CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.736 Projet de règlement grand-ducal fixant les conditions de commercialisation

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.736 Projet de règlement grand-ducal fixant les conditions de commercialisation des semences de plantes oléagineuses et à fibres Avis du Conseil d’État (12 novembre 2024) Le Conseil d’État a été saisi pour avis le 10 novembre 2023, par le Premier ministre, ministre d’État, du projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural. Au texte du projet de règlement grand-ducal étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un tableau de concordance ainsi que le texte des directives que le règlement en projet sous examen tend à transposer. L’avis de la Chambre de commerce a été communiqué au Conseil d’État en date du 22 octobre

1. Considérations générales Selon les auteurs, le projet de règlement grand-ducal sous examen a pour objet de transposer la directive modifiée 2002/57/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant la commercialisation des semences de plantes oléagineuses et à fibres (ci-après « directive ») ainsi qu’une partie des dispositions de la directive 2008/62/CE de la Commission du 20 juin 2008 introduisant certaines dérogations pour l’admission des races primitives et variétés agricoles naturellement adaptées aux conditions locales et régionales et menacées d’érosion génétique, et pour la commercialisation de semences et de plants de pommes de terre de ces races primitives et variétés. Le texte sous examen abroge et remplace le règlement grand-ducal du 20 octobre 2021 fixant les conditions de commercialisation, de production et de certification des semences de plantes oléagineuses et à fibres (ci-après « règlement en vigueur »), dont certaines dispositions ont également été reprises dans le projet de loi n° 61.739 (ci-après « loi de base »). Le Conseil d’État relève encore que la loi de base prévoit en son article 21, paragraphe 1er, une sanction en cas de non-respect des dispositions de l’article 4, article qui renvoie à plusieurs reprises à un règlement grand-ducal. Il revient ainsi au projet de règlement grand-ducal sous examen d’assortir les dispositions claires et précises des directives précitées, comportant des faits susceptibles de constituer une infraction, des peines prévues par la loi. À défaut d’un article précisant les dispositions susceptibles d’être érigées en infraction, toute disposition du projet de règlement grand-ducal en relation avec les éléments visés par les renvois à l’article 4 de la loi de base serait assortie de la peine prévue par la loi, même les articles qui ne comportent pas de faits répréhensibles, ce qui ne serait pas en phase avec le principe de spécification des incriminations. Le Conseil d’État demande dès lors de compléter le dispositif du règlement grandducal sous examen en y ajoutant un tel article. Examen des articles Article 1er Au paragraphe 2, en ce qui concerne le renvoi à la loi de base, le Conseil d’État estime qu’un tel renvoi est superfétatoire, étant donné que les définitions de la loi de base sont censées s’appliquer de toute manière dans le contexte d’un règlement grand-ducal. Article 2 Le Conseil d’État demande aux auteurs de supprimer l’article sous examen qui est superfétatoire, étant donné qu’il ne fait que renvoyer à des dispositions de la loi de base, qui, de toute manière, sont applicables en l’espèce. Articles 3 à 5 Sans observation. Article 6 Au paragraphe 1er, le Conseil d’État estime que le renvoi en début de phrase est à préciser. Il y a lieu, par analogie aux autres textes en la matière, de se référer à l’article 5, paragraphe
2. Article 7 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, le Conseil d’État constate que le renvoi est manifestement incorrect et à revoir au risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution pour insécurité juridique. Article 8 Sans observation. Article 9 À l’alinéa 2, l’article 49 du règlement (CE) 1107/2009, auquel il est fait référence, prévoit des dispositions relatives à la mise sur le marché de semences traitées. Le Conseil d’État estime que l’article visé est d’application directe, de sorte que l’alinéa 2 est superfétatoire et à omettre. 2 Articles 10 et 11 Sans observation. Article 12 En ce qui concerne la disposition sous examen, le Conseil d’État note que l’article 18 de la directive requiert, entre autres, à l’alinéa 1er, lettre c), que les emballages portent une étiquette officielle avec certaines indications. Dans ce contexte, la condition de l’indication de la mention « semences prébase » et du nombre de générations précédant les semences de la catégorie « semences certifiées » ou « semences certifiées de la première génération », n’est pas reprise comme condition à l’annexe visée par le règlement en projet. Le Conseil d’État estime qu’il s’agit d’une transposition incomplète de la directive et que la disposition sous examen risque par conséquent d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 13 Le Conseil d’État note que le paragraphe 1er reprend quasi littéralement le texte de la directive. Or, en ce qui concerne la dernière phrase de l’alinéa 1er, il peut être constaté que l’article correspondant de la directive se réfère d’abord à l’annexe I et, ensuite, à l’annexe II. Toutefois, dans la disposition sous examen, il est fait référence à l’annexe II à l’endroit où la directive se réfère à l’annexe I. Étant donné que, aux yeux du Conseil d’État, les annexes sont transposées fidèlement, y compris leur numérotation, la première référence à l’annexe II est erronée et devrait viser l’annexe I. Le renvoi est par conséquent à revoir au risque pour la disposition sous examen d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution pour transposition incorrecte de la directive. Au paragraphe 2, alinéa 1er, point 1°, le Conseil d’État constate qu’il est fait référence à l’article 5, paragraphe 5, qui transpose l’article 12 de la directive. Or, à la disposition correspondante de la directive à transposer par l’article sous examen, il est fait référence à l’article 11, paragraphe 1er, de la directive, qui est transposé par l’article 5, paragraphes 1er à 3, du règlement en projet. La référence est donc à revoir au risque pour la disposition sous examen d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution pour transposition incorrecte de la directive. Finalement, en ce qui concerne l’emploi des notions « prescriptions communautaires » et « prescriptions européennes », le Conseil d’État comprend que les auteurs emploient ces dernières de manière interchangeable. À l’instar des autres projets de règlement dont le Conseil d’État est saisi, il recommande d’écrire « prescriptions de l’Union européenne ». Article 14 Le Conseil d’État estime que la dernière phrase du paragraphe 4 est à omettre, car s’agissant d’une obligation envers les États membres qui doit être mise en œuvre, mais qui, en pratique, n’a pas sa place dans un texte normatif. 3 Le paragraphe 8 transpose de manière quasi littérale l’article 16 de la directive 2008/62/CE, à part pour les parties de phrase « par des contrôles officiels » et « en accordant une attention particulière à la variété, aux lieux de production des semences et aux quantités », qui ne sont pas reprises. Le Conseil d’État estime qu’il s’agit là d’une transposition incomplète de la directive, de sorte que la disposition sous examen risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 15 et 16 Sans observation. Article 17 Le Conseil d’État relève que la loi de base prévoit d’ores et déjà de manière générale le principe des contrôles, de sorte que le règlement grand-ducal en projet n’a pas à répéter ce principe. L’article sous examen peut dès lors être supprimé pour être superfétatoire. Article 18 Sans observation. Article 19 Au paragraphe 1er, alinéa 2, point 2°, la référence à l’article 13 est incorrecte et doit être remplacée par une référence à l’article 12, qui, lui, concerne le catalogue visé. Articles 20 à 22 Sans observation. Article 23 Au point 1°, le Conseil d’État se doit de relever que le principe d’une majoration du prix par parcelle pour les demandes d’inscription incomplètes ou tardives n’est pas prévu par la loi de base. La disposition sous examen dépasse ainsi sur ce point le cadre de la base légale et risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Article 24 Sans observation. Article 25 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, la disposition sous examen renvoie aux « inspecteurs visés à l’article 6, paragraphes 1er et 2 et à l’article 7, paragraphes 1er et 2 de la loi ». Or, l’article 6, paragraphes 1er et 2, de la loi de base vise les 4 missions de l’organisme officiel de contrôle et non les inspecteurs proprement dits. La référence est dès lors à revoir au risque d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution pour insécurité juridique. Articles 26 à 29 Sans observation. Article 30 Le Conseil d’État constate que la disposition sous examen, qui concerne la certification selon le système de l’OCDE en vue de l’exportation vers des pays tiers, est dépourvue de base légale et risque ainsi d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. À titre subsidiaire, le Conseil d’État s’interroge sur la manière selon laquelle les dispositions sous examen sont censées s’articuler avec l’article 1er, paragraphe 4, de la loi de base qui prévoit que cette dernière ne s’applique pas, sous certaines conditions, aux semences et plants destinés à l’exportation vers des pays tiers. Toujours à titre subsidiaire, à l’alinéa 2, la disposition sous examen renvoie à deux reprises à l’annexe II relative aux conditions auxquelles les semences doivent satisfaire, alors que le règlement en vigueur renvoie à l’annexe II relative aux conditions auxquelles la culture doit satisfaire ainsi qu’à l’annexe III relative aux conditions auxquelles les semences doivent satisfaire. Tenant compte de cette discordance, le Conseil d’État demande de revoir les références concernées. Article 31 Le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 30 et relève l’absence de base légale de la disposition sous examen qui risque ainsi d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. À titre subsidiaire, le Conseil d’État constate à nouveau, par rapport au règlement en vigueur, une discordance entre les annexes auxquelles il est fait référence et demande de revoir les références concernées. Article 32 Le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 30 et relève l’absence de base légale de la disposition sous examen qui risque ainsi d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution. Articles 33 et 34 Sans observation. 5 Annexes Le Conseil d’État s’interroge sur l’exactitude de certains renvois figurant aux annexes. Il en est ainsi : - à l’annexe II, section I, paragraphe 1er, alinéa 2, pour ce qui est de la référence à l’annexe II. Il en est de même du renvoi à l’annexe II opéré au paragraphe 3, première phrase ; - à l’annexe II, section I, paragraphe 5, alinéa 3, onzième à treizième lignes, troisième à cinquième colonnes, du tableau, en ce qui concerne les renvois à l’annexe IV ; - à l’annexe III, première ligne, quatrième colonne, du tableau, pour ce qui est des renvois à l’annexe III. À l’annexe IV, partie B, le chiffre « 100 » est à remplacer par le chiffre « 110 », conformément à l’annexe IV, partie B, de la directive, au risque pour la disposition concernée d’encourir la sanction de l’article 102 de la Constitution pour transposition incorrecte de la directive. Observations d’ordre légistique Observations générales Le Conseil d’État signale que lors des renvois, les différents éléments auxquels il est renvoyé sont à séparer par des virgules, en écrivant, à titre d’exemple à l’article 1er, paragraphe 1er, point 1°, « l’article 1er, paragraphe 2, lettre f), de la loi du […] ». Pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Chaque élément d’une énumération commence systématiquement par une minuscule et se termine par un point-virgule, sauf le dernier qui se termine par un point. Il est signalé qu’il ne faut pas insérer des phrases entières, voire des alinéas, dans les énumérations. Aux énumérations, le terme « et » est à omettre à l’avant-dernier élément comme étant superfétatoire. Il est préférable d’harmoniser l’écriture du terme « inbred » tout au long du dispositif en projet et des annexes en optant pour une écriture en caractères italiques. 6 Les formulations « un ou plusieurs », « d’un ou de plusieurs » et « une ou plusieurs » sont à éviter. Il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Il n’est pas indiqué de mettre des termes ou des références entre parenthèses dans le dispositif. Il y a lieu d’harmoniser la terminologie en relation des mentions à apposer sur les emballages des semences en ayant recours aux termes « « fermé [année] » » et « « échantillonné [année] » » etc. au lieu d’écrire, par exemple « « fermé… » (année) » et « « échantillonné… » (année) ». L’emploi de tirets est à écarter. En effet, la référence à des dispositions introduites de cette manière est malaisée, tout spécialement à la suite d’insertions ou de suppressions de tirets opérées à l’occasion de modifications ultérieures. Préambule Au premier visa, les termes « , telle que modifiée », après l’intitulé de la directive en question, sont à omettre. Au troisième visa, la date relative à l’acte en question fait défaut. Une fois que celle-ci est connue, elle devra être insérée à l’endroit pertinent. Cette observation vaut également pour l’article 1er, paragraphe 1er, point 1°. Par ailleurs, au fondement légal, et pour autant qu’un acte n’est pas visé dans tous ses éléments, il est indiqué de spécifier le ou les articles qui servent de base légale au règlement à prendre. Le quatrième visa relatif aux avis de la Chambre d’agriculture et de la Chambre de commerce est à adapter, le cas échéant, pour tenir compte des avis effectivement parvenus au Gouvernement au moment où le règlement grandducal en projet sera soumis à la signature du Grand-Duc. Le cinquième visa relatif à la fiche financière est à omettre, étant donné que le projet de règlement grand-ducal sous avis n’a pas d’impact sur le budget de l’État. Article 1er Au paragraphe 1er, la phrase liminaire est à rédiger de la manière suivante : « Pour l’application du présent règlement, on entend par : ». Au paragraphe 1er, points 1° à 12°, il y a lieu de commencer les termes à définir par une minuscule. Au paragraphe 1er, point 1°, les termes « , ci-après dénommée « la loi » » sont à supprimer. Au lieu d’introduire une forme abrégée pour désigner la loi en question, il est d’usage d’avoir recours à la formule « loi précitée du […] ». 7 Au paragraphe 1er, point 3°, lettre c), il y a lieu d’insérer une virgule après les termes « qui répondent ». Cette observation vaut également pour le paragraphe 1er, points 4°, lettres a), sous i), et b), sous ii) et 5°, lettre c). Toujours au paragraphe 1er, point 3°, lettre c), il convient de remplacer les termes « à l’annexe I et II » par ceux de « aux annexes I et II ». Cette observation vaut également pour le paragraphe 1er, points 4°, lettre a), sous i), 5°, lettres a) et c), 6°, lettres a) et c), 7°, lettres a) et c), 8°, lettre c) et 9°, lettre c). Au paragraphe 1er, point 4°, lettre a), sous ii), le Conseil d’État recommande de remplacer les termes « sous le chiffre i) » par ceux de « sous i) ». Au paragraphe 1er, point 4°, lettre b), sous ii), il convient de remplacer les termes « à l’annexe II et III » par ceux de « aux annexes II et III ». Cette observation vaut également pour le paragraphe 1er, point 9°, lettre a). Au paragraphe 1er, point 9°, lettre a), il est proposé d’ajouter les termes « de la » avant ceux de « deuxième génération ». Au paragraphe 1er, point 10°, lettre c), la virgule après les termes « lettres a) » est à omettre. Article 2 Il y a lieu de remplacer les termes « l’article 1er, point 3°, lettre d), point 4°, lettre a), chiffre ii), point 4°, lettre b), chiffre iii), point 5°, lettre d), point 6°, lettre d), point 7°, lettre d), point 8°, lettre d), point 9°, lettre d) et point 10°, lettre c) » par les termes « l’article 1er, points 3°, lettre d), 4°, lettres a), sous ii), et b), sous iii), 5°, lettre d), 6°, lettre d), 7°, lettre d), 8°, lettre d), 9°, lettre d), et 10°, lettre c), ». Article 4 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1°, deuxième phrase, la virgule après le terme « adresse » est à omettre. Article 5 Au paragraphe 5, point 1°, alinéa 2, deuxième phrase, le terme « association » est à rédiger au pluriel. Au paragraphe 5, point 1°, alinéa 2, quatrième phrase, il convient d’écrire « à l’article 4, paragraphe 1er, point 1°, ». Au paragraphe 5, point 2°, première phrase, il y a lieu de remplacer le terme « numéros » par celui de « points ». Par ailleurs, il convient d’ajouter les termes « à la » avant ceux de « lettre c) ». 8 Article 6 Au paragraphe 1er, il est proposé de remplacer le terme « de », avant le terme « marquage », par le terme « le », ceci conformément à la directive Au paragraphe 2, première phrase, il convient de remplacer les termes « en aucun moment » par ceux de « à aucun moment ». Au paragraphe 4, alinéa 2, il convient d’écrire les unités de mesure en toutes lettres, pour écrire « kilogrammes ». Au paragraphe 4, alinéa 3, deuxième phrase, il convient de remplacer le terme « numéros » par le terme « points ». Au paragraphe 5, alinéa 2, il est signalé que seules les quantités égales ou supérieures à deux prennent la marque du pluriel, pour écrire « 0,05 euro ». Cette observation vaut également pour l’article 23, point 2°, où il y a lieu d’écrire « 0,30 euro ». Article 7 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, troisième phrase, il est suggéré d’ajouter les termes « de semences » avant les termes « certifiées de la première génération », avant les termes « certifiées de la deuxième génération » et avant le terme « commerciales ». Par ailleurs, il convient d’écrire « non officielle » en deux mots, sans trait d’union. La deuxième observation vaut également pour le paragraphe 2, deuxième phrase. Au paragraphe 1er, alinéa 2, il faut rédiger la deuxième phrase de la manière suivante : « Les indications à faire figurer de façon facultative se limitent : 1° au nom et à l’adresse […] ; 2° au logo […] ; 3° au code-barres […] ; 4° au traitement […]. » Article 9 À l’alinéa 1er, il est recommandé d’insérer une virgule après le terme « fournisseur ». À l’alinéa 2, le Conseil d’État relève que lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur. Par ailleurs, étant donné que les règlements européens sont d’application directe, il est de mise de reprendre leur intitulé dans celui de la loi ou du règlement destinés à établir les mesures d’application nationales prescrites par ces règlements. Au cas où un règlement européen a déjà fait l’objet de modifications, il convient d’insérer les termes « , tel que modifié » après l’intitulé. Partant, il faut écrire en l’occurrence « règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur 9 le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, tel que modifié ». Article 10 Étant donné que l’article sous examen ne comporte pas de paragraphe 2, il y a lieu de faire abstraction du numéro de paragraphe «