Projet de loi n07959 portant organisation de l'assistance judiciaire et portant abrogation de l'article 37-1 de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d'avocat Avis Parquet Général (14.03.2022) Remarques d'ordre général : Par transmis du 31 janvier 2022 adressé à Madame le Procureur général d'Etat, Madame la Ministre de la Justice a sollicité l'avis des autorités judiciaires concernant
- le proiet de loi portant organisation de l'assistance judiciaire et portant abrogation de l'article 37-1 de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d'avocat et
- le proiet de règlement !vend-ducal relatif à l'assistance judiciaire. Aux termes dudit transmis, les textes des deux projets se trouveraient annexés. 11 se trouve toutefois que seul le texte du projet de loi a été transmis aux autorités judiciaires. Vérification faite sur le site internet de la Chambre des Députés, aucun projet de règlement grand-ducal n'y a été déposé jusqu'à présent. Le parquet général ne pourra donc pas prendre position à l'heure actuelle quant au projet de règlement grand-ducal relatif à l'assistance judiciaire, étant dans l'ignorance totale quant au contenu de ce texte. La soussignée estime cependant qu'il aurait été judicieux de déposer les deux projets de textes — projet de loi et projet de règlement grand-ducal — en même temps, étant donné que de nombreuses dispositions du projet de loi renvoient au règlement grand-ducal d'exécution. Notamment en ce qui concerne l'innovation principale du présent projet de loi, à savoir l'introduction d'une assistance judiciaire partielle, il est difficile de se prononcer en l'absence de précisions quant aux modalités concrètes de son attribution. Ni les conditions d'octroi relatives aux ressources du bénéficiaire, ni les paliers d'aides à attribuer mentionnés dans le commentaire des articles ne sont indiqués dans le texte du projet de loi qui se limite à renvoyer au règlement. Par ailleurs, le choix du gouvernement d'abroger l'article 37-1 de la loi modifiée du 10 août '1991, réglementant l'assistance judiciaire, et d'en faire figurer les dispositions dans une loi spéciale à part est à saluer. En effet, en raison des multiples modifications législatives qu'il a subies depuis 1991, 1 l'article 37-1 est devenu difficilement lisible. Sauf erreur de la part de la soussignée, il s'agit de onze modifications depuis 1991 (loi du 18 août 1995, Mém. 1995, p.I913 ; loi du 21 juin 2007, Mém. 2007, p.1854 ; loi du 5 juin 2009, Mém. 2009, p.1889 ; loi du 24 février 2012, Mém. 2012, p.395 ; loi du 21 décembre 2012, Mém. 2012, p.4697 ; loi du le avril 2015, Mém. 2015, p.1290 ; loi du 18 décembre 2015, Mérn. 2015, p.6178 et 6201 ; loi du 8 mars 2017, Mém. 30 mars 2017 ; loi du 20 juillet 2018, Mém. 28 juillet 2018 ; loi du 28 juillet 2018, Mém. 30 juillet 2018 ; loi du 15 décembre 2020, Mém. 17 décernbre 2020) 1 L'importance que revêt l'assistance judiciaire pour garantir l'accès effectif à la justice de tout justiciable mérite que le mécanisme, le régime et les modalités en soient réglées dans un texte législatif spécifique. De nombreuses dispositions du projet de loi sont simplement reprises de l'actuel article 37-1 précité. Elles ne méritent en principe pas d'observations particulières. La soussignée se limitera par conséquent à prendre position par rapport aux dispositions qui innovent par rapport au système actuel de l'assistance judiciaire. Observations quant aux différents articles du proiet de loi : Ad article 1 : Cet article désigne « le bâtonnier » comme autorité compétente en matière d'assistance judiciaire. A noter que la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d'avocat fait référence au « Bâtonnier». Il serait préférable de s'aligner dans le présent texte au choix de la majuscule tel que retenu dans la loi réglant la profession d'avocat. L'article 16 du projet de loi règle la compétence territoriale entre le Bâtonnier de l'ordre des avocats de Luxembourg et celui de Diekirch. Le même article fait référence à un « membre délégué par le bâtonnier ». Cette faculté de délégation de la part du Bâtonnier pourrait utilement être précisée à l'article
- De même, il faudrait préciser qu'il doit s'agir d'un membre du Conseil de l'ordre du barreau en cause, ce que le terme « membre » semble suggérer, et indiquer si, éventuellement, une pluralité de délégations est permise. Ad article 2 : L'article 2 du projet de loi concerne les personnes susceptibles de bénéficier de l'assistance judiciaire. 11 reprend les dispositions des actuels alinéas 1 à 6 du paragraphe
(1)de l'article 37-1, tout en les agençant en paragraphes séparés, en vue d'en augmenter la lisibilité. Le paragraphe
(1)introduit la notion de l'assistance judiciaire partielle, sans en fournir d'autres détails. A cet égard, il faut se référer à l'article 5, alinéa 2, sinon essentiellement au règlement grand-ducal, dont le texte exact reste toutefois inconnu pour le moment. Le paragraphe
(8)introduit une nouvelle catégorie de bénéficiaires, à savoir les personnes qui se trouvent sous le coup d'une procédure de règlement collectif des dettes dans le cadre de la législation sur le surendettement. Cet ajout semble raisonnable, étant donné qu'il s'agit de personnes qui, par la force des choses, ne disposent pas de ressources suffisantes pour payer des honoraires d'avocat. Ad article 4 : Cette disposition concerne l'assistance judiciaire à accorder aux mineurs d'âge impliqués dans une procédure judiciaire. Elle sera toujours totale, dès lors que l'on semble partir de l'idée qu'un mineur n'a jamais les ressources nécessaires pour payer un avocat. Tel est effectivement le cas dans l'écrasante majorité des hypothèses. La question d'une éventuelle assistance judiciaire partielle ne se posera donc jamais pour les mineurs. 2 Le projet de loi innove en abolissant le droit de recours de l'Etat contre les parents du mineur qui a bénéficié de l'assistance judiciaire. Jusqu'à présent, l'Etat pouvait demander le recouvrement des dépenses ainsi exposées aux parents du mineur en cause. Selon les auteurs du projet de loi, ce recouvrement serait toutefois tellement fastidieux et rarement couronné de succès, de sorte que les efforts déployés dépasseraient les montants récupérés. Ils ajoutent que de toute façon, les dépenses budgétaires pour l'assistance judiciaire accordée aux mineurs resteraient modiques et ne dépasseraient généralement pas 200.000.- euros par année
- A noter cependant qu'aux termes de la fiche financière annexée au projet de loi, les montants accordés dans le cadre de l'assistance judiciaire des mineurs au cours des années 2018 à 2020 ont augmenté de façon très notable, passant de 78.000.- euros en 2018 à 185.000.- euros en
- A cet égard, il faut signaler que dans le cadre de la réforme de la législation sur la protection de la jeunesse, il est prévu, selon les informations dont dispose la soussignée3, de faire assister tous les mineurs qui ont à faire à la justice, que ce soit dans une affaire de protection de la jeunesse ou dans un dossier de droit pénal pour mineurs, de manière systématique d'un avocat. Actuellement, par contre, la nomination d'un avocat pour enfant n'a pas lieu de manière automatique mais uniquement si l'intérêt du mineur le commande. Il faut donc être conscient que les dépenses pour l'assistance judiciaire des mineurs sont susceptibles d'augmenter de manière drastique dans un avenir assez proche. La soussignée approuve cependant l'argument principal avancé par les auteurs du projet de loi pour abolir le droit de recouvrement de l'Etat à l'égard des parents, à savoir qu'il s'agit d'une source éventuelle de conflits entre le mineur concerné et ses parents, risquant d'envenimer des relations déjà compliquées auparavant. Sous cet aspect, l'article 4 constitue une disposition très protectrice vis-à-vis des mineurs qui est à saluer. Ad article 5 : L'article 5 du projet de loi détermine les conditions relatives aux ressources du demandeur de l'assistance judiciaire. Si l'alinéa ler ne change pas par rapport au texte actuel, l'alinéa 2 est nouveau en ce qu'il concerne l'assistance judiciaire partielle. Une personne qui perçoit un salaire supérieur au REVIS ne sera donc plus automatiquement exclue du bénéfice de l'assistance judiciaire. Ce système de l'aide partielle met fin à des situations souvent vécues comme injustes par des justiciables aux revenus faibles, ne pouvant pas payer des honoraires d'avocat, mais exclus ipso facto du bénéfice de l'assistance judiciaire parce que leur salaire dépasse très légèrement celui du seuil maximal applicable. Le texte du projet de loi se contente de prévoir que l'assistance judiciaire peut être accordée « sous certaines conditions», sans les préciser davantage et renvoie à cet égard au règlement grand-ducal. Etant donné que ce projet n'est pas encore déposé, il est impossible de prendre position quant aux modalités de l'aide partielle. 2 Exposé des motifs, page 12 3 La soussignée a pu prendre connaissance des avant-projets de loi relatifs à la protection de la jeunesse et au droit pénal pour mineurs dans le cadre d'une phase de consultation des autorités judiciaires. Le texte définitivement retenu de ces projets de lui est toutefois inconnu à l'heure de la rédaction du présent avis. 3 La même remarque s'impose quant aux montants à allouer dans ce cadre, le texte faisant référence à des « pourcentages », sans les détailler. Il se dégage de l'exposé des motifs que des tranches de 50%, voire de 25% des frais et honoraires sont envisagées. Sans connaître le contenu du règlement grand-ducal, il est impossible d'émettre un avis quant aux paliers de l'aide partielle ainsi que quant aux conditions de son attribution. Ad article 8 : Cette disposition définit le champ d'application, c'est-à-dire les litiges pour lesquels l'assistance judiciaire peut ètre accordée. Elle se distingue par rapport au texte actuel en ce qu'elle ajoute les juridictions sociales aux catégories de juridictions devant lesquelles le droit à J'assistance judiciaire peut être accordé. Cette précision est certainement utile et justifiée. Ad article 9 : Contrairement à l'exclusion résultant de l'actuel paragraphe
(2), alinéa 6, de l'article 37-1 précité, les frais résultant d'une médiation judiciaire ou extra-judiciaire en matière civile ou commerciale seront dorénavant pris en charge par l'assistance judiciaire. Il faut se demander si cette disposition ne risque pas d'engendrer des coûts considérables, étant donné que la législation sur la médiation civile et commerciale ne prévoit pas de tarifs ou de barèmes spécifiques quant aux honoraires du médiateur, ceux-ci étant fixés d'un commun accord entre ce demier el les parties. Ainsi, une médiation peut revenir très cher, en fonction du choix du médiateur. Ad article 10 : Ce texte conceme les domaines qui sont exclus de l'assistance judiciaire. Il se distingue des dispositions actuellement en vigueur en ce qu'il laisse de côté l'exclusion visant « le propriétaire, le détenteur ou le conducteur d'un véhicule automoteur pour les litiges résultant d'un tel véhicule ». Selon le commentaire de l'article, cette exclusion « ne se justifie plus à l'heure actuelle », sans toutefois en indiquer les raisons. 11 n'est dès lors pas possible de se prononcer quant à l'opportunité de cette abolition. Ad article 12 : Tandis que le texte actuel, à savoir l'article 37-1, paragraphe
(2), alinéa 5, précise que l'assistance judiciaire ne couvre ni les indemnités de procédure, ni les indemnités pour procédure abusive et vexatoire en matière civile, l'article 12 y ajoute les matières commerciale et administrative. Cette extension de l'exclusion est à approuver. 11 n'existe en effet aucune justification pour la limiter à la seule matière civile. 4 Ad article 16 : Quant au mode de saisine du Bâtonnier, te projet de loi prescrit une demande écrite, omettant la possibilité du justiciable de « s'adresser au Bâtonnier en ses audiences ». La soussignée suppose que les demandes orales en attribution de rassistance judiciaire sont plutôt exceptionnelles à l'heure actuelle, le commentaire de l'article faisant référence au formulaire de demande prévu à cet effet. Une personne ne sachant ni lire, ni écrire, ou bien ne maîtrisant pas les langues administratives devra donc se faire assister en vue de remplir le formulaire en question. De toute façon, étant donné qu'un certain nombre de pièces justificatives devront de toute façon être versées, afin de permettre au Bâtonnier d'apprécier le bien-fondé de la demande, une saisine orale est difficilement envisageable. Ad article 17 : Lorsqu'une personne se voit nommer un avocat par un juge d'instruction, il est précisé qu'il appartiendra à cet avocat de transmettre la demande en attribution de l'assistance judiciaire au Bâtonnier. Le texte actuel en charge le magistrat instructeur. Cette modification est à approuver puisqu'elle correspond à la pratique courante. Ad article 19 : Alors que sous la législation actuelle, toutes les demandes en attribution de l'assistance judiciaire sont à déposer auprès du Bâtonnier de l'Ordre des avocats de Luxembourg, l'article 19 du projet de loi prévoit qu'elles sont à adresser dorénavant au Bâtonnier territorialement compétent au vœu de l'article 16. Il s'agit d'une règle de bon sens et l'on peut d'ailleurs se demander pourquoi ies demandes sont centralisées à l'heure actuelle auprès de l'ordre des avocats de Luxembourg. Ad article 20 : L'article 20, alinéa 2, du projet de loi innove par rapport aux dispositions actuellement en vigueur en ce qu'il ne permet au bénéficiaire de l'assistance judiciaire de changer d'avocat qu'une seule fois de sa propre initiative dans le cadre d'un litige déterminé, sur demande écrite et motivée. Le texte n'indique pas de manière expresse si le Bâtonnier peut refuser la nomination d'un autre avocat. Selon l'alinéa 3, « dans tous les autres cas (...), le bâtonnier apprécie souverainement si un changement de mandataire est indiqué ». Cette rédaction pourrait amener à penser que lorsqu'il est saisi d'une première demande en remplacement d'avocat, le Bâtonnier ne dispose pas d'une marge d'appréciation et que le changement serait quasiment de droit. La faculté de refus semble cependant se déduire implicitement de l'existence d'un recours, précisé à l'alinéa 3, contre toutes les décisions du Bâtonnier prises sur base de l'article 20, donc également contre celle qui refuse un changement d'avocat même dans l'hypothèse où il s'agit d'une première demande. 5 Pour éviter tout doute quant à l'interprétation correcte des alinéas 2 et 3 de l'article 20, il serait éventuellement utile de préciser que le Bâtonnier apprécie dans tous les cas le bienfondé d'une demande en changement d'avocat et qu'il la refuse si elle ne lui paraît pas justifiée. A noter que cette indication des voies de recours constitue une redite par rapport à l'article 27 du projet de loi, dont le paragraphe 2 mentionne les décisions de refus de changement d'avocat parmi celles contre lesquelles un recours motivé peut être introduit devant le Conseil disciplinaire et administratif. Ad article 26 : Quant aux cas de retrait du bénéfice de l'assistance judicaire, l'alinéa 3 de l'article 26 ajoute l'hypothèse d'un retrait facultatif lorsque le bénéficiaire, mis en demeure d'actualiser sa situation financière, omet de répondre dans le délai d'un mois. Cette disposition est à approuver, dès lors qu'elle répond au but légitime d'éviter que le bénéficiaire, une fois qu'il a obtenu l'assistance judiciaire, cesse d'être transparent quant à ses ressources et qu'il pourrait ainsi profiter de montant indus. Ad articles 27 et 28 : Les voies de recours, que l'on retrouve actuellement au paragraphe
(7)de l'article 37-1, sont réglées de manière plus détaillée par les articles 27 et 28 du projet de loi. La procédure est rendue contradictoire à l'égard du Barreau et le délai du recours, de même que celui pour interjeter appel sont allongés dans le souci d'un meilleur respect des droits de la défense. Au vu de la simplification des formes (le recours initial et l'appel sont à introduire par lettre recommandée) et de l'allongement des délais, il faut s'attendre à une multiplication des recours en matière d'assistance judiciaire. Ceci risque d'avoir une incidence au niveau des procès pour lesquels l'assistance judiciaire a été demandée, accordée ou refusée : en attendant une décision, des remises seront sollicitées et les procédures judiciaires/administratives s'en verront retardées. Ad article 29 : Cette disposition est nouvelle. L'article 37-1 actuel ne contient pas d'indications quant à la taxation des décomptes finaux par le Bâtonnier en matière d'assistance judiciaire. C'est le règlement grand-ducal du 18 septembre 1995 concernant l'assistance judiciaire qui s'applique, les règles qu'il prévoit étant toutefois moins détaillées que celles proposées par le projet de loi. Le choix de faire figurer ce volet dans le texte de loi est certainement à approuver. Il reste toutefois à voir quel sera le contenu du règlement grand-ducal d'exécution dont le texte, comme indiqué auparavant, reste actuellement inconnu. En attendant l'élaboration de ce règlement, il faudra toutefois régler le sort du règlement de 1995, étant donné qu'il contient des dispositions qui se heurtent au texte du projet de loi. S'il 6 doit étre abrogé, il faudrait le prévoir, pour éviter une contrariété entre la nouvelle loi et l'ancien règlement. La meilleure solution consisterait à élaborer un projet de règlement grand-ducal qui pourrait entrer en vigueur ensemble avec la loi portant organisation de l'assistance judiciaire. s. Simone FLAM • NG Premier Avocat G néral 7