CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.740 Projet de règlement gran

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.740 Projet de règlement grand-ducal

déterminant les mesures d’exécution de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement pour les projets initiés à partir de 2022 ; et
modifiant le règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement Avis du Conseil d’État (1er février 2022) Par dépêche du 23 août 2021, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par la ministre de l'Environnement, du Climat et du Développement durable. Au texte du projet de règlement grand-ducal étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact ainsi que le texte coordonné du règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 que le présent projet de règlement grand-ducal tend à modifier. Les avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, de la Chambre des salariés, de la Chambre des métiers ont été communiqués au Conseil d’État par dépêches respectivement des 15 octobre, 3 novembre et 23 novembre 2021 tandis que l’avis de la Chambre de commerce est parvenu au Conseil d’État par dépêche du 5 janvier
Considérations générales Le règlement grand-ducal en projet est pris en exécution des dispositions de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement. La loi précitée du 23 décembre 2016 (la « loi ») prévoit un régime d’aides pour les projets pour lesquels la facture est établie au plus tard le 31 décembre
Les plafonds des aides sont temporairement augmentés pour certains projets dont la date de commande ou l’accord de principe sont établis au 31 décembre 2021 au plus tard. La loi fait l’objet de mesures d’exécution par le règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement. Le Conseil d’État a aussi été saisi dans le cadre d’un projet de loi n° 7884 qui vise à étendre le bénéfice de la loi aux projets pour lesquels la facture est établie au plus tard le 31 décembre
Au vu de l’exposé des motifs, l’objectif du projet de règlement grandducal est double. En premier lieu, il vise à prolonger d’un an les mesures du règlement grand-ducal précité du 23 décembre 2016 en ce qui concerne l’aide financière pour la construction d’un logement durable. L’aide financière pour la construction d’un logement durable continuera ainsi à s’appliquer aux bâtiments pour lesquels la facture est établie entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2026 et pour lequel l’autorisation de bâtir est demandée entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2022 inclus, la demande d’aide étant à introduire le 31 décembre 2028 au plus tard. Les autres dispositions du règlement grand-ducal précité du 23 décembre 2016 restent inchangées. Dès lors, celui-ci continue à s’appliquer aux projets d’assainissement énergétique pour lesquels l’accord de principe est demandé le 31 décembre 2021 au plus tard et facturés le 31 décembre 2023 au plus tard. Il continue également de s’appliquer aux installations techniques et conseil en énergie commandés le 31 décembre 2021 au plus tard et facturés le 31 décembre 2023 au plus tard. En second lieu, le règlement grand-ducal en projet vise à introduire une réglementation s’appliquant uniquement aux projets désignés dans l’intitulé comme ceux « initiés à partir de 2022 ». L’article 10 sous avis définit les projets « initiés à partir de 2022 ». Ainsi, en ce qui concerne l’assainissement énergétique, le règlement grand-ducal entend s’appliquer aux projets pour lesquels l’accord de principe est demandé entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2025 et facturés entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre
En ce qui concerne les installations techniques et le conseil en énergie, le règlement grand-ducal en projet entend s’appliquer aux projets facturés entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre
Dans les deux cas, la demande d’aide financière est à introduire au plus tard le 31 décembre
Les auteurs entendent ainsi faire coexister deux règlements grandducaux ayant le même objet dans l’ordre juridique. Aux yeux du Conseil d’État, une telle façon de procéder entraîne un chevauchement entre les deux règlements grand-ducaux, qui risque de se heurter au principe de sécurité juridique. Pour ces raisons, le Conseil d’État insiste à ce qu’il soit procédé à l’abrogation du règlement grand-ducal actuellement en vigueur, en recourant si besoin à des dispositions transitoires. En soulignant que la matière des aides financières relève des matières réservées à la loi en vertu des articles 99 et 103 de la Constitution, le Conseil d’État rappelle aux auteurs l’arrêt n° 00133 de la Cour constitutionnelle du 2 mars 2018, rendu en matière d’aide financière et en vertu duquel les éléments essentiels relatifs aux conditions d’octroi des aides sont à faire figurer dans la loi censée servir de base légale au règlement grand-ducal en projet. À défaut, la loi ne constitue pas une base légale adéquate et suffisante 2 aux dispositions du projet sous examen. La base légale risque dès lors d’être jugée non conforme aux exigences de l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, ce qui entraînerait pour le dispositif réglementaire sous revue la sanction de la non-application en vertu de l’article 95 de la Constitution. Le Conseil d’État y reviendra lors de l’examen des articles. Examen des articles Article 1er L’article sous examen entend modifier l’article 1er du règlement grandducal précité du 23 décembre 2016 afin de prolonger d’un an les mesures d’exécution relatives à l’aide financière pour la construction d’un logement durable. Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales et exige la suppression de l’article sous examen, et l’ajout aux endroits appropriés du dispositif de dispositions abrogatoires et transitoires. Article 2 Le paragraphe 1er, alinéa 1er, restreint le bénéfice de l’aide aux seuls bâtiments âgés de plus de dix ans. Une telle condition est un élément essentiel qui doit être prévu par la loi. Le Conseil d’État renvoie à cet égard à ses considérations générales. De plus, le paragraphe 1er, alinéas 2 et 3, et le paragraphe 7 constituent des redites des dispositions de la loi de base. Or, la reprise dans des règlements de dispositions contenues dans une loi et s’appliquant aux situations à réglementer est à écarter. Ces dispositions sont à supprimer. Article 3 Au paragraphe 1er, l’alinéa 1er et l’alinéa 2 prévoient deux plafonds distincts, l’un de 20 pour cent, l’autre de 50 pour cent, quant à l’aide financière pour les installations solaires photovoltaïques. Or, l’article 5 de la loi ne prévoit qu’un seul plafond de 50 pour cent. En prévoyant des plafonds différents de ceux figurant dans la loi, le paragraphe 1er, alinéa 1er, dépasse le cadre de sa base légale et risque d’encourir la sanction de l’article 95 de la Constitution. Étant donné que la loi du 20 décembre 2019 ayant pour objet la mise en place d’un régime d’aides de minimis est d’application générale, le Conseil d’État estime que le paragraphe 1er, dernier alinéa, est superfétatoire. Il est donc à supprimer. Article 4 Les paragraphes 2 et 3 prévoient que l’aide pour les installations solaires thermiques s’élève à 50 pour cent des coûts effectifs mais la limitent à un montant maximal fixe, alors que l’article 5 de la loi énonce que l’aide financière est plafonnée à 50 pour cent des coûts effectifs sans pour autant prévoir de montant maximal. Ce faisant, l’article sous examen excède sa base 3 légale et risque d’encourir la sanction de l’article 95 de la Constitution. Le principe d’un montant fixe à ne pas excéder constitue par ailleurs un élément essentiel qui doit figurer dans la loi de base. Le paragraphe 4 constitue une reprise de l’article 5, paragraphe 2, alinéa 3, point 4, de la loi dans sa teneur résultant du projet de loi n°
En cas d’adoption du projet de loi n° 7884 ce paragraphe serait à supprimer. Article 5 L’article sous examen entend définir les conditions d’octroi des aides pour les pompes à chaleur. Le paragraphe 5 constitue une reprise de l’article 5, paragraphe 2, alinéa 2, de la loi. Par conséquent, ce paragraphe est à supprimer. Le paragraphe 6 subordonne explicitement l’augmentation de l’aide par bonus à une amélioration de la performance énergétique du système de chauffage. Par ailleurs, il impose que la chaudière alimentée au combustible fossile soit éliminée dans un délai de cinq ans. Les éléments essentiels de telles conditions sont à faire figurer explicitement dans la loi de base. Le paragraphe 7 limite l’aide supplémentaire de 50 pour cent pour l'enlèvement, la neutralisation et le recyclage du réservoir au fioul à 2 000 euros. Or, l’article 5, paragraphe 2, alinéa 3, point 2, de la loi dans sa teneur résultant du projet de loi n° 7884 prévoit certes une aide supplémentaire de 50 pour cent dans ce cas, mais ne prévoit pas que ce montant puisse être plafonné à un montant fixe. De la même manière, le paragraphe 8 plafonne à un montant fixe le bonus de 50 pour cent en cas de remplacement d’une chaudière par une pompe à chaleur, associé à une adaptation du système de distribution de chaleur. Or, l’article 5, paragraphe 2, alinéa 3, point 3, de la loi dans sa teneur résultant du projet de loi n° 7884 prévoit certes un bonus de 50 pour cent dans ce cas, mais ne prévoit pas que ce montant puisse être plafonné à un montant fixe. L’introduction de tels plafonds constitue un élément essentiel à faire figurer dans la loi de base. Article 6 L’article sous examen vise les aides pour les chaudières à bois et filtres à particules. Le paragraphe 3, prévoit un bonus de 15 pour cent pour la mise en place d’un réservoir tampon, ce qui n’est pas prévu par l’article 5 de la loi, Le paragraphe 5, le paragraphe 6, et le paragraphe 9 plafonnent respectivement l’aide financière ou le bonus à un montant fixe, ce qui n’est pas prévu par l’article 5 de la loi, que ce soit dans sa teneur actuelle ou dans sa teneur résultant du projet de loi n°
Si l’aide ou le bonus sont à plafonner, l’introduction d’un tel plafond est à faire figurer dans la loi. Le paragraphe 7 constitue une redite de l’article 5, paragraphe 2, alinéa 2, de la loi et est à supprimer. 4 Le paragraphe 8 subordonne explicitement l’augmentation de l’aide par bonus à une amélioration de la performance énergétique du système de chauffage. Une telle condition est un élément essentiel à faire figurer explicitement dans la loi. Article 7 L’article sous examen vise les aides pour un réseau de chaleur et un raccordement à un réseau de chaleur. Le paragraphe 4 subordonne explicitement l’augmentation de l’aide par bonus à une amélioration de la performance énergétique du système de chauffage. Une telle condition est un élément essentiel à faire figurer explicitement dans la loi. Le paragraphe 5 plafonne l’aide à un montant fixe, montant dont le principe ne figure pas à l’article 5, paragraphe 2, alinéa
L’introduction d’un tel montant fixe est à faire figurer dans la loi de base. Article 8 L’article sous examen vise l’aide pour le conseil en énergie. Le Conseil d’État constate que le paragraphe 2 fixe des montants d’aide financière significativement en-dessous des plafonds fixés par la loi et que le point 2, qui plafonne l’aide à 2 600 euros, est contraire à l’article 6, paragraphe 3, de la loi, qui prévoit quant à lui un plafond de 4 400 euros. Si la loi plafonne le montant à 4 400 euros, le règlement grand-ducal en projet ne peut en toute logique prévoir un plafond inférieur à celui prévu par la loi. Il peut en revanche prévoir un montant fixe d’aide de 2 600 euros. Le paragraphe 8 constitue une reprise de l’article 6, paragraphe 1er, de la loi et est à supprimer. Article 9 Au paragraphe 9, alinéa 1er, les termes « en général » sont à supprimer. Articles 10 à 13 Sans observation. Annexe I Sans observation. Annexe II A la section « Concernant l’art.7 », la définition des sources d’énergie renouvelables au point 2 est à supprimer car superfétatoire. 5 Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur, sauf s’il existe un intitulé de citation. Partant, il y a lieu d’écrire « règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement », « loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement », « règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis » et « loi du 20 décembre 2019 ayant pour objet la mise en place d’un régime d’aides de minimis ». La subdivision de l’article se fait en alinéas, ou en paragraphes. Les paragraphes se distinguent par un chiffre arabe, placé entre parenthèses :

(1),

(2), ... Les subdivisions complémentaires en points, caractérisés par un numéro suivi d’un exposant « ° » 1°, 2°, 3°, …, elles-mêmes éventuellement subdivisées en lettres minuscules suivies d’une parenthèse fermante a), b), c), … à nouveau subdivisées, le cas échéant, en chiffres romains minuscules i), ii), iii), …, sont utilisées pour caractériser des énumérations. Par ailleurs, les énumérations sont introduites par un deux-points. Chaque élément commence par une minuscule et se termine par un point-virgule, sauf le dernier qui se termine par un point. Dans cette hypothèse, les renvois à l’intérieur du dispositif sont, le cas échéant, à adapter en conséquence. Aux énumérations, le terme « et » est à omettre à l’avant-dernier élément comme étant superfétatoire. Pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Dans le même ordre d’idées, le terme « obligatoirement » est à supprimer aux endroits pertinents. Lorsqu’il s’agit d’introduire des définitions, il est indiqué de mettre les termes à définir entre guillemets. Ainsi, il faut écrire à titre d’exemple à l’article 2, paragraphe 3, alinéa 4, phrase liminaire « Par « isolant thermique minéral, catégorie b. », on entend […] ». Intitulé Il y a lieu d’employer l’intitulé de citation introduit par l’article 9 de la loi modifiée du 23 décembre 2016

instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement ;
modifiant la loi modifiée du 23 décembre 2004 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, en écrivant « loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de 6 l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement ». En outre, l’énumération est à écarter. Au vu de ce qui précède, l’intitulé du projet de règlement grand-ducal sous avis est à reformuler de la manière suivante : « Projet de règlement grand-ducal déterminant les mesures d’exécution de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement et modifiant le règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement ». Préambule Le dossier soumis au Conseil d’État pour avis étant accompagné d’une fiche financière, un visa relatif à cette fiche financière fait défaut. En effet, dans la mesure où le règlement grand-ducal sous avis comporte des dispositions dont l’application est susceptible de grever le budget de l’État, la fiche financière, prescrite par l’article 79 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État, est à mentionner au fondement procédural. Partant, il convient d’insérer, à la suite du fondement légal, le visa suivant : « Vu la fiche financière ; ». À l’endroit des ministres proposants, et dans le même ordre d’idées que l’observation relative à la fiche financière ci-avant, il y a lieu d’insérer une référence au ministre ayant le Budget dans ses attributions. Au vu des développements qui précèdent, il convient d’écrire : « Sur le rapport de Notre Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable et de Notre Ministre des Finances, et après délibération du Gouvernement en conseil ; ». Article 1er Dans un acte normatif les dispositions autonomes précèdent les dispositions modificatives, de sorte que l’article sous revue est à intercaler entre les articles 10 et
Au point 2°, à l’occasion du remplacement de points dans leur intégralité, le texte nouveau est précédé de l’indication du numéro correspondant suivi d’un point. Au point 3°, à l’occasion du remplacement de paragraphes dans leur intégralité, le texte nouveau est précédé de l’indication du numéro correspondant qui est mis entre parenthèses. Les points 2° et 3° ayant tous les deux pour objet de modifier l’article 10, ces points sont à regrouper sous un même point, pour écrire : « 2° À l’article 10 sont apportées les modifications suivantes : a) Le paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1, est remplacé comme suit : 7 «
[…] » ; b) Le paragraphe 4 est remplacé comme suit : «

(4)[…]. » » Article 2 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1, il y a lieu de signaler que les nombres s’écrivent en toutes lettres. Ils s’expriment uniquement en chiffres s’il s’agit de pour cent, de sommes d’argent, d’unités de mesure, d’indices de prix ou de dates. Partant, en l’espèce, il y a lieu d’écrire « dix ans ». Par analogie, cette observation vaut également pour l’article 5, paragraphe 6, deuxième phrase, l’article 8, paragraphe 2, point 2, première phrase, et l’annexe II, rubrique « Concernant l’art.

Assainissement énergétique durable », point 6, deuxième phrase, et rubrique « Concernant l’art.
Chaudière à bois », point 11, lettre a). Au paragraphe 3, troisième phrase, il y a lieu de remplacer le terme « conforme » par le terme « conformément ». Au paragraphe 4, point 3, le Conseil d’État se doit de signaler qu’il n’est pas indiqué de faire figurer des abréviations entre parenthèses dans le dispositif. Partant, il y a lieu d’écrire « répondant aux critères « Forest Stewardship Council », ci-après « Certificat FSC », « Programme for Endorsement of Forest Certification », ci-après « Certificat PEFC », « Sustainable Forestry Initiative », ci-après « Certificat SFI », ou tout autre certificat équivalent ». Article 3 Au paragraphe 1er, alinéas 1er et 3, le Conseil d’État signale que le terme « respectivement » est employé de manière inappropriée. Il convient d’écrire « […] montée respectivement sur la toiture et la façade » et non pas « montée sur la toiture respectivement la façade ». Par analogie, cette observation vaut également pour l’article 6, paragraphe
Article 7 Au paragraphe 3, le terme « Annexe » est à écrire avec une lettre « a » minuscule. Article 9 Au paragraphe 10, première phrase, il y a lieu d’écrire « un logement visé à l’article 2 » avec le terme « articles » au singulier. À la deuxième phrase, il y a lieu d’ajouter une virgule avant les termes « mais n’ont pas encore été accordées ». Article 11 La date relative à l’acte en question fait défaut. Une fois que celle-ci est connue, elle devra être insérée à l’endroit pertinent. 8 Article 13 L’article sous examen est à intituler « Formule exécutoire ». Étant donné que l’exécution d’un règlement grand-ducal doit être assurée au-delà des changements de membres du Gouvernement, la formule exécutoire doit viser la fonction et non pas le titulaire qui l’exerce au moment de la prise du règlement en question. Partant, il convient d’écrire « ministre » avec une lettre initiale minuscule. Par ailleurs, lorsque est visée la fonction, la désignation d’un membre du Gouvernement se fait de préférence de la manière suivante : « Notre ministre ayant [compétence gouvernementale] dans ses attributions », et non pas « Notre Ministre de … ». La désignation des compétences gouvernementales se fait suivant l’arrêté grand-ducal portant attribution des compétences ministérielles aux membres du Gouvernement, en l’occurrence l’arrêté grand-ducal du 28 mai 2019 portant constitution des Ministères. Les attributions ministérielles sont en effet à déterminer avec précision, en renseignant sur la compétence dans le cadre de laquelle le membre du Gouvernement est appelé à intervenir. Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 2016 concernant le Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, il convient de remplacer la référence « Mémorial », qui n’existe plus sous cette dénomination, par celle de « Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg ». Au vu des développements qui précèdent, l’article sous revue est à reformuler de la manière suivante : « Art.
Formule exécutoire Notre ministre ayant [compétence gouvernementale] dans ses attributions et Notre ministre ayant [compétence gouvernementale] dans ses attributions sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent règlement qui sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. » Annexe I L’emploi de tirets est à écarter. En effet, la référence à des dispositions introduites de cette manière est malaisée, tout spécialement à la suite d’insertions ou de suppressions de tirets opérées à l’occasion de modifications ultérieures. Cette observation vaut également pour l’annexe II. Annexe II À la rubrique « Concernant l’art.
Assainissement énergétique durable », point 7, il y a lieu d’écrire « Le rapport » avec une lettre « l » minuscule. À la rubrique « Concernant l’art.
Chaudière à bois », point 1, deuxième phrase, le recours à la forme « et/ou », que l’on peut généralement remplacer par « ou », est à éviter. Au point 4, il est signalé que lorsqu’il est renvoyé à un paragraphe dans le corps du dispositif d’un article, il faut omettre les parenthèses entourant le chiffre faisant référence au paragraphe dont il s’agit, pour écrire « l’article 6, paragraphe 3, ». Au point 8, il y a lieu de supprimer la virgule avant les termes « doit atteindre un taux ». 9 À la rubrique « Concernant l’art.
Réseau de chaleur et raccordement à un réseau de chaleur », point 2, il y a lieu de se référer explicitement à l’article
Partant, il y a lieu d’écrire « Dans le cadre de l’article 7, on entend […] ». Texte coordonné Le Conseil d’État se doit encore de signaler des incohérences entre le texte en projet sous avis et le texte coordonné du règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement. Ainsi, l’article 1er du texte en projet apporte une modification à l’article 1er, paragraphe 2, alinéa 2, cette modification faisant défaut audit texte coordonné. Ainsi délibéré en séance plénière et adopté à l’unanimité des 19 votants, le 1er février
Le Secrétaire général, Le Président, s. Marc Besch s. Christophe Schiltz 10

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Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.

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