FEDAS LUXEMBOURG Howald, le 15 mai 2023 Avis de la FEDAS sur le projet de règlement grand-ducal concernant les mesures d

FEDAS LUXEMBOURG Howald, le 15 mai 2023 Avis de la FEDAS sur le projet de règlement grand-ducal concernant les mesures d’aide de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, l’agrément à accorder aux prestataires des mesures et le dispositif de l’assurance de la qualité des services et sur le projet de règlement grand-ducal précisant le financement des mesures d’aide, de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles La Fedas juge utile de prendre position sur les modalités d’application envisagées du projet de loi n°7994, car ces dernières auraient des impacts pour les organismes gestionnaires, membres de la FEDAS, et pour les spécificités de l’aide sociale dans ce champ d’action. En outre, une réunion de travail avec les représentants du Ministère de l’Éducation Nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse en date du 27 mars 2023 a permis de clarifier certains éléments d’importance. Ainsi, la FEDAS Luxembourg espère que les points discutés seront prochainement formalisés. Certaines positions du présent avis pourraient, dans ce contexte, être obsolètes. Eléments essentiels d’application La FEDAS, à travers ses membres, organismes gestionnaires œuvrant dans le secteur de l’aide à l’enfance et à la famille, appelle à être vigilant sur les points suivants : 1- L’agrément : le texte en projet met en avant nombre de nouveaux éléments concourant à la qualité des mesures d’aide. La FEDAS partage le bien-fondé de telles dispositions. Cependant, il importe que leur financement soit prévu dans les textes en dépôt qui, pour l’heure, restent muets à ce propos ; 2- Le financement et le principe de proportionnalité : il est fondamental de recourir à une approche de contrôle qui respecte à la fois la qualité de subsidiarité des organismes gestionnaires dans les missions qui leur sont confiées et la simplification administrative. La FEDAS prône un contrôle financier global par type de mesure ; 3- La simplification administrative : il est essentiel de documenter pour rendre compte de l’observation des règles posées par les textes en dépôt. En outre, cette documentation doit éviter tout excès bureaucratique de sorte à conférer le plus de 1/9 temps possible à la qualité et au déploiement des mesures auprès des bénéficiaires de l’aide. La FEDAS demande au législateur de revoir son approche en matière de simplification administrative ; 4- L’attractivité du secteur : pour garantir une qualité des mesures et pour répondre aux challenges qui se posent sur le marché du travail, il est fondamental que les organismes gestionnaires, employeurs de ce secteur, disposent d’arguments attractifs tels qu’un environnement de travail attrayant qui passe, entre autres, par une offre de formation continue adéquate ; 5- L’entrée en vigueur des textes : comme évoqué, le nouveau cadre législatif, dans ses modalités d’application, pose de nombreux challenges en termes d’implémentation. Pour être en phase avec les nouvelles dispositions projetées, il serait judicieux que le délai d’entrée en vigueur soit pensé de manière rationnelle. Il en va de la réussite de l’implémentation effective de la réforme. La FEDAS réaffirme la nécessité d’une réforme des cadres légaux relatifs à l’aide à l’enfance et à la famille et à la protection de la jeunesse. En outre, cette réforme devrait être pensée, dans ses modalités d’application, de manière efficiente et de manière à éviter une approche économique, à tout prix, pouvant mettre en péril la santé financière des organismes gestionnaires, agissant en subsidiarité de l’État. Ainsi, les éléments essentiels d’application pour la FEDAS sont développés dans ce qui suit. L’agrément - Les mesures d’aide, de soutien et de protection Le 4e alinéa de l’exposé des motifs du projet de règlement grand-ducal concernant les mesures d’aide, de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, l’agrément à accorder aux prestataires des mesures et le dispositif de l’assurance de la qualité des services, par la suite, dénommé projet de RGD Agrément, mentionne que « les différentes mesures sont précisées par rapport aux besoins de leur population cible et par rapport à leurs principaux objectifs. ». Or, aucune précision minimale n’est donnée concernant les populations cibles. Ce manque d’information ne permet pas de donner une justification, même sommaire, à l’orientation d’un bénéficiaire vers telle ou telle mesure d’aide, tel est le cas, par exemple, de la difficulté de distinguer ce qui motive un accueil socio-éducatif sur le territoire d’un accueil socio-éducatif à l’étranger (cf. articles 14 et 15 du projet de RGD Agrément). Bien que les mesures ambulatoires reflètent une diversité de l’aide et de l’accompagnement (cf. articles 2 à 10 du projet de RGD Agrément) pour répondre aux besoins des bénéficiaires que ce soit sur un versant éducatif, pédagogique, social, psychologique et/ou thérapeutique, il peut être souligné l’approche restrictive de la terminologie employée pour les mesures d’accueil de jour et d’accueil stationnaire qui ne rend pas compte de toutes les dimensions du travail social dans ces cadres (cf. articles 11 à 15 du projet de RGD Agrément). 2/9 La FEDAS estime nécessaire d’adapter les terminologies des mesures d’accueil de jour et des mesures stationnaires de sorte à refléter toutes les dimensions du travail social dans ce cadre d’exercice. Une approche uniformisée promouvant une approche socio-éducative est contradictoire avec toutes les réalités des populations cibles accueillies dans ces contextes. Rappelons, par exemple, que des mineurs qui sont en dehors du système scolaire ordinaire ou qui sont placés sont des mineurs en situation de rupture et de traumatismes multiples. On ne saurait réduire l’aide, le soutien et la protection à des mesures sociales et éducatives pour répondre à des vulnérabilités – la qualité des mesures s’appréciant par la capacité des dispositifs à répondre à des besoins exprimés et implicites. - Les conditions de fonctionnement des mesures ambulatoires Au premier paragraphe de l’article 16 du projet de RGD Agrément, les conditions de fonctionnement minimales sont énumérées avec, en deuxième point, « la garantie d’une permanence d’appel et d’assistance durant au moins 20 heures par semaine et durant au moins 2 heures chaque jour du week-end et chaque jour férié ; chaque service est tenu de rendre public son plan de permanence d’appel et d’assistance ». En termes de temps de travail d’un membre du personnel, la condition de permanence est équivalente à près de 80 % d’un temps plein de travail sur une année civile. Or, aucune mention de ce type d’obligation lié à l’agrément n’est reprise dans la définition des centres de coûts et des mécanismes de financement de l’État dans le projet de RGD Financement. La FEDAS demande que des précisions soient apportées sur le financement des conditions de fonctionnement minimales des mesures ambulatoires dans le mécanisme de financement projeté, s’agissant d’une nouveauté – pour certaines mesures ambulatoires – impactant l’organisation et le financement des organismes gestionnaires. - Le personnel d’encadrement Les articles 30 à 32 du projet de RGD Agrément précisent les qualifications du personnel d’encadrement, soient les qualifications des professionnels agissant directement auprès des bénéficiaires des mesures. Considérant l’ensemble des niveaux de qualification, il y aurait lieu d’harmoniser la terminologie employée entre le projet de RGD Agrément et celle employée à l’annexe 3, normes de qualification maximale, du projet de règlement grand-ducal précisant le financement des mesures d’aide, de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, dénommé par la suite projet de RGD Financement. La FEDAS demande une harmonisation terminologique en matière de qualification des deux projets de règlement grand-ducaux pour garantir une transparence et une cohérence entre tous les processus de contrôle (cf. contrôle de l’agrément et contrôle financier). Les articles 34 à 36 du projet de RGD Agrément définissent les normes minimales de qualification du personnel d’encadrement pour les différents types de mesure. Plus spécifiquement, les articles 35 à 36 précisent le nombre maximal de personnels d’encadrement par place agréée ainsi que leur répartition en termes de niveaux de qualification par mesure d’accueil de jour et d’accueil stationnaire. Les clés d’encadrement rapportées se basent, en partie, sur des données de recensement annuellement récoltées et 3/9 antérieures à 2022, sur des réunions de travail entre l’État et la FEDAS, etc. En outre, il conviendrait de définir une méthode pour déterminer, de manière la plus adéquate, ces clés d’encadrement au bénéfice de la qualité de l’aide à apporter aux mineurs accueillis, d’autant que ces valeurs sont reprises dans le projet de RGD Agrément sans considération de la charge de travail supplémentaire que demandera l’implémentation et la mise à jour régulière des standards de qualité que sont le concept d’action général (CAG) (cf. articles 58 à 60), le concept de protection (cf. articles 61 et 62), le recueil de l’opinion des bénéficiaires (cf. articles 63 et 64) et l’évaluation interne (articles 69 et 70). La diversité et le développement continu des mesures d’aide, de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles exigent un système qui demeure flexible et adaptable pour servir la qualité. Ainsi, il importerait de ne pas figer le nombre maximal de personnels d’encadrement par place agréée dans un règlement grand-ducal d’application, mais plutôt de prévoir « ces normes » dans une convention-cadre, par exemple. D’une part, à figer des normes sur des données non actualisées, cela risque fort de créer une rigidité structurelle ne permettant pas aux organismes gestionnaires de s’adapter selon les besoins évolutifs des bénéficiaires et selon la taille de la structure. D’autre part, les « normes » consignées ne prennent pas en considération l’impact sur le temps de travail du développement continu de la qualité des services ainsi que d’autres paramètres d’influence comme la capacité maximale d’accueil. Le projet de RGD Agrément, en son article 13, précise que chaque forme d’accueil est pourvue d’un taux minimum de personnel en prenant en compte les places agréées et le nombre d’heures d’encadrement minimal par place agréée tel que référencé dans l’annexe 2 du projet de règlement grand-ducal Financement. L’article 2 de ce même règlement mentionne également le fait que les maximums des dépenses éligibles du personnel directement liées à l’encadrement sont pris en compte jusqu’au maximum de la clé d’encadrement définie aux articles 35 et 36 du projet de RGD Agrément augmentée de 10%. Or, l’article 36 ne fait aucunement mention des trois différentes intensités de l’accueil de mineurs et de jeunes adultes de plus de quatre ans avec plus de quatre places, qui fait varier de fait le taux minimum de personnel. Selon l’article 2 toujours, toute variation supérieure à la clé d’encadrement minimal pour le personnel directement lié à la prise en charge, quel que soit le type d’accord de prise en charge (APC) (cf. APC standard, APC semi-intensif ou APC intensif), pour ce type de mesure, engendrera donc une possibilité de dépassement de 10% par rapport à l’APC standard, soit moins que les heures minimales d’encadrement octroyées pour les APC intensifs et semi-intensifs. Ainsi, dans l’intérêt supérieur du mineur et pour garantir une qualité de l’encadrement, la FEDAS trouve inconcevable que les heures d’encadrement maximales pour l’accueil de mineurs et de jeunes adultes de plus de quatre ans avec plus de quatre places ne prennent pas en compte l’intensité des accords de prise en charge et demande expressément que les dispositions relevées soient revues par le législateur. - Les standards de qualité L’article 59 du projet de RGD Agrément décrit la procédure de validation du concept d’action général (CAG). Il en va de même pour le concept de protection (cf. article 62) ainsi que pour le recueil de l’opinion des bénéficiaires (cf. article 64). Si les différentes procédures de 4/9 validation sont décrites, les articles cités restent muets en ce qui concerne les critères minimaux de validation – rendant par là même peu transparentes les évaluations réalisées par les agents de contrôle. La FEDAS estime que des critères minimaux de validation relatifs aux standards de qualité soient précisés aux articles 59 à 64. Le financement par centres de coûts - Définitions L’article 1er du projet RGD Financement définit différents termes servant de fondement aux principes de financement des mesures d’aide. Cependant, comme souligné, entre autres, dans le cadre du projet de RGD Agrément, il convient : o de préciser de manière explicite à quoi renvoie la capacité d’accueil maximale par type de mesure (cf. mesures ambulatoires ; mesure d’accueil de jour et mesure d’accueil stationnaire) ; o de définir ce que recouvre une mesure ; o de clarifier au 4e point, les points d), h) et I). La notion du projet d’accompagnement et de la visée pédagogique déployée dans l’intérêt supérieur du mineur placé devrait y être incluse, surtout en ce qui concerne le retour pour des séjours en famille dans le but de maintenir les liens familiaux – étant entendu que la famille ne se limite pas aux parents et frères et sœurs (cf. grands-parents, oncles et tantes, etc.) ; o de définir l’accord de prise en charge ; o d’ajuster la définition du « référentiel temps de travail » (RTT) en se rapportant aux dispositions légales et conventionnelles et non en figeant le calcul, à l’annexe 1, avec des paramètres pouvant évoluer dans le temps. La FEDAS est d’avis qu’il est nécessaire de clarifier les paramètres servant de base au financement des mesures dans l’article 1er du projet RGD Financement ainsi que dans l’annexe 1 dudit projet. - les paramètres de financement Au 1° du premier alinéa de l’article 2 et celui du premier alinéa de l’article 8 du projet de RGD Financement, il est fait mention que « le taux d’utilisation est calculé par service ». Il conviendrait de préciser que le taux d’utilisation est calculé par type de mesure pour soutenir une cohérence dans les différentes modalités de contrôle financier et d’observer la volonté d’une simplification administrative. En outre, la technicité de l’article 2, 2°, 1er et 2nd alinéas, reste peu accessible et est source de multiples interprétations. Il conviendrait ainsi de détailler la règle des 10 pour cent et de préciser si elle s’applique également comme variation possible non en termes d’augmentation, mais de possible diminution dans le cas, par exemple, de départ de mineurs de la structure. En effet, les organismes gestionnaires sont toujours soumis à certains paramètres de variations, non maîtrisables, qui impactent leur organisation. 5/9 La FEDAS est d’avis que les valeurs de taux d’utilisation mentionnées dans le projet RGD Financement devraient être précisées pour garantir une compréhension partagée et une organisation adaptée des mesures d’aide. Considérant les articles 2 et 5 du projet de RGD Financement, toute mention aux clés d’encadrement maximales en référence aux articles 35 et 36 du projet de RGD Agrément devrait être revue en référence à la remarque précédemment formulée à la page 3 du présent avis. Toujours à l’article 2 du projet de RGD Financement, 2e paragraphe, le 4e alinéa est superfétatoire puisque le 3e alinéa règle suffisamment la question du dépassement de la clé d'encadrement de base. Il en va de même pour le 2e alinéa du 3e paragraphe du même article. La FEDAS recommande une simplification légistique de l’article 2. Considérant, plus spécifiquement, les articles 5 et 11 relatifs aux modalités de fixation des montants plafonds du projet de RGD Financement, les 1ers alinéas précisent que ces montants seront négociés entre parties « sur base d’un décompte annuel des dépenses de l’année précédant les négociations. » Or, il est projeté que ces négociations auront lieu tous les trois ans. Il conviendrait ainsi d’apprécier les dépenses sur les trois années séparant deux négociations. De plus, il importe que chacune des parties visées par les négociations dispose des données nécessaires à cet effet. S’ajoute que la date limite du 20 décembre ne semble pas en concordance avec la période de préparation des budgets de l’État. Ainsi, la FEDAS estime important de prévoir dans le projet de RGD Financement le partage de données nécessaires aux négociations entre parties et de prévoir ces négociations au premier semestre de l’année de négociation, avant tout travail relatif à la détermination de budget prévisionnel de l’État. - Le contrôle financier de l’État Les articles 5 et 11 du projet de RGD Financement précisent les modalités de contrôle de l’État par l’entremise d’un décompte annuel sur base d’une documentation fournie par les prestataires, à savoir : le tableau relatif au personnel encadrant par carrière ; les frais courants de gestion et d’entretien liés à la prise en charge du bénéficiaire et les frais courants de gestion et d’entretien non liés à la prise en charge du bénéficiaire. Cependant, les articles restent muets sur le périmètre envisagé pour le décompte annuel. De plus, ce dernier doit être remis au plus tard le 31 mars – délai très court pour consolider l’exercice passé. Ainsi, observant la volonté d’une simplification administrative et se basant sur les mécanismes relatifs aux montants plafonds quant à la détermination de frais liés et non liés à la prise en charge du bénéficiaire, la FEDAS estime nécessaire que le texte précise les éléments suivants : o le décompte annuel est réalisé par type de mesure ; o la date de dépôt du décompte annuel est le 31 mai ; o des règles de clôture budgétaire sont précisées. 6/9 La FEDAS appelle à clarifier le périmètre de contrôle financier de l’État pour 1) respecter le principe de subsidiarité ; 2) respecter des règles de simplification administrative ; 3) éviter toute interprétation aléatoire et non fondée de certaines techniques comptables. - La participation financière de l’État Les articles 6 et 12 du projet de RGD Financement précisent les modalités de participation de l’État de manière fractionnée, avec un système d’avance payée à différentes échéances au cours d’un exercice comptable. L’article 91,