Projet de règlement grand-ducal fixant la composition, l’organisation, le fonctionnement et les jetons de présence du comité de déontologie du conseiller communal et le contenu de la déclaration d’intérêts et de la déclaration du patrimoine immobilier des conseillers communaux (amendements gouvernementaux) Avis complémentaire du Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises I. Remarques générales Le Syndicat des villes et communes luxembourgeoises remercie Monsieur le Ministre des Affaires intérieures de lui avoir transmis pour avis, par courrier du 18 novembre 2025, les amendements gouvernementaux par rapport au projet de règlement grand-ducal (PRGD) fixant la composition, l’organisation, le fonctionnement et les jetons de présence du comité de déontologie du conseiller communal et le contenu de la déclaration d’intérêts et de la déclaration du patrimoine immobilier des conseillers communaux. Les présents amendements gouvernementaux accompagnent et complètent les amendements gouvernementaux relatifs au projet de loi n° 8052 portant modification : 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° du Code pénal ; 3° de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain. Le PRGD a, dans sa forme initiale, déjà fait l’objet d’un premier avis du SYVICOL en date du 17 octobre 2022 et d’un avis de la Haute Corporation en date du 12 novembre 2024. II. Eléments-clés de l’avis • • • Le SYVICOL constate qu’aucun devoir de réserve et de confidentialité s’impose aux membres du comité de déontologie ainsi qu’au secrétaire par rapport aux faits et informations dont ils auraient eu connaissance lors des travaux dudit comité (amendement 3). Il propose de préciser les informations que la saisine du comité de déontologie doit contenir. Il remarque aussi que l’amendement ne mentionne pas le secrétaire de la commune, qui peut selon le projet de loi tel qu’amendé saisir le comité de déontologie (amendement 5). Le SYVICOL constate que les auteurs n’ont pas retenu sa proposition quant au fait d’informer le bourgmestre de la saisine (amendement 6). Réf. : AV26-08-PRGD • • • • • • • • • • • • Le SYVICOL remarque que les membres du comité ainsi que le secrétaire ont droit à un jeton de présence : le projet de loi n° 8052 tel qu’amendé ne mentionne que les membres du comité. Le SYVICOL se demande s’il ne convient pas d’adapter la base légale en conséquence (article 6 du PRGD, qui n’a pas fait l’objet d’un amendement). Il salue les augmentations ponctuelles des heures de congé politique prévues pour les bourgmestres des communes de moins de 3.000 habitants et pour les échevins des communes comptant entre 6.000 et 9.999 habitants, qui correspondent à, voire dépassent ses demandes. Il se félicité également de l’augmentation du contingent d’heures de congé politique que le conseil communal peut répartir entre ses membres (amendement 9). En outre, le SYVICOL rend attentif au fait que l’article 3bis, paragraphes 2, 3 et 4, et l’article 4 du règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux devraient être abrogés car ils seront repris dans la loi communale (amendement 9). Le SYVICOL se félicite du fait que les références aux catégories de revenus, à la perception d’indemnités et de jetons aient été supprimées (amendement 10) Il estime que les informations à destination du membre du corps communal devraient présenter les alternatives à disposition de ce dernier pour transmettre la déclaration d’intérêts (amendement 10). Il estime également qu’il est utile de mentionner, à côté des nom(
(2)Le comité peut être saisi à titre confidentiel par un membre du corps communal ou le secrétaire communal 4 membres du comité perçoivent un jeton de présence pour chaque participation à une réunion dont le montant sera fixé par règlement grand-ducal. Le SYVICOL se demande si le PRGD, qui prévoit l’attribution d’un jeton de présence de 100 euros au secrétaire n’outrepasse pas ce qui est prévu par la loi, un règlement grand-ducal ne pouvant a priori qu’exécuter les dispositions législatives existantes. De plus, et selon l’article 24, alinéa 1er de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux : « En dehors de son traitement, aucune rémunération n’est accordée à un fonctionnaire sauf dans les cas spécialement prévus par une disposition légale ». Il est légitime de se demander si le jeton de présence est à considérer comme faisant partie du traitement de base. Si tel ne devait pas être le cas, ceci constituerait une raison supplémentaire pour mentionner le secrétaire du comité au niveau de la législation constituant la base légale du présent PRGD. Enfin, le SYVICOL se demande s’il ne faut pas prévoir une indexation des jetons de présence, pour tenir compte de l’évolution de coût de la vie. Etant donné qu’il est a priori acquis que le secrétaire soit un fonctionnaire issu des rangs du SYVICOL, et non plus du ministère de l’Intérieur, le SYVICOL se prononce en faveur d’un amendement du projet de loi n° 8052 pour adapter l’article 4sexies, paragraphe 3, alinéa 5 projeté, en y incluant le secrétaire du comité. Amendement 7 Le septième amendement vise à remplacer le contenu de l’article 7 tel qu’initialement prévu par un texte qui prévoit que les membres du corps communal doivent avoir recours aux formulaires annexés au présent PRGD (annexe I et II dudit PRGD, plus exactement) pour faire leur déclaration d’intérêts et leur déclaration du patrimoine immobilier. Sans commentaire. Amendement 8 Le huitième amendement prévoit l’insertion d’un nouvel article 8 au sein du PRGD sous rubrique, afin de prévoir que le registre des cadeaux et avantages similaires est établi sur base du modèle figurant à l’annexe III du PRGD sous rubrique. Sans commentaire. Amendement 9 Par l’amendement 9, le projet de règlement grand-ducal est complété par les nouveaux articles 9 à 13, qui ont pour objet de modifier le règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux. Le nouvel article 9, tout d’abord, apporte un certain nombre de modifications à l’article 2 dudit règlement grand-ducal. 5 En premier lieu, il supprime le point 1° concernant les communes comptant moins de 1.000 habitants et modifie le point 2° (communes comptant entre 1.000 et 2.999 habitants) de façon à inclure cette tranche de population. Selon les auteurs, la fusion de ces deux tranches impliquerait une augmentation du nombre d’heures de congé politique pour les élus des communes visées au point 1°. Or, cet avantage semble plutôt théorique, car, selon les chiffres du STATEC au 1er janvier 2025, toutes les communes ont dépassé le cap de 1.000 habitants. Ensuite, le nouvel article 9 procède à quelques augmentations ponctuelles du nombre d’heures de congé politique auxquelles les élus ont droit selon leur fonction et le nombre d’habitants de leur commune. Ainsi, dans les communes comptant moins de 3.000 habitants, les bourgmestres profiteront de 16 heures de congé politique par semaine au lieu de 15 actuellement, et les conseillers de 4 heures au lieu de 3. En outre, les conseillers de toutes les communes comptant entre 3.000 et 19.999 habitants verront leur droit au congé politique augmenter de 5 à 6 heures. Finalement, les échevins des communes comptant entre 6.000 et 9.999 habitants disposeront d’un droit à 24 heures de congé politique au lieu de 18 actuellement. Le SYVICOL se félicite des augmentations concernant les bourgmestres des petites communes et les échevins des communes de 6.000 à 9.999 habitants, qui correspondent à – voire dépassent – des demandes de sa part2. Il prend note de l’augmentation du droit au congé politique pour les conseillers communaux, qu’il n’avait pas demandée expressément, sauf à avoir suggéré – mais à l’égard des bourgmestres et des échevins – de fixer le droit au congé politique en multiples d’une demi-journée pour faciliter la conciliation des obligations politiques et professionnelles. Quant au nouvel article 10, il modifie l’article 3bis de sorte à augmenter de 15 à 16 le contingent d’heures de congé politique hebdomadaires que le conseil communal peut répartir parmi ses membres. Il va sans dire que cette hausse est saluée par le SYVICOL, parce qu’elle permet de tenir compte des besoins individuels de congé politique des membres du conseil communal en fonction de leurs activités et engagements au profit de la commune. Cependant, le SYVICOL est surpris de constater que le projet de règlement grand-ducal ne prévoie pas d’abroger les paragraphes 2, 3 et 4 de l’article 3bis, étant donné qu’ils seront érigés au rang de loi par le projet de loi n° 8052 portant modification : 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° du Code pénal ; 3° de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain tel que résultant des amendements gouvernementaux du 14 novembre 2025. La même remarque vaut pour l’article 4 du règlement grand-ducal à modifier. Le nouvel article 11, quant à lui, prévoit l’abrogation des articles 5 et 7 du même règlement grandducal justement parce qu’ils seront, eux aussi, repris aux nouveaux articles 79bis et 79ter de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 telle qu’elle résultera du projet de loi n°8052. 2 Voir son avis du 6 mai 2024 au sujet du projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux 6 Les nouveaux articles 12 et 13 concernent, respectivement, les articles 8 et 9 du règlement grand-ducal, auxquels ils apportent des modifications qui sont, elles-aussi, liées au fait que certaines dispositions concernant le congé politique figureront dorénavant dans la loi communale. Les trois derniers articles n’appellent pas d’observations de la part du SYVICOL. Amendement 10 Le dixième amendement a trait au remplacement de l’annexe I initialement prévue (relative à la déclaration d’intérêts) par une nouvelle annexe I ayant le même objet. Avant toute chose, le SYVICOL tient à exprimer sa satisfaction quant au fait que les références aux catégories de revenus, à la perception d’indemnités et de jetons aient été supprimées. Il est vrai que de telles informations n’étaient guère requises pour atteindre les objectifs recherchés. Avant de faire des observations quant aux points A, B, C et D de l’annexe I, le SYVICOL se demande s’il ne convient pas de présenter l’alternative des moyens de communication à disposition du membre du corps communal pour transférer sa déclaration d’intérêts au secrétaire ou à son délégué, à savoir : la mention d’un courriel ou d’une plateforme électronique y dédiée, comme précisé dans le cadre du commentaire des amendements relatif au projet de loi n° 8052. Le SYVICOL estime également qu’il est utile de mentionner, à côté des nom(
- s)et prénom(
- s)du membre du corps communal, le nom de la commune où ce dernier détient son mandat, en plus de la fonction qu’il exerce au sein du corps communal. En effet, non seulement l’annexe I est appelée à être publiée sur le site internet de la commune, mais elle requiert, au point A), de faire mention des « autres » mandats politiques. L’annexe publiée aurait ainsi le mérite de présenter un aperçu global et cohérent de l’ensemble des informations et activités pertinentes au regard de l’objectif, à savoir : la prévention des conflits d’intérêts. Le SYVICOL se permet de procéder à plusieurs suggestions afin de préciser les points A), B), C) et D), d’une part pour tenter de clairement délimiter ces rubriques et d’autre part pour cantonner les informations relatives aux activités professionnelles, aux différentes formes de participation à des organismes de droit privé ainsi qu’aux mandats politiques, au strict nécessaire. Quant au point A), le SYVICOL s’interroge en premier lieu quant à la notion de « mandat politique ». Les auteurs citent des exemples de mandats politiques dans le cadre du commentaire du premier amendement au projet de loi n° 8052, qui recouvrent non seulement les mandats électifs à proprement parler (par ex. députés), mais aussi les fonctions exercées au sein d’organes dirigeants de personnes morales de droit public (syndicats de communes, offices sociaux, hospices civils), voire de personnes morales de droit privé. Le SYVICOL estime pour sa part que le seul mandat politique que le membre du corps communal détient, résulte directement de l’organisation des élections communales, tandis que les mandats politiques précités constituent en réalité des fonctions que le membre du corps communal exerce en raison de son mandat d’élu local. 7 Certains passages des amendements par rapport au projet de loi n° 8052 confirment d’ailleurs cette position, en distinguant le mandat d’élu local d’une part et les fonctions qui peuvent en découler d’autre part3. Les points B et C ont vocation à donner un aperçu, pour le premier, des adhésions et participations (non financières) à des organismes de droit privé, et pour le second, des participations (financières et sans qu’aucun montant ne soit à donner) à ces mêmes organismes. Le point D) vise quant à lui des « activités rémunérées ou non », sans qu’aucun montant ne soit à indiquer. En premier lieu, le SYVICOL ne comprend pas ce que la rubrique D) est censée contenir ? Sontce les activités professionnelles ? Voire, des activités bénévoles (ce dont le SYVICOL ne voit pas l’utilité, mis à part celles exercées dans un organe dirigeant, cas de figure qui est déjà prévu au point B) ? Si le SYVICOL comprend que les auteurs ont tenu compte des observations de la Haute Corporation quant au fait qu’un règlement grand-ducal ne saurait limiter la portée de la loi 4, il s’étonne de l’absence de catégories d’activités5 au niveau de la rubrique D) et craint que la distinction entre les rubriques D) et A) ne soit, de ce fait, pas clairement établie. Le SYVICOL doit, par conséquent, fermement s’opposer à la formulation retenue et recommande de clarifier la ou les catégorie(
- s)d’activité(
- s)visée(s). Le SYVICOL pense que devraient seules être visées les activités rémunérées, que ce soit à titre régulier (et donc dans le cadre d’une profession, en tant que salarié(e), à titre indépendant ou au sein de la fonction publique), voire à titre ponctuel (et donc en dehors d’une profession, lorsque le montant perçu est d’une certaine importance). Le SYVICOL constate qu’il a été tenu compte de ses observations dans le cadre de la rubrique B), laquelle vise l’adhésion et la participation (non financière) à des organes dirigeants d’organismes de droit privé. Il s’interroge toutefois quant à la mention du verbe « j’adhère » et se demande sur quel objet il porte : alors qu’une adhésion à un organe de décision n'a pas de sens, la déclaration d’intérêts ne saurait raisonnablement viser une simple adhésion à une association. La base légale (l’article 4quinquies, paragraphe 1er, alinéa 2, point 2° projeté) mentionne quant à elle l’adhésion à des associations. Le SYVICOL estime pour sa part que l’énumération des 3 Il en va ainsi de l’article 78, paragraphe 3 projeté de la loi communale modifiée : Par dérogation à l’alinéa 1er, le droit au congé politique des bourgmestres, échevins ou conseillers communaux dont les mandats ont cessé à la suite des élections des conseils communaux, qui continuent l’exercice de leurs fonctions de membres du bureau d’un syndicat de communes conformément à l’article 13, alinéa 1er, de la loi modifiée concernant les syndicats de communes continuent jusqu’à leur remplacement conformément à l’article précité 4 L’article 4quinquies du projet de loi mentionnait les activités professionnelles, le PRGD pour sa part mentionnait les seules activités salariées ou indépendantes. 5 Ce qui exposera probablement le texte au reproche de l’insécurité juridique. 8 simples adhésions outrepasse les objectifs poursuivis (prévention des conflits d’intérêts) et porte, de ce fait, une atteinte “disproportionnée” à la vie privée du membre du corps communal. Il demande par conséquent de biffer le terme en question, la mention de la participation non financière à un organe dirigeant étant, à ses yeux, amplement suffisante pour recouvrir les activités bénévoles pouvant potentiellement « influencer » l’exercice du mandat politique de l’élu local et des fonctions qui en découlent. La rubrique C) enfin vise les participations financières (sans qu’aucun montant ne soit à renseigner) à divers groupements de droit privé (entreprises, ONG, associations, sociétés ou groupements). Si le SYVICOL s’est prononcé contre l’énumération des catégories de revenus adéquates, il craint que la présente rédaction recouvre des réalités trop diverses, qui peuvent aller d’un simple don à une ONG, d’une cotisation dans une association, à une participation financière directe dans une entité donnée conférant le contrôle de cette dernière. Le SYVICOL propose ainsi de restreindre la portée de la rubrique en question : 1) d’une part en limitant l’énumération des groupements de droit privé aux sociétés (commerciales et civiles), exceptions faites des sociétés immobilières de la déclaration du patrimoine immobilier (et notamment en faisant abstraction des « entreprises » ou de « groupements » – termes trop vagues – ou des « associations » – soumises au principe de non-lucrativité) ; 2) d'autre part, et pour maintenir l’idée de l’influence significative, en définissant un seuil minimal de pourcentage de droits de vote au sein de la société (20 %, par exemple) ou de détention du capital social, au-dessus duquel le membre du corps communal devrait mentionner la société concernée dans la rubrique C). 3) Amendement 11 L’amendement 11 a trait au remplacement de l’annexe II initialement prévue (relative à la déclaration du patrimoine immobilier) par une nouvelle annexe II ayant le même objet. Le SYVICOL se félicite du fait que les auteurs aient fait abstraction de l’obligation de déclaration des biens immobiliers bâtis et non bâtis appartenant en propre aux conjoints ou partenaires des membres du corps communal (situés sur le territoire de la commune où ces derniers exercent leur fonction). Le SYVICOL constate que les auteurs ont prévu une rubrique A) traitant de la détention de parts dans une « société immobilière ». Le SYVICOL suppose que les auteurs ont voulu donner suite à l’observation de la Haute Corporation dans le cadre de son avis par rapport au projet de loi n° 80256 : il se demande toutefois comment il convient de différencier la rubrique A) de la déclaration du patrimoine immobilier de la rubrique C) de la déclaration d’intérêts. Dans le cadre de ses observations par rapport au dixième amendement, le SYVICOL propose d'exclure les sociétés immobilières des sociétés civiles et commerciales à énumérer. Une société immobilière peut toutefois aller, et sans que cela ne soit pour autant exhaustif, d’une société civile immobilière, à une société à responsabilité limitée, voire une holding (en cas de participation financière indirecte). La question de l’opportunité de mentionner les participations 6 p. 5 dudit avis 9 financières indirectes mise à part et si telle est l’intention des auteurs, le SYVICOL suggère de mentionner les actions, à côté des parts sociales. Le SYVICOL se demande ensuite si l’élément déterminant qui déclenche l’obligation de déclaration ne devrait pas plutôt être le lieu de situation des immeubles (en l’occurrence, le territoire de la commune où le membre du corps communal exerce ses fonctions), plus que la détention de parts sociales per se. À titre d’exemple, admettons qu’un membre du corps communal détienne des parts sociales dans une SCI. Ces parts sociales, qui sont juridiquement des biens mobiliers, ne donnent aucune indication quant au lieu de situation des immeubles, qui font partie de l’actif de la SCI. Or, la détention de parts sociales, voire la part de ces dernières dans le capital social d’une SCI, ne constituent pas l’élément déterminant pour les conflits d’intérêts que l’on cherche à éviter au niveau de la politique communale. Aux yeux du SYVICOL, ceci constitue une différence majeure avec les membres du Gouvernement, qui exercent un mandat politique au niveau national Il appartiendra au membre du corps communal de procéder à la déclaration ou de mettre à jour sa déclaration du patrimoine immobilier lorsque les organes dirigeants informeront les associés de la nouvelle composition de l’actif de la SCI, qui inclurait de tels immeubles7. Amendement 12 Le douzième amendement prévoit l’insertion, à la suite de l’annexe II, d’une nouvelle annexe III, qui concerne le registre des cadeaux et avantages similaires. Par analogie aux annexes I et II, qui ont été adaptées dans le cadre des amendements 10 et 11, le SYVICOL se demande s’il ne convient pas de prévoir une phrase introductive, présentant l’alternative des modalités par voie électronique (courriel ; plateforme électronique) prévues pour l’envoi de la liste des cadeaux et avantages similaires acceptés. Le SYVICOL constate enfin que la mention « dénomination sociale », énumérée à l’article 4quater, paragraphe 3, alinéa 2, point 2° tel qu’amendé, ne figure pas au niveau de la quatrième colonne. Adopté unanimement par le comité du SYVICOL, le 9 mars 2026 7 Cette information ne se fait effectivement pas au jour le jour. 10