Projet de loi n°7381 modifiant l'article L.222-9 du Code du travail. En d'autres termes, un nombre croissant de salariés peu ou pas qualifiés tendent

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 12 avril 2019 Personne en charge du dossier: Jean-Luc Schleich 247 - 82954 SCL : R 5950 — 504 / sp V/réf. 53.294 Objet : Projet de règlement grand-ducal portant exécution de l'article 139quater, alinéa 7 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu. Madame la Présidente, Comme suite à ma lettre du 5 mars 2019, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe, afin de compléter votre dossier, l'avis de la Chambre de commerce sur le projet de règlement grand-ducal sous rubrique. Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourgiu CHAMBRE DE COMMERCE Luxembourg, le 5 avril 2019 LUXEMBOURG Objet : Projet de règlement grand-ducal portant exécution de l'article 139quater, alinéa 7 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu. (5258BMU/PMR) Saisine : Ministre des Finances (6 mars 2019) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le projet de règlement grand-ducal sous revue (en abrégé ci-après, le « Projet ») vise à déterminer les règles d'application et les bases de calcul du crédit d'impôt salaire social minimum (en abrégé ci-après, le « CISSM »), soit un nouveau crédit d'impôt spécifique destiné prioritairement aux destinataires du salaire social minimum (en abrégé ci-après, le « SSM »). Le CISSM, qui sera versé avec le salaire net, se montera à 70 EUR par mois pour les personnes travaillant à temps plein et dont le salaire brut se situe entre 1.500 et 2.500 EUR par mois. Pour rappel, à la date de rédaction de cet avis le SSM mensuel s'élève à 2.071.1 EUR pour une personne de 18 ans et plus non qualifiée et à 2.485.32 EUR pour un salarié qualifié de la même catégorie d'âge. Le montant du CISSM sera inférieur pour les personnes travaillant à temps partiel (au prorata du nombre d'heures) et pour les personnes dont le revenu en équivalent temps plein se situe entre 2.500 et 3.000 EUR par mois — avec un déclin graduel, linéaire, entre ces deux bornes de revenu. Le CISSM est par ailleurs un crédit d'impôt lié à l'activité, puisqu'il se limite aux salariés. Ce CISSM n'est que l'un des reflets d'une volonté politique d'ensemble, visant à augmenter, à partir du l er janvier 2019 (rétroactivement dans sa majeure partie). le SSM net (c'est-à-dire déterminé après cotisations sociales et impôt sur le revenu des personnes physiques) à raison de 100 EUR par mois environ — le montant exact du gain net dépendant de la classe d'imposition et du niveau du revenu. Cet objectif sera atteint par le biais du CISSM, mais également au moyen d'une augmentation de 2% (soit 1,1% déjà concédé, plus 0,9% actuellement en discussion) du SSM brut, qui est intégralement à charge des entreprises. Par ailleurs, le Projet est à lire en parallèle avec l'article 3 du projet de loi n°7450 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 que la Chambre de Commerce avise concomitamment'. Le présent avis se focalise essentiellement sur le CISSM, qui alimente une grande partie du gain net de 100 EUR précité et fait seul l'objet du Projet. Cependant, étant donné que d'un point de vue économique cette disposition s'inscrit dans un ensemble plus large, le présent avis comporte également diverses considérations sur la hausse de 2% du SSM brut applicable rétroactivement ou non au l er janvier

1. 1 Voir avis n°5253 de la Chambre de Commerce du 2 avril
2. CHAMBRE DE COMMERCE 2 LUXEMBOURG La Chambre de Commerce considère que la hausse de 2% précitée va à l'encontre de l'attractivité économique du Luxembourg et est de nature à porter préjudice à l'emploi, particulièrement à celui des plus faiblement qualifiés. Si CISSM est quant à lui un mécanisme globalement intéressant, qui est de nature à renforcer l'incitation au travail et est socialement ciblé, il pourrait par contre s'avérer problématique d'un point de vue pratique pour les entreprises — surtout les plus petites d'entre elles — si ses modalités d'application ne sont pas significativement assouplies. La Chambre de Commerce considère que les entreprises devraient même être complètement déchargées de la mise en œuvre pratique du CISSM. Il importe par ailleurs de clarifier de nombreux aspects du Projet sous avis. Considérations générales Le Gouvernement a décidé d'augmenter à raison de 100 EUR nets (environ) le SSM, et ce en trois étapes. La première étape est une hausse de 1,1% du SSM brut à charge des entreprises, qui a été mise en œuvre dès le 1er janvier 2019, en vertu de la loi du 21 décembre 2018 modifiant l'article L. 222-9 du Code du travail2 (ci-après, la « loi du 21 décembre 2018 »), dans le cadre d'un processus « semi-automatique » d'évolution du SSM en fonction des salaires réels. La deuxième étape, affectant également de plein fouet les seuleš entreprises, est une nouvelle hausse de 0,9% qui sera introduite de manière rétroactive à la même date. Ces deux ajustement vont donner lieu à une augmentation de 41 EUR du SSM de base (et de 49 EUR pour les salariés qualifiés). Il devrait en résulter une augmentation nette du SSM se situant entre 31 et 39 EUR pour un salarié non qualifié, du fait du paiement des cotisations sociales personnelles et en fonction de la situation fiscale (classe d'impôt et déductions, notamment). La troisième étape vise à aboutir à l'augmentation nette précitée du SSM, qui devrait s'établir à 100 EUR environ. Il s'agit de l'instauration d'un nouveau CISSM de quelque 70 euros pour les titulaires du SSM, le SSM brut supporté par les entreprises n'étant nullement altéré par cette disposition — à l'inverse des deux autres composantes de l'augmentation du SSM net. Ces diverses composantes font l'objet d'un examen détaillé infra. Les hausses de 1,1 et de 0,9% à charge des entreprises : un mauvais signal Les entreprises se voient confrontées à une nouvelle augmentation de 2% du montant brut du SSM, reposant sur deux hausses successives de 1,1% et de 0,9%. L'augmentation à raison de 1,1% du SSM brut à charge des entreprises (« 1ère étape ») a été mise en œuvre dès le 1er janvier 2019, en vertu de la loi du 21 décembre
3. Cette augmentation relève d'un processus semi-automatique hautement nuisible à la compétitivité et à l'emploi faiblement qualifié et donc à la cohésion sociale, déjà critiqué à plusieurs reprises par la Chambre de Commerce. Ce processus contribue en effet à rigidifier l'évolution du SSM non qualifié ou qualifié, et par capillarité celle d'une large gamme de salaires se situant audelà de ces deux seuils. 2 Voir l'avis n°5198 de la Chambre de Commerce du 14 décembre
4. CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 3 La hausse additionnelle de 0,9% (« 2ème étape ») est encore plus nuisible que l'accroissement semi-automatique (de 1,1% en l'occurrence, soit la « 1ère étape ») qui, à côté de nombreux inconvénients de taille, présente l'avantage de se baser sur des indicateurs précis (à défaut d'être pertinents), notamment l'évolution d'un indicateur salarial calculé par l'Inspection générale de la sécurité sociale' (en abrégé ci-après, l'« IGSS »). La 2ème étape est quant à lui totalement arbitraire et vient encore « charger la barque » d'un coût salarial luxembourgeois à la dérive. A une semi-automaticité hautement préjudiciable aux entreprises relevant de la « 1ère étape » vient désormais s'ajouter une hausse intempestive, rétroactive de surcroît. Cette nouvelle pénalité est infligée aux entreprises alors même que le SSM brut se caractérise par une forte hausse depuis 2000, comme l'indique le graphique ci-dessous. Le SSM a en effet au cours de cette période connu une augmentation de plus de 70%, bien plus élevée que l'évolution de l'indice des prix à la consommation national sur la même période (soit 41%). Graphique 1 : Evolution du SSM brut Montants en EUR par mois 2500 2000 1500 1000 Janvier 2019 Janvier 2017 Octobre 2013 Janvier 2015 Octobre 2012 Janvier 20 13 Ja Janvier 2007 Décembre 2006 o Jai Jai > 5 Janvier 2005 Octobre 2005 0 C") 0 5 Oc\I o 0 0 o 0 0 o 0 CV CV CV CV 'E .c ;5 71) Octobre 2004 0 Janvier 20 11 Octobre 2011 500 Source : Ministère du Travail, STATEC et calculs Chambre de Commerce. Note : pour janvier 2019, prise en compte de l'ajustement à hausse de 1,1% et de celui de +0,9% (qui n'est pas encore introduit à ce jour, mais sera appliqué rétroactivement avec pour date de référence le 1er janvier 2019). A cause notamment de l'augmentation plus que soutenue du SSM, le Luxembourg se caractérise depuis 2000 par une considérable dérive de sa compétitivité dont atteste le graphique suivant, reflétant l'évolution du coût salarial unitaire (à savoir les coûts salariaux moyens par unité produite, dont l'augmentation ne peut qu'être difficilement couverte par une hausse des prix de vente dans une petite économie ouverte largement « price taker »). Le coût salarial unitaire a d'ailleurs encore augmenté de plus de 5% en 2017 selon le récent « rapport pays » de la Commission européenne'. 3 Indicateur établi à partir d'une population de référence, à savoir les salariés de 20 à 65 ans affiliés à titre obligatoire auprès de la Caisse nationale d'assurance pension, ainsi que les salariés de 20 à 65 ans du secteur public. Afin d'éliminer l'influence d'une augmentation du SSM de référence au cours de la période d'observation des salaires, il est procédé à l'élimination de 20% des salaires les plus bas, ainsi que de 5% des salaires les plus élevés. 4 Country Report Luxembourg 2019, Commission Staff Working Document, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file import/2019-european-semester-country-report-luxembouro en.pdf. CHAMBRE DE COMMERCE 4 LUXEMBOURG Graphique 2 : Evolution des coûts salariaux unitaires nominaux indices 2000=100 Coûts salariaux unitaires nominaux 165 155 145 135 125 115 105 95 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Luxembourg Allemagne Belgique France -Pays-Bas Source : Commission européenne, calculs Chambre de Commerce. Note : Calcul sur la base de l'évolution de la productivité apparente du travail (PIB sur emploi total). Ces évolutions ont au demeurant porté le SSM de base à un niveau particulièrement élevé au Luxembourg par rapport au salaire minimum pratiqué dans les autres pays de l'OCDE. Le SSM brut au Grand-Duché est le plus haut dans ce groupe de pays, même en parités de pouvoir d'achat comme l'illustre le graphique ci-dessous. Graphique 3 : Salaires minimums annuels en comparaison internationale Situation en 2017, en dollars et parités de pouvoir d'achat Lettonie Lituanie Estonie République tchèque Slovaquie Hongrie Grèce Pologne Portugal Slovénie Etats-Unis Espagne Corée Canada Royaume Uni Irlande Nouvelle-Zélande France Belgique Allemagne Australie Pays Bas Luxembourg 0 Source : OCDE. 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 CHAMBRE DE COMMERCE 5 LUXEMBOURG Enfin, la nouvelle hausse de 2% du SSM à charge des entreprises est de nature à porter préjudice à l'emploi faiblement qualifié. A titre d'exemple, des secteurs aussi intensifs en main-d'œuvre que le commerce et l'horeca emploient respectivement près de 30% et plus de 50% de leur personnel au voisinage du SSM, ce qui reflète le fait qu'en raison de son niveau comparativement élevé au Luxembourg, le SSM ne joue plus son rôle de borne salariale inférieure et de glissière de sécurité. Il constitue de facto un instrument permettant à l'Etat de pratiquer une politique des revenus, consistant à agir de manière directe sur la structure des rémunérations (niveaux et évolutions) d'une large proportion des salariés. Cette proportion de salariés se situant au voisinage du SSM tend d'ailleurs à augmenter au fil du temps au sein des deux branches économiques précitées. Ainsi, de mars 2016 à mars 2018, la proportion en question est, selon l'IGSS, passée de 38% à 50,5% dans le secteur de l'hébergement et la restauration et de 23% à 29% dans le commerce. Or, toute augmentation indiscriminée du niveau du SSM brut a pour conséquence d'accroître le nombre potentiel de chômeurs — parmi les personnes moins qualifiées en particulier, de fragiliser davantage la cohésion sociale et de porter préjudice à un objectif politique ultime, visant tant le plein emploi qu'une intégration harmonieuse au marché du travail des personnes peu ou pas qualifiées. Une hausse indifférenciée du SSM accroît notamment les risques de substitution du capital au travail ou le recours à des immigrants et frontaliers plus qualifiés. Graphique 4 : Proportion de salariés (hors fonctionnaires) rémunérés au voisinage du SSM En pourcentages 60 50 40 30 20 10 0 Hébergement et restauration Agriculture, sylviculture et pêche Mars 2016 Commerce Ensemble de l'économie Mars 2018 Source Projet de loi n°7381 modifiant l'article L.222-9 du Code du travail. En d'autres termes, un nombre croissant de salariés peu ou pas qualifiés tendent à être « rattrapés » par le SSM. En raison de son niveau comparativement élevé au Luxembourg, le SSM ne joue pas son rôle de borne salariale inférieure et de glissière de sécurité. Il constitue de facto un instrument permettant à l'Etat de pratiquer une politique des revenus, consistant à agir de manière directe sur la structure des rémunérations (niveaux et CHAMBRE DE COMMERCE 6 LUXEMBOURG évolutions) d'une large proportion des salariés. Cet interventionnisme repose non seulement sur la procédure de revalorisation tous les deux ans du SSM, mais également sur le mécanisme de l'échelle mobile des salaires et sur les accords salariaux dans la fonction publique — qui donnent le ton dans le secteur conventionné, voire même dans les activités marchandes. La « 3ème étape » : l'augmentation du SSM via le nouveau crédit d'impôt salaire social minimum La troisième étape, qui fait l'objet du Projet, consiste à jouer sur le net sans affecter le brut. Schématiquement, le crédit d'impôt que le Projet se propose d'introduire déclinerait graduellement à partir d'un salaire brut mensuel de 2.500 EUR et disparaîtrait pour les salaires excédant 3.000 EUR. Cette dernière étape qui rappelle une proposition élaborée par IDEA en octobre 2018 même si elle revêt une complexité bien plus significative au niveau de sa mise en œuvre concrète comme l'établit infra le présent avis, permet de renforcer l'incitation au travail. Ce CISSM a également pour effet une atténuation du coût pour les entreprises, par rapport à une situation où l'augmentation nette de 100 EUR par mois se serait effectuée sur la base d'augmentations du SSM brut uniquement. Graphique 5 : Evolution du CISSM en fonction du revenu EUR pour un équivalent temps plein CISSM 80 70 60 50 40 1 1 30 20 10 1 Fr, 0 0 000 0 0 00 0 0 0000000 00 0 0000 00 00 00 000 00 0000 0000000000 0 c 01 g-I rfl Leo ro. 01 -t t'Il iJ1 N 01 fl 111 el N 01 no 111 N 01 S-1 KI el N 01 fl ro Ln N. 0 ‘-g KI In N 01 , rfl el r, a, ro in N 01 g-I 1-1 r•I N 01 OJ cor ro no no ro ro ciop op op co Cl' g* Le, th Ill I.11 tn a, a, 01 ch O O o 0 CD N N NNNNNN N N N N N N N NNNNNN IN IN NNNN NNNN co, IN N erl Source : Projet et calculs de la Chambre de Commerce. Dans le graphique pourquoi aller jusque 3090 alors que déjà 0 à 3010 ? La Chambre de Commerce considère que le CISSM est un mécanisme globalement intéressant. Il permet de cibler les personnes en activité, ce qui est de nature à renforcer l'incitation au travail et à lutter contre les « pièges d'inactivité », identifiés notamment par la CHAMBRE DE COMMERCE 7 LUXEMBOURG Commission européenne' et dans une récente publication de la Chambre de Commerce'. 11 s'agit en outre d'un outil socialement ciblé, puisqu'il ne concerne que les personnes gagnant — du moins pour un équivalent temps plein — entre 1.500 et 3.000 euros. Le dispositif comporte par ailleurs une diminution linéaire du montant du CISSM entre 2.500 et 3.000 EUR par mois — montant de revenu à partir duquel le CISSM devient nul comme l'illustre le graphique 5 — ce qui renforce encore le ciblage inhérent Projet et permet d'éviter de pénaliser excessivement les personnes se situant juste au-dessus du SSM. S'il présente donc nombre de caractéristiques intéressantes du point de vue économique et social, le CISSM pourrait par contre, du moins si ses modalités d'application ne sont pas suffisamment souples, s'avérer problématique d'un point de vue pratique pour les entreprises. Divers problèmes de mise en œuvre du nouveau mode de rémunération pourraient en effet surgir en relation notamment avec la nécessaire mise à jour des systèmes de calcul des salaires des entreprises, surtout dans les petites entreprises et au sein des secteurs les plus concernés comme l'horeca et le commerce, qui regroupent nombre de petites entités. Pour rappel, les micro-entreprises (de 0 à 9 personnes employées) représentent 88% du nombre total d'entreprises au Luxembourg'. Le revenu à prendre en compte pour déterminer le montant du CISSM devrait tout d'abord être défini de manière plus précise. A l'article 3