Projet de loi n°82531 relative aux fiches d’hébergement et portant : 1° modification de loi modifiée du 5 juillet 2016 portant réorganisation du Servi

1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS Luxembourg, le 26 juillet 2023 Objet : Projet de loi n°82531 relative aux fiches d’hébergement et portant : 1° modification de loi modifiée du 5 juillet 2016 portant réorganisation du Service de renseignement de l’Etat ; 2° modification de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale ; et 3° abrogation de la loi modifiée du 24 juin 2008 ayant pour objet le contrôle des voyageurs dans les établissements d’hébergement. (6420LMA) Projet de règlement grand-ducal2 portant abrogation du règlement grand-ducal du 5 août 2015 relatif aux fiches à tenir par les logeurs exploitant un service d’hébergement touristique. (6421LMA) Saisines : Ministre du Tourisme (16 juin 2023) Avis de (a Chambre de Commerce Le projet de loi et le projet de règlement grand-ducal sous avis (ci-après le « Projet ») ont respectivement pour objet de remplacer la loi du 24 juin 2008 ayant pour objet le contrôle des voyageurs dans les établissements d'hébergement (ci-après la « Loi »)3 et d’abroger le règlement grand-ducal du 5 août 2015 relatif aux fiches à tenir par les logeurs exploitant un service d’hébergement touristique (ci-après le « Règlement grand-ducal »)4, afin de rendre plus efficace le système actuel de traitement des données à caractère personnel relatif aux fiches d’hébergement. La Loi impose en effet aux exploitants d’établissements d'hébergement collectif ou d’hébergement touristique privé d’établir des fiches d’hébergement de leurs clients et de transmettre ces fiches à certaines autorités à des fins préventives de contrôle de sécurité des voyageurs dans les établissements d’hébergement et de tenue de statistiques. 1 Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Députés Lien vers le projet de règlement grand-ducal sur le site de la Chambre de Commerce Lien vers la Loi sur le site de Legilux 4 Lien vers le Règlement Grand-Ducal sur le site de Legilux 2 3 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 2 En bref ➢ La Chambre de Commerce salue l’objectif de ce Projet, qui vise à rendre plus efficace et à moderniser le système de traitement de données à caractère personnel des personnes hébergées par les exploitants d’un hébergement touristique. Elle salue notamment les efforts de digitalisation. ➢ Elle estime cependant qu’il n’est pas réaliste d’exiger la signature de chaque voyageur sur les fiches d’hébergement, ni de supprimer la possibilité d’établir une fiche d’hébergement par groupe de voyageurs. ➢ Elle estime également que le délai de 12 heures pour transmettre les fiches d’hébergement est trop court et propose de prévoir une transmission par jour et au plus tard dans les 48 heures suivant le jour de l’arrivée du voyageur. ➢ La Chambre de Commerce n’est pas favorable à l’augmentation des sanctions actuellement prévues pour le non-respect des obligations d’établissement et de transmission des fiches d’hébergement. Elle estime que le montant de l’amende prévu par le Projet est disproportionné. ➢ Elle recommande de prévoir une période de transition d’au moins 12 mois pour permettre aux exploitants d’établissements d'hébergement collectif ou d’hébergement touristique d’adapter leurs logiciels et pratiques et préconise également une augmentation du taux de subvention relatif aux aides prévues pour ce type d’investissement. ➢ La Chambre de Commerce ne peut marquer son accord au présent projet de loi et projet de règlement grand-ducal que sous réserve expresse de la prise en compte de ses remarques. 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 3 Considérations générales La Chambre de Commerce salue l’objectif de ce Projet, qui vise à rendre plus efficace et à moderniser le système de traitement de données à caractère personnel des personnes hébergées par les personnes physiques ou morales qui fournissent, à titre onéreux, un service d’hébergement touristique (ci-après les « Exploitants »), dans le cadre notamment des obligations relatives à la coopération policière et à la tenue de statistiques. Elle salue la volonté de mettre en place un système qui devrait s’avérer plus pratique et performant, tant pour les Exploitants que pour les destinataires et utilisateurs de ces données, qui sont la Police grand-ducale (ci-après la « Police ») et l’Institut national de la statistique et des études économiques du Grand-Duché de Luxembourg (ci-après le « STATEC »). Elle estime cependant que certains aspects doivent être améliorés, afin de ne pas faire peser une charge administrative excessive sur les Exploitants, et que le Projet, au vu de son objectif, ne devrait pas ajouter des obligations supplémentaires à la charge des Exploitants, mais au contraire simplifier l’établissement des fiches d’hébergement tout en assurant que l’information requise est fiable, bien collectée et transmise efficacement. Il est important de tirer les enseignements du passé, alors que les dispositions régissant le contrôle des voyageurs dans les établissements d’hébergement ont déjà fait l’objet de nombreuses modifications au fil du temps5, et de ne pas remettre en place des obligations qui avaient précédemment été supprimées car jugées inefficaces, difficiles voire impossibles à mettre en place pour les Exploitants ou disproportionnées au regard du but recherché. La Chambre de Commerce rappelle par ailleurs les remarques émises par le Conseil d’Etat dans son avis relatif au projet de loi 5585 6 visant à instaurer la Loi qui d’une part, soulignaient la nécessité de ne pas sous-estimer le poids des obligations sur les Exploitants, et d’autre part, questionnaient le bien-fondé même de cette collecte et transmission systématique d’informations

1. Concernant l’obligation d’établir une fiche d’hébergement pour chaque voyageur individuel Le Projet prévoit que les Exploitants doivent établir une fiche d’hébergement pour chaque voyageur de 15 ans ou plus et pour chaque séjour de moins de 3 mois consécutifs. La Chambre de Commerce note qu’il s’agit ici de supprimer la possibilité de tenir une fiche d’hébergement par groupe de voyageurs, actuellement prévue par la Loi et du Règlement grand-ducal
2. La Chambre de Commerce rappelle que l’inscription des membres d’un groupe sur une seule fiche d’hébergement commune est une disposition qui existait en 1968, puis a été supprimée en Voir notamment les anciennes lois à ce sujet : loi du 28 mai 1968 sur le contrôle des voyageurs dans les établissements d’hébergement et loi du 16 août 1975 sur le contrôle des voyageurs dans les établissements d'hébergement 6 Voir l’avis 47.553 du 20 mars 2007 sur le site du Conseil d’Etat 7 Le Conseil d’Etat indiquait : « Le Conseil d’Etat appuie sans réserve le premier but poursuivi par les auteurs du projet de loi qui est de rendre le recensement statistique sur l’hébergement touristique plus performant, tout en allégeant les tâches afférentes des hôteliers et exploitants de camping, ainsi que de l’Administration, grâce à l’informatisation du processus de saisie des données. Il lui est par contre bien plus difficile de suivre ces mêmes auteurs quant au deuxième objectif du projet, qui maintient le contrôle de sécurité des voyageurs dans les établissements d’hébergement moyennant remplissage d’une fiche signalétique. En effet, l’exposé des motifs, s’il prend soin d’expliquer les changements techniques que le nouveau texte introduit par rapport aux régimes légaux antérieurs, omet de justifier le maintien du principe même de cette saisie systématique de données personnelles des clients d’hôtels et de campings. A ce propos, il y a lieu de noter que d’autres pays européens ont abandonné la collecte de ces informations puisque l’effort administratif requis est apparu comme disproportionné par rapport aux bénéfices à en tirer sur le plan de la prévention de la délinquance. Il ne faut d’ailleurs pas non plus sous-estimer le poids des contraintes imposées en l’occurrence aux logeurs ». 8 Le Règlement grand-ducal prévoit actuellement que « La fiche comprend en outre les renseignements suivants concernant le voyageur principal […] s» et « Une fiche est à remplir pour chaque voyageur à l’exception des personnes accompagnant le voyageur principal y compris tous les enfants et toutes les personnes voyageant en groupe qui sont repris sur la même fiche ». La Loi prévoit que « cependant la personne accompagnant le voyageur est inscrite sur la même fiche que le voyageur et seul le nombre des enfants âgés de moins de quinze ans est inscrit sur la fiche de la personne sous la garde de laquelle ils se présentent au logeur. Pour les groupes ou voyages organisés, seul le responsable du groupe devra remplir une fiche, en y joignant une liste des membres du groupe (nom, prénoms, date et lieu de naissance) ». 5 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 4 19759, pour finalement être réintroduite par la Loi actuelle, au vu notamment des difficultés pratiques constatées pour les Exploitants à établir une fiche par voyageur
3. Si la Chambre de Commerce comprend les motifs évoqués par les auteurs du Projet dans les commentaires des articles11, qui indiquent que cette modification vise à obtenir des informations plus fiables, elle souligne cependant que cela va représenter une charge administrative conséquente pour l’Exploitant, voire impossible à réaliser notamment en périodes de pointe lorsque les voyageurs arrivent en masse sur des laps de temps très courts
4. La Chambre de Commerce craint que la mise en œuvre de cette exigence ne mette en grande difficulté les Exploitants, avec une potentielle incidence sur la qualité des données récoltées. Au vu de ces considérations, la Chambre de Commerce demande aux auteurs de réexaminer, notamment à la lumière des constats passés, l’opportunité de faire disparaître, comme prévu par le Projet, la possibilité d’établir des fiches d’hébergement par groupes de voyageurs. A défaut de réintroduire cette possibilité dans le Projet, elle estime qu’il devrait au moins être possible pour les membres d’une même famille de compléter une seule fiche d’hébergement, en ajoutant par exemple une case à cocher et la possibilité d’indiquer le nombre de membres de famille hébergés. La Chambre de Commerce relève aussi l’existence du cas particulier des clients ayant un emplacement de camping à l’année ou à la saison (Dauercamper). De telles personnes paient souvent un prix global et ont accès à leur emplacement selon leur bon gré : ils ne viennent pas s’enregistrer auprès de l’Exploitant à chaque nouveau séjour. Concernant l’établissement des fiches d’hébergement électroniques La Chambre de Commerce salue les efforts de digitalisation prévus par le Projet, puisque les fiches d’hébergement doivent être établies sous forme électronique, sauf pour les Exploitants d’établissements de petite taille, c’est-à-dire les hôtels et autres hébergements touristiques de courte durée ou similaires de moins de 10 unités d’hébergement, ou les terrains de camping et parcs pour caravanes ou véhicules de loisirs de moins de 25 emplacements, qui peuvent choisir de recourir au support papier. Voir notamment les anciennes lois à ce sujet : loi du 28 mai 1968 sur le contrôle des voyageurs dans les établissements d’hébergement et loi du 16 août 1975 sur le contrôle des voyageurs dans les établissements d'hébergement. 10 Ainsi, les commentaires d’articles du projet de loi n°5585 visant à instaurer la Loi relèvent que « […] l’hôtellerie se voyait confrontée de plus en plus souvent à des problèmes d’arrivée massive et simultanée de voyageurs se présentant en groupe à l’établissement d’hébergement, imposant aux logeurs des contraintes intolérables et provoquant des temps d’attente fâcheux pour les voyageurs. Pour y remédier, l’article 2 de la loi du 28 mai 1968 prévoyait la possibilité pour le guide du groupe de voyageurs de présenter une liste en triple exemplaire indiquant les noms, prénoms, date et lieu de naissance, domicile et nationalité des membres du groupe. Le guide seul remplissait la fiche sur laquelle il indiquait le nombre des personnes qui l’accompagnaient ». Ledit projet a donc réintroduit, dans la Loi, la possibilité d’une inscription des voyageurs d’un groupe sur une liste commune, à joindre à la fiche d’hébergement remplie par le responsable du groupe. 11 Les auteurs précisent, dans les commentaires du Projet que « Le système actuel s’est avéré inefficace d’un point de vue sécuritaire dans la mesure où la Police ne reçoit aucune information sur l’identité des différents membres d’un groupe, qu’il s’agisse d’un voyage organisé ou simplement de plusieurs personnes voyageant ensemble. Le règlement d’exécution de la loi de 2008, tel qu’il est en vigueur depuis le 14 août 2015 ne prévoit en effet, pour les personnes voyageant en groupe, que l’obligation d’établir une fiche pour le voyageur principal et d’indiquer sur cette fiche le nombre de voyageurs accompagnant celui-ci. Aucune donnée à caractère personnel concernant les personnes « accompagnantes » n’est dès lors transmise à la Police. Dans la mesure par ailleurs où ni même le pays de résidence et l’année de naissance de ces personnes ne sont renseignées, le STATEC n’obtient pas d’informations fiables des lui permettant de ventiler les séjours effectués par des résidents et des non-résidents ». 12 D’après l’a.s.b.l. Camprilux, « en été par exemple, le camping Kockelscheuer enregistre en moyenne plus de 120 arrivées par jour, le camping Fuussekaul 70, le camping Nommerlayen 90 et même un petit camping en fait une trentaine par jour en haute saison ; lors des jours d’arrivée de weekends prolongés comme Pâques, Ascension, Pentecôte, c’est tout le camping qui se remplit ». 9 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 5 Elle suggère, pour plus de clarté, qu’un renvoi aux dispositions du nouveau droit d’établissement concernant la définition de l’ « unité d’hébergement »13 soit ajouté directement dans le Projet ou que la définition soit reproduite dans le Projet. Le Projet prévoit la mise à disposition gratuite des Exploitants d’une solution informatique pour l’établissement desdites fiches d’hébergement électroniques, ce que la Chambre de Commerce salue. Elle comprend cependant que cette solution informatique consiste uniquement en une application permettant la transmission des fiches d’hébergement de manière sécurisée et authentifiée, mais que c’est aux Exploitants d’adapter leurs équipements informatiques, à leur charge, pour que ceux-ci permettent d’établir et de télécharger les fiches d’hébergement sur cette application
5. Elle se demande donc si les auteurs du Projet ont réellement voulu mettre en place des fiches d’hébergement électroniques (c’est-à-dire entièrement établies, puis transmises de manière digitale) ou si le Projet prévoit en fait seulement que la transmission de ces fiches d’hébergement soit numérique via l’application prévue (mais que l’établissement des fiches d’hébergement pourrait demeurer en format papier, en utilisant les modèles fournis en annexe du Projet). Si c’est bien la seconde approche qui est envisagée, elle estime que les efforts de digitalisation devraient aller bien plus loin et prévoir que l’application mise à disposition permette directement aux Exploitants de remplir les données requises selon les modèles de fiches d’hébergement transmises en annexe du Projet et de les transmettre, alors qu’il va s’avérer laborieux de remplir des fiches d’hébergement papier pour ensuite les transférer sur l’application aux fins de transmission. Par ailleurs, au vu de la possible utilisation évoquée15 d’un lecteur MRZ (« machinereadable-zone ») afin d’océriser certaines données, ce que la Chambre de Commerce salue, il paraît logique que les fiches d’hébergement soient bien réellement établies de manière numérique. Elle renvoie également à ses commentaires ci-dessous concernant la signature des fiches d’hébergement. La Chambre de Commerce estime par ailleurs qu’il sera nécessaire de prévoir un taux supérieur de subventionnement de ces investissements que celui actuellement prévu, afin de permettre aux Exploitants de s’adapter et de se digitaliser et au vu des coûts que cela va représenter pour eux. L’article 2 point 34° du texte coordonné tel que prévu par le projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, prévoit la définition suivante : « 34° « unité d’hébergement » : espace de logement meublé à destination d’une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois. » 14 Les auteurs du Projet précisent, dans les commentaires des articles, que « l’Etat mettra gratuitement à disposition des exploitants une solution informatique. Une API (application programming interface) permettra aux hébergeurs de transmettre les fiches d’hébergement de manière sécurisée et authentifiée depuis leurs propres systèmes de réservation. Les hébergeurs devront adapter par leurs propres moyens leur système de réservation afin d’utiliser l’API mise à disposition et transférer les fiches d’hébergement au format électronique. Ils ne seront cependant pas obligés d’utiliser cette application et pourront recourir à d’autres systèmes électroniques. L’Etat mettra par ailleurs gratuitement à disposition des exploitants qui ne souhaitent pas adapter leur système de réservation, des applications qui permettront de simplifier la collecte des informations des voyageurs. Les frais engendrés par l’adaptation de leur système de réservation à l’API, de même que les équipements informatiques qui seront nécessaires pour faire utiliser les applications mises à disposition par l’Etat (tablettes, lecteurs de documents d’identité ; pc, etc.) resteront à charge de l’exploitant. Il convient cependant de rappeler dans ce contexte qu’il existe des instruments de subventions étatiques permettant aux entreprises éligibles de recouvrir une partie des dépenses engagées ». 15 L’exposé des motifs du Projet indique : « En dehors des recommandations exigeant une modification législative, le groupe de travail a formulé un certain nombre de recommandations de nature technique qui n’apparaissent pas dans le projet de loi. Parmi ces recommandations figure la mise en place d’un système permettant d’extraire les données du voyageur directement de sa carte d’identité ou de son passeport à l’aide d’un lecteur MRZ (« machine-readable-zone »). Le lecteur permettra l’océrisation des nom et prénom(s), de la date et du lieu de naissance, de la nationalité, du sexe et du numéro de la pièce d’identité ». 13 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 6 Concernant la signature des fiches d’hébergement par les voyageurs Le Projet prévoit que le voyageur doit signer la fiche d’hébergement. La Chambre de Commerce note que cette obligation existait en 197516 mais qu’elle ne figure plus, ni dans la Loi, ni dans le Règlement grand-ducal. Il s’agirait donc de réintroduire une obligation qui existait il y a presque 50 ans, et qui va à l’encontre de l’objectif de simplification et de modernisation du Projet, sauf à prévoir la possibilité d’une signature électronique avec la mise en œuvre des moyens techniques nécessaires. A ce titre, la Chambre de Commerce se demande si, dans le cadre des fiches d’hébergement électroniques, la signature du voyageur se ferait donc de manière électronique et quels seraient les moyens technologiques utilisés : est-ce que l’application mise à disposition de l’Etat prévoit bien cette fonctionnalité ? Ou bien s’agit-il d’établir des fiches d’hébergement papier qui seront signées à la main puis numérisées pour une transmission électronique ? Le cas échéant, elle renvoie à ses commentaires et à sa question concernant l’établissement des fiches d’hébergement électroniques ci-dessus. Si la Chambre de Commerce comprend la volonté des auteurs du Projet de faire certifier au voyageur l’exactitude des informations fournies par sa signature, elle souligne cependant que le fait de prévoir la signature systématique du voyageur ne paraît pas réaliste en tenant compte de l’évolution actuelle du monde de l’HORECA et de sa digitalisation, et que ceci risque d’avoir l’effet inverse au but recherché par le Projet, à savoir l’éventualité que certaines fiches d’hébergement ne soient pas établies, par manque de moyens des Exploitants. Par ailleurs, au vu du manque de main d’œuvre actuel dans le secteur et des nouvelles technologies, des nouveaux projets hôteliers sans réception voient le jour et les clients s’enregistrent par le moyen d’un concierge électronique : ainsi, les procédures de check-in et de check-out sont davantage dématérialisées. Elle note que ceci est déjà souvent le cas dans le cadre des locations de logements courte-durée, qui sont désormais visées par le nouveau droit d’établissement
6. Le manque de personnel oblige également les Exploitants à trouver d’autres solutions, souvent digitales, qui réduisent les contacts entre personnes. La Chambre de Commerce souligne également que les habitudes des voyageurs changent, tout comme leurs horaires de voyage. Dans les hôtels, mais aussi de plus en plus les campings, des arrivées tardives et départs tôt le lendemain augmentent, et souvent, l’Exploitant ne rencontre le cas échéant pas le client personnellement. Pour les Exploitants qui gèrent des locations qui ne se trouvent pas tous au même endroit, les contacts personnels à l’arrivée engendreront des déplacements supplémentaires difficiles à gérer. Au vu des considérations ci-dessus, la Chambre de Commerce estime qu’il n’est pas souhaitable de réintroduire une obligation de signature des fiches d’hébergement. Concernant la responsabilité des Exploitants quant aux données recueillies Le Projet prévoit que l’Exploitant doit vérifier l’exactitude des données à caractère personnel fournies par le voyageur via la présentation par ce dernier d’une carte d’identité ou d’un passeport. Il est important de rappeler que l’Exploitant n’est pas un agent de police mais un commerçant : il ne peut être tenu responsable de vérifier que la personne est bien celle sur le document d’identité 16 Voir la loi du 16 août 1975 sur le contrôle des voyageurs dans les établissements d'hébergement. Alors que les commentaires des articles du Projet précisent que les « obligations imposées par la présente loi s’appliquent également aux personnes qui, en vertu des nouvelles dispositions en matière d’établissement, ne seraient pas tenues de détenir une autorisation d’établissement en raison du fait que leur activité se situe en-deçà du seuil à partir duquel une telle autorisation est exigée ». 17 1 CHAMBER OF COMMERCE — LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 7 présenté. La Chambre de Commerce précise que l’Exploitant ne pourra être tenu responsable des informations transmises, car il doit donc se fier aux pièces et données remises par le voyageur. Concernant la transmission des fiches d’hébergement par l’Exploitant à la Police et au STATEC L’Exploitant a l’obligation de transmettre les données concernées à la Police et au STATEC dans un délai maximal de 12 heures qui suit l’arrivée du voyageur dans l’hébergement touristique : la transmission sous forme électronique s’effectue par l’intermédiaire de la solution informatique mise à disposition par l’Etat ou par un mode de transmission manuel permettant d’assurer la confidentialité des données transmises dans les cas d’utilisation de supports papiers. La Chambre de Commerce tient encore à rappeler les remarques émises par le Conseil d’Etat dans son avis relatif au projet de loi 5585 18 qui visait à instaurer la Loi, et dans lequel il questionnait la proportionnalité de cette mesure de transmission automatique des données personnelles
7. Outre la légitimité de ce transfert automatique de données personnelles, la Chambre de Commerce estime que le délai de transmission de 12 heures est bien trop court et peu réaliste au vu notamment du manque de personnel dans certains établissements HORECA, ou encore des check-in qui peuvent s’effectuer au cours de la nuit et/ou de manière automatisée. Ce délai devrait être rallongé, d’autant plus que le Projet prévoit une sanction sous forme d’amende pouvant aller de 251 à 25.000 euros pour l’Exploitant qui aurait hébergé un voyageur sans établir de fiche d’hébergement ou qui n’aurait pas transmis toutes les informations requises dans les délais. A ce titre, la Chambre de Commerce estime que le montant de l’amende prévu est disproportionné, au vu des manquements sanctionnés et dans la mesure où, comme indiqué dans ses commentaires ci-dessus, l’Exploitant ne pourrait être tenu responsable des données faussées dès lors qu’il n’a fait que transmettre les informations données par les voyageurs. Elle n’est pas favorable à l’augmentation des sanctions à l’encontre des Exploitants, alors que la Loi actuelle prévoit une amende pouvant aller de 25 euros à 250 euros
8. La Chambre de Commerce salue cependant le fait que l’attribution de numéros courants aux fiches d’hébergement ne soit plus une Voir l’avis 47.553 du 20 mars 2007 sur le site du Conseil d’Etat Le Conseil d’Etat indiquait : « Mais au-delà de ces considérations pragmatiques, le contrôle soulève la question bien plus fondamentale du droit que s’arroge l’Etat de surveiller les déplacements des personnes, du moins si celles-ci passent la nuit dans des établissements d’hébergement. A cet égard, la question de la proportionnalité entre la mission des pouvoirs publics d’assurer la sécurité collective et leur prérogative de s’immiscer dans l’intimité de la sphère privée de l’individu se pose. En effet, même si en principe le droit à la sécurité est intimement lié à l’exercice des libertés publiques, il est un fait que cette ingérence touche aux conditions dans lesquelles s’exerce la liberté individuelle, la liberté d’aller et de venir, et le respect de la vie privée, garantis par les articles 11