à Madame la Ministre de l'Environnement Strassen, le 20 octobre 2021 N/Réf: PG/PG/10-01 Avis sur le projet de règlement grand-ducal concernant certains types de constructions en zone verte Madame la Ministre, Par lettre du 19 avril 2021, vous avez bien voulu saisir la Chambre d'Agriculture pour avis sur le projet de règlement grand-ducal sous rubrique.
- Considérations générales Le projet sous avis, pris en exécution de l'article 6 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature (ci-après la « Loi »), a pour objet de fixer les conditions et les critères que les nouvelles constructions autorisables en zone verte doivent respecter. Selon cet article « sont conformes à l'affectation de la zone verte, des constructions ayant un lien certain et durable avec des activités d'exploitation qui sont agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, cynégétiques, ou qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel. Seules sont autorisables, les constructions indispensables à ces activités d'exploitation. appartient au requérant d'une autorisation de démontrer le besoin réel de la nouvelle construction en zone verte. ». De même, « une construction servant à l'habitation ayant un lien fonctionnel direct avec les activités d'exploitation agricole exercées à titre principal peut être autorisée en zone verte, pour autant que la construction est nécessaire à l'activité agricole ». Pour ce qui concerne les constructions nécessaires à la détention de chevaux, celles-ci « sont conformes à l'affectation de la zone verte et autorisées dans une exploitation agricole si cette dernière dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation ». Finalement, la loi prévoit la possibilité d'autoriser en zone verte des abris de jardin, des constructions répondant à un but d'utilité publique et des installations d'énergie renouvelable. Les auteurs du projet sous avis énoncent au niveau du commentaire des articles que le chapitre 1' « contient les dispositions générales applicables à toutes les nouvelles constructions en zone verte » alors que le deuxième chapitre « prévoit les dispositions spécifiques pour chaque type de construction ». Le lecteur attentif remarquera que deux types de constructions autorisables en zone verte, à savoir les constructions répondant à un but d'utilité publique et les installations d'énergie renouvelable, ne figurent nulle part. En effet la Loi soumet ces constructions à autorisation, sans pour autant prévoir de règlement grand-ducal pour déterminer des dispositions relatives à leur implantation resp. intégration. Les constructions en zone verte ne sont donc pas toutes égales devant la loi ! 1 L'implantation d'abris de jardin et de constructions agricoles (au sens large du terme) devra éviter, en vertu de l'article ler du projet sous avis, entre autres « les lignes de crête » et « le mitage et la saturation du paysage naturel », et toujours être assortie de mesures d'intégration (n'importe l'emprise au sol de ces constructions !). S'y ajoutent des dispositions spécifiques à respecter (p.ex. dimensions, matériaux) pour chaque type d'activité d'exploitation. L'autorisation d'installations d'énergie renouvelable (p.ex. éoliennes, parcs photovoltaïques), dont l'impact sur l'intégrité de l'environnement naturel est sans aucun doute nettement plus important que celui d'un abri de jardin ou d'une construction agricole, pourra par contre se faire à la discrétion des décideurs politiques. Il en est de même pour les constructions répondant à un but d'utilité publique. Fait aggravant du point de vue agriculture, les quelques 100 articles du projet sous avis ne prévoient que très rarement la possibilité de déroger aux exigences prévues pour les nouvelles constructions en zone verte. Ces exigences sont avant tout inspirées de considérations purement esthétiques. Or, en agriculture, la notion de fonctionnalité est essentielle, qu'il s'agit d'une construction isolée ou d'un ensemble de constructions. Partant, la Chambre d'Agriculture plaide en faveur d'une approche pragmatique au niveau du traitement des demandes d'autorisation. Elle est par ailleurs d'avis que la possibilité d'accorder une dérogation devrait notamment être prévue au niveau des sous-sections traitant les étables et hangars agricoles et viticoles.
- Exploitants agricoles à titre principal D'après l'article 6, paragraphe 1, point 10 de la Loi, « les activités d'exploitation agricole, horticole, maraîchère et viticole [doivent être] opérées à titre principal au sens de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales » (loi agraire) pour pouvoir prétendre à une autorisation de construire en zone verte. Dans ce contexte, la Chambre d'Agriculture donne à considérer qu'un agriculteur à titre accessoire au sens de la loi agraire se trouve depuis peu dans l'impossibilité d'ériger quoi que ce soit en zone verte, même pas un abri pour le bétail, ce qui l'empêcherait de prendre des mesures en matière de bien-être animal. Comme les terrains situés en zone verte sont souvent les seuls disponibles sur le site d'exploitation pour accueillir de nouvelles constructions, ces exploitations risquent d'être condamnées. Même une mise en conformité (p.ex. au niveau des capacités de stockage d'effluents) ne serait plus possible en tant qu'exploitant à titre accessoire. La reprise d'une telle exploitation avec l'objectif de développer des activités agricoles permettant d'atteindre le statut de l'agriculteur à titre principal, risque aussi d'être vouée à l'échec, si le statut de l'exploitant est déterminé au moment de l'introduction de la demande de construire en zone verte (sans prendre en compte la situation après la réalisation du projet). Il en est de même dans le cas de projets d'installation de nouveaux exploitants, non issus du milieu agricole (« newcomer »). Partant, la Chambre d'Agriculture se demande s'il ne serait pas indiqué d'opérer certains ajustements au niveau de la Loi, notamment en vue de faciliter le renouvellement des générations en agriculture, qui, rappelons-le, constitue un des grands défis de la politique agricole commune !
- Mesures d'intégration Pour ce qui concerne les mesures d'intégration proposées, la Chambre d'Agriculture est d'avis que ces dernières sont démesurées. Une construction isolée d'une emprise au sol de 150 m2, engendrerait une surface de haies à planter de l'ordre de 900 rn2 resp. 1.800 m2, voire plus ! L'article 2 prescrit en effet la plantation de haies mixtes en double rangée d'une largeur entre 3 et 6 mètres sur une longueur au moins équivalente au périmètre de la construction. Dans le cas d'un ensemble de constructions, l'obligation de planter des haies porte même sur les périmètres cumulés des constructions ! La Chambre d'Agriculture se doit de rappeler que le projet sous avis a pour objectif de déterminer des mesures d'intégration et pas des mesures de compensation ! 2 Par conséquent, notre chambre professionnelle insiste à ce que les auteurs du projet se limitent à ce qui est nécessaire pour « cacher » les constructions, et que les dispositions concernant l'intégration des constructions en zone verte soient allégées en sorte : supprimer l'obligation de planter des haies en double rangée et limiter la largeur des haies à 1 mètre. Par ailleurs, il doit être assuré que le porteur du projet puisse proposer, de sa propre initiative, des mesures d'intégration (y inclus leur localisation) dans le cadre de sa demande.
- Bardage en bois En relation avec le bardage en bois obligatoire, la Chambre d'Agriculture propose le compromis suivant : autoriser le bois raboté ainsi que le traitement non chimique du bois. Ceci permettrait d'augmenter la durabilité du bardage, sans pour autant amoindrir l'intégration de la construction. Par ailleurs, pour des raisons tenant à la fonctionnalité (poids) resp. la durabilité (souillure), nous sommes d'avis qu'il devrait être possible d'aménager certaines portes sans bardage (p.ex. au niveau des couloirs de circulation du bétail).
- Raccordement aux réseaux publics Les auteurs du projet sous avis précisent à différents endroits si les constructions peuvent être raccordées aux réseaux publics (« notamment d'eau potable, d'énergie, de canalisation et de communication ») ou non. Un tel raccordement est possible pour chaque activité d'exploitation, à l'exception des exploitations apicoles avec 30 à 75 ruches (section 6, sous-section 2), des activités d'exploitation cynégétique (section 7), de la détention en plein air d'animaux de pâturage (section 8) et des abris de jardin (section 9). Pour de qui concerne les maisons d'habitation visées à la section re, sous-section 3, ainsi que les serres (section 2, sous-section re), le texte reste muet au sujet d'un éventuel raccordement. Dans un souci de sécurité juridique, la Chambre d'Agriculture demande aux auteurs du projet sous avis d'amender ces deux sous-sections de manière à assurer qu'un raccordement aux réseaux publics soit possible. Etant donné qu'en vertu de la Loi, le présent règlement grand-ducal devrait déterminer, selon le cas, les dispositions à respecter relatives aux dimensions, au nombre, à la surface, à l'implantation, aux matériaux, aux teintes, à la durabilité resp. à l'intégration des constructions en zone verte, notre chambre professionnelle se demande toutefois si les interdictions du raccordement aux réseaux publics, telles que détaillés ci-dessus, sont conformes à la Loi.
- Activités d'exploitation couvertes par la Loi La Loi considère comme non autorisables, dans le contexte des activités agricole, horticole, maraîchère et viticole, « les installations et constructions en rapport avec la vente par les horticulteurs et pépiniéristes de produits accessoires de leur activité ou de produits végétaux qui ne sont pas issus de leur exploitation » (article 6, paragraphe 1, point 1°). Il s'en suit que les exploitations agricoles, maraîchères, arboricoles et viticoles en zone verte devraient, de plein droit, pouvoir abriter un espace, voire des constructions permettant le stockage, la transformation ainsi que la vente directe de leurs propres produits. Or, les auteurs du projet sous avis limitent l'utilisation des hangars horticoles et viticoles au stockage de produits, de matériel et de machines (cf. articles 44 resp. 51). La Chambre d'Agriculture considère ces restrictions comme étant contraires à la Loi. En tout état de cause, la Chambre d'Agriculture plaide clairement en faveur d'une approche pragmatique favorisant le développement de circuits courts. Le nombre de constructions resp. les dimensions autorisables devraient être ajustés en conséquence (le cas échéant, des dérogations devraient être prévues au niveau des sections respectives). 3
- Maisons d'habitation clans le cadre d'une exploitation agricole L'article 6, paragraphe 2 de la Loi dispose ce qui suit : « Une construction servant à l'habitation ayant un lien fonctionnel direct avec les activités d'exploitation agricole exercées à titre principal peut être autorisée en zone verte, pour autant que la construction est nécessaire à l'activité agricole. Un lien fonctionnel direct entre une construction servant à l'habitation et une exploitation agricole est donné lorsque l'activité agricole nécessite la présence rapprochée et permanente du chef d'exploitation. La construction servant à l'habitation est alors considérée comme construction agricole et faisant partie intégrante de l'exploitation. ... ». Le projet sous avis détermine les dispositions relatives aux dimensions, à la durabilité et à l'intégration des constructions servant à l'habitation. Si ces dispositions n'appellent en principe pas d'observations particulières, la Chambre d'Agriculture se doit toutefois de signaler que les dimensions maximales proposées pourraient s'avérer trop faibles, p.ex. si plusieurs jeunes sont installés sur une exploitation familiale ou dans le cas d'une famille nombreuse à deux générations. Alors que les auteurs du projet sous avis font valoir que « le volume important [max. 1.050 ml suffit largement à héberger une famille à deux générations, sachant que la moyenne nationale se situe bien en-dessous de ce seuil », la Chambre d'Agriculture se demande s'il ne fallait pas prévoir la possibilité de déroger, dans des cas dûment justifiés, aux dispositions ayant trait aux dimensions resp. volumes. Quant au fait que la maison d'habitation est considérée comme construction agricole en vertu de la Loi, notre chambre professionnelle est d'avis que cette disposition de la Loi soulève un certain nombre de questions. Qu'en est-il du droit d'habitation si l'exploitation agricole ne remplit plus le critère de la Loi quant à l'activité d'exploitation exercée à titre principal, p.ex. suite à la réduction substantielle, voire la cession de l'activité agricole (invalidité, retraite, ...) ? Quel sort réserver à ces maisons d'habitations à long terme ? Considérant que les périmètres de construction rejoignent tôt ou tard la majorité des constructions agricoles situées en périphérie des villages, il y a lieu de se demander si le statut « construction agricole » attribué aux maisons d'habitation a vraiment sa raison d'être, notamment face à la crise du logement au Luxembourg qui ne cesse de s'aggraver.
- Activités d'exploitation horticole et maraîchère Limiter le nombre de hangars en horticulture à un par exploitation et son emprise au sol à 150 m2 est contre-productif face à l'objectif de développer davantage ces productions, et notamment la commercialisation en circuit court. Certes, il sera possible d'accorder une dérogation aux exploitations maraîchères supérieures à 3 ha resp. les exploitations de fruiticulture supérieures à 6 ha, mais l'emprise au sol maximale prévue par les auteurs du projet sous avis risque déjà d'être insuffisante pour des exploitations nettement plus petites, notamment en cas de productions diversifiées. En vue de développer davantage la production horticole indigène, il sera nécessaire d'autoriser des constructions, voire des ensembles de constructions, d'une certaine envergure. Le besoin en espace est étroitement lié au mode de production, à la diversité des cultures, au besoin en surface de stockage, au degré de conditionnement/transformation, au mode de commercialisation ainsi qu'au besoin en main d'œuvre externe. En horticulture, il est important de disposer, en dehors d'installations pour le stockage de matériel et de machines, aussi d'un local permettant le stockage et le conditionnement des fruits/légumes récoltés dans le respect des normes d'hygiène et de salubrité (p.ex. station de lavage, entrepôt frigorifique). Comme il s'agit d'un secteur caractérisé par un besoin particulièrement élevé en main d'œuvre, il est par ailleurs indispensable de pouvoir offrir au personnel des conditions de travail appropriés (bureau pour traiter les commandes, vestiaires, installations sanitaires avec douches, kitchenette, salle de réunion, ...). Le logement de la main d'œuvre saisonnière constitue aussi une nécessité. 4 Par conséquent, la Chambre d'Agriculture demande aux auteurs du projet sous avis d'augmenter sensiblement la surface autorisable par hangar et aussi le nombre de hangars par exploitation. Pour des raisons tenant à la fonctionnalité ainsi qu'au bien-être des salariés, la Chambre d'Agriculture refuse toute interdiction générale d'installer des ouvertures lumineuses dans un hangar horticole. Considérant en plus que les restrictions quant au type de construction autorisable (hangar) et son utilisation ne sont pas conformes à la Loi, notre chambre professionnelle demande de supprimer au niveau de l'article 44 la phrase « // est destiné au stockage de matériel et de machines servant à l'exploitation maraîchère ou horticole ». Pour ce qui concerne les serres, la Chambre d'Agriculture note avec satisfaction que le nombre de serres autorisa bles n'est pas limité. Elle insiste toutefois pour que les serres temporaires démontables soient dispensées des obligations générales applicables en matière d'intégration (article 2 du projet). Notre chambre professionnelle est d'ailleurs d'avis qu'une serre démontable ne devrait pas être considérée comme construction (et par conséquent pas soumis à autorisation). Par ailleurs, il doit être assuré que les mesures d'intégration ne compromettent pas le bon fonctionnement des serres en général. En fonction du type de serre, un local technique à côté des serres peut devenir nécessaire. Dans le cadre d'une demande en autorisation, celui-ci devrait être considéré comme faisant partie intégrante d'une serre resp. d'un complexe de serres.
- Activités d'exploitation viticole En viticulture, force est de constater que les installations et constructions nécessaires ne sont souvent réalisables qu'en zone verte. Le projet sous avis prévoit de limiter l'autorisation en zone verte à un seul hangar par exploitation viticole. Ce hangar sera « destiné au stockage de produits viticoles ainsi que de matériel et de machines servant à l'exploitation viticole ». L'emplacement devrait être situé soit à l'intérieur du périmètre viticole, soit à une distance maximale de 1.000 mètres de celui-ci. Pour des raisons liées à la disponibilité limitée de terrains se prêtant à la construction d'infrastructures viticoles, la Chambre d'Agriculture demande à ce que la zone pouvant accueillir de telles constructions soit étendue à l'ensemble des territoires des communes viticoles Schengen, Remich, Bous, Stadtbredimus, Lenningen, Wormeldange, Grevenmacher, Mertert et Rosport. Pour ce qui concerne l'emprise au sol autorisable, nos ressortissants plaident en faveur d'une surface maximale de 1.500 m2 par construction pour tenir compte de la multifonctionnalité requise en viticulture (p.ex. stockage de matériel et de machines, atelier, logement de saisonniers, év. vinification et commercialisation). Considérant en plus que les restrictions quant au type de construction autorisable (hangar) et son utilisation ne sont pas conformes à la Loi, notre chambre professionnelle demande de supprimer tout simplement cette disposition (article 51). Compte tenu de la spécificité de la production viticole, le nombre de constructions autorisable ne saurait être inférieur à deux (un hangar à finalité viticole, une construction pour la transformation, le stockage et la commercialisation des produits viticoles). Une dérogation devrait être possible pour des domaines viticoles exploitant une surface supérieure à 6 hectares. 1.0.Activités d'exploitation apicole Contrairement à ce qui est énoncé au niveau du commentaire des articles accompagnant le projet sous avis (ad articles 77 resp. 83), les dispositions ne correspondraient pas aux recommandations du « Lëtzebuerger Landesverband fir Beienzuucht ». Ce dernier estime en effet que les surfaces maximales autorisa bles de 25 à 150 m2 ne correspondent aucunement aux besoins des exploitations apicoles. Les apiculteurs proposent de regrouper les deux catégories d'exploitations prévues par les auteurs du projet (> 30 ruches ; > 75 ruches) et d'augmenter la surface autorisable à 70 m2 majorée de 1,4 m2 par ruche supplémentaire dépassant le nombre de 30 ruches. La hauteur de la corniche d'un côté long ne devrait pas excéder 3,5 mètres. La possibilité d'accorder une dérogation aux exploitations apicoles avec plus de 300 ruches serait à maintenir. Par ailleurs, les apiculteurs sont d'avis que l'installation de ruches ne devrait pas être soumis à autorisation. Etant donné qu'il ne s'agit pas d'une construction, 5 une déclaration devrait largement suffire. Aussi, les dispositions générales relatives à l'intégration (article 2) ne sauront guère s'appliquer dans le cas spécifique de l'installation de ruches. 11.Activités d'exploitation sylvicole et cynégétique Après concertation avec le Groupement des Sylviculteurs a.s.b.I., notre chambre professionnelle tient à formuler les remarques suivantes. Actuellement, des autorisations seraient apparernment accordées à partir d'une superficie forestière de 10 hectares. Les auteurs du projet sous avis entendent relever ce seuil à 20 hectares, jugeant qu'en dessous de ce seuil, une construction sylvicole ne serait pas viable du point de vue économique. Ce constat, qui part de l'hypothèse d'un investissement annuel minimal de l'ordre de 10.000 € (pour du matériel forestier), n'est pourtant pas partagé par le Groupement des Sylviculteurs, qui fait valoir que la majorité des propriétaires forestiers utilise du matériel d'occasion nettement moins coûteux. Dès lors, il plaide résolument en faveur du maintien du seuil actuel. L'article 60 du projet sous avis dispose que le hangar est situé hors forêt et desservi par un chemin existant. Face à l'objectif principal du présent projet de règlement grand-ducal qui consiste à assurer l'intégration des constructions en zone verte, l'obligation de construire un hangar sylvicole en dehors de la forêt est incompréhensible. La majorité des propriétaires forestiers ne dispose d'ailleurs pas de terrains en zone verte autres que leurs propres fonds forestiers. L'obligation de desserte par un chemin existant limite d'autant plus l'éligibilité de terrains potentiels. Il est proposé de reformuler l'article 60 comme suit : « L'emplacement est desservi soit par un chemin existant, soit par un chemin en concassé de la région d'un maximum de 50m de longueur et de 3,5m de largeur. ». Finalement, il y a lieu d'inclure dans l'autorisation une aire de manipulation et de stockage du bois en concassé de la région jusqu'à 50m2 par hangar. Pour ce qui concerne les cabanes de chasse (article 88), notre chambre professionnelle défend une position analogue, et pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus : autoriser l'emplacement d'une cabane de chasse en forêt. L'obligation prévue à l'article 95 d'ériger des miradors « en forêt ou adossés à la forêt ou à d'autres structures ligneuses existantes » risque de limiter l'efficacité de la chasse. Considérant que les dimensions réduites d'un mirador (1,25 x 1,25 mètres) ainsi que l'obligation d'utiliser du bois brut permettent une intégration adéquate de ces constructions dans le paysage, la Chambre d'Agriculture estime qu'il devrait être possible d'ériger des miradors à une certaine distance d'une forêt. 12.Détention en plein air d'animaux de pâturage La gestion des surfaces proches de leur état naturel est considérée comme activité d'exploitation au sens de la Loi. Celle-ci précise à l'article 6, paragraphe 1, point 6°, que « par activités d'exploitation qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel, on entend la détention en plein air d'animaux de pâturage ». L'article 96 du projet sous avis définit ce type de gestion en disposant que « la densité en bétail sur la surface pâturée ne dépasse pas 0,8 unités de gros bétail par hectare sur toute l'année (UGB) telle que définie dans le tableau de l'annexe l du présent règlement ; ». La Chambre d'Agriculture note que la Loi confère à un règlement grand-ducal le soin de préciser « la surface maximale de ces abris en fonction de la surface de la prairie et du nombre des animaux », mais pas de définir un seuil précis en matière de densité en bétail, en dessous duquel aucune autorisation ne saurait être délivrée. La Chambre d'Agriculture considère dès lors que l'article 96 du projet sous avis n'est pas conforme à la Loi. Les UGB constituent une notion agricole, dont les coefficients sont actuellement définis au niveau de l'annexe I du règlement grand-ducal modifié du 30 juillet 2015 portant application, au Grand-Duché de Luxembourg, des règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune. Les auteurs du projet sous avis reprennent, au niveau de l'annexe I, ces mêmes valeurs, mais proposent d'y ajouter de nouvelles 6 catégories d'animaux (porcins, alpagas, autruches, daims cerfs Sika) et de différencier davantage au niveau des ovins et caprins. Pour ces dernières, des valeurs spécifiques sont proposées pour les animaux âgés de moins d'un an. Suite à ces changements, les troupeaux ovins se verront attribuer des UGB plus importants dans le contexte du présent règlement grand-ducal, étant donné que la législation agricole ne considère actuellement que les moutons adultes. Pour les troupeaux caprins, c'est l'inverse, puisque la législation agricole attribue le même coefficient à tous les animaux de cette catégorie. En tout état de cause, le recours à des coefficients différents en fonction du contexte réglementaire risque de porter à confusion. La Chambre d'Agriculture est d'avis que les coefficients devraient impérativement être fixés par resp. en concertation avec le Ministère de l'Agriculture afin d'assurer la cohérence requise. Compte tenu du seuil extrêmement bas de 0,8 UGB/ha proposé par les auteurs du projet, il est à craindre que la majorité des détenteurs d'ovins resp. caprins seront dans l'impossibilité de construire un abri en zone verte (faute de terrain), d'autant plus qu'ils ne remplissent en général pas les conditions pour être considérés comme agriculteurs à titre principal. La Chambre d'Agriculture se demande dès lors si l'approche restrictive des auteurs du projet en matière d'autorisation en zone verte ne risque pas d'aller à l'encontre du bien-être animal et de la législation y afférente, d'autant plus que les auteurs du projet prennent le soin de définir, au niveau de l'annexe II, pour les différentes catégories d'animaux (à l'exception toutefois des porcins) des dimensions minimales à respecter pour garantir le bien-être animal. 13.Abris de jardin Face à l'objectif principal du présent projet de règlement grand-ducal qui consiste à assurer l'intégration des constructions en zone verte, la Chambre d'Agriculture est d'avis que les dispositions proposées aux articles 104 à 106 vont nettement au-delà de l'objectif recherché, notamment si les abris de jardin ne peuvent être érigés au-delà d'une distance de 10 mètres de la façade arrière de la maison d'habitation. La Chambre d'Agriculture ne peut approuver le projet de règlement grand-ducal sous avis que sous condition de la prise en compte des remarques formulées dans le présent avis. Veuillez agréer, Madame la Ministre, l'expression de notre plus haute considération. Vincent Glaesener Directeur 7