CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.594 Projet de règlement grand-ducal instituant des régimes d’aide pour des eng

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.594 Projet de règlement grand-ducal instituant des régimes d’aide pour des engagements en matière d’environnement et de climat et d’autres engagements en matière de gestion Avis du Conseil d’État (8 octobre 2024) Le Conseil d’État a été saisi pour avis le 2 août 2023, par le Premier ministre, ministre d’État, du projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural. Au texte du projet de règlement grand-ducal étaient joints un commentaire des articles, une fiche financière ainsi qu’une fiche d’évaluation d’impact. L’avis de la Chambre d’agriculture a été communiqué au Conseil d’État en date du 30 août

1. Considérations générales Le règlement grand-ducal en projet entend tirer sa base légale des articles 62 et 63 de la loi du 2 août 2023 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, instaurant des aides à la surface en contrepartie de l’engagement pluriannuel de l’agriculteur actif pour l’environnement et le climat. Le règlement grand-ducal sous examen succède au règlement grandducal du 24 mai 2017 instituant des régimes d’aide en faveur de méthodes de production agricole respectueuses de l’environnement, pris sur le fondement de la loi depuis abrogée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, dans le cadre de la programmation pluriannuelle relative à la politique agricole commune de 2014 à 2020, et prolongée jusqu’à
2. Il succède également au règlement grand-ducal modifié du 24 août 2016 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement. Les aides dont le règlement grand-ducal en projet entend préciser le régime relèvent de la nouvelle programmation pluriannuelle relative à la politique agricole commune portant sur la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre
3. Les douze aides visées par le règlement grand-ducal en projet se répartissent en trois catégories. La première catégorie (aides des chapitres 2 à 4, du chapitre 6, des chapitres 9 à 12) regroupe les aides prises sur la base de l’article 70 du règlement européen (UE) 2021/2115
4. Pour ces aides, la source de financement est à la fois nationale et européenne. La deuxième catégorie (aides du chapitre 5, des chapitres 7 et 8) comprend les aides relevant du régime des aides d’État notifiées. La troisième catégorie regroupe les aides relevant du régime d’aides exemptées par catégorie en application du règlement (UE) 2022/2472 2 (aides du chapitre 13). Les aides des deuxième et troisième catégories relèvent exclusivement du budget national. Au vu de leur financement, la mise en œuvre de ces trois catégories d’aides agricoles intervient dans une matière réservée à la loi par l’article 117 de la Constitution. En vertu de l’article 45, paragraphe 3, alinéa 2, de la Constitution, les conditions d’octroi des aides qui relèvent des éléments essentiels sont à faire figurer dans la loi. Cependant, d’après l’arrêt n° 114/14 du 28 novembre 2014 de la Cour constitutionnelle, ce cadrage n’est pas nécessairement à faire figurer exclusivement dans la loi nationale, mais peut résulter à titre complémentaire d’une norme européenne ou internationale. En ce qui concerne le règlement grand-ducal précité du 24 mai 2017, le Conseil d’État avait présumé, en raison de l’urgence et à défaut de précisions des auteurs quant à la source européenne des conditions d’octroi des aides, que « toutes les mesures de soutien et d’aide proposées dans la loi en projet trouvent le cadrage normatif essentiel dans les textes européens », et ce « étant donné que la politique agricole commune est rigoureusement encadrée par le droit de l’Union »
5. Encore faut-il que la norme européenne ou internationale fournisse un cadrage normatif suffisant aux fins de l’application de l’arrêt n° 114/14 précité. Or, en ce qui concerne le règlement grand-ducal en projet, l’article 70 du règlement (UE) 2021/2115, lu en combinaison avec les articles 45 et 46 du règlement délégué (UE) 2022/126, ne fournit qu’une orientation générale en ce qu’il se borne à poser des exigences minimales au-delà desquelles les États membres se doivent d’aller pour le paiement des aides relevant de la première catégorie. L’article 70 du règlement (UE) 2021/2115, lu en combinaison avec les articles 45 et 46 du règlement délégué (UE) 2022/126, ne fournit pas un cadrage complémentaire suffisant en ce qui concerne les éléments essentiels faisant défaut dans la loi pour cette catégorie d’aides. De la même manière, les dispositions des articles 51 à 54 du règlement (UE) 2022/2472 ne fournissent que des orientations générales en ce qui concerne les aides relevant de la troisième catégorie et ne sont pas de nature à fournir un cadrage complémentaire. Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n° 1307/201, tel que modifié, ci-après le « règlement (UE) 2021/2115 ». 2 Règlement (UE) 2022/2472 de la Commission du 14 décembre 2022 déclarant certaines catégories d’aides dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel que modifié, ci-après le « règlement (UE) 2022/2472 ». 3 Avis n° 51.760 du Conseil d’État du 14 mars
6. 2 1 Le Conseil d’État n’a pu identifier aucun cadrage normatif européen à titre complémentaire en ce qui concerne les éléments essentiels relevant de la deuxième catégorie. Les dispositions énumérées ci-après risquent ainsi d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Ainsi en est-il de la condition de formation prévue à l’article 3, des obligations énumérées à l’article 4, points 1 à 3, des conditions relatives à l’entretien du paysage imposées par l’article 5, de la condition relative à la fertilisation fixée à l’article 6, des conditions obligeant à procéder à une analyse des fertilisants à partir d’un certain seuil de production et sous un certain délai fixées par l’article 7, des conditions fixées par l’article 8 relatives à une densité maximale de bétail, des conditions obligeant à l’utilisation de certains fertilisants organiques, à leur mode d’incorporation ou d’épandage, tout en respectant un certain calendrier imposées par l’article 9, des interdictions quant à l’emploi de certains produits phytopharmaceutiques édictées par l’article 10, des interdictions par l’article 11 de certaines pratiques agricoles dans certaines zones pour certaines périodes, des conditions relatives à une limitation de la fumure ou de la couverture sur certaines surfaces énoncées à l’article 14, des conditions relatives à une limitation de la fumure ou de la couverture sur certaines surfaces fixées par les points 2 à 5 de l’article 16, des conditions énoncées aux articles 17 à 21, de l’obligation d’un cahier des charges visée par l’article 23, paragraphe 1er, alinéa 2, des exigences relatives à la qualité, quantité, modes et délais d’épandage résultant des articles 25 à 30, des exigences relatives aux interdictions de certaines cultures, aux restrictions quant aux pratiques d’épandage, de fertilisation, de produits phytopharmaceutiques, aux limitations temporelles de certaines pratiques agricoles contenues aux articles 32 à 36, des exigences relatives aux catégories d’animaux éligibles et restrictions de pâturage visées aux articles 38 et 39, des exigences relatives à la charge de bétail et à la taille des troupeaux énoncées à l’article 40, des exigences prévues par l’article 42 relatives aux types de cultures, à leur nombre et surface, les conditions d’admissibilité énumérées à l’article 44, des exigences relatives à la charge de bétail et à la taille des troupeaux contenues à l’article 46, des exigences relatives aux parcelles fixées aux articles 48 et 49, des conditions d’éligibilité applicables aux animaux fixées par les articles 51 et 53, des conditions fixées par les articles 55 à 5, du délai de forclusion applicable à la demande d’adhésion fixé par l’article 59, paragraphes 1er et 2, des conditions visées à l’article 59, paragraphe 3, alinéas 1er et 2, du caractère cumulable ou non des aides visé par l’article 61, ainsi que du montant minimum de paiement de l’aide fixé par l’article
7. Le Conseil d’État relève ensuite que certaines dispositions relatives au paiement des aides se trouvent être non conformes à leur base légale, en ce qu’elles prévoient des aides sous une forme autre que celle d’un montant forfaitaire par hectare et risquent dès lors d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Sont concernés l’article 31, paragraphes 3 à 5, l’article 47, l’article 52, l’article 54 et l’article
8. Le Conseil d’État rappelle encore qu’il est inconcevable qu’un ministre ou une administration se voie conférer un pouvoir discrétionnaire dans une matière réservée à la loi. Ainsi, les dispositions qui permettent au ministre ou à une administration d’accorder des autorisations ou des dérogations dans des « cas spécifiques », ou « dans des cas exceptionnels et dûment justifiés » ou encore d’approuver des cahiers des charges sans que cette approbation ne soit encadrée sont à lire comme conférant un pouvoir discrétionnaire dans une 3 matière réservée à la loi et risquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Tel est le cas de l’article 4, point 2, de l’article 10, point 1, de l’article 11, point 1, de l’article 23, paragraphe 1er, alinéa 2, ainsi que de l’article 59, paragraphe 3, dernier alinéa. Enfin, les dispositions qui n’ont d’autre objet que de rappeler une disposition hiérarchiquement supérieure soit en la reproduisant, soit en la paraphrasant, n’ont pas leur place dans les lois et règlements. Dès lors, les dispositions qui ne font que réitérer les conditions énoncées par la loi précitée du 2 août 2023 sont à supprimer. Ainsi, les dispositions de l’article 2, paragraphe 1er, points 1 et 2, dernier alinéa, se bornent à paraphraser les dispositions de la loi et sont à supprimer. Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État se borne à relever, lors de son examen des articles, les points qui n’ont pas fait l’objet de développements dans ses considérations générales. Examen des articles Article 4 Le point 2 confère à l’Administration des services techniques de l’agriculture le pouvoir de déterminer les critères des plans d’épandage : un tel pouvoir est susceptible de s’analyser en pouvoir réglementaire, ce qui est à proscrire dans une matière réservée à la loi. Le point 2 risque dès lors d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 11 En plus de renvoyer à ses considérations générales, le Conseil d’État demande, en ce qui concerne le point 1, que soit précisé quelle administration est visée. Article 16 Le point 1 confère au ministre le pouvoir de fixer de manière générale et impersonnelle les exigences en matière de respect des herbicides. Le pouvoir réglementaire ministériel étant fondé sur l’article 47, de la Constitution, dans les matières réservées par la Constitution à la loi formelle, le recours à cette disposition constitutionnelle est exclu et risque d’exposer le point 1 à la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 53 Le Conseil d’État relève que l’alinéa 2 entend octroyer des aides « sous réserve de l’accord préalable du ministre ». Or, l’accord du ministre ne peut se concevoir que s’il se rattache au respect des conditions prévues par la loi. Le Conseil d’État se demande dès lors dans ces circonstances quelle est la plus-value d’un tel accord préalable. Article 70 Dans la mesure où les dispositions du règlement grand-ducal en projet s’inscrivent dans le cadre de la programmation pluriannuelle de la politique 4 agricole européenne pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027 4, mise en œuvre avec effet au 1er janvier 2023 par la loi précitée du 2 août 2023, et de laquelle le règlement grand-ducal en projet entend tirer sa base légale, le Conseil d’État peut marquer son accord avec la date d’entrée en vigueur envisagée. Observations d’ordre légistique Observations générales Il convient de faire référence au « règlement grand-ducal du 22 décembre 2023 portant introduction de règles communes à certaines interventions financières prévues par la loi du 2 août 2023 concernant le soutien au développement durable des zones rurales », en précisant sa date et en supprimant les termes entre parenthèses « (règlement horizontal) ». Dans le même sens, il convient de faire référence au « règlement grand-ducal du 22 décembre 2023 portant application de règles relatives aux paiements directs prévus par la loi du 2 août 2023 concernant le soutien au développement durable des zones rurales », en précisant sa date et en supprimant les termes entre parenthèses « (règlement « paiements directs ») ». En effet, étant donné que les deux règlements grand-ducaux précités ont la même date et pour éviter toute confusion, il s’impose d’écrire systématiquement l’intitulé complet de l’acte auquel il est fait référence, en écartant la formule « règlement précité du […] ». Au cas où un règlement européen a déjà fait l’objet de modifications, il convient d’insérer les termes « , tel que modifié » après l’intitulé complet de celui-ci. Pour caractériser les énumérations, il est fait recours à des numéros suivis d’un exposant « ° » 1°, 2°, 3°, … En procédant ainsi, les renvois à l’intérieur du dispositif et des annexes sont à adapter en conséquence. Il est signalé qu’il ne faut pas insérer des phrases entières, voire des alinéas, dans les énumérations. Au sein des énumérations, chaque élément commence systématiquement par une minuscule et se termine par un point-virgule, sauf le dernier qui se termine par un point. Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en commençant par l’article et ensuite, dans l’ordre, le paragraphe, l’alinéa, le point, la lettre et la phrase visés. Le Conseil d’État signale que lors des renvois, les différents éléments auxquels il est renvoyé sont systématiquement à séparer par des virgules. Lorsqu’il est renvoyé à une lettre faisant partie d’une subdivision a), b), c), …, il y a lieu d’utiliser le terme « lettre » avant la lettre référée. Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n° 1307/2013, tel que modifié. 5 4 Pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Les nombres s’écrivent en toutes lettres. Ils s’expriment uniquement en chiffres s’il s’agit de pour cent, de sommes d’argent, d’unités de mesure, d’indices de prix ou de dates. Lorsqu’on se réfère au premier article, paragraphe ou alinéa, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Il convient d’écrire les unités de mesure en toutes lettres, pour écrire, par exemple, « mètres cubes », « kilogrammes » et « centimètres ». Il y a lieu de remplacer l’abréviation « N/ha » par les termes « azote par hectare ». Par exemple, à l’article 9, paragraphe 1er, point 3, première phrase, et tenant compte de l’observation relative aux unités de mesure, les termes « 100 kg N/ha » sont à remplacer par ceux de « 100 kilogrammes d’azote par hectare ». Les nombres s’expriment en chiffres s’il s’agit de pour cent. Ainsi, à titre d’exemple, à l’article 11, paragraphe 1er, alinéa 1er, point 4, alinéa 1er, le terme « Cinq » est à remplacer par le chiffre « 5 ». Il y a lieu d’écrire « pour cent » en toutes lettres en écartant le symbole « % ». Les tirets sont à remplacer par des numérotations simples 1°, 2°, 3°, … et, le cas échéant, par des lettres minuscules suivies d’une parenthèse fermante a), b), c), … En effet, la référence à des dispositions introduites de cette manière est malaisée, tout spécialement à la suite d’insertions ou de suppressions de tirets opérées à l’occasion de modifications ultérieures. Dans cette hypothèse, les renvois à l’intérieur du dispositif sont, le cas échéant, à adapter en conséquence. En ce qui concerne les montants d’argent, les tranches de mille sont séparées par une espace insécable pour écrire, par exemple, à l’article 22, paragraphe 1er, point 4, « 3 500 euros ». Seules les quantités égales ou supérieures à deux prennent la marque du pluriel. Ainsi, à titre d’exemple, il y a lieu d’écrire à l’article 31, paragraphe 1er, alinéa 1er, « 0,60 euro ». Les formulations « un ou plusieurs » et « une ou plusieurs » sont à écarter et il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Préambule Les actes sont à indiquer au préambule dans l’ordre qu’ils occupent dans la hiérarchie des normes. Par conséquent, le visa relatif à la loi nationale est à faire figurer après les visas relatifs aux règlements européens. 6 Au fondement légal, il y a lieu de faire référence à la « loi du 2 août 2023 concernant le soutien au développement durable des zones rurales » en précisant la date de l’acte en question et en omettant les termes entre parenthèses « (projet de texte amendé) ». En ce qui concerne le septième visa, il est signalé que lors de la citation des règlements européens au préambule, il n’est pas d’usage de spécifier les articles servant de fondement légal au projet de règlement grand-ducal sous avis. Au huitième visa, il n’est pas indiqué de se référer à une décision d’exécution de la Commission, étant donné que celle-ci ne peut servir de fondement légal au futur règlement grand-ducal. Il y a dès lors lieu de faire abstraction du huitième visa. Le dixième visa relatif à la consultation de la Chambre d’agriculture est à adapter pour le cas où l’avis demandé ne serait pas parvenu au Gouvernement au moment de la soumission du règlement grand-ducal en projet à la signature du Grand-Duc. À l’endroit des ministres proposants, il est indiqué d’insérer une virgule avant les termes « et après délibération du Gouvernement en conseil ». Par ailleurs, la mention du rapport des ministres proposants est à faire suivre d’un point-virgule et non d’un point. Article 1er À la phrase liminaire, il convient de remplacer les termes « Au sens du présent règlement, » par les termes « Pour l’application du présent règlement, ». Les termes à définir sont à entourer de guillemets. Au point 1, il est suggéré de supprimer l’article défini « la » avant le terme « surface ». Par analogie, cette observation vaut également pour les points 9, première phrase, 10, 11, phrase liminaire, et 12, en ce qui concerne respectivement les termes « la » et « les ». Au point 11, lettre a, et en renvoyant aux observations générales ciavant, les termes « l’article 4, paragraphe 4, points 1 b), 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 » sont à remplacer par ceux de « l’article 4, paragraphe 4, points 1°, lettre b), 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 8°, 9° et 10° » et les termes « l’article 4, paragraphe 4, point 1 b) » par ceux de « l’article 4, paragraphe 4, point 1°, lettre b), ». Article 3 Il est proposé de reformuler l’article sous examen comme suit : « Art.
9. Les conditions suivantes […] respectées : 1° un membre de l’exploitation […] : a) une formation de dix heures […] ; b) une formation de deux heures […] ; 2° la formation prévue […]. » Si le Conseil d’État est suivi dans sa proposition, les termes « prévue à l’alinéa 1, point 1 » sont à remplacer par ceux de « prévue au point 1°, 7 lettre a), ». Subsidiairement, il est rappelé que lorsqu’on se réfère au premier alinéa, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Article 4 Au point 1, alinéa 1er, deuxième phrase, en ce qui concerne l’emploi du terme « notamment », le Conseil d’État signale que si celui-ci a pour but d’illustrer un principe établi par le texte, il est à écarter comme étant superfétatoire. Une énonciation d’exemples est en effet sans apport normatif. Cette observation vaut également pour l’article
10. Article 9 Au paragraphe 1er, point 2, il est signalé qu’il n’est pas indiqué de mettre des termes ou des références entre parenthèses dans le dispositif. Cette observation vaut également pour les articles 38, paragraphe 2, point 4, troisième phrase, et 56, paragraphe 1er, point 2, lettre b). Au paragraphe 1er, point 4, alinéa 2, première phrase, il convient de remplacer les termes « à l’annexe I, point 1, alinéa 3, tiret 1 » par les termes « à l’annexe I, point 1), alinéa 3, premier tiret, ». Article 11 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1, lettre c), il y a lieu d’insérer le terme « modifié » entre la nature et la date de l’acte en question, étant donné que celui-ci a déjà fait l’objet de modifications depuis son entrée en vigueur. Par ailleurs, les termes « à l’annexe VI, point I.
11. c) » sont à remplacer par ceux de « à l’annexe VI, lettre A, paragraphe 1er, alinéa 3, point 1°, lettre c), ». Article 12 À l’alinéa 3, les termes « à l’article 4, paragraphe 4, point c) du règlement (UE) 2021/2115 […] » sont à remplacer par ceux de « à l’article 4, paragraphe 4, alinéa 1er, lettre c), du règlement (UE) 2021/2115 […] ». Article 13 Au paragraphe 1er, la référence aux « paragraphes 2 à 4 » est erronée et à adapter compte tenu qu’un paragraphe 4 fait défaut à l’article sous revue. Au paragraphe 2, alinéas 1er et 3, il est signalé qu’aux énumérations, le terme « et » est à omettre à l’avant-dernier élément comme étant superfétatoire. Cette observation vaut également pour les articles 56, paragraphes 1er, point 2, et 2, point 2, et 58, paragraphe 1er, points 2 et
12. Article 22 Au paragraphe 7, alinéa 1er, il y a lieu d’écrire correctement « cent ». Article 23 Au paragraphe 2, point 1, il convient d’écrire « à l’article 11, paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1 ». 8 Article 24 Au paragraphe 1er, quatrième tiret, il est signalé que les barres obliques sont à éviter dans les textes normatifs. Cette observation vaut également pour le paragraphe 1er, cinquième tiret, ainsi que pour l’annexe I, point 1), alinéa 3, premier tiret. Article 27 Au point 2, le recours à la forme « et/ou », que l’on peut généralement remplacer par « ou », est à éviter. Article 28 À la phrase liminaire, les termes « à la condition d’allocation suivante » sont à remplacer par ceux de « aux conditions d’allocation suivantes ». Article 31 Au paragraphe 1er, alinéa 2, première phrase, la référence au « règlement grand-ducal « investissements » » est à remplacer par la reproduction complète de son intitulé tel que publié officiellement, avec la date relative à l’acte en question. Cette observation vaut également pour le paragraphe 2, alinéa 2, première phrase. Article 32 Au paragraphe 1er, il convient de remplacer le terme « ci-dessous » par une référence précise aux dispositions en question. Cette observation vaut également pour les articles 68, paragraphe 2, alinéa 1er, et 69, paragraphe 2, alinéa 1er. Article 37 Un paragraphe 2 faisant défaut, il y a lieu de faire abstraction du numéro de paragraphe «