CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.156 Projet de règlement grand-ducal relatif aux activités des aéronefs ultralé

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.156 Projet de règlement grand-ducal relatif aux activités des aéronefs ultralégers motorisés, des planeurs ultralégers motorisés et des planeurs ultralégers Avis du Conseil d’État (12 décembre 2023) Par dépêche du 22 septembre 2022, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de la Mobilité et des Travaux publics. Au texte du projet de règlement grand-ducal étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière ainsi qu’une fiche d’évaluation d’impact. Par dépêche du 29 mars 2023, le Conseil d’État a informé le Premier ministre, ministre d’État, que le projet de loi sous avis comporte des dispositions qui n’avaient pas fait l’objet d’un examen de proportionnalité au sens de la loi du 2 novembre 2021 relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions et a exprimé le souhait de pouvoir disposer du formulaire nécessaire pour lui permettre de vérifier la conformité de l’examen de proportionnalité. Par dépêche du 13 novembre 2023, le Premier ministre, ministre d’État, a communiqué au Conseil d’État le formulaire relatif à l’examen de proportionnalité. Considérations générales Le projet de règlement grand-ducal sous examen a pour objet de créer un nouveau cadre réglementaire pour les activités des aéronefs ultralégers motorisés, ci-après les « ULM », des planeurs ultralégers motorisés, ci-après les « PULM », et des planeurs ultralégers, ci-après les PUL », étant donné que, d’après les auteurs, le règlement grand-ducal modifié du 13 janvier 1993 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite des aéronefs et le règlement grand-ducal modifié du 28 juin 1985 déterminant les conditions d’utilisation et d’exploitation des aéronefs ultra-légers motorisés ne sont plus adaptés à la réalité contemporaine du terrain. Le projet de règlement grand-ducal sous examen comporte tant des dispositions autonomes que des dispositions abrogatoires et modificatives. En effet, il vise à abroger le règlement grand-ducal précité du 28 juin 1985, le règlement grand-ducal précité du 13 janvier 1993, ainsi que le règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d’avion et à modifier le règlement grand-ducal modifié du 27 juillet 1961 concernant les transports aériens, l’immatriculation et l’identité des aéronefs, le règlement grand-ducal du 19 avril 2006 précisant les exigences de navigabilité des aéronefs et le règlement grand-ducal du 12 mai 2012 portant publication et exécution de l’Annexe 14, Volume I, à la Convention relative à l’Aviation Civile Internationale. En ce qui concerne les dispositions modificatives, le Conseil d’État regrette que le dossier communiqué au Conseil d’État ne contienne pas les textes coordonnés que le règlement grand-ducal sous examen tend à modifier. Parallèlement au projet de règlement grand-ducal sous examen, le Conseil d’État est saisi du projet de loi portant modification de la loi modifiée du 31 janvier 1948 relative à la réglementation de la navigation aérienne (CE n° 61.154 ; doc. parl. n° 8072). Au préambule du règlement grand-ducal en projet sous avis, il est indiqué que celui-ci trouve sa base légale dans les articles 7bis et 7ter de la loi précitée du 31 janvier

1. Le Conseil d’État donne à considérer que la base légale du règlement grand-ducal en projet se trouve non seulement dans les articles 7bis et 7ter de la loi précitée du 31 janvier 1948, mais aussi dans les articles 1er, alinéa 7, et 7, paragraphe 1er, de cette même loi. Il demande que les articles 1er et 7 soient également visés au préambule. Le règlement grand-ducal en projet précise, pour les ULM, PULM et PUL, leurs caractéristiques techniques, les conditions d’obtention des licences de pilote, ainsi que des conditions de qualification d’instructeur de pilote, les conditions d’autorisation des plateformes, les conditions d’autorisation d’examinateur et des écoles de pilotage. Le Conseil d’Etat considère que, par essence, les conditions d’obtention d’une licence de pilote déterminées par le règlement grand-ducal sous revue ne règlent pas l’accès à ou l’exercice d’une activité économique ou professionnelle. Dès lors, les dispositions afférentes du règlement grandducal sous revue relèvent des matières dites libres. En revanche, les dispositions relatives aux conditions de qualification d’instructeur de pilote ULM, PULM et PUL, aux conditions de leur formation et d’évaluation, du contenu des épreuves, de revalidation et de renouvellement de leur condition aux examinateurs et écoles de pilotage ainsi que les dispositions relatives à l’exploitation des plateformes pour les ULM, PULM et PUL réglementent l’exercice d’une activité commerciale ou libérale et relèvent du domaine de la loi formelle en vertu de l’article 35 de la Constitution. L’article 45, paragraphe 2, de la Constitution exige que dans une matière réservée à la loi, « la fixation des objectifs des mesures d’exécution doit être clairement énoncée, de même que les conditions auxquelles elles sont, le cas échéant, soumises. » Les conditions mentionnées constituent des éléments essentiels, à faire figurer dans la loi, et qui sont dès lors susceptibles d’encourir la sanction de l’inapplicabilité prévue à l’article 102 de la Constitution. Le Conseil d’État y reviendra lors de l’examen des articles. Le dispositif prévoit en de nombreuses occurrences que la Direction de l’aviation civile, ci-après la « DAC », peut fixer les modalités des épreuves. Ces dispositions se bornant à viser la détermination des modalités pratiques des examens, il est superfétatoire de les prévoir dans le corps du texte sous revue et elles sont par conséquent à supprimer. Si toutefois l’intention des auteurs du projet de règlement sous avis était de permettre à la DAC d’édicter des dispositions allant au-delà d’aspects purement pratiques de l’organisation 2 des examens, le Conseil d’État donne à considérer que les administrations ne sauraient être dotées d’un pouvoir règlementaire, celui-ci étant réservé en l’occurrence au Grand-Duc. Dans cette dernière hypothèse, les dispositions en question risqueraient d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. D’un point de vue terminologique, le Conseil d’État relève encore que le règlement en projet vise uniquement l’« opérateur » des plateformes, alors que l’article 7ter de la loi précitée du 31 janvier 1948 vise tant l’opérateur que l’« exploitant ». Le Conseil d’État demande que, conformément à la base légale, tant l’opérateur que l’exploitant se trouvent également visés. En ce qui concerne l’articulation dans le temps des divers projets en matière de navigation aérienne soumis à l’examen du Conseil d’État, il ressort que les auteurs entendent se fonder, pour l’adoption des règlements d’exécution, sur les dispositions de la loi précitée du 31 janvier 1948, dans leur teneur résultant du projet de loi CE n° 61
2. Ce procédé est admissible à condition toutefois que l’entrée en vigueur des règlements se fasse ou soit fixée au plus tôt le jour de celle des modifications apportées à la loi qui leur sert de fondement légal. Examen des articles Articles 1er à 9 Sans observation. Articles 10 et 11 Aux paragraphes 3 respectifs, le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant à la détermination des modalités des épreuves par la DAC. Articles 12 à 16 Les articles sous examen déterminent les conditions de la qualification d’instructeur de pilote ULM. Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales selon lesquelles ces conditions, dans une matière réservée à la loi, ne trouvent pas leur place dans un règlement grand-ducal et sont à faire figurer dans la loi. Article 17 Le Conseil d’État constate que l’article sous examen vise un « certificat d’immatriculation spécial ». Le Conseil d’État constate que les auteurs entendent instaurer un régime d’immatriculation spécifique aux ULM, distinct du régime général d’immatriculation prévu par le règlement grandducal du 27 juillet 1961 concernant les transports aériens, l’immatriculation et l’identité des aéronefs. Le Conseil d’État donne à considérer que les données relatives à l’immatriculation des ULM sont des données personnelles 1, qui en vertu de 1 CEDH, Benedik c. Slovénie, n° 62357/14|, § 108 3 l’article 31 de la Constitution ne peuvent être traitées qu’à des fins et dans les conditions déterminées par la loi. La loi censée servir de base légale au règlement grand-ducal en projet étant silencieuse à cet égard, les dispositions du paragraphe 1er risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. De manière subsidiaire, il est rappelé que l’emploi des termes « au moins » est susceptible de faire naître une insécurité juridique, voire l’arbitraire. Article 18 À titre préliminaire, le Conseil d’État relève que la notion d’« aptitude au vol » entend s’appliquer à l’ULM, et non à son pilote, alors que le terme « aptitude » en langage courant tend à désigner la qualité ou la prédisposition de personnes. Au paragraphe 3, la disposition selon laquelle « [t]oute modification majeure touchant aux caractéristiques techniques essentielles décrites sur la fiche d’identification […] est notifiée à la DAC » manque de précision. Le flou entourant les termes « majeure » et « essentielles » ainsi que la marge d’interprétation qui en découle est source d’insécurité juridique, d’autant plus que la DAC se voit conférer un pouvoir de suspension ou de retrait du certificat en cas de non-respect de ces obligations. De plus, le paragraphe 3 ne définit pas clairement les cas respectifs de suspension et de retrait. Partant, le paragraphe sous examen risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 19 Le Conseil d’État constate que l’article sous examen institue un régime spécial, spécifique aux ULM, en ce qui concerne la tenue d’un carnet de route, qui se distingue du régime général prévu par l’arrêté grand-ducal modifié du 26 juin 1951 concernant les documents de bord des aéronefs civils. Article 20 Sans observation. Article 21 Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant aux notions d’« opérateur » et d’« exploitant ». Article 22 Le paragraphe 1er a trait à la demande d’autorisation d’exploitation d’une plateforme ULM. Il prévoit l’obligation pour l’opérateur de renseigner un certain nombre d’informations et de présenter divers documents. Aux points 2° et 3° est prévue la condition de disposer d’une autorisation du bourgmestre ainsi que des propriétaires et locataires de la plateforme. Au point 7° est par ailleurs prévue la condition de disposer, le cas échéant, de l’accord de l’exploitant ou de l’opérateur d’un aérodrome, d’une hélistation, d’une plateforme PUL, d’une plateforme PULM ou d’une autre plateforme ULM qui est située dans un rayon de 2,5 kilomètres. 4 Les points 2°, 3° et 7° fixent ainsi des conditions supplémentaires à l’exploitation des plateformes. Les dispositions sous revue, intervenant en matière réservée à la loi, risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Le Conseil d’État renvoie à cet égard à ses considérations générales. Le paragraphe 2 vise les cas de suspension ou de retrait d’autorisation de l’exploitation par la DAC. Or, les cas de suspension et de retrait sont définis à suffisance par l’article 7ter, paragraphes 5 et 6, de la loi précitée du 31 janvier
3. Le paragraphe 2 est dès lors superfétatoire et est à supprimer. Article 23 Le paragraphe 2 prévoit qu’une plateforme ULM ne peut être située dans un rayon de 2,5 kilomètres autour d’un aérodrome, d’une hélistation, d’une plateforme PUL, d’une plateforme PULM ou d’une autre plateforme ULM qu’avec l’accord préalable de l’exploitant ou de l’opérateur de cet aérodrome, de cette hélistation ou de cette plateforme. S’agissant de conditions à l’exploitation des plateformes ULM, le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales selon lesquelles les conditions de l’exercice d’une activité commerciale ou libérale interviennent en matière réservée à la loi, de sorte que les dispositions sous revue risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 24 à 27 Les articles sous examen se limitent à l’énumération de simples exigences techniques et opérationnelles, qui sont des éléments moins essentiels, et qui peuvent valablement trouver leur place au règlement grandducal en projet. Article 28 Le Conseil d’Etat signale que le registre des vols contient les données d’immatriculation des ULM qui constituent des données personnelles. La disposition sous examen risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution, pour les mêmes raisons que celles déjà développées à l’article
4. Articles 29 à 31 Sans observation. Articles 32 à 34 Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant à la détermination des modalités des épreuves par la DAC. Articles 35 à 39 Les articles sous revue déterminent les conditions d’obtention, de formation et de validité des instructeurs de pilotes PULM. Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales selon lesquelles les conditions à l’exercice d’une activité commerciale ou libérale interviennent en matière 5 réservée à la loi, de sorte que les dispositions sous revue risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Le Conseil d’État renvoie également à ses considérations générales quant à la fixation du contenu et des modalités des épreuves par la DAC. Articles 40 et 41 Sans observation. Article 42 Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales en ce qui concerne les notions d’« opérateur » et d’« exploitant ». Article 43 L’article sous examen vise l’autorisation d’exploitation d’une plateforme PULM. Le paragraphe 1er, points 2°, 3° et 7°, risque d’encourir la sanction de l’inapplicabilité de l’article 102 de la Constitution pour les raisons déjà développées à l’article
5. En comparant l’article sous examen avec l’article 22, le Conseil d’État constate que l’article sous examen prévoit, au paragraphe 1er, point 5°, une analyse aéronautique, qui n’est pas exigée à l’article 22, paragraphe 1er. Ce dernier prévoit quant à lui, au paragraphe 1er, point 6°, un certificat d’assurance, qui n’est pas exigé à l’article sous examen. Dans le commentaire de l’article, les auteurs ne fournissent pas d’explications à cet égard. Le paragraphe 2 vise les cas de suspension ou de retrait d’autorisation de l’exploitation par la DAC. Or, les cas de suspension et de retrait sont définis à suffisance à l’article 7ter, paragraphes 5 et 6, de la loi précitée du 31 janvier
6. La disposition sous examen est dès lors superfétatoire et à supprimer. Article 44 L’article sous examen concerne l’emplacement de la plateforme PULM. Le paragraphe 2 prévoit qu’une plateforme PULM ne peut être située dans un rayon de 2,5 kilomètres autour d’un aérodrome, d’une hélistation, d’une plateforme ULM, d’une plateforme PUL ou d’une autre plateforme PULM qu’avec l’accord préalable de l’exploitant ou de l’opérateur de cet aérodrome, de cette hélistation ou de cette plateforme. Concernant cette disposition, le Conseil d’État renvoie à son observation déjà formulée à l’article 23 et estime qu’elle risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 45 à 49 Les articles sous examen se limitent à l’énumération de simples exigences techniques et opérationnelles, qui sont des éléments moins essentiels et qui peuvent valablement trouver leur place au règlement en projet. 6 Articles 50 à 53 Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant à la détermination des modalités des épreuves par la DAC. Articles 54 à 58 Les articles sous revue déterminent les conditions d’obtention, de formation et de validité de qualification des instructeurs de pilotes PULM. Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales selon lesquelles les conditions à l’exercice d’une activité commerciale ou libérale interviennent en matière réservée à la loi, de sorte que les dispositions sous revue risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Le Conseil d’État renvoie également à ses considérations générales quant à la fixation du contenu et des modalités des épreuves par la DAC. Articles 59 et 60 Sans observation. Article 61 Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant aux notions d’« opérateur » et d’« exploitant ». Article 62 L’article sous examen vise l’autorisation d’exploitation d’une plateforme PUL. Concernant le paragraphe 1er, points 2°, 3° et 7°, il est renvoyé aux observations formulées à l’article 22, relatif à l’autorisation d’exploitation d’une plateforme ULM. Le paragraphe 1er, points 2°, 3° et 7°, risque d’encourir la sanction de l’inapplicabilité de l’article 102 de la Constitution pour les mêmes raisons que celles déjà développées à l’article
7. À l’instar de l’article 43, le Conseil d’État constate que l’article sous examen prévoit, au paragraphe 1er, point 5°, une analyse aéronautique, qui n’est pas exigée à l’article 22, paragraphe 1er. Ce dernier prévoit quant à lui, au paragraphe 1er, point 6°, un certificat d’assurance, qui n’est pas exigé à l’article sous examen. Dans le commentaire de l’article, les auteurs ne fournissent pas d’explications à cet égard. Le paragraphe 2 vise les cas de suspension ou de retrait d’autorisation de l’exploitation par la DAC. Or, les cas de suspension et de retrait sont définis à suffisance à l’article 7ter, paragraphe 5, de la loi précitée du 31 janvier 1948, qui ne renvoie pas à un règlement grand-ducal pour les besoins de son exécution. Dès lors, la disposition sous examen est superfétatoire et à supprimer. Article 63 L’article sous examen concerne l’emplacement de la plateforme PUL. Le paragraphe 2 prévoit qu’une plateforme PUL ne peut être située dans un 7 rayon de 2,5 kilomètres autour d’un aérodrome, d’une hélistation, d’une plateforme ULM, d’une plateforme PULM ou d’une autre plateforme PUL qu’avec l’accord préalable de l’exploitant ou de l’opérateur de cet aérodrome, de cette hélistation ou de cette plateforme. Concernant cette disposition, le Conseil d’État renvoie à son observation formulée à l’article 23 et estime qu’elle risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 64 à 66 Les articles sous examen se limitent à l’énumération de simples exigences techniques et opérationnelles, qui sont des éléments moins essentiels et qui peuvent valablement trouver leur place au règlement en projet. Article 67 Sans observation. Article 68 En ce qui concerne les paragraphes 2, alinéa 2, et 3, alinéa 2, le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales quant à la détermination des modalités des épreuves par la DAC. Article 69 Comme indiqué aux considérations générales, le Conseil d’État rappelle que l’exercice de l’activité d’examinateur relève de la matière réservée à la loi. L’article 7bis de la loi précitée du 31 janvier 1948 reste silencieux quant à une éventuelle autorisation des examinateurs. L’article sous examen, en prévoyant un tel régime d’autorisation, risque dès lors d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. De manière subsidiaire, le Conseil d’État demande d’écrire, au paragraphe 2, que l’examinateur suit l’instruction « théorique et pratique » prévue à l’article
8. Au paragraphe 5, alinéa 2, point 1°, il convient de viser non seulement le conjoint, mais aussi le partenaire au sens de la loi modifiée du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats. Par ailleurs, il serait plus pertinent de viser les parents ou alliés en ligne directe et les parents ou alliés en ligne collatérale jusqu’au troisième degré inclus. Articles 70 à 72 Les articles sous examen prévoient les conditions de formation, les matières d’examen et un régime de revalidation pour l’exercice de la profession d’examinateur. De telles restrictions en matière réservée à la loi encourent la sanction de l’article 102 de la Constitution. De manière subsidiaire, les articles 70 et 72 mentionnent un cours de standardisation dispensé par la DAC « ou par un organisme agréé à cet effet par la DAC ». Le régime d’agrément constitue une restriction à la liberté de commerce, qui est garantie par l’article 35 de la Constitution. Les matières réservées à la loi étant soumises à une compétence retenue, obligatoire pour 8 le pouvoir législatif, il incombe au législateur de prévoir les conditions du régime d’agrément en cause. Article 73 Le paragraphe 1er entend subordonner l’exploitation d’une école de pilotage à son inscription au registre des écoles de pilotage. Le paragraphe 2 mentionne les informations à fournir pour figurer sur ce registre. Les informations exigées au paragraphe 2, points 5°, 7° et 9° revêtent indirectement la nature de conditions : exigence d’instructeurs qualifiés, d’une autorisation de la plateforme utilisée et d’une assurance. Or, en ce qui concerne les personnes physiques ou morales chargées de la formation au vol, l’article 7bis, paragraphe 2, de la loi précitée du 31 janvier 1948, censée servir de base légale, se borne à prévoir la possibilité d’un agrément par la DAC sur base de différents éléments d’appréciation dont la qualification professionnelle. L’article 7bis, paragraphe 2, de la loi précitée du 31 janvier 1948, renvoie à un règlement grand-ducal uniquement pour préciser les critères de qualification professionnelle, mais omet de renvoyer à un règlement grand-ducal pour préciser les autres éléments d’appréciation tels que la « disponibilité des ressources humaines et des infrastructures et équipements », ou l’existence « des structures et procédés internes nécessaires pour exercer en permanence un contrôle approprié de l’adéquation des moyens humains et techniques en place sur base des critères de qualification professionnelle ». Le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales et rappelle que l’exploitation d’une école de pilotage relève de la matière réservée à la loi. L’article sous examen qui entend subordonner l’exploitation d’une école à des conditions par le biais d’une inscription au registre des écoles de pilotage risque dès lors d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. De manière subsidiaire, le Conseil d’État prévoit la publicité du registre des écoles de pilotage sans indiquer la nature des informations y figurant. Le Conseil d’État rappelle également que la protection des données personnelles relève de la matière réservée à la loi en vertu de l’article 31 de la Constitution. Il s’ensuit que la nature des informations rendues publiques est à faire figurer dans la loi, la disposition sous revue risquant d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 74 et 75 Les articles sous examen entendent réglementer l’exercice d’activités aériennes spécifiques en faisant peser sur l’opérateur une obligation de déclaration préalable auprès de la DAC. À titre liminaire, le Conseil d’État constate que le commentaire des articles indique que les auteurs se sont inspirés des dispositions d’un règlement européen 2 en ce qui concerne l’exploitation d’aéronefs motorisés complexes à des fins non commerciales. Or, le règlement européen en question s’applique aux exploitants d’aéronefs, mais non pas aux exploitants Règlement (UE) n° 965/2012 de la Commission du 5 octobre 2012 déterminant les exigences techniques et les procédures administratives applicables aux opérations aériennes conformément au règlement (CE) n° 216/2008 du Parlement européen et du Conseil, tel que modifié 2 9 d’aérodrome. Le Conseil d’État s’interroge dès lors pourquoi les auteurs entendent régir ces activités aériennes spécifiques dans le chef de l’opérateur de la plateforme plutôt que dans le chef de la personne effectuant ces activités aériennes spécifiques. Ainsi, pourquoi appartient-il à l’opérateur de fournir à la DAC les informations relatives à la licence ou l’expérience du pilote souhaitant exercer l’activité planifiée ? De la même manière, l’obligation d’assurance ne devrait-elle pas viser le pilote qui effectue l’activité plutôt que l’opérateur de la plateforme ? Le Conseil d’État rappelle ensuite que les restrictions à des activités aériennes spécifiques exercées à titre commercial relèvent du domaine réservé à la loi formelle, de sorte que les dispositions sous revue risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Ensuite, à titre subsidiaire, le Conseil d’État signale que selon la rédaction de l’article 74, paragraphe 1er, la seule déclaration à la DAC est suffisante. Ni à l’article 74, ni à l’article 75, il n’est indiqué que l’opérateur est obligé d’attendre de recevoir l’accord de la DAC. À l’article 75, paragraphe 1er, alinéa 2, il est simplement prévu que la DAC délivre « une attestation de dossier complet ». L’approbation de la DAC n’étant pas exigée, est-ce que la DAC contrôle si les déclarations sont exactes ? Est-ce qu’elle contrôle si l’opérateur dispose effectivement de la capacité et des moyens d’assumer les responsabilités liées aux opérations planifiées et que les pilotes présentent une certaine expérience de vol ? À l’article 75, paragraphe 3, il est uniquement indiqué que « [s]i la DAC constate un non-respect des exigences du présent règlement ou un risque pour la sécurité aérienne, elle en informe l’opérateur et demande un complément d’information ou une prise de position ». Article 76 L’article sous examen entend organiser la condition de la « conversion » des licences de pilote ou de qualification d’instructeur. L’article 7bis, paragraphe 3, alinéa 2, de la loi précitée du 31 janvier 1948 renvoie à un règlement grand-ducal le soin de préciser les conditions de « reconnaissance » des licences et autorisations délivrées par les autorités étrangères, mais ne renvoie pas à un règlement grand-ducal le soin d’en préciser les conditions de « conversion ». En prévoyant des dispositions relatives à la conversion de licences étrangères, l’article sous examen dépasse le cadre de la base légale et risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 77 Le Conseil d’État se demande pourquoi l’article sous revue assure la reconnaissance des licences étrangères ULM uniquement, et non pas également des PULM et PUL, alors que l’article 76 vise quant à lui la conversion des trois types de licence. 10 Article 78 L’article sous examen entend autoriser, dans des hypothèses limitées, des instructeurs ou examinateurs titulaires de qualifications étrangères à dispenser des formations ou à faire passer des épreuves aux fins d’obtentions des licences ou qualifications nationales ou à accorder la qualification d’instructeur ou l’autorisation d’examinateur à des titulaires de licences nationales. Il entend aussi autoriser le directeur de la DAC à conférer exceptionnellement la qualification d’examinateur ou d’instructeur aux titulaires de licence nationale disposant d’une « expérience particulière ». La base légale ne contient aucune disposition quant à ces aspects. Tout en renvoyant à ses considérations générales, le Conseil d’État rappelle que l’exercice des activités d’examinateur et d’instructeur relève du domaine de la loi formelle, de sorte que les dispositions sous examen risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Le Conseil d’État constate de plus que les titulaires de qualifications d’instructeur ou d’examinateur étrangères se voient accorder une autorisation temporaire uniquement, alors que les titulaires de licences nationales peuvent devenir, de manière permanente, instructeur ou examinateur, sans pour autant être titulaires des qualifications correspondantes. Le Conseil d’Etat s’interroge sur la proportionnalité d’une telle mesure au regard des explications fournies par les auteurs du texte qui consiste à recourir à des instructeurs et examinateurs des Etats membres de l’Espace économique européen et de la Suisse « pour permettre à cette activité de démarrer », pour ensuite donner la préférence aux titulaires de qualifications nationales. De plus, une telle disposition risque de poser un problème de conformité au niveau des principes européens de libre circulation des travailleurs et de libre prestation des services. Article 79 L’article sous examen fait usage de l’option laissée aux États membres d’appliquer le règlement (UE) n° 376/2014 3 à des aéronefs auxquels la réglementation européenne ne s’applique pas. Il entend ainsi l’appliquer aux pilotes ULM, mais non aux pilotes PULM ou PUL. Le Conseil d’État s’interroge sur les raisons de cette différence. Article 80 Sans observation. Article 81 L’article sous examen traite uniquement des licences de pilote ULM. Le Conseil d’État se demande ce qu’il en est des licences de pilote PULM et PUL délivrées avant l’entrée en vigueur du présent règlement. Aucun des articles subséquents du texte sous revue ne précise s’il existe, et le cas échéant quelles seraient, les dispositions transitoires pour ces catégories d’aéronefs. Lorsque les activités de pilotes PULM, PUL à titre commercial sont Règlement (UE) n° 376/2014 du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant les comptes rendus, l’analyse et le suivi d’événements dans l’aviation civile, modifiant le règlement (UE) no 996/2010 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2003/42/CE du Parlement européen et du Conseil et les règlements de la Commission (CE) no 1321/2007 et (CE) no 1330/2007, tel que modifié 11 3 concernées, le principe de l’applicabilité immédiate des normes juridiques nouvelles aux situations en cours risque de créer un préjudice matériel à des entreprises en l’absence de dispositions transitoires. Afin de ne pas heurter le principe de confiance légitime, sous risque pour l’article sous revue d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution, le Conseil d’État invite les auteurs à prévoir un délai raisonnable de mise en conformité pour ces catégories de licences. Article 82 Le Conseil d’État s’interroge si les dispositions de l’article sous examen s’appliquent uniquement aux ULM ou également aux PULM et PUL. L’intitulé de l’article sous examen « Formations et épreuves effectués avant l’entrée en vigueur du présent règlement » et le commentaire de l’article donnent en effet l’impression que sont visés à la fois les ULM, les PULM et les PUL. L’intitulé de l’article est donc à modifier si les auteurs entendent viser uniquement les ULM. À l’inverse, si les trois types d’aéronefs sont visés, le Conseil d’État demande à ce qu’ils soient visés expressément dans le corps de l’article. Le paragraphe 2 est sans apport normatif et superfétatoire puisqu’il se borne à rappeler la règle selon laquelle, à défaut de disposition expresse contraire, les normes juridiques ne disposent que pour l’avenir. Le paragraphe 2 est donc à supprimer. L’article sous examen distingue entre, d’une part, les formations et épreuves passées avant l’entrée en vigueur du règlement en projet et, d’autre part, les formations et épreuves qui seront entamées après l’entrée en vigueur du règlement en projet. Or, qu’en est-il des formations qui sont en cours au moment de l’entrée en vigueur du projet de règlement, respectivement des épreuves qui se font en plusieurs parties, à des dates différentes, et dont certaines ont déjà eu lieu et d’autres non ? Le Conseil d’État demande de préciser le dispositif en ce qui concerne les formations partiellement accomplies au moment de l’entrée en vigueur du règlement en projet, pour se conformer au principe de sécurité juridique. Le dispositif sous revue risque à défaut d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 83 à 89 Sans observation. Article 90 Par l’article sous examen, les auteurs entendent fixer l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal en projet à trois mois après sa publication. Afin que le présent règlement puisse entrer en vigueur le premier jour du troisième mois qui suit celui de sa publication au Journal officiel du GrandDuché de Luxembourg, en même temps que le règlement grand-ducal modifiant
9. le règlement grand-ducal du 1er août 2018 instituant la perception de taxes et de redevances relatives aux licences, qualifications et reconnaissances de licences du personnel de conduite d’aéronefs et du personnel de maintenance d’aéronefs ;
10. le règlement grand-ducal du 19 novembre 2019 instituant la perception de taxes et de redevances relatives aux inspections et contrôles techniques dans le domaine de la navigabilité des 12 aéronefs et des opérations aériennes, le règlement grand-ducal relatif aux activités des parachutistes, ainsi que le règlement grand-ducal relatif au refus, au retrait, à la limitation et à la suspension des licences et des qualifications et portant création d’une commission spéciale des licences, le Conseil d’État attire l’attention des auteurs sur le fait qu’ils doivent veiller à publier les quatre projets en question au cours du même mois. Annexes I à IV Sans observation. Annexes V et VI À l’annexe V, partie II, la formulation du point 2° est à revoir, étant donné qu’elle est inintelligible. Cette observation vaut également pour l’annexe VI, partie II, point 2°. Observations d’ordre légistique Observation préliminaire À partir du 1er juillet 2023, les textes à soumettre à la signature du Grand-Duc sont adaptés en remplaçant les pronoms possessifs qui visent le Grand-Duc par l’article défini correspondant, afin d’écrire au préambule « Le Conseil d’État entendu ; » ainsi que « Sur le rapport du/de la Ministre […], et après délibération du Gouvernement en conseil ; » et à la formule exécutoire « Le ministre ayant [compétence ministérielle] dans ses attributions ». Observations générales S’il est recouru au procédé de munir chaque article du dispositif d’un intitulé, il faut que chaque intitulé d’article choisi soit spécifique pour chacun des articles et reflète fidèlement et complètement le contenu de l’article. Lorsqu’on se réfère à la première section ou à la première sous-section les lettres « re » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1re ». Lorsqu’on se réfère au premier paragraphe, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Au lieu d’écrire « licence ULM », « licence PULM » et « licence PUL », il convient d’ajouter les termes « de pilote » après le terme de « licence » pour écrire systématiquement « licence de pilote ULM », « licence de pilote PULM » et « licence de pilote PUL », ceci conformément à l’article 5, paragraphe 1er, points 1° à 3°. Il en est de même lorsque le terme « licence » est accordé au pluriel. Les références aux dispositions figurant dans le dispositif et, le cas échéant, dans ses annexes se font en principe sans rappeler qu’il s’agit du « présent » acte, article, paragraphe, point, alinéa ou groupement d’articles. Le terme « obligatoirement » est à supprimer, car superfétatoire. Les nombres s’écrivent en toutes lettres. Ils s’expriment uniquement en chiffres s’il s’agit de pour cent, de sommes d’argent, d’unités de mesure, 13 d’indices de prix ou de dates. Il convient d’éviter l’insertion de phrases entières dans des énumérations. Intitulé Le projet de règlement grand-ducal sous avis comporte tant des dispositions autonomes que des dispositions modificatives. L’intitulé d’un acte est censé dresser l’inventaire des actes que le dispositif modifie. Partant, il y a lieu de reformuler l’intitulé de manière à ce qu’il reflète cette portée, en écrivant : « Projet de règlement grand-ducal relatif aux activités des aéronefs ultralégers motorisés, des planeurs ultralégers motorisés et des planeurs ultralégers et modifiant : 1° le règlement grand-ducal modifié du 27 juillet 1961 concernant les transports aériens, l’immatriculation et l’identité des aéronefs ; 2° le règlement grand-ducal du 19 avril 2006 précisant les exigences de navigabilité des aéronefs ; 3° le règlement grand-ducal du 12 mai 2012 portant publication et exécution de l’Annexe 14, Volume I, à la Convention relative à l’Aviation Civile Internationale ». Préambule Au premier visa, une virgule est à insérer avant les termes « et notamment ses articles 7bis et 7ter ; ». Le deuxième visa relatif à la consultation de la Chambre de commerce est à adapter pour le cas où l’avis demandé ne serait pas parvenu au Gouvernement au moment de la soumission du règlement grand-ducal en projet à la signature du Grand-Duc. Article 2 Au paragraphe 2, points 1° à 3°, les termes « Paraplane », « Pendulaire » et « Multi-axes » sont à écrire avec une lettre initiale minuscule. Cette observation vaut également pour l’article 3, paragraphe 2, points 1° à 3°, en ce qui concerne les termes « Paramoteur », « Paratrike », « Deltaplane motorisé » et « Planeur motorisé », ainsi que pour l’article 4, paragraphe 2, points 1° à 3°, en ce qui concerne les termes « Parapente », « Deltaplane » et « Planeur à décollage à pied ». Article 3 Au paragraphe 2, point 1°, il y a lieu d’entourer de guillemets les termes « Paramoteur » et le terme « Paratrike » de façon individuelle. Article 4 Au paragraphe 3, alinéa 3, première phrase, le Conseil d’État signale que les institutions, ministères, administrations, services, organismes, etc., prennent une majuscule au premier substantif uniquement. Partant, il y a lieu d’écrire « Fédération aéronautique luxembourgeoise ». 14 Article 6 Au paragraphe 2, alinéa 2, le Conseil d’État propose de supprimer les termes « Cependant, », car superfétatoires. Au paragraphe 3, alinéas 1er, phrase liminaire, et 2, phrase liminaire, il convient de signaler que pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Cette observation vaut également pour l’article 48, paragraphe 3, alinéa
11. Article 7 Au paragraphe 2, alinéa 1er, le Conseil d’État signale que lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur, et qu’au cas où un règlement européen a déjà fait l’objet de modifications, il convient d’insérer les termes « , tel que modifié » après l’intitulé. Partant, il faut écrire « règlement d’exécution (UE) n° 923/2012 de la Commission du 26 septembre 2012 établissant les règles de l’air communes et des dispositions opérationnelles relatives aux services et procédures de navigation aérienne et modifiant le règlement d’exécution (UE) n° 1035/2011, ainsi que les règlements (CE) n° 1265/2007, (CE) n° 1794/2006, (CE) n° 730/2006, (CE) n° 1033/2006 et (UE) n° 255/2010, tel que modifié ». Article 8 L’intitulé de l’article ne correspond pas à son contenu, dans la mesure où les dispositions des paragraphes 1er, alinéa 1er, 2, 3 et 4, ne visent pas l’obtention de la licence. Soit ces dispositions sont à transférer dans une autre partie du dispositif, soit l’intitulé du chapitre 2, section 1re, sous-section 1re ainsi que l’intitulé de l’article sous revue sont à adapter. Article 12 À l’intitulé de l’article sous examen, il y a lieu d’ajouter les termes « de pilote ULM » après ceux de « qualification d’instructeur ». Cette observation vaut également pour les articles 13, paragraphe 1er, phrase liminaire, 14, paragraphes 1er, phrase liminaire, 2, alinéa 1er, et 16, paragraphe 2, alinéa 1er, phrase liminaire. Au paragraphe 2, le Conseil d’État propose de prévoir des énumérations à l’instar du paragraphe 1er et d’écrire : « Pour obtenir l’extension de la qualification d’instructeur […], l’instructeur : 1° justifie d’une expérience […] ; 2° a suivi la formation […] ; 3° a réussi l’évaluation […]. » Par analogie, cette observation vaut également pour les articles 35, paragraphe 2, et 54, paragraphe
12. 15 Article 14 Au paragraphe 1er, point 2°, il est suggéré d’insérer une virgule après les termes « comportement des élèves ». Article 16 Au paragraphe 2, alinéa 1er, points 1° à 3°, le Conseil d’État propose d’ajouter le terme « il » en début de chaque élément de l’énumération. Cette observation vaut également pour les articles 39, paragraphe 2, alinéa 1er, points 1° à 3°, et 58, paragraphe 2, alinéa 1er, points 1° à 3°. Article 17 Au paragraphe 1er, points 1° à 4°, il est demandé d’ajouter l’article défini « le », « la » ou « les » en début de chaque élément de l’énumération. Au point 1°, le Conseil d’État suggère d’ajouter les termes « de l’ULM » après le terme « immatriculation », pour écrire : « 1° la marque de nationalité et d’immatriculation de l’ULM ; 2° le constructeur et la désignation […] ; 3° le numéro de série […] ; 4° les nom, prénom et adresse […]. » Ces observations valent également pour l’article 18, paragraphe 1er, points 1° à 5°. Au paragraphe 2, le Conseil d’État propose d’ajouter le terme « que » avant les termes « le propriétaire ». Article 18 Au paragraphe 1er, phrase liminaire, le terme « cependant » est à supprimer, car superfétatoire. Article 19 À l’alinéa 2, il est proposé d’insérer une virgule après les termes « À cet effet ». Article 20 Au paragraphe 1er, point 1°, il est demandé d’ajouter l’article défini « les » avant le terme « instruments ». Aux points 2° et 3°, il est demandé d’ajouter l’article indéfini « un » avant le terme « indicateur » et le terme « altimètre ». Au point 4°, il convient d’ajouter l’article indéfini « une » avant le terme « boussole » et l’article indéfini « un » avant le terme « compas ». Article 22 Au paragraphe 1er, point 1°, il est proposé d’insérer une virgule après les termes « personne morale » et après les termes « pièce d’identité ». Cette observation vaut également pour les articles 43, paragraphe 1er, point 1°, 62, paragraphe 1er, point 1°, et 75, paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1°. Au paragraphe 1er, point 5°, la formule « de la ou des » est à écarter. Il 16 y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement une ou plusieurs aires de décollage et d’atterrissage. Au paragraphe 1er, point 7°, il convient d’insérer une virgule après les termes « le cas échéant ». Cette observation vaut également pour les articles 43, paragraphe 1er, point 7°, et 62, paragraphe 1er, point 7°. Au paragraphe 2, alinéa 1er, première phrase, la formule « d’un ou de plusieurs » est à écarter et il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Cette observation vaut également pour les articles 43, paragraphe 2, alinéa 1er, première phrase, et 62, paragraphe 2, alinéa 1er, première phrase. Article 23 Le Conseil d’État propose de reformuler le paragraphe 2 comme suit : «