Projet de loi n°79041 portant modification du Code de la consommation aux fins de transposition de la directive (UE) 2019/2161 du Parlement européen e

CHAMBER OF COMMERCE POWERING R11SINFSS Luxembourg, le 4 avril 2022 Objet : 1) Projet de loi n°79041 portant modification du Code de la consommation aux fins de transposition de la directive (UE) 2019/2161 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et les directives 98/6/CE, 2005/29/CE et 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une meilleure application et une modernisation des règles de l'Union en matière de protection des consommateurs 2) Projet de règlement grand-duca12 portant modification de la partie réglementaire du Code de la consommation aux fins de transposition de la directive (UE) 2019/2161 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et les directives 98/6/CE, 2005/29/CE et 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une meilleure application et une modernisation des règles de l'Union en matière de protection des consommateurs. (5917SMI) Saisine : Ministre de la Protection des Consommateurs (20 octobre 2021) Avis de la Chambre de ComrriL, 1) Concernant Projet de loi n°7904 portant modification du Code de la consommation aux fins de transposition de la directive (UE) 2019/2161 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et les directives 98/6/CE, 2005/29/CE et 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une meilleure application et une modernisation des règles de l'Union en matière de protection des consommateurs Le projet de loi sous avis a pour objet de modifier le Code de la consommation en vue de transposer la directive (UE) 2019/2161 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et les directives 98/6/CE, 2005/29/CE et 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une meilleure application et une modernisation des règles de l'Union en matière de protection des consommateurs, ci-après la « Directive (UE) 2019/2161 ou Directive Omnibus ». 1 Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Députés 2 Lien vers le projet de règlement grand-ducal sur le site de la Chambre de Commerce CHAMBER OF COMMERCE t UXEM BOU ERG POWERING BUSINESS 2 En bref > Le projet de loi sous avis procède dans l'ensemble à TM] transposition fidèle de la Directive (UE) 2019/2161. > En matière d'indication des prix en cas de réduction, la Chambre de Commerce sollicite que, conformément aux dispositions de la Directive Omnibus, (

1. i)le champ d'application de cette disposition soit limité aux biens et (
2. ii)que les biens susceptibles de se détériorer rapidement soient exclus de ces dispositions. > La Chambre de Commerce est par ailleurs sceptique quant à certaines mesures purement nationales du présent projet de loi telles que l'instauration d'une nouvelle procédure d'avertissement écrit et la mise en place d'une structure dédiée à la mise en œuvre du droit de la consommation au sein du ministère. Dans ce cadre, elle souhaite souligner la nécessité (
3. i)de ne pas contribuer davantage à la complexification du droit de la consommation pour les professionnels et (
4. ii)de mettre en œuvre une véritable politique de prévention des infractions au Code de la consommation basée sur des campagnes de sensibilisation et d'information à destination des professionnels. Considérations générales La Directive Omnibus, qui vise à permettre une application plus efficace du droit des consommateurs dans toute l'Union européenne, s'inscrit dans le cadre du New Deal for Consumers, une initiative par laquelle la Commission européenne annonçait en avril 2018 souhaiter parvenir à une meilleure application, une modernisation et un renforcement du droit relatif à la protection du consommateur en modernisant le droit de la consommation afin notamment de prendre en considération le développement continu des outils numériques et des nouvelles technologies. Dans ce but, la Directive (UE) 2019/2161 procède à une modernisation de plusieurs directives : - la directive 93/13/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, ci-après la « directive 93/13 (clauses abusives) » ; CHAMBER] I OF COMMERCE L— LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 3 - la directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 relative à la protection des consommateurs en matière d'indication des prix des produits offerts aux consommateurs, ci-après la « directive 98/6 (indication des prix) » ; - la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) n° 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil, ci-après la « directive 2005/29 (pratiques commerciales déloyales) »; et - la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs, modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 85/577/CEE du Conseil et la directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil, ci-après la « directive 2011/83 (droits des consommateurs) ». La Directive Omnibus, qui devait être transposée par les Etats membres avant le 28 novembre 2021 et qui, dans une large mesure, vise à une harmonisation maximale, laisse peu de marge de manœuvre aux États membres. Cependant, elle contient une série de dispositions qui procurent une certaine liberté aux États membres lors de la transposition de celle-ci, de sorte qu'ils puissent maintenir ou introduire certaines dispositions dans leur droit national. Si dans son ensemble, le projet de loi sous avis procède à une transposition fidèle de la Directive Omnibus, la Chambre de Commerce regrette que les auteurs n'aient pas saisi certaines options offertes par celle-ci qui auraient pu permettre notamment une simplification de certaines dispositions.
5. l)Une transposition fidèle de la Directive Omnibus dans son ensemble... Le projet de loi sous avis, en transposant les dispositions de la Directive Omnibus, opère un certain nombre de modifications dans la législation actuelle en matière de droit de la consommation. A) Le renforcement de certaines obligations générales d'information La Directive (UE) 2019/2161 étend le champ d'application de la directive 2011/83 (droits des consommateurs) aux notions de « contenu numérique » et « service numérique » introduites par les directives 2019/770 (contenus et services numériques) et 2019/771 (vente de biens). Afin de refléter cette extension du champ d'application de certaines dispositions dans le Code de la consommation, l'article L. 111-1 dudit Code est modifié par le présent projet de loi pour clarifier que l'obligation du professionnel d'informer sur les caractéristiques essentielles s'applique également aux contenus et services numériques. La Directive Omnibus impose également une transparence accrue pour les professionnels qui seront soumis à de nouvelles obligations d'information vis-à-vis des consommateurs. Ainsi, en matière de contenus et services numériques, le professionnel devra désormais informer le consommateur : sur la fonctionnalité, c'est-à-dire sous quelles conditions un contenu numérique ou un service numérique peut être utilisé vu l'absenœ ou l'existence de restrictions techniques (p.ex. la protection assurée par gestion des droits numériques ou par encodage régional) ; CHAMBER OF COMMERCE )URG POWERING BUSINESS 4 sur l'interopérabilité, c'est-à-dire si le contenu numérique ou le service numérique peut fonctionner avec un matériel ou des logiciels qui sont différents de ceux avec lesquels des contenus numériques ou des services numériques de même type sont normalement utilisés, et dans quelle mesure il le peut, sur la compatibilité, c'est-à-dire la capacité du contenu numérique ou du service numérique à fonctionner avec du matériel informatique ou des logiciels avec lesquels des contenus numériques ou des services numériques de même type sont normalement utilisés. Il convient également de noter que la Directive Omnibus précise que l'obligation d'information précontractuelle s'appliquera également lorsque le consommateur reçoit un service ou un contenu numérique sans paiement mais uniquement en échange de ses données personnelles. B) Définition de nouvelles pratiques commerciales déloyales En transposant la Directive Omnibus, le projet de loi sous avis clarifie notamment que désormais les règles régissant les pratiques commerciales déloyales s'appliquent indistinctement aux produits et services physiques et numériques. En outre, parmi les actions trompeuses, est notamment ajoutée la circonstance de présenter un bien comme étant identique à un bien commercialisé dans un autre Etat membre si « ce bien a une composition ou des caractéristiques sensiblement différentes à moins que cela ne soit justifié par des facteurs légitimes ou objectifs ». Cette disposition a pour objectif de remédier à la problématique dite du « double niveau de qualité ». En outre, la section du Code de la consommation sur les pratiques commerciales déloyales est encore mise à jour, principalement pour s'adapter aux évolutions du commerce en ligne. Il est ainsi précisé certaines informations considérées comme importantes à fournir au consommateur dans le cadre des omissions trompeuses, à savoir : - le fait que le tiers vendeur sur une plateforme soit un professionnel ou non, - des informations générales sur les principaux paramètres (et leur ordre d'importance) qui déterminent le classement des produits affichés à l'aide de la fonction de recherche de la plateforme, - les informations nécessaires pour établir que les consommateurs qui publient des avis sur les produits sur les plateformes ont effectivement acheté ces produits. Il est encore procédé à la description de nouvelles pratiques commerciales considérées comme trompeuses en toutes circonstances, en particulier : - la revente de billets pour des événements si le professionnel les a obtenus en utilisant des moyens automatisés pour contourner les règles applicables à l'achat des billets, - déclarer que les critiques d'un produit sont soumises par des consommateurs qui ont effectivement utilisé ou acheté le produit sans prendre de mesures raisonnables et proportionnées pour vérifier qu'elles proviennent de tels consommateurs, - soumettre ou mandater une autre personne morale ou physique pour soumettre de faux avis ou de fausses approbations de consommateurs, ou présenter de manière inexacte des avis de consommateurs ou des approbations sociales, afin de promouvoir des produits, CHAMBER OF COMMERCE IMPOURG POWERING BUSINESS 5 - fournir des résultats de recherche en réponse à une requête de recherche en ligne d'un consommateur sans divulguer clairement toute publicité payante ou tout paiement visant spécifiquement à obtenir un meilleur classement des produits dans les résultats de recherche. C) Nouveautés en matière de sanctions La Directive (UE) 2019/2161 fixe des critères harmonisés pour déterminer les sanctions relatives aux manquements visés par la directive 93/13 (clauses abusives), la directive 98/6 (indication des prix), la directive 2005/29 (pratiques commerciales déloyales) et la directive 2011/83 (droits des consommateurs). A cet effet, les sanctions prononcées par les autorités compétentes de chaque Etat membre doivent non seulement être effectives, proportionnées et dissuasives, mais également être plus cohérentes et harmonisées au niveau européen. Les nouveaux critères introduits par le présent projet de loi conformément à la Directive Omnibus incluent :
6. a)la nature, la gravité, l'ampleur et la durée de l'infraction;
7. b)toute mesure prise par le professionnel pour atténuer ou réparer les dommages subis par les consommateurs;
8. c)les éventuelles infractions antérieures commises par le professionnel;
9. d)les avantages financiers obtenus ou les pertes évitées par le professionnel du fait de l'infraction, si les données concernées sont disponibles;
10. e)les sanctions infligées au professionnel pour la même infraction dans d'autres États membres dans les affaires transfrontalières;
11. f)toute autre circonstance aggravante ou atténuante applicable au cas concerné. Il est cependant à noter que ces critères sont non exhaustifs et seulement indicatifs pour l'imposition de sanctions liées aux infractions du Code de la consommation. Il est par ailleurs procédé à une homogénéisation et à un renforcement des sanctions pour les infractions affectant plusieurs État membres et de nombreux consommateurs. La Directive Omnibus introduit en effet dans le droit de la consommation pour les manquements aux indications des prix, les pratiques commerciales déloyales, ou les manquements à différents droits des consommateurs, le mécanisme des infractions de grande ampleur et d'infractions de grande ampleur à l'échelle de l'Union européenne visé par le règlement (UE) 2017/2394. Pour les infractions de grande ampleur, le montant maximum de la sanction est fixé au minimum à 4% du chiffre d'affaires annuel de l'entreprise concernée, voire à 2 millions d'euros si les informations concernant le chiffre d'affaires du professionnel ne sont pas disponibles. Finalement, en matière de sanctions, le projet de loi prévoit encore d'aller au-delà des exigences de la Directive Omnibus en introduisant un nouveau dispositif de sanctions administratives et la création d'un nouveau service spécifique en charge de la mise en œuvre du droit de la consommation qui est rattaché au ministre ayant la protection des consommateurs dans ses attributions, sur lesquels la Chambre de Commerce reviendra dans le cadre du présent avis. CHAMBER 1 OF COMMERCE iyPri POWERING BUSINESS 6 11) ... mais certains choix qui interpellent Dans le cadre de la transposition de la Directive Omnibus, les auteurs ont procédé à certains choix, que ce soit en introduisant certaines dispositions hors du champ de la Directive (UE) 2019/2161 ou en choisissant d'opter ou non pour certaines options offertes par celle-ci qui appellent quelques commentaires et interrogations de la part de la Chambre de Commerce. A) Introduction d'un nouveau dispositif d'avertissement écrit Le projet de loi sous avis prévoit l'introduction d'un nouveau dispositif d'avertissement écrit en dotant le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions d'un dispositif de sanction administrative qui recouvre un caractère qui se comprend comme une mesure à la fois de sensibilisation et coercitive et qui tend à s'additionner aux actions dont disposent déjà les autorités compétentes. Ainsi, si le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions prend connaissance du non-respect par un professionnel de certaines dispositions protectrices du Code de la consommation, le projet de loi propose l'introduction d'une nouvelle procédure administrative en trois étapes. Dans un premier temps, le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions pourra inviter le professionnel à fournir des explications endéans un délai qui ne saurait être inférieur à quinze jours calendrier. Dans un second temps, si le professionnel n'a fourni aucune explication ou si, à la suite des explications fournies, le ministre conclut que le professionnel enfreint de manière manifeste, sérieuse et grave les dispositions, le ministre pourra notifier par lettre recommandée au professionnel le constat de cette violation et l'exhorter à se mettre en conformité avec les dispositions applicables dans un délai raisonnable. Enfin, si la violation persiste ou survient à nouveau, le ministre pourra engager une action en cessation ou en interdiction de la pratique concernée. Il est à noter à ce sujet que cette nouvelle procédure de sanction administrative, qui se juxtaposera avec les recours civils et les éventuelles sanctions pénales encourues par les professionnels en cas de manquement à leurs obligations issues du Code de la consommation, constituerait aux termes de l'exposé des motifs du présent projet de loi « une mesure préventive et non pas une sanction » permettant ainsi à cette nouvelle procédure de respecter le principe de noncumul des sanctions, ou principe « non bis in idem ». La Chambre de Commerce n'entend pas se prononcer sur cette question du respect du principe « non bis in idem ». Cependant, elle avoue s'interroger sur la réelle plus-value apportée par cette nouvelle procédure qui risque in fine de contribuer davantage à la complexification du droit de la consommation et à alourdir le fardeau administratif pesant d'ores et déjà sur les professionnels. En effet, ce nouveau dispositif, qui ne se substitue aucunement aux autres procédures administratives, civiles ou pénales éventuellement applicables en cas d'infraction au droit de la consommation, vient finalement ajouter une nouvelle procédure et donc une nouvelle charge administrative potentielle pour les entreprises qui devront dès lors répondre et justifier de leurs pratiques sur simple demande du ministère sans que ce dernier n'ait à faire état d'éléments suffisamment probants faisant présumer l'existence réelle d'une infraction. CHAMBER 1 OF COMMERCE POWERING BUSINESS 7 Aux yeux de la Chambre de Commerce, si cette nouvelle procédure devait être maintenue, il conviendrait dès lors, dans un souci de sécurité juridique et afin d'éviter les demandes de justification intempestives, d'encadrer le droit pour le ministre de solliciter des explications auprès des professionnels par l'exigence du constat préalable par ses services d'éléments probants faisant présumer l'existence d'une infraction au Code de la consommation. B) Mise en place d'une structure dédiée à la mise en œuvre du droit de la consommation Comme indiqué dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, « compte tenu de la complexification croissante du droit de la consommation ainsi que de la multiplication des pouvoirs, notamment de sanctions d'ordre administratif conférés au Ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions, le projet de loi sous avis entend mettre en place au niveau national une nouvelle structure dédiée à la mise en œuvre du droit de la consommation ». Il est ainsi proposé de créer au sein de l'administration gouvernementale un service en charge de la mise en œuvre du droit de la consommation dont les missions seront les suivantes : «
12. a)d'assumer les compétences du Bureau de liaison unique prévues à l'article L. 311-3 ;
13. b)d'assumer les compétences d'autorité compétente prévues à l'article L. 311-4 ;
14. c)d'assister le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions à prononcer des sanctions administratives en conformité avec le présent code ;
15. d)d'assister le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions pour intenter des actions en cessation ou en interdiction en matière de protection des intérêts collectifs des consommateurs ;
16. e)d'élaborer un plan d'action annuel des contrôles ;
17. f)d'organiser le contrôle du respect des dispositions protégeant les intérêts des consommateurs. » La Chambre de Commerce souhaite ici relever l'importance selon elle de concentrer davantage les ressources sur la prévention et l'information des professionnels quant à leurs obligations que sur la répression. En effet, comme le reconnaissent les auteurs du présent projet de loi, le droit de la consommation fait aujourd'hui l'objet d'une complexification croissante qui rend parfois difficilement lisibles et compréhensibles ses dispositions pour les TPE et PME. La Chambre de Commerce rappelle qu'à ses yeux la prévention, qui vise un public large, et qui permet d'éviter, respectivement de réduire, en amont les éventuelles infractions au Code de la consommation, vaut mieux que la simple répression des comportements fautifs et qu'il ne suffira pas d'alourdir encore le fardeau administratif des entreprises en les soumettant à des contrôles ou des demandes de justifications intempestives pour assurer le respect des dispositions du Code de la consommation. La Chambre de Commerce plaide par conséquent en faveur de la mise en œuvre d'une véritable politique de prévention des infractions des infractions au Code de la consommation basée sur des campagnes de sensibilisation et d'information en matière de droit de la consommation à destination des professionnels. CHAMBER 1 OF COMMERCE )(, 1--- L POWERING BUSINESS 8 C) Non-utilisation de certaines options offertes par la Directive Omnibus Malgré le caractère d'harmonisation maximale que revêt la Directive (UE) 2019/2161, celleci contient certaines options à disposition des Etats membres. Si la Chambre de Commerce salue la volonté des auteurs de ne pas opter pour l'ensemble des options ouvertes aux Etats membres, elle souhaite cependant souligner que certaines options, notamment en ce qui concerne la réglementation relative au colportage aurait pu bénéficier aux professionnels du secteur. En effet, en ce qui concerne les contrats conclus hors établissement alors que le consommateur a expressément demandé au professionnel de lui rendre visite afin d'effectuer des travaux de réparation, la Directive (UE) 2019/2161 ouvre la possibilité aux Etats membres de prévoir que le consommateur perdra son droit de rétractation après que le service ait été entièrement effectué, s'il donne son accord pour l'exécution des travaux, et ce, sans qu'il soit exigé du professionnel d'avoir à faire signer au préalable au consommateur le formulaire suivant lequel ce dernier reconnait qu'il perdra son droit de rétractation. La Chambre de Commerce estime que cette option offerte aux Etats membres, qui constitue une mesure de simplification bienvenue au lourd formalisme actuel régissant les contrats de réparation conclus hors établissement, aurait mérité une attention toute particulière des auteurs alors qu'elle allait dans le sens d'une simplification de nombreuses situations de la vie quotidienne tant pour les professionnels que pour les consommateurs. D) Modifications en matière d'indication des prix en cas de réduction Le nouvel article L. 112-2-1 du Code de la consommation introduit par le présent projet de loi transpose le nouvel article 6bis introduit par la Directive (UE) 2019/2161 article 2, paragraphe 1 er à la directive 98/6 (indication des prix). Cette disposition introduit une nouveauté en matière d'obligation dans l'indication des prix en cas de réduction, par la création d'un prix de référence qui obligera le professionnel à indiquer le prix antérieur le plus bas du bien ou service concerné, sur une durée déterminée de trente jours, par rapport au nouveau prix réduit. Le nouvel article L. 112-2-1 sera ainsi libellé comme suit : «