de la rémunération ordinaire. Pour un salaire brut mensuel ou, le cas échéant, un salaire brut mensuel fictif se situant : - de 1 500 euros à 2 500 euros, le CISSM s'élève à 70 euros par mois, - de 2 500 à 3 000 euros, le CISSM s'élève à 70 / 500 x [3 000 — salaire brut mensuel (fictif)] euros par m0i525. Ainsi, avec un salaire social minimum brut de 2.750 euros, le salarié bénéficie d'un CISSM de 35 euros. Afin que des salariés disposant de salaires légèrement plus élevés que le salaire social minimum pour salahés qualifiés ne soient pas exclus de la mesure, et toucheraient de ce fait une rémunération nette moindre que ceux rémunérés au salaire social minimum, il est prévu de diminuer linéairement le CISSM de 70 à 0 euros pour des salaires bruts mensuels passant de 2 500 euros à 3 000 euros. 25 43/58 Les CCISM dus au titre des mois de janvier à juin 2019 sont à bonifier en une seule fois jusqu'au plus tard la fin du mois de juillet 2019. Lorsque le crédit d'impôt salaire social minimum est déterminé sur base d'un salaire brut mensuel fictif, il n'est accordé qu'à concurrence du rapport existant entre, d'une part, les heures de travail du mois effectivement rémunérées et, d'autre part, le nombre des heures de travail pour lesquelles le même salarié aurait été rémunéré s'il avait été occupé le mois entier et à temps plein. Le crédit d'impôt salaire social minimum est versé par l'employeur dans le cadre de la retenue d'impôt sur traitements et salaires dûment opérée par l'employeur sur la base d'une fiche de retenue d'impôt. Contrairement au crédit d'impôt pour salariés, qui est légalement défini par un montant annuel, le CISSM n'est accordé que sur une base mensuelle et que par l'employeur dans le cadre de la retenue d'impôt à la source sur la base d'une fiche de retenue d'impôt. Le Centre commun de la sécurité sociale bonifie, par contrat de travail, le crédit d'impôt salaire social minimum aux salariés en cas d'imposition forfaitaire. Selon le projet, pour les salaires bruts mensuels ou, le cas échéant, salaires bruts mensuels fictifs n'atteignant pas au moins 1 500 euros, le crédit d'impôt salaire social minimum n'est pas accordé. À partir d'un salaire brut mensuel ou, le cas échéant, salaire brut mensuel fictif de 3 000 euros, le crédit d'impôt salaire social minimum n'est pas accordé. La CSL s'interroge sur le bienfondé de cette disposition : au vu du mode de détermination des salaires bruts mensuels fictifs, aucun salaire considéré pour la détermination du CISSM ne devrait se situer endessous de 1.500 euros. Une augmentation à saluer, mais insuffisante La CSL salue l'introduction du CISSM. Toutefois, force est de constater que son introduction, combinée à l'augmentation structurelle du montant brut du SSM octroyée en sus de celle sur base de l'évolution de la moyenne des salaires déjà mise en œuvre fin 2018, reste encore insuffisante au vu des évolutions socio-économiques du Grand-Duché. Pour preuve, on constate, malgré les excellentes performances macro-économiques, que le taux de risque de pauvreté ne cesse de progresser au Luxembourg. Ainsi, la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté est passé de 13,5% en 2007 à 18,7% en 2018. Pour les seuls travailleurs, le risque de pauvreté s'élève actuellement à 13,7%, alors qu'il n'était que de 9,3% dix ans plus tôt. Cette explosion du risque de pauvreté n'est bien évidemment pas sans lien avec le niveau de revenu des ménages, et plus particulièrement avec le niveau du SSM. En effet, le niveau net du nouveau SSM (en tenant donc compte de la hausse biennale, de la hausse structurelle et du CISSM) s'élève à 1 866 euros mensue1s26. Or, si l'on compare ce montant au niveau du seuil de risque de pauvreté 2017, on constate qu'il y est inférieur. Cependant, le seuil de risque de pauvreté 2017 étant calculé sur base des revenus 201527, c'est au SSM net de 2015 (1 630 euros nets) qu'il faudrait comparer ce seuil. L'écart est alors de 170 euros environ. Le montant net est calculé pour une personne célibataire (classe d'imposition 1) ne bénéficiant d'aucune déduction particulière. EU-SILC national quality report — Luxembourg ; disponible à l'adresse suivante: https://circabc.europa.eu/w/browse/b91c81baba6c-48cb-8487-b1c6b6c8ab22 26 27 44/58 Graphique 38 : Comparaison du SSM net au seuil de risque de pauvreté et au budget de référence 2200 1.996 1900 1.804 1.866 Seuil de risque de pauvreté