STATEC Luxembourg, le 9 mars 2021 Objet : Projet de règlement grand-ducal prescrivant un recensement général de la population, des logements et des bâtiments du Grand-Duché au l e' juin 2021 Avis du Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises : commentaires du STATEC Le STATEC est reconnaissant pour l'avis du SYVICOL concernant le Projet de règlement grand-ducal prescrivant un recensement général de la population, des logements et des bâtiments du Grand-Duché au l er juin 2021 qui lui permet de mieux expliquer la nécessité de procéder au recensement décennal cette année, en partenariat avec les communes, en évitant tout contact direct avec les résidants. Dans son avis, le SYVICOL a souligné cinq réserves quant à l'organisation du prochain recensement de la population prévu le l er juin 2021 : 1) Le SYVICOL suggère de modifier la loi communale de façon à ce que la fixation du nombre de membres des conseils communaux se base dorénavant sur le RNPP, et non plus sur le résultat du recensement décennal. 2) Afin de respecter au mieux les mesures de distanciation sociale nécessitées par le combat de la pandémie de Covid-19, le SYVICOL propose de reporter le recensement général de la population au-delà du l er juin 2021, de préférence au début
- 3) Si le recours à des registres administratifs est salué, le SYVICOL demande une approche plus conséquente en la matière, afin de réduire le nombre de questions incluses dans le questionnaire du recensement. 4) Le SYVICOL souhaite également une augmentation du montant des indemnités prises en charge par l'Etat. 5) Le SYVICOL propose que le STATEC envoie par voie postale les questionnaires sur papier aux ménages n'ayant pas répondu par voie électronique, au lieu de recourir à des agents recenseurs. Face à ces réserves, le STATEC souhaite mettre en avant plusieurs éléments. STATEC 1) Modification de la loi communale « Depuis l'entrée en vigueur de la loi modifiée du 19 juin 2013 relative à l'identification des personnes physiques et la mise en place du registre national des personnes physiques (RNPP), les données démographiques nécessaires sont disponibles à tout moment ». Un registre ne vaut que par la fréquence et la qualité des vérifications et des corrections qu'on lui apporte. Pour le STATEC, ce registre national des personnes physiques, qui est la compilation des différents registres communaux des personnes physiques, doit être mis à jour de manière efficiente. L'importance des migrations au Luxembourg et l'éventuelle non désinscription des émigrants des registres communaux de la population, invite à prendre des mesures pour corriger ce problème endémique, introduisant un écart substantiel ente les chiffres figurant au registre et les personnes effectivement présentes sur le territoire. Le recensement de la population peut être considéré comme une opportunité pour les communes de mettre à jour leur registre communal de la population. Le recensement se fait sur base des personnes qui vivent réellement et concrètement dans une commune. Les agents recenseurs peuvent vérifier la véracité des registres et leur exhaustivité, une contribution précieuse à la fiabilité statistique. Le recensement peut donc être vu comme un exercice de contrôle de qualité des registres communaux de la population. • Sur la base des informations que les citoyens eux-mêmes donnent quand ils arrivent ou quittent une commune, • Tous les 10 ans à travers le caractère exhaustif de l'opération sur le territoire de la commune lors du recensement de la population. Le STATEC craint que la modification de l'article 4bis de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ne risque de détériorer la qualité du Registre des personnes physiques, ce qui ne serait guère dans l'intérêt des communes, ni de l'Etat. De plus, à partir des données récoltées à travers ce recensement de la population, le STATEC s'engage à transmettre à chaque commune, un rapport faisant étant de la population ainsi que de ses caractéristiques socio-économiques sur le modèle réalisé pour les cinq communes ayant participé au recensement pilote 'dénombrement communal 2019' avec une comparaison au niveau national. Ce rapport tiré du recensement permettra aux décideurs communaux de mieux connaître leur population. Enfin, certaines informations récoltées lors de ce recensement de la population servent à mettre à jour certaines variables de l'indice socio-économique, indice utilisé par le Ministère de l'Intérieur dans la répartition de l'enveloppe budgétaire dans le cadre du financement des communes. STATEC 2) Report du recensement en 2022 Le STATEC tient à rappeler que la loi communale actuelle, ainsi que le règlement européen (CE) N° 763/2008 du parlement européen et du conseil du 9 juillet 2008 concernant les recensements de la population et du logement imposent à l'Etat luxembourgeois qu'un recensement de la population soit organisé en
- Ni l'Etat luxembourgeois, ni le STATEC ne peuvent se soustraire aux obligations communautaires, sans courir le risque d'une procédure devant la Cours de Justice Européenne. A ce jour, l'ensemble des pays européens réaliseront ce recensement en 2021 à l'exception de l'Allemagne et de la France. Il est également important de souligner que parmi les 25 autres pays européens organisant le recensement de la population en 2021, seuls 10 pays le feront uniquement à travers des registres administratifs. Ces pays ont une longue tradition dans la gestion de registres de personnes et disposent d'excellentes bases de données régulièrement mises à jour par l'interconnexion de fichiers administratifs. Parmi les 15 autres pays, 9 réaliseront un recensement combinant données administratives et données provenant de questionnaires (dont le Luxembourg) et 6 en obtenant les informations uniquement via des questionnaires (Source : UNECE). Quant à l'exemple de l'Allemagne, mentionné par le SWICOL, bien que le recensement ait lieu en mai 2022, la date de référence reste le 31 décembre 2021 et ce afin de respecter la législation européenne. Une rétropolation, complexe et délicate, des données (recalcul de la population, imputation de données, etc.) devra être opérée par l'office statistique allemand à l'aide de données administratives qui ne sont pas disponibles au Luxembourg. Dès lors, cette solution est difficilement pratiquable au Luxembourg et grèverait l'exhaustivité et la qualité des statistiques produites. L'observation de phénomènes rares (comme par exemple l'analyse socio-économique de certains groupes de personnes (nationalité, personnes ayant un handicap spécifique, ...), qui ne peuvent être appréhendés que par les recensements, ne pourrait être garantie avec cette proposition de report à l'année
- La France réalisant un type de recensement unique au monde (rolling census : recensement annuel sur un échantillon de communes ou de la population), n'a pas fait d'émules en Europe. Par ailleurs, la France dispose de nombreuses sources administratives qui ne sont pas disponibles au Luxembourg. Par ailleurs, le budget a été alloué au STATEC pour réaliser ce recensement en
- Un certain nombre de dépenses importantes ont déjà été engagées : recrutement de personnel de renforcement temporaire au STATEC, campagne publicitaire, frais d'impression, ... De même, avec un report du recensement à l'année 2022, le STATEC ne pourra garantir que la fourniture des données à la Commission Européenne, selon le calendrier prévu par le Règlement communautaire (mars 2024), soit effectuée. Le STATEC maintient donc que le recensement de la population devra avoir lieu au cours de l'année 2021 et plus particulièrement au début de la période estivale, période la plus propice pour le travail des agents recenseurs. STATEC 3) Recours aux registres administratifs Le recours exclusif à des registres, comme le propose le SYVICOL, sera effectif à partir de 2024 pour répondre à l'obligation européenne de recensements annuels. Or, des recensements décennaux devront quand même être réalisés avec l'aide des communes, tant que la qualité des registres administratifs n'aura pas atteint un niveau de fiabilité comparable à ceux des pays scandinaves, par exemple. Par ailleurs, les recensements décennaux, au-delà de l'aspect purement démographique, s'intéressent aux questions d'intérêt national, telle que le logement, la mobilité, le niveau d'éducation ou la composition familiale des ménages. Ils permettent l'éclairage de décisions de certaines politiques publiques. Le STATEC salue vivement la position du SYVICOL en matière d'utilisation de données administratives. En effet, le STATEC se tourne en premier lieu vers l'utilisation de données administratives, les enquêtes étant complémentaires. Ce recours privilégié aux données administratives est d'ailleurs ancré dans la loi du 10 juillet 2011 portant organisation de l'Institut national de la statistique et des études économiques et modifiant la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'Etat : « Dans le choix du mode de collecte de données le STATEC privilégie l'exploitation des fichiers administratifs. Il ne recourt à des enquêtes ou recensements que si l'exploitation des fichiers administratifs s'avère impossible ou n'est pas susceptible de fournir des informations statistiques fiables et pertinentes (article 12). » Or, force est de constater que cela ne s'avère pas possible dans la très grande majorité des missions statistiques qui incombent au Système statistique national. C'est pourquoi, pour la première fois dans le cadre du recensement de la population, le STATEC aura recours à trois registres administratifs : • Le Registre National des Personnes Physiques (CTIE) • Les données reprises du Centre commun de la sécurité sociale à travers l'Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) • Le Registre des Bâtiments et des Logements (STATEC) Les informations reprises de ces registres ne seront plus demandées aux personnes recensées. De même certaines questions ont été supprimées, car étudiées dans d'autres enquêtes de manière plus récurrentes (par exemple les biens du ménage). C'est pourquoi, le nombre de questions (et de sousquestions) posées aux personnes recensées, ont diminué d'un tiers par rapport au dernier recensement de
- Malheureusement, il n'est pas possible d'avoir recours uniquement à des données administratives pour réaliser ce recensement de la population et ce pour deux raisons : • Impossibilité d'avoir accès à certains registres administratifs au niveau des microdonnées STATEC • Certaines informations imposées par la législation européenne n'existent pas dans les registres administratifs luxembourgeois : niveau d'éducation, composition des ménages, conditions de logements, ... A partir de 2024, la Commission Européenne envisage, en plus des recensements décennaux, de réaliser des recensements annuels centrés essentiellement sur les phénomènes démographiques. Lors de ces recensements annuels, le STATEC aura exclusivement recours à des données issues de données administratives, dès lors aucun recensement sur le terrain ne sera nécessaire, même si cela s'avérerait utile. Le STATEC poursuivra, dans les prochaines années, ses efforts afin de récolter un maximum d'informations à travers les registres administratifs et ce afin de réduire la charge statistique des personnes recensées. Néanmoins, rappelons que le recensement de la population est également l'opportunité pour poser un certain nombre de questions d'intérêt national (logement, mobilité, etc.). C'est pourquoi le STATEC a consulté les ministères et administrations. Des phénomènes rares, tels que le handicap, ne peuvent être appréhendés que par des recensements. Cette thématique est d'ailleurs reprise dans les Recommandations de la Conférence des statisticiens européens pour les recensements de la population et des habitations de 2020 rédigés par les Nations Unies montrant l'intérêt d'étudier cette population dans le cadre du recensement de la population. Quant à la protection de données personnelles, le STATEC a prévu d'offrir trois possibilités pour le retour des questionnaires papiers afin d'assurer que chaque ménage ait la possibilité de répondre en toute sécurité : •
(1)Retourner le questionnaire au STATEC ; •
(2)Retourner le questionnaire à la commune et ; •
(3)Attendre le passage de l'agent recenseur ; La possibilité de retourner le questionnaire directement au STATEC permet d'assurer aux ménages, qui le souhaitent, que les données récoltées ne soient pas consultables par les agents recenseurs ni par les administrations communales et de garder ainsi une certaine mainmise sur l'accès à leurs données personnelles. 4) Indemnités et missions des agents recenseurs Les indemnités allouées par le STATEC représentent près d'un tiers du budget total du recensement de la population de 2021. Si les indemnités, payées par le STATEC, sont les mêmes que lors des recensements précédents, le rôle des agents recenseurs a néanmoins été réduit lors de ce recensement. STATEC Premièrement, les agents recenseurs ne distribueront, en effet, plus le questionnaire papier à l'ensemble des ménages mais uniquement aux ménages n'ayant pas répondu au questionnaire électronique (qui seront invités à le faire via un courrier postal). Afin de diminuer le plus possible les contacts entre les agents recenseurs et les ménages recensés, chaque ménage a la possibilité de participer à travers la plateforme « MyGuichet.lu » avec un certificat « Luxtrust » ou grâce à un identifiant personnel envoyé par courrier. Le STATEC veut promouvoir le recours au questionnaire digital, éliminant tout risque de contagion virale. Selon une estimation initiale fondée sur les expériences récoltées lors d'une étude pilote, le STATEC pense qu'environ minimum 30% des ménages répondront via ce questionnaire électronique. La charge de travail des agents recenseurs sera donc réduite de près d'un tiers. En outre, l'explosion du télétravail et de l'éducation à domicile conduisent le STATEC à estimer que le taux pourra encore être augmenté sensiblement. Par ailleurs, le STATEC compte sur le SYVICOL pour promouvoir le recensement électronqique. La campagne publicitaire, invitant à participer au recensement, mettra fortement en avant la solution digitale. Le STATEC a également consenti à organiser une loterie afin d'encourager ce mode de réponse, à l'instar d'une pratique du secteur commercial. Le STATEC ne fera pas de différence en terme d'indemnités, entre un questionnaire rempli de manière électronique ou via un questionnaire papier. Les agents recenseurs seront dès lors rémunérés au même titre pour les ménages de leurs quartiers de recensement ayant répondu par Internet sans que cela ne représente une charge de travail pour l'agent recenseur. Deuxièmement, si l'agent recenseur avait l'obligation de prendre contact avec un ménage, le STATEC mettre en place diverses mesures : • 'Contact less ' concernant la distribution des questionnaires ; • 'Contact safe ' concernant la récolte des questionnaires. Contrairement aux recensements précédents, l'agent recenseur devra déposer le questionnaire papier dans la boîte aux lettres et non plus le distribuer en mains propres. L'agent recenseur n'aidera également plus les ménages à répondre au questionnaire, si le ménage connait des difficultés, et ce afin de garantir au maximum la distanciation sociale. Dans ce cas de figure, le ménage connaissant des difficultés à remplir le questionnaire pourra contacter le STATEC gratuitement par téléphone. Le remplissage du questionnaire pourra se faire également par ce canal de communication. Concernant la récolte des questionnaires, le STATEC a également prévu différentes solutions : • Renvoi du questionnaire à la commune • Renvoi des questionnaires au STATEC • Récolte du questionnaire par l'agent recenseur STATEC Dans le cadre de la récolte du questionnaire, les deux premières solutions seront à privilégier afin d'éviter que les agents recenseurs aient un contact interpersonnel trop important. Néanmoins, l'agent recenseur pourra, si cela est nécessaire, rentrer en contact de manière sécurisée avec le ménage (récupérer le questionnaire sur le pas de la porte, etc.). De même le remplissage des différentes informations afférentes au travail des agents recenseurs a été simplifié en ayant recours le plus possible à des informations pré-imprimées par les communes à travers les registres communaux des personnes physiques. La formation des agents recenseurs, prévue par le STATEC, se fera en ligne et non plus en présentielle comme lors des recensements précédents. Outre les avantages sanitaires, ce type de formation donnera plus de flexibilité (vidéo disponible à tout moment, possibilité de réécouter une partie de la formation, ...) à l'agent recenseur pour suivre cette formation. Le STATEC organisera également des séances de questions/réponses en ligne ou par téléphone. En complément, un manuel d'instruction sera rédigé par le STATEC qui pourra être distribué aux agents recenseurs. A noter aussi que les communes ont la possibilité d'augmenter les indemnités allouées aux agents recenseurs, mais à charge de la commune. Le recensement est aussi l'occasion pour des citoyens intéressés, de gagner un pécule accessoire très apprécié comme agent recenseur. 5) Rôle des agents recenseurs vs courrier postal Les agents recenseurs, en comparaison avec une solution via courrier postal, offrent plusieurs avantages : • Le STATEC estime qu'en recourant exclusivement à un envoi postal, le taux de participation à ce recensement sera impacté négativement et que la qualité des statistiques produites en pâtira. Ceci sera surtout le cas au sein des communes pour des localités à un niveau de granularité plus détaillé imposé par la législation européenne. Le courrier postal se heurte au fait qu'environ 15% des courriers ne pourront pas être distribués pour diverses raisons (pas de boîte aux lettres, nom indiqué sur le courrier ne correspond pas au nom figurant sur la boîte aux lettres, ...). A ce pourcentage, s'ajoutent les personnes qui recevront le questionnaire mais qui ne souhaiteraient pas participer (environ 10 pourcent). Le taux de non réponse pourrait donc atteindre les 25%, ce qui est • inacceptable pour le STATEC. Dès lors, l'agent recenseur sera plus en mesure de distribuer les questionnaires papier et donc de diminuer fortement la non distribution du questionnaire. De plus, l'agent recenseur connait souvent mieux les personnes qui vivent dans la commune. • La relance auprès des personnes n'ayant pas répondu au questionnaire est essentielle. La valeur ajoutée d'un agent recenseur est décisive par rapport au courrier postal. Un ménage sera plus enclin à répondre au recensement si ce rappel provient d'un agent STATEC recenseur plutôt que provenant d'une simple lettre administrative. De plus, une relance postale ne sera pas possible pour les ménages qui ne sont pas joignables par une solution 'courrier postal'. Dès lors, des agents recenseurs seront nécessaires au moins pour ces ménages. • La fusion des données issues des registres administratifs et des questionnaires sera facilitée car contrairement à l'option « courrier postal », l'agent recenseur doit indiquer sur chaque questionnaire une clé 'recensement' unique par personne. Cette clé, permettant la fusion des données administratives et celles issues des questionnaires au niveau de l'individu, sera utilisée en complément du matricule afin que cette fusion des données soit optimale. Cette fusion des données est une étape clé dans la réussite du recensement de la population. Sans cette fusion, les données récoltées ne seront pas exploitables et le STATEC ne pourra satisfaire les obligations de la réglementation européenne. • Bien que le STATEC préconise le 'contact less', il sera possible, si nécessaire, à l'agent recenseur d'interagir avec les ménages, uniquement pour la collecte des questionnaires, tout en maintenant une distance de sécurité. Un tel contact pourra plus facilement entre les agents recenseurs et les citoyens, ces derniers passent en général en soirée. • Il est plus facile d'inciter une personne récalcitrante à participer au recensement en recourant à des agents recenseurs qu'en envoyant un courrier de relance. Dr Serge Allegrezza, Directeur du STATEC