CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.554 Projet de règlement grand-ducal fixant le programme et la durée de la formation professionnelle spéciale portant sur la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales en matière des sanctions applicables aux infractions concernant les modalités et les sanctions relatives à l’installation et l’utilisation des tachygraphes Avis du Conseil d’État (6 février 2024) Par dépêche du 4 juillet 2023, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de la Mobilité et des Travaux publics. Le texte du projet de règlement grand-ducal était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles, d’une fiche financière et d’une fiche d’évaluation d’impact. Selon la lettre de saisine, les chambres professionnelles n’ont pas été consultées au motif qu’elles ne sont pas concernées par l’objet du présent règlement grand-ducal. Le présent texte ayant trait à la formation des fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises, le Conseil d’État estime toutefois qu’il s’impose de procéder à la consultation de la Chambre des fonctionnaires et employés publics. Il rappelle, dans ce contexte, que dans la mesure où la loi impose la consultation des chambres professionnelles affectées, en l’occurrence la Chambre des fonctionnaires et employés publics, la demande de ces avis constitue une obligation légale dont le non-respect risque d’entraîner pour le règlement grand-ducal en projet la sanction de l’article 102 de la Constitution. Considérations générales Le projet de règlement grand-ducal sous avis a pour objet de fixer le programme, la durée et les modalités de contrôle des connaissances de la formation professionnelle spéciale des fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises appelés à constater les infractions concernant les modalités et les sanctions relatives à l’installation et l’utilisation des tachygraphes. Le texte sous revue trouve son fondement légal à l’article 4quinquies-1 de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la réglementation de la circulation sur toutes les voies publiques, tel qu’introduit par la loi du 7 septembre 2018, qui précise ce qui suit : « Un règlement grand-ducal à prendre sur avis du Conseil d’État, après avoir reçu l’assentiment de la Conférence des présidents de la Chambre des députés, détermine les sanctions applicables aux infractions au règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil, au règlement (UE) n° 165/2014 du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 relatif aux tachygraphes dans les transports routiers, abrogeant le règlement (CEE) n° 3821/85 du Conseil concernant l’appareil de contrôle dans le domaine des transports par route et modifiant le règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, et à l’Accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (AETR) en date, à Genève, du 1er juillet
- Il peut fixer des amendes de 25 à 25 000 euros et des peines d’emprisonnement de huit jours à cinq ans ou une de ces peines seulement. Les amendes de 25 à 500 euros ont le caractère d’une peine de police. Les fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises à partir du grade de brigadier principal peuvent être chargés de constater les infractions à la présente loi et à ses règlements d’exécution. Dans l’exercice de leur fonction, ces fonctionnaires ont la qualité d’officiers de police judiciaire. Ils peuvent exercer ces fonctions sur tout le territoire du Grand-Duché de Luxembourg. Les fonctionnaires visés à l’alinéa 4 doivent avoir suivi une formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales. Le programme et la durée de formation ainsi que les modalités de contrôle des connaissances sont précisés par règlement grand-ducal. […] » Le Conseil d’État se doit d’attirer l’attention des auteurs du texte en projet sur le nouvel article 50, paragraphe 3, de la Constitution qui a érigé le statut des fonctionnaires de l’État en matière réservée à la loi. La formation des fonctionnaires constitue une partie essentielle du statut et doit dès lors être traitée comme une matière réservée à la loi. Le Conseil d’État vise par-là plus particulièrement les parties du dispositif qui touchent aux droits et obligations des fonctionnaires. Dans cette perspective, le Conseil d’État estime qu’il faudra faire figurer dans la loi les exigences minimales en matière de volume et de contenu de la formation ainsi que les conditions de réussite à ladite formation, seul le détail des formations pouvant être relégué à un règlement grand-ducal. Les mêmes principes devraient s’appliquer à la formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales. Il note que les éléments essentiels du dispositif de formation tels que la durée de la formation et les modalités du contrôle des connaissances ainsi que les conséquences d’un échec à un examen devront dès lors être transférés dans la loi afin de satisfaire aux exigences qui découlent des articles 50, paragraphe 3, et 45, paragraphe 2, de la Constitution. En ce qui concerne le contenu de la formation proprement dite ainsi que les conditions de réussite à ladite formation, le Conseil d’État constate que le projet de règlement sous avis est largement calqué sur la formation prévue par le règlement grand-ducal modifié du 3 avril 2014 fixant le programme, la 2 durée et les modalités de contrôle de connaissances de la formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales de certaines lois en matière environnementale, antérieur à l’entrée en vigueur de la disposition constitutionnelle précitée. Examen des articles Article 1er Sans observation. Article 2 L’article 2 détermine la durée et le programme détaillé de la formation professionnelle spéciale des fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises. Tel que relevé à l’endroit des considérations générales, le Conseil d’État rappelle que les exigences minimales en matière de volume et de contenu de la formation doivent figurer dans la loi, seul le contenu détaillé des formations et épreuves pouvant être déterminé au niveau du règlement grand-ducal. Si la détermination du programme détaillé tel qu’il figure à l’article sous revue n’appelle pas d’observation de la part du Conseil d’État, il relève néanmoins que le volume total de la formation est à préciser au niveau de la loi en vertu du prescrit des articles 50, paragraphe 3, et 45, paragraphe 2, de la Constitution. Au vu de ce qui précède, l’article sous revue risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 3 L’article 3 détermine les conditions de réussite à la formation professionnelle spéciale. En renvoyant aux observations formulées à l’endroit des considérations générales, le Conseil d’État relève que les dispositions sous revue constituent des éléments essentiels d’une matière réservée à la loi et doivent, à ce titre, figurer dans la loi. Par conséquent, l’article sous revue risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 4 L’article sous examen prévoit une dispense des trois premières parties de la formation visée à l’article 2 et du contrôle de connaissances correspondant en faveur des fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises auxquels la qualité d’officier de police judiciaire a été conférée par d’autres dispositions légales en vigueur après avoir réussi au contrôle de connaissances d’une formation correspondant au programme mentionné à l’article
- Comme relevé dans son avis du 12 décembre 2023 1, le Conseil d’État note que les dispenses de formation et des examens correspondants Avis du Conseil d’État n° 61.086 du 12 décembre 2023 relatif au projet de règlement grand-ducal portant modification :
- du règlement grand-ducal modifié du 27 octobre 2000 portant organisation à l’Institut national d’administration publique de la division de la formation continue du personnel de l’État et des établissements publics de l’État ainsi que des cycles de formation préparatoires aux groupes de traitement et d’indemnité 3 1 constituent au même titre que les conditions d’admissibilité et de réussite aux examens des éléments essentiels qui sont à faire figurer au niveau de la loi en vertu des articles 50, paragraphe 3, et 45, paragraphe 2, de la Constitution. L’article sous revue risque par conséquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 5 Sans observation. Observations d’ordre légistique Observation préliminaire À partir du 1er juillet 2023, les textes à soumettre à la signature du Grand-Duc sont adaptés en remplaçant les pronoms possessifs qui visent le Grand-Duc par l’article défini correspondant, afin d’écrire au préambule « Le Conseil d’État entendu ; » ainsi que « Sur le rapport du/de la Ministre […], et après délibération du Gouvernement en conseil ; » et à la formule exécutoire « Le ministre ayant [compétence ministérielle] dans ses attributions ». Article 1er Le terme « dénommée » est à supprimer, car superfétatoire. Subsidiairement, ce terme est à accorder au genre masculin. Article 2 Au point 4°, lettres a) et b), le Conseil d’État signale que lorsqu’un acte est cité, il y a lieu de remplacer les termes « groupes d’infractions » par le terme « infractions » et il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur. Il convient partant d’écrire : « 4° Quatrième partie : a) groupes d’infractions au règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil et à l’Accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (AETR) ; b) groupes d’infractions au règlement (UE) n° 165/2014 du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 relatif supérieurs ;
- du règlement grand-ducal modifié du 12 mai 2010 fixant les modalités du contrôle de la connaissance des trois langues administratives pour le recrutement des fonctionnaires et employés des administrations de l’État et des établissements publics ;
- du règlement grand-ducal modifié du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’État ;
- du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 déterminant le programme des épreuves, la composition de la commission d’examen et l’organisation des examens de carrière des employés de l’État ;
- du règlement grand-ducal du 20 décembre 2019 déterminant pour les fonctionnaires et employés de l’État les modalités d’attribution de la réduction de stage et de la prime de doctorat ;
- du règlement grand-ducal modifié du 4 septembre 2020 fixant les modalités et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive ainsi que de l’examen de promotion des différentes catégories de traitement auprès de l’Administration gouvernementale 4 aux tachygraphes dans les transports routiers, abrogeant le règlement (CEE) n° 3821/85 du Conseil concernant l’appareil de contrôle dans le domaine des transports par route et modifiant le règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route. » Ainsi délibéré en séance plénière et adopté à l’unanimité des 16 votants, le 6 février
- Le Secrétaire général, Pour le Président, Le Vice-Président, s. Marc Besch s. Patrick Santer 5