Avis sur le projet de budget de l’État concernant l’exercice 2025 Budg

Avis sur le projet de budget de l’État concernant l’exercice 2025 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser M CHAMBRE DES MÉTIERS 20 novembre 2024 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 3 ____________________________________________________________________________________ Résumé structuré L’analyse du projet de budget pour 2025 révèle que, malgré une amélioration notable par rapport aux prévisions initiales, les finances publiques demeureront déficitaires. En effet, l'Administration publique devrait enregistrer un déficit de 563 millions d’euros en 2025 au lieu de -1.082 millions d’euros annoncé lors du budget de l’État

Depuis 2020, dans un contexte incertain marqué par des défis géopolitiques, le déclin de la compétitivité européenne, et des pressions budgétaires croissantes liées à des phénomènes structurels tels que le vieillissement de la population, le réchauffement climatique et la crise du logement, les budgets de l’État ont systématiquement surestimé les déficits. La Chambre des Métiers s’interroge toutefois sur la fiabilité des prévisions pour 2025, notamment parce que par rapport à la prévision émise en 2023, les recettes annoncées de l’Administration centrale ont augmenté de 2,3 milliards, soit de 9%. Cette hausse inattendue des recettes s’explique notamment par la solidité du secteur financier, qui constitue un pilier central de l’économie nationale. En 2023, ce secteur représentait 26% de la valeur ajoutée nationale et a contribué significativement aux recettes fiscales. Cependant, malgré cette manne financière supplémentaire, les dépenses publiques continuent de croître à un rythme soutenu, ce qui se traduit par une réduction moins importante du déficit budgétaire. La Chambre des Métiers regrette que ces dépenses supplémentaires n’aient pas été prioritairement orientées vers des investissements essentiels pour le pays, mais plutôt vers des dépenses de fonctionnement, ce qui peut être considéré comme une allocation sous-optimale des ressources financières de l’État. Les dépenses de fonctionnement, en particulier celles liées à la rémunération des salariés du secteur public représentent une part significative des augmentations constatées. Cette catégorie a connu une hausse de 649 millions d’euros en 2025 par rapport à la prévision émise en
Avec une hausse prévisionnelle de 36%, c’est par ailleurs un des postes budgétaires qui augmente le plus vite entre 2023 et
Dans ce contexte, force est de constater qu’au cours des dernières années, un emploi sur deux a été créé dans la fonction publique. Toute en étant conscient qu’un État moderne se construit avec des agents compétents et qualifiés, ce déphasage du secteur public par rapport au secteur privé met en exergue un déséquilibre macroéconomique structurel et fondamental. En effet, les recettes générées par le secteur privé risquent d’être insuffisantes pour garantir à terme le financement de l’organisation de l’État. Des réformes sont indispensables pour limiter cette explosion des frais. La complexité des procédures administratives est souvent source de gaspillage de ressources et de temps. En simplifiant et en accélérant ces procédures, l'État peut non seulement réduire ses coûts de fonctionnement, mais aussi améliorer le degré de satisfaction des citoyens et des entreprises. Par ailleurs, la digitalisation des services publics est un levier majeur pour améliorer l'efficacité de l'État. L’impact de la digitalisation et de la simplification administrative doivent permettre d’ajuster les recrutements en limitant les remplacements lors des départs à la retraite, assurant ainsi une fonction publique pérenne et efficace. Par ailleurs, la Chambre des Métiers ne cesse de pointer du doigt la nécessité pour l’État de mieux gérer les dépenses dans le cadre de son budget social. Trop souvent encore, les mesures sociales mises en place sont dépourvues de toute sélectivité sociale, ce qui fait envoler les dépenses. Les politiques de redistribution par exemple, notamment les CdM/MU/20241120 4 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ allocations familiales, profitent à toutes les catégories de revenus, y compris aux plus aisées, ce qui réduit leur impact social. D'après les données du projet de budget sous avis, les investissements directs et indirects de l’administration centrale devraient s’élever à 3,9 milliards d’euros en 2025, ce qui représenterait une hausse de 4,7% par rapport au niveau de
Bien que les investissements augmentent de 89% en valeur nominale entre 2010 et 2024, ils ne progressent que de 11% en termes réels en raison de l’impact de l’inflation sur la même période. Par ailleurs, la valeur de 2024 est biaisée, car les investissements prévus ne sont habituellement pas tous réalisés, l’analyse des investissements effectivement réalisés en 2023 permettant de constater un taux d’exécution budgétaire de seulement 85% (75% pour les investissements en gros-œuvre et en génie civil). Compte tenu du contexte économique dans lequel le secteur de la construction doit actuellement opérer, de plus en plus d’entreprises essaient de compenser leur diminution du chiffre d’affaires sur les marchés privés par une participation accrue à des soumissions publiques, augmentant par ricochet la concurrence sur les marchés publics. Cette situation devrait constituer une réelle opportunité, notamment pour le Gouvernement et les communes, d'anticiper les projets d'investissement, que ce soit au niveau des constructions nouvelles ou des rénovations, afin de faire d'une pierre deux coups. Dans ce contexte, elle demande d’avancer les investissements publics prévus en ayant recours si nécessaire à des prestataires externes pour préparer les dossiers de soumissions. Car par le biais d’une politique anticyclique renforcée, ces pouvoirs adjudicateurs profiteraient de prix compétitifs tout en stimulant l'activité du secteur de la construction. Les défis structurels et la soutenabilité budgétaire La soutenabilité des finances publiques à long terme est remise en question par l’évolution démographique en général et notre système de pensions en particulier. Le vieillissement de la population entraîne une augmentation des dépenses de Sécurité sociale. En effet, le nombre de pensionnés devrait augmenter bien plus rapidement que l’emploi à raison de 4,1% sur la période contre seulement 1,7% pour l’emploi salarié. Dans ce contexte, un rééquilibrage rapide des comptes de l’Administration centrale pourrait s’avérer salutaire car il induirait des marges de manœuvre supplémentaires pour l’État qui lui permettraient d’abonder davantage les caisses de la Sécurité sociale et ainsi de compenser la baisse relative des recettes par une augmentation des transferts courants. Selon la Chambre des Métiers, des réformes structurelles sont inévitables. Parmi les options envisagées figurent l’allongement de la durée de cotisation et une meilleure adaptation des prestations à la situation financière. Ces ajustements sont indispensables pour préserver l’équité intergénérationnelle et garantir la compétitivité économique du pays. Il existe une injustice supplémentaire aux yeux de la Chambre des Métiers, cette fois-ci, au niveau de la distinction entre le régime général et les régimes spéciaux pour la fonction publique. Il se pose donc la question de la justification du financement, par l’impôt, des régimes spéciaux alors que le niveau de rémunération des bénéficiaires de ceux-ci est généralement supérieur à celui appliqué dans le secteur privé. La crise du logement constitue un autre défi majeur. L’insuffisance de l’offre de logements abordables accentue les inégalités sociales et compromet l’attractivité du pays. Le Gouvernement a effectivement fait des efforts notables, comme l’investissement de 480 millions d’euros sur la période 2024-2027 pour l’acquisition de CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 5 ____________________________________________________________________________________ VEFA, mais ces efforts demeurent insuffisants face à l’ampleur du problème. La Chambre des Métiers est toutefois d’avis que le Gouvernement peut être encore plus ambitieux, dans la mesure où ces investissements publics permettent non seulement de maintenir au maximum l’emploi dans le secteur de la construction, mais aussi de résoudre à moyen terme le problème de la pénurie de logements. Les externalités positives de ces investissements ainsi que leur effet multiplicateur sur l’économie sont probablement sous-évalués à l’heure actuelle. Par conséquent, la Chambre des Métiers plaide pour une augmentation substantielle des investissements publics dans ce domaine, en mettant l’accent sur l’acquisition de projets de taille plus réduites accessibles aux PME et sur la construction de logements abordables en ayant recours au modèles PPP présentés récemment par le Gouvernement. Elle souligne également l’importance d’une meilleure efficacité dans l’utilisation des ressources, les investissements prévus n’atteignant souvent pas les objectifs fixés en raison de retards ou de contraintes administratives. Perspectives pour une meilleure gestion publique et pour un soutien économique aux PME La Chambre des Métiers insiste sur la nécessité de moderniser la gestion publique en adoptant une approche axée sur les résultats plutôt que sur les moyens. Cette méthode pourrait améliorer la transparence et l’efficacité des dépenses publiques tout en responsabilisant les décideurs politiques. Par exemple, le budget pourrait être structuré autour de grandes missions plutôt que d’une répartition ministérielle traditionnelle, permettant ainsi une meilleure identification des priorités et des objectifs. Le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) est un levier crucial pour la croissance économique. La Chambre des Métiers préconise des mesures pour réduire de façon conséquente la charge administrative pesant sur ces entreprises, notamment grâce à la digitalisation des services publics et à la simplification administrative. Elle préconise également des incitations fiscales pour encourager les investissements dans la transition écologique et numérique, tout en facilitant l’accès au financement pour les PME. Ces actions permettraient de renforcer la compétitivité et de soutenir l’innovation au sein de l’économie nationale. La Chambre des Métiers appelle par ailleurs à des actions législatives ciblées pour réduire l’absentéisme, qui se traduit par des coûts significatifs pour le système de santé et pour les entreprises. Elle propose notamment l’introduction d’un certificat d’incapacité de travail digitalisé et un calcul des jours de congé sur base des jours de présence. Enfin la défiscalisation des primes de fin d’année serait de nature à stimuler l’engagement individuel des salariés et d’améliorer davantage la compétitivité de l’économie. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 6 ____________________________________________________________________________________ Table des matières
Analyse du projet de budget 2025 et du projet de budget pluriannuel 2025-20287 1.
Chiffres-clés du budget de l’État 2025 ....................................................................... 7 1.1.
Le manque de fiabilité des prévisions a des répercussions sur l'allocation des ressources financières de l'État ..................................................................................................... 7 1.1.
Analyse des mesures pour lutter contre la crise énergétique et celle du secteur de la construction ............................................................................................................... 11 1.
2025-2028 : La Sécurité sociale compense de moins en moins le déficit de l'administration centrale ....................................................................................................................... 13 1.2.
Administration centrale ............................................................................................. 15 1.2.
Sécurité sociale .......................................................................................................... 27 1.2.
Administrations locales ............................................................................................ 31 1.
Politique d'investissement de l'État ......................................................................... 31 1.
Evolution prévisible de la dette ................................................................................ 36
Appréciation globale de la politique budgétaire : Saisir les opportunités du Luxembourg pour développer un écosystème favorable pour les entrepreneurs ......................... 38 2.
Mieux vaut prévenir que guérir - Le Luxembourg dispose encore actuellement d’une marge de manœuvre suffisante pour garantir la soutenabilité des finances publiques à long terme ........................................................................................................................ 38 2.1.
Garantir la soutenabilité du système des pensions (Critère d’attractivité du pays) .................................................................................. 40 2.1.
Transferts sociaux et sélectivité sociale ................................................................. 40 2.1.
Soutenir activement les investissements des entreprises notamment dans la transition écologique et numérique .......................................................................................... 41 2.
Relancer l’activité du secteur de la construction ................................................... 42 2.
Augmenter l’offre de logements abordables .......................................................... 43 2.
Stimuler la compétitivité ........................................................................................... 47 2.4.
Encourager l’engagement individuel dans l’entreprise via des leviers fiscaux .. 47 2.4.
Améliorer l’accès des PME au financement afin d’augmenter les investissements ......................................................................................................... 47 2.4.
Soutenir la rentabilité en réduisant la charge administrative des entreprises ... 48 2.4.
Amélioration de l’orientation scolaire et soutien à la formation professionnelle continue ...................................................................................................................... 48 2.
Optimiser le fonctionnement de l’État ..................................................................... 48 2.
La modernisation de la gestion publique à travers le remplacement d’une logique des moyens par une logique de performance ............................................................... 50 2.
Réforme des règles budgétaires européennes....................................................... 52
Conclusions.......................................................................................................... 54 CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 7 ____________________________________________________________________________________
Analyse du projet de budget 2025 et du projet de budget pluriannuel 2025-2028 1.
Chiffres-clés du budget de l’État 2025 L’analyse des chiffres clés du projet de budget sous avis montre que les finances publiques seront déficitaires en 2025, même si la situation est moins défavorable que ce qui était prévu dans le budget présenté au début de l’année
En effet, l’administration publique devrait enregistrer un déficit de 464 millions d’euros en 2024 et de 563 millions d’euros en 2025 au lieu de 987 millions d’euros et 1.082 millions d’euros annoncé lors du budget de l’État
En dépit d’une réduction prévue du déficit de l’administration centrale sur la période 2024-2025 de près de 133 millions d’euros selon les estimations présentées ainsi que d’une hausse de l’excédent des comptes de l’administration locale sur la même période, le solde des administrations publiques diminue de 99 millions à cause d’une dégradation de 280 millions de la Sécurité sociale. Cette tendance négative persiste à l’horizon 2028 avec un effondrement du solde de la Sécurité sociale de +1.173 millions en 2023 à -15 millions en
Soldes de l’Administration publique et des sous-entités (+ : excédent ; - : déficit) Unité : millions € 2022 2023 2024 2025 Variation 22-23 Variation 23-24 Variation 24-25 Administration publique +149 -552 -464 -563 -701 +88 -99 Administration centrale -718 -1.462 -1.421 -1.288 -744 +41 +133 Administration locale -158 -264 +20 +68 -105 +284 +48 +1.025 +1.173 +937 +657 +148 -236 -280 Sécurité sociale Le tableau reproduit ci-dessus montre bien cette inversion des tendances entre les différentes administrations, formant l’Administration publique. L’analyse du budget pluriannuelle montre que l'excédent de la Sécurité sociale peut de moins en moins couvrir le déficit de l'État central. Avant d'étudier plus en détail le projet de budget 2025, la Chambre des Métiers se propose en premier lieu d’analyser la fiabilité des prévisions budgétaires des dernières années. Les différentes crises qui ont eu lieu depuis 2020 ainsi que les coûts des mesures destinées à lutter contre leurs effets ont eu un très grand impact sur les finances publiques, mais la situation est moins tendue que les prévisions budgétaires le prévoyaient. 1.1.
Le manque de fiabilité des prévisions a des répercussions sur l'allocation des ressources financières de l'État Depuis 2020, le Gouvernement doit faire face à un enchaînement de plusieurs crises majeures. Cette situation de polycrise a des répercussions non-négligeables sur les finances publiques. Après un déficit de 2,9 milliards d’euros en 2020 accusé par l’Administration centrale (-4,5% du PIB), le solde s’est néanmoins significativement CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 8 ____________________________________________________________________________________ amélioré en l’espace d’un an en diminuant de 2,6 milliards pour atteindre un déficit de 282 millions en
Or, cette tendance positive ne s’est pas poursuivie les années suivantes. Ainsi, pour les années 2022 et 2023, le solde de l’Administration centrale s’est détérioré pour atteindre le niveau de -1.462 millions en
Administration centrale - solde 2020 2021 -282 2022 2023 -1.000 -2.000 -3.000 -4.000 -5.000 -5.077 -6.000 Projet de budget de l'année N Réalisé Le graphique ci-dessus montre cependant que les prévisions réalisées lors des différents projets de lois budgétaires de la période 2020 à 2023 ont été beaucoup plus pessimistes montrant une nette amélioration de 2,2 milliards en 2020 et de 189 millions en
Selon le Conseil national des finances publiques (CNFP), il existe une « importante distorsion des prévisions du solde nominal de l’administration centrale sur la période de 2007 à 2021, ceci sous forme d’une sous-estimation d’environ 500 millions d’euros en moyenne annuelle pour les prévisions de l’automne « t-1 » de l’année « t » par rapport aux observations réalisées en automne « t+1 ». La sous-estimation du solde résulte d’une part, et principalement, d’une sous-estimation des recettes, en particulier des sous-catégories impôts sur la production et les importations et impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. et, d’autre part, d’une surestimation des dépenses, à savoir notamment de la sous-catégorie « investissement direct et indirect. » 1 Dans ce contexte, l’analyse des investissements effectivement réalisés en 2023 permet de constater un taux d’exécution budgétaire de 85% (75% pour les investissements en gros-œuvre et en génie civil), ce qui souligne un manque de fiabilité de l’État sur ce plan. L’enjeu dans les prochaines années sera ainsi de s’assurer que les investissements fléchés puissent être effectivement réalisés. D’après la Chambre des Métiers, l’État devrait poursuivre et amplifier sa politique d’investissement, notamment dans les 1 Conseil national des finances publiques, Evaluation de la fiabilité des prévisions macroéconomiques et budgétaires - Communiqué - Mai 2023 (public.lu) CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 9 ____________________________________________________________________________________ infrastructures et la rénovation des bâtiments, ainsi que dans le rail, la route, le tram et le logement afin de stimuler l’activité du secteur de la construction. Ecart entre les investissements prévus et réalisés en 2023 Unité : millions € (si pas spécifié autrement) Investissements directs Investissements indirects Total Investissements prévus Investissements réalisés Var. en € Taux de réalisation 2.296 2.002 -294 87% 1.545 1.280 -265 83% 3.841 3.282 -559 85% Source : Projets de budget pour les exercices 2023 et 2025, calculs Chambre des Métiers Au regard de la surestimation récurrente des déficits de l’Administration publique, la Chambre des Métiers se demande si les prévisions de l’année 2025 ont été établies avec une prudence budgétaire similaire. D’un côté, la situation géopolitique internationale reste incertaine et la compétitivité de l’Union européenne est en péril, ce qui risque d’avoir des conséquences négatives sur les finances publiques. Par ailleurs, le Gouvernement doit augmenter ses dépenses en matière de défense et pour contrer les crises structurelles (vieillissement de la population, réchauffement climatique, pénurie de logement). D’un autre côté, les analyses des prévisions historiques montrent que le Gouvernement établit les budgets avec une prudence budgétaire significative, ce qui rend difficile une planification budgétaire pluriannuelle. Le graphique ci-dessous montre qu’en 2025, le solde de l’Administration centrale s’est amélioré de 581 millions d’euros par rapport aux prévisions faites lors du projet de budget
Cette amélioration résulte notamment d’une sous-estimation des recettes de 2,3 milliards d’euros par rapport à la prévision datant de fin
Administration centrale : les prévisions pour l'année 2025 Recettes CdM/MU/20241120 Dépenses Solde ( é c h e l l e de d r o i t e ) Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 10 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale : écart des majeurs postes budgétaires pour l’année 2025 entre les prévisions du PLPFP 2022-2026 et le budget 2025 Unité : millions € (si pas spécifié autrement) Poste budgétaire Budget 2023 Budget 2025 Var. en € Var. en % Recettes 27.226 29.570 2.344 9% Impôts sur la production et les importations 10.099 10.507 408 4% Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. 13.483 14.987 1.504 11% Cotisations sociales 1.349 1.398 49 4% Dépenses 29.095 30.858 1.763 6% Consommation intermédiaire 2.471 2.476 5 0% Formation capital 2.289 2.489 200 9% 6.900 7.549 649 9% 2.422 2.770 348 14% Autres transferts courants 11.823 12.385 562 5% Transfert en capital à payer 1.556 1.460 - 96 -6% de Rémunération des salaries Prestations sociales en espèce Source : Projets de budget pour les exercices 2023 et 2025, calculs Chambre des Métiers Les recettes prévisionnelles estimées en 2023 au titre de l’exercice 2025 ont été sousestimées de 9% et avec un montant de 1,5 milliards d’euros. C’est la sous-estimation des impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. et notamment de l’impôt sur le revenu des collectivités qui permet en grande partie d’expliquer l’écart. Les recettes liées aux impôts sur la production et les importations ont été sous-estimées dans une moindre mesure. Selon la Chambre des Métiers, la forte croissance du secteur financier et notamment celle du secteur bancaire permet d’expliquer cette évolution. Selon les derniers chiffres disponibles fournis par la CSSF, le résultat avant provisions et impôts des banques s’établissait à 5,35 milliards d’euros en juin 2024, soit une augmentation de 22,72% par rapport à l’exercice précédent à la même période. Face à cette amélioration des finances publiques, il échet de voir comment le Gouvernement a décidé d’allouer ces recettes au niveau des dépenses. Or, il ressort que malgré la hausse supposée des recettes en 2025 par rapport à la prévision issue du budget pluriannuelle de 2023 pour l’année 2025, l’État n’arrive pas à équilibrer le budget de manière plus conséquente, dans la mesure où le déficit s’améliore « seulement » de 581 millions d’euros. Les dépenses augmentent cependant de 1,8 milliards par rapport aux prévisions d’il y a 2 ans. Concernant les postes de dépenses qui augmentent le plus, on doit citer surtout la rémunération des salariés (+649 millions d’euros) et les autres transferts courants (+562 millions d’euros). On peut effectivement raisonner qu’une partie de l’évolution de CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 11 ____________________________________________________________________________________ la rémunération des salariés s’explique par une évolution plus dynamique de l’inflation que ce qui a été prévu en
En effet, il existe un écart de l’évolution de l’IPCN de 1,9% sur la période 2023 à 2025 entre les deux projets de budget (2023 et 2025). Corrigé de ce différentiel, il reste tout de même une hausse du poste budgétaire « rémunération des salariés » de 484 millions d’euros. Selon la Chambre des Métiers, il y a lieu de remédier à cette évolution par des réformes structurelles susceptibles de réduire les frais de fonctionnement. Des recommandations précises sont formulées dans le chapitre 2.6). Par ailleurs, la Chambre des Métiers regrette que ces recettes supplémentaires ne soient pas prioritairement orientées vers des investissements essentiels pour le pays. En effet, comme il est affiché dans le tableau ci-dessus, les investissements n’évoluent que de 3.845 millions d’euros dans la prévision d’il y a 2 ans à 3.949 millions d’euros prévu dans le projet de budget sous avis, démontrant que le Gouvernement n’a alloué des ressources financières supplémentaires sur les investissements publics, malgré une hausse supposée des recettes en 2025 par rapport à la prévision de 2023 de 2,3 milliards d’euros. 1.1.
Analyse des mesures pour lutter contre la crise énergétique et celle du secteur de la construction Il est important de noter que le Gouvernement est toujours confronté à des incertitudes majeures liées à la guerre en Ukraine et au conflit au Moyen-Orient, et par ricochet sur la crise énergétique découlant de cette situation géopolitique. Actuellement, l’inflation est un point particulièrement difficile à évaluer, mais dont une réaction est attendue de la part de la Banque Centrale Européenne (BCE), portant notamment sur l’annonce d’une potentielle baisse de ses taux directeurs. En effet, la hausse subite et brutale des taux d’intérêt au cours de ces deux dernières années est indéniablement à l’origine de la crise que connaît l’ensemble du secteur de la construction, dont la situation demeure actuellement très difficile, et ce, malgré les mesures prises par le Gouvernement. Si les experts annoncent une poursuite de la baisse des taux d’intérêt au cours de l’année 2025 notamment du fait d’une stabilisation de l’inflation, le timing exact reste néanmoins très incertain. Actuellement, le Gouvernement ne peut que gérer les crises, en particulier la crise énergétique et la crise dans le secteur de la construction. Les défis rencontrés dans ces domaines sont complexes et nécessitent une réponse proactive. La Chambre des Métiers entend souligner que si le Gouvernement n’était pas intervenu comme il l’a fait jusqu’ici, les effets des crises actuelles seraient encore plus dévastateurs au niveau du pouvoir d’achat des ménages et de l’économie en général. Concernant la crise du secteur de la construction, le soutien du Gouvernement reste très important et vise notamment à développer significativement le nombre de logements et en particulier le nombre du logements abordables et à maintenir l’emploi dans la construction. Chaque emploi perdu a des répercussions sur la capacité de production à moyen terme et réduit par conséquent les capacités du secteur à apporter des solutions aux défis structurels du pays, comme le logement, la mobilité ou encore la transition énergétique. L’inactivité de l’État aurait donc un coût supérieur, car le chômage augmenterait encore davantage et l’État percevrait moins de recettes issues de la vente de logements (droits d’enregistrement et TVA). Dans ce contexte, la Chambre des Métiers salue la mesure du Gouvernement de réduire de 50% les droits d’enregistrements sur les VEFA et pour les primo-acquéreurs entre le 1er octobre et le 30 juin
Les entreprises actives dans le secteur de la construction espèrent que cette mesure, ensemble avec le paquet des CdM/MU/20241120 12 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ autres mesures disponibles jusqu’à la fin de l’année vont quelque peu stimuler la vente de VEFA et donc l’activité dans le secteur. Concernant la crise du logement, la Chambre des Métiers est cependant d’avis qu’il serait nécessaire d’accroître encore davantage l’enveloppe budgétaire car ces types de dépenses ont un effet majeur à la fois sur la cohésion sociale, mais aussi sur l’attractivité du pays. Les externalités positives de ces investissements ainsi que leur effet multiplicateur sur l’économie sont probablement sous-évalués à l’heure actuelle. En outre, le développement de nouvelles pratiques comme les partenariats public-privé (PPP) ou encore le soutien à la construction de logements dédiés aux salariés doivent être soutenus et leur mise en œuvre doit être facilitée. La Chambre des Métiers note que les dépenses du fonds spécial pour le logement abordable s’élèveront à 460 millions d’euros en 2025 (dont 430 millions destinés aux aides à la pierre et à l’acquisition par l’État de biens immobiliers), soit une hausse de 110 millions d’euros. Or, une analyse détaillée montre qu’en 2023, seulement 58% des dépenses prévues ont été effectivement réalisée. Il est dès lors primordial pour la Chambre des Métiers que le Gouvernement s’attelle à supprimer les goulots d’étranglements susceptibles de freiner la phase préparative des projets d’investissement et sous-traiter efficacement l’élaboration de soumissions à des bureaux d’études afin d’augmenter le taux de réalisation des investissements. La Chambre des Métiers salue l’effort budgétaire important réalisé en direction de la demande de logements. En effet, plusieurs mesures fiscales du paquet logement (aides individuelles au logement et subventions d’acquisition notamment) vont bénéficier d’une augmentation des crédits qui leur sont alloués. Bien que louables compte tenu de la conjoncture actuelle, ces mesures de soutien de la demande ne peuvent être considérées comme une réponse suffisante et constituent nécessairement une solution de court terme aux problèmes structurels du secteur du logement. En effet, en dépit du fait que leur impact budgétaire va s’accroître au cours des prochaines années comme l’indique le budget pluriannuel, elles ne permettront pas de solutionner le problème de l’offre de logement qui demeure la question centrale. Seule une politique volontariste en la matière notamment fondée sur l’investissement public et privé pourrait résorber cette crise et ainsi, à terme, rendre superfétatoires de telles mesures. S’attaquer au problème du logement devient progressivement une nécessité urgente et impérieuse. L’attractivité même du pays est en jeu, avec de possible conséquences négatives sa croissance et donc sur sa stabilité à long terme. Le soutien du secteur de la construction constitue, de l’avis de la Chambre des Métiers, une priorité absolue pour faire face aux problèmes structurels du pays. Enfin, un paquet fiscal supplémentaire destiné à endiguer les effets néfastes de l’inflation va être mis en œuvre à partir de
Nommé “Entlaaschtungs Pak”, cet ensemble de 16 mesures vise principalement à abaisser l’imposition directe des ménages et des entreprises. Son coût important chiffré à 421 millions d’euros en 2025 devrait augmenter jusqu’en 2028 pour atteindre 536 millions d’euros. Il sera ainsi nécessaire d’évaluer son impact sur l’économie sur le long terme afin de s’assurer que de telles mesures aient leur effet voulu. Parmi les mesures proposées ayant un effet direct sur les entreprises artisanales cinq sont commentées plus en détail dans les paragraphes ci-après. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 13 ____________________________________________________________________________________ La première mesure est le crédit d’impôt heures supplémentaires (« CIHS »). Il s’agit d’un nouveau crédit d’impôt destiné aux salariés non-résidents dont les heures supplémentaires sont soumises à une double imposition, avec un montant maximum de 700 euros par an. Considérant que ce maximum ne couvre pas l’entièreté des cas d’heures supplémentaires dans l’Artisanat, la Chambre des Métiers propose d’augmenter ce montant à 1.500 euros pour couvrir les rémunérations jusqu’à 8.000 euros. La deuxième mesure est la prime participative. Il s’agit d’une mesure qui existe déjà et dont les auteurs prévoient une augmentation des seuils de distribution des bénéfices aux salariés (de 5 à 7,5% du bénéfice de l’entreprise et de 25 à 30% du salaire annuel brut du salarié). La Chambre des Métiers suggère d’augmenter davantage ces seuils pour les petites entreprises et de rendre cette prime accessible aux PME et jeunes entreprises qui n’ont pas réalisé de bénéfice. Une troisième mesure concerne la simplification du régime fiscal des impatriés. La Chambre des Métiers salue cette mesure tout en proposant de ne pas la limiter aux seuls profils « hautement qualifiés » mais aussi à la main d’œuvre qualifiée et d’y inclure également les indépendants. La quatrième mesure est l’introduction d’une prime exonérée d’impôt à hauteur de 75% pour fidéliser les jeunes salariés. La Chambre des Métiers salue expressément cette nouvelle prime qui devrait renforcer la motivation des jeunes travailleurs et contribuer à la fidélisation à long terme de l’effectif. Cependant, la Chambre des Métiers recommande d’en faire bénéficier également les jeunes salariés qui sont transférés au sein d’un même groupe d’entreprises sur les 5 premières années. Par ailleurs, il est crucial que la rémunération de référence pour l’octroi de la prime jeune en année N soit celle perçue par le salarié bénéficiaire durant l’année N-
Cela permettrait d’éviter aux employeurs de devoir ajuster les salaires en cas de départ de salariés en cours d’année. La cinquième mesure a trait à la baisse du taux de l’impôt sur le revenu des collectivités par la réduction d’un point de pourcentage du taux de l’IRC. La Chambre des Métiers approuve cette mesure et encourage le Gouvernement à réduire davantage l’IRC de façon à réduire le taux global à 21% à moyen terme, qui est la moyenne des taux des États membres de l’UE. 1.
2025-2028 : La Sécurité sociale compense de moins en moins le déficit de l'administration centrale Selon les prévisions de la programmation financière pluriannuelle, le solde budgétaire des administrations publiques devrait rester déficitaire sur la période 2024-
On estime qu'il stagnera à un niveau compris entre -563 et -289 millions d'euros (-0,6 à 0,3% du PIB) sur la période 2024-
CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 14 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale: solde budgétaire 3.000 -4.000 ,N -S6, Administration c e n t r a l e Administrations de sécurité sociale -H? *1?' 'l? *1? -n/5 -H? ')?’ Administrations locales Administrations publiques La Chambre des Métiers est bien consciente que, surtout dans la situation actuelle, la réalisation de prévisions à moyen terme est rendue difficile, compte tenu notamment des incertitudes relatives à l’envergure de la crise de la construction et à terme de la sortie de crise sans oublier la crise énergétique. Par conséquent, la Chambre des Métiers se concentre dans le cadre du présent avis surtout sur une analyse des grandes tendances des finances publiques. Tout d’abord, elle regrette que les finances publiques ne retrouvent plus l’équilibre à moyen terme, et ce alors que des finances saines sont un impératif pour un petit pays. Elle note qu’une analyse plus approfondie des trois sous-secteurs de l’Administration publique serait nécessaire afin de pouvoir mieux apprécier cette prévision qui a très probablement été établie avec une certaine prudence. S’il est prévu que le déficit de l’Administration centrale s’amenuisera en passant de 1,4 milliards en 2024 à 667 millions d’euros en 2028, le solde de l’Administration de la Sécurité sociale diminuera de son côté de 937 millions d’euros à –15 millions sur la même période. Il faut souligner dans ce contexte que les données historiques des finances publiques montrent que, même en période de forte croissance économique, l’Administration centrale se caractérise par des déficits récurrents. Or, le temps pendant lequel l’excédent de la Sécurité sociale servait à compenser le déficit enregistré par l’Administration centrale touche à sa fin. Il devient de plus en plus visible que cette situation n’est pas soutenable à long terme (cf. chapitre 2.1.1.). En effet, le budget de la Sécurité sociale sert entre autres à financer l’assurance pension et à alimenter le fonds de réserves du régime de retraites et contribue de ce fait au financement des pensions futures. Le vieillissement de la population et un nombre important de départs en retraite au cours des prochaines décennies risquent d’engendrer un déséquilibre entre le nombre de retraités et le nombre d’actifs cotisants. Ce phénomène est illustré par l’évolution des dépenses et des recettes de la Sécurité sociale. En effet, sur la période 2024-2028, les dépenses de prestations augmenterons de près de 26,9% tandis que les recettes issues des cotisations progresseront à un rythme plus modéré de l’ordre de 24,6%. De plus, il faut tenir compte CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 15 ____________________________________________________________________________________ du fait que le montant prévu des recettes liées aux cotisations dépend de l’exactitude des prévisions macroéconomiques concernant la croissance et le niveau de chômage, ce qui n’est pas le cas pour les dépenses de prestations. Aussi, toute dégradation de la situation économique engendrant une croissance plus faible ou un taux de chômage plus important que prévu obérerait davantage encore la stabilité budgétaire de la Sécurité sociale. Une refonte profonde du système est donc nécessaire (cf. chapitre 1.2.2.). 1.2.
Administration centrale Le solde négatif de l’Administration centrale est un phénomène récurrent depuis le début des années
Ce déficit structurel trouve en partie sa cause dans le fait que l’État joue un rôle prépondérant en matière d’investissements publics et dans le maintien et l’élargissement du modèle social luxembourgeois. Depuis la crise sanitaire et l’enregistrement d’un déficit historique atteignant pratiquement les 3 milliards d’euros, le solde de l’Administration centrale s’est considérablement amélioré mais n’est pas parvenu à retrouver les niveaux qu’il avait pu connaître précédemment. Le graphique ci-après analyse l’évolution des 3 paramètres (taux de croissance des dépenses, recettes et du PIB à prix courants) sur trois périodes de référence différentes : une comparaison historique (1995-2018), mais aussi pendant les années de crise

(20192024)et à moyen terme (2025-2028). En raison des crises sanitaire et énergétique, pendant lesquelles les dépenses ont explosé, le taux d’accroissement des dépenses sur la période 2019-2024 est 3 points de pourcentage (p.p.) supérieur à son évolution historique sur la période de référence

Les recettes ne sont que d’un p.p. plus élevé que sur la tendance historique. Or, la croissance du PIB à prix courants est similaire à la période 1995-
Toutefois, sur la période 2025-2028, on constate que, sur la base des hypothèses définies par le Gouvernement, les recettes devraient augmenter plus vite (5% par an en moyenne) que les dépenses (4% par an en moyenne), ce dont la Chambre des Métiers se félicite. Cette perspective positive doit inciter le Gouvernement à amplifier davantage ses efforts en matière de réduction du déficit en s’appuyant sur une efficience accrue de la fonction publique (cf. chapitre 2.5.). Dans un contexte économique caractérisé par de nombreuses incertitudes et par une croissance plus faible sur la période 2024-2028 (5,3% de croissance en volume contre 6,1% sur la période 1995-2018), une maîtrise des dépenses de fonctionnement reste incontournable notamment en ce qui concerne l’Administration centrale. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 16 Taux de croissance annualisés ____________________________________________________________________________________ Dépenses ■ Recettes ■ Produit intérieur brut (prix courants) Évolution des recettes En ce qui concerne les recettes de l’Administration centrale, l’écrasante majorité des revenus est imputable à deux catégories : impôts sur la production et les importations et impôts courants. À elles seules, ces deux catégories représenteront près de 87,35% des recettes en 2028 contre 85,14% en
Recettes de l’Administration centrale Unité : millions euros 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Production marchande 107 86 91 100 92 89 Production pour usage final propre 382 385 398 412 412 412 Production non marchande 894 896 944 970 996 1.011 Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété 8.899 569 9.684 10.507 11.136 11.749 12.373 635 619 630 646 663 Impôts cour. s/le revenu, le patrimoine, … 13.006 14.416 14.987 15.753 16.667 17.741 Cotisations sociales 1.260 1.325 1.398 1.472 1.545 1.623 Autres transferts courants 300 361 338 388 293 294 Transferts en capital à recevoir 310 317 288 284 275 271 Recettes totales 25.726 28.106 29.570 31.145 32.675 34.478 PIB en valeur 79.310 81.853 86.675 91.207 95.884 101.261 Source : Ministère des Finances Or, il faut noter que jusqu’en 2028 les « impôts courants sur le revenu, le patrimoine, ... » évoluent de manière moins dynamique que les « impôts sur la production et les importations ». Si la première catégorie n’augmente que de 36% sur la période de référence, la dernière progresse en effet de 39%, soit plus vite que le PIB. L’évolution CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 17 ____________________________________________________________________________________ prévue dans le cadre des précédents budgets pluriannuels semble donc s’être inversée. Cette tendance s’explique notamment par l’adaptation (partielle) du barème de l’impôt à l’inflation. Recettes de l'Administration centrale (2023=100) 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Production marchande 100 81 85 94 86 83 Production pour usage final propre 100 101 104 108 108 108 Production non marchande 100 100 106 109 111 113 Impôts sur la production et les importations 100 109 118 125 132 139 Revenus de la propriété 100 112 109 111 113 116 Impôts cour. s/ le revenu, le patrimoine, … 100 111 115 121 128 136 Cotisations sociales 100 105 111 117 123 129 Autres transferts courants 100 121 113 130 98 98 Transferts en capital à recevoir 100 102 93 92 89 87 100 109 115 121 127 134 9,2% 5,2% 5,3% 4,9% 5,5% 103 109 115 121 128 3,2% 5,9% 5,2% 5,1% 5,6% Recettes totales Recettes - taux de croissance PIB en valeur 100 PIB – taux de croissance Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Pour mettre en perspective ces chiffres, il s’avère intéressant d’analyser l’évolution de ces catégories de recettes sur les trois périodes définies ci-avant (1995-2018, 20192024 et 2024-2028). Les impôts sur la production et les importations évoluent plus en moins en ligne avec le PIB en valeur sur les 3 périodes analysées. Taux de croissance moyens annuels des recettes - Administrations centrale 19952018 20192024 20252028 6% 6% 6% Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. 7% 9% 6% Recettes totales 6% 7% 5% PIB en valeur 6% 6% 5% Impôts sur la production et les importations Les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc., qui évoluent historiquement un peu plus vite que le PIB, progressent à une vitesse beaucoup plus élevée lors des années de crise, ce qui explique l’augmentation importante des recettes associées sur la période 2019-
Logiquement, du fait de la sortie progressive des différentes crises, le taux de croissance de cette catégorie de recette devrait augmenter à un rythme moins poussé au cours de la période 2025-
Globalement, les recettes devraient évoluer au même rythme que le PIB sur cette période. La Chambre des Métiers analyse par la suite l’évolution des sous-catégories de recettes fiscales les plus importantes : la TVA, les droits d’accises, les droits d'enregistrement, la CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 18 ____________________________________________________________________________________ taxe d’abonnement (formant en grande partie les « impôts sur la production et les importations ») ainsi que l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des collectivités. Impôts sur le revenu des personnes physiques (IRPP) Unité : millions euros 2023 2024 2025 2026 2027 2028 IRPP fixé par voie d'assiette Impôt retenu s. les traitements et salaires Produit de l'impôt de solidarité prélevé moy. une maj. de l'IPP Impôt retenu sur les revenus de capitaux 1.296,5 1.425 1.450 1.460 1.510 1.590 5.982,7 6.445 6.840 7.380 7.870 8.560 564,8 610,6 643,2 685,9 727,7 787,5 799,2 820 850 880 920 960 Total 8.643,2 9.300,6 100 108 Indice 2023=100 9.783,2 10.405,9 11.027,7 11.897,5 113 120 128 138 Les différents postes des impôts sur le revenu des personnes physiques, représentés dans le tableau ci-dessus, expliquent à eux seuls 33,1% des recettes de l’Administration centrale en 2025, une part qui augmentera légèrement d’ici 2028 pour atteindre 34,5%. L’IRPP a fait preuve d’une résilience extraordinaire lors de la crise sanitaire. Cependant, et si l’on se fie aux prévisions de croissance officielles, il devrait progresser plus vite que le PIB sur la période 2025-
En effet, la croissance des recettes liées à cet impôts devrait être de 6,7% par année (p.a.) sur la période. Cette progression importante s’explique par trois principaux facteurs qui influencent les impôts perçus sur le revenu des personnes physiques, à savoir, le coût salarial nominal moyen, l’emploi total intérieur et la progressivité de l’impôt sur le revenu. Concernant les deux premiers facteurs, le Gouvernement table sur une augmentation modérée de l’emploi chiffrée à 1,7% en moyenne par an sur la période 2024-2028 soit une croissance plus faible que l’évolution historique ainsi que sur une hausse des salaires de l’ordre de 2,72% par an sur la même période, elle aussi inhabituellement faible. Dans ce contexte, la Chambre souligne que les recettes issues de cet impôt sont freinées au regard des mesures fiscales entérinées dans le cadre du EntlaaschtungsPak, notamment l’adaptation du barème de l’impôt à de 2,5 tranches indiciaires supplémentaires au 1er janvier 2025, après la neutralisation de 4 tranches indiciaires opérées dès le 1er janvier
La Chambre des Métiers est d’avis que cette adaptation du barème de l’impôt est une mesure onéreuse et non-ciblée, comme les contribuables les plus aisés bénéficient en raison de la progressivité de l’impôt plus que ceux qui ne disposent que de revenus peu élevés. Sur cette toile de fond, la Chambre des Métiers salue la mise en place d’autre mesures prises dans ce paquet de mesures pour soulager les ménages les plus défavorisés, notamment à travers des crédits d’impôt. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 19 ____________________________________________________________________________________ Impôt sur le revenu des collectivités (IRC) et l’impôt sur la fortune (IF) Unité : millions d’euros 2023 Impôt général sur le revenu : IRC Produit de l'impôt de solidarité prélevé moy. une maj. de l'IRC Impôt sur la fortune Total Indice 2023=100 2024 2025 2026 2027 2028 2.465 2.650 3.160 3.260 3.370 3.490 186 199 238 245 254 263 1.098 1.150 1.230 1.270 1.330 1.400 3.748,8 3.999,5 4.627,8 4.775,4 4.953,6 5.152,7 100 107 123 127 132 137 L’IRC, la majoration relative à l’impôt de solidarité et l’IF représentent 15,7% des recettes de l’Administration centrale pour l’année
La Chambre des Métiers s’étonne de la hausse de 16% en 2025 malgré la baisse de l’impôt sur le revenu des collectivités d’un point de pourcentage de 17% à 16% pour les entreprises disposant d’un revenu imposable dépassant 200.000 euros et de 15% à 14% pour les entreprises dont le revenu imposable ne dépasse pas 175.000 euros. Selon l’interprétation de la Chambre des Métiers, le Gouvernement tablerait sur une forte croissance du secteur financier et notamment celle du secteur bancaire en
Cette progression est en effet assez déphasée avec la réalité des PME de l’économie réelle, actuellement confrontées à une explosion de leurs coûts entraînant une baisse de leur rentabilité, alors qu’elles ne peuvent répercuter l’ensemble de la hausse des frais sur leurs clients. De façon générale, la Chambre des Métiers constate que la rentabilité de beaucoup d’entreprises a souffert lors de ces dernières années et qu’elles sont en même temps confrontées au double défi de la digitalisation et de la transition énergétique. Des mesures adéquates seraient nécessaires pour les accompagner dans cette démarche et leur offrir davantage de marges de manœuvre comme une fiscalité plus avantageuse sur certains types d’investissements ou un meilleur ciblage des aides étatiques. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 20 ____________________________________________________________________________________ Accises Part du G-D dans les recettes communes de l’UEBL en matière de douane et accise Droit d'accise autonomes luxembourgeois sur certaines huiles minérales Droit d'accise autonomes luxembourgeois sur les cigarettes Produit de la contribution sociale prélevée sur les carburants Produits de la contribution taxe CO2 Total Indice 2023=100 2023 1.120,7 2024 1.089 2025 1.180 2026 1.232 2027 1.271 2028 1.313 158 154 149 145 142 140 329 389 515 543 564 585 115 115 116 116 116 117 237 282 286 309 304 301 1.960 100 2.029 2.247 2.344 2.397 2.456 104 115 120 122 125 Entre 2023 et 2028, les accises sur les cigarettes augmenteront de près de 78%, ce qui représente une manne substantielle et qui devrait permettre de compenser la baisse progressive des accises liées aux huiles minérales. Par ailleurs, les produits issus de la contribution à la taxe CO2 augmenteront de manière continue sur la période 2024-
TVA TVA Indice 2023=100 2023 2024 2025 2026 2027 2028 5.102 5.623,7 6.117 6.455 6.797 7.214 100 110 120 127 133 141 En 2025, les recettes de la TVA, représentent 21% des recettes totales de l’Administration centrale et 58% de la catégorie « Impôts sur la production et les importations ». Le produit de la TVA devrait augmenter de l’ordre de 7,2% p.a. sur la période 2023-2028 et donc plus vite que le PIB. L’augmentation importante des recettes liées à la TVA ces dernières années s’explique notamment par la forte inflation qu’a connu le pays au cours de cette période. Ainsi, l’accroissement prévu sur la période 2023-2028 ne sera probablement pas majoritairement dû à un accroissement des recettes en volume et donc de la consommation mais plus largement à une augmentation en valeur du fait de la hausse des prix. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 21 ____________________________________________________________________________________ Taxe d’abonnement 2023 Total Indice 2023=100 2024 2025 2026 2027 2028 1.199 1.231 1.349 1.431 1.528 1.624 100 103 112 119 127 135 Le dernier type de recettes analysé dans le présent avis est la taxe d’abonnement. Celleci fluctue au gré des évolutions boursières et perd en dynamisme lors de cette période incertaine. Après une hausse de 3% en 2024, cette recette devrait augmenter de 10% en 2025 et ce malgré l’abolition de la taxe d’abonnement sur les ETFs gérés activement. Le Gouvernement compte attirer plus de professionnels de l’industrie des fonds, comme il table sur une progression de 6,5% p.a. au cours de la période 2026-
Représentant environ 5% des recettes de l’Administration centrale, les recettes de la taxe d’abonnement progressent plus vite que le rythme du PIB. Évolution des dépenses Du côté des dépenses publiques, les « autres transferts courants », représentant une part d’environ 40,1%, sont la catégorie la plus importante des dépenses totales en 2025, suivie de la « rémunération des salariés », responsable de 24,5% des dépenses. Les dépenses du type « autres transferts courants » se composent majoritairement de la participation de l’État au financement de l’assurance-pension, de l’assurance-maladie et de l’assurance-dépendance, ainsi que des versements de l’État au Fonds communal de dotation financière. Par ailleurs, cette catégorie contient entre autres les transferts à l’Union européenne, les transferts aux ménages ou encore plusieurs dépenses de coopération internationale. Suivent les « prestations sociales en espèce », la « consommation intermédiaire » et la « formation de capital » avec des crédits situés dans une fourchette allant de 2.476 à 2.770 millions d’euros pour l’année 2025, représentant chacune entre 8% et 9% de l'ensemble des dépenses publiques. La Chambre des Métiers note à ce titre que la part de l’investissement dans les dépenses de l’État reste plus ou moins stable entre 20242028 ce qui souligne le fait que l’importance conférée à ce poste pourtant fondamental ne sera pas modifiée au cours de cette période. CdM/MU/20241120 22 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ Dépenses de l’administration centrale Unité : millions euros (si pas spécifié autrement) 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Consommation intermédiaire 2.103 2.368 2.476 2.542 2.623 2718 Formation de capital 2.002 2.263 2.489,0 2.710,0 2.567,0 2876 Rémunération des salariés 6.333 7.072 7.549 7.845 8.206 8589 Subventions à payer 1.230 1.175 1.060 1.060 1.074 1089 Prestations sociales en espèce 2.584 2.628 2.770 2.886 2.972 2.584 Prestations sociales en nature 330 360 373 391 409 330 Autres transferts courants 11.041 11.915 12.385 12.892 13.426 11.041 Transferts en capital à payer 1.280 1.510 1.460 1.496 1.599 1.280 Dépenses totales 2.584 2.628 2.770 2.886 2.972 2.584 PIB en valeur 79.310 81.853 86.675 91.207 95.884 101.261 Source : Ministère des Finances Le tableau ci-dessous montre qu’avec 29%, les dépenses totales devraient augmenter légèrement plus vite que le PIB en valeur (+28%) entre 2023 et
En analysant les différentes catégories de dépenses, la Chambre des Métiers constate toutefois que certaines dépenses de fonctionnement affichent une hausse beaucoup plus dynamique que celle du PIB. C’est le cas notamment des dépenses relatives à la rémunération des salariés. Ce type de dépenses devrait ainsi être mieux contrôlé. Dépenses de l'administration centrale (2023=100) 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Consommation intermédiaire 100 113 118 121 125 129 Formation de capital 100 113 124 135 128 144 Rémunération des salariés 100 112 119 124 130 136 Subventions à payer 100 96 86 86 87 89 Prestations sociales en espèce 100 102 107 112 115 119 Prestations sociales en nature 100 109 113 119 124 129 Autres transferts courants 100 108 112 117 122 127 Transferts en capital à payer 100 118 114 117 125 139 Dépenses totales 100 109 113 119 123 129 11,3% 8,6% 4,5% 4,4% 3,5% 5,4% PIB en valeur 100 103 109 115 121 128 PIB – taux de croissance 2,3% 3,2% 5,9% 5,2% 5,1% 5,6% Dépenses – taux de croissance Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 23 ____________________________________________________________________________________ Comme déjà évoqué plus haut, l’évolution des dépenses n’est pas homogène sur la période 2019 à
En effet, notamment en raison des coûts liées à la gestion des crises, elles progressent en moyenne annuelle beaucoup plus vite que pendant les années 2019-2024 (8,8%) qu’au cours des 3 années suivantes (4,4%). A côté de l’évolution historique, le tableau suivant montre l’évolution des dépenses de l’Administration centrale sur trois périodes : 1995-2018, 2019-2024 et 2025-
Il faut noter que les différentes catégories de dépenses suivent des trajectoires très divergentes au cours des années 2019-
Certaines d’entre elles, notamment les transferts en capital à payer et la rémunération des salariés progressent à une vitesse supérieure à la moyenne des dépenses totales. Encore faut-il distinguer entre les types de dépenses qui sont indispensables pour relever les défis auxquels le pays est confronté, comme certains investissements, et les catégories de dépenses pour lesquelles ceci n’est pas le cas ou dans une moindre mesure (p. ex. dépenses de fonctionnement). Taux de croissance moyens annuels des dépenses - Administrations centrale 19952018 20192024 20252028 Consommation intermédiaire 7% 9% 3% Formation de capital 7% 8% 5% Rémunération des salariés 6% 9% 4% Prestations sociales en espèces 6% 8% 4% Autres transferts courants 7% 8% 4% Transferts en capital à payer 6% 13% 7% Dépenses totales 6% 9% 4% PIB en valeur 6% 6% 5% Source : Ministère des Finances, STATEC ; calculs : Chambre des Métiers La Chambre des métiers salue l’effort réalisé par le Gouvernement en ce qui concerne les investissements, les postes formation de capital et transfert de capital à payer bénéficiant de la plus forte augmentation en proportion sur la période 2024-
Bien évidemment, cette progression salutaire des dépenses ne pourra avoir de réel impact que si le taux d’exécution budgétaire lié à ces investissements augmente, c’est à dire si les investissements budgétés sont véritablement réalisés. La question de savoir s’ils soutiendront ou non le développement économique et / ou contribueront à relever les grands défis, comme la lutte contre le réchauffement climatique et le manque de logements disponibles, est également centrale. Compte tenu des défis structurels du pays, la Chambre des Métiers se demande pourquoi l’évolution des investissements ralentit sur la période 2025-2028 par rapport à la période 2019-
Toutefois, la Chambre note avec regret que les dépenses de fonctionnement augmentent également de manière continue au cours de cette période, même si on voit l’ambition du Gouvernement de freiner cette évolution à moyen terme avec des taux de croissance se situant en dessous de la moyenne historique. Il est important de rappeler à ce titre que toute somme allouée à des dépenses de fonctionnement par le biais de CdM/MU/20241120 24 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ l’endettement constitue une perte sèche pour l’économie et pèsera sur la capacité de développement des générations futures. La Chambre des Métiers espère que la progression annuelle de seulement 3% sur les années 2025-2028 des dépenses liées à la consommation intermédiaire se traduira dans les faits. La Chambre des Métiers déplore notamment un manque de rigueur budgétaire en matière de « rémunération des salariés » entre 2019 et 2024, catégorie qui augmentait plus vite que la moyenne des dépenses. Cette évolution devrait être attribuable tant à un effet « volume » (hausse du nombre d'agents de l'État fixée à un maximum de 1.500 unités en 2024) qu'à un effet « prix » (augmentation du coût salarial par personne). Si, dans le système actuel, l’État ne peut guère freiner l’effet « prix » en raison des rigidités inhérentes au mécanisme d’adaptation des salaires, la Chambre des Métiers est d’avis que le système de rémunération (très attractif) du secteur public devrait à terme être lié à la performance des collaborateurs afin de motiver les collaborateurs les plus performants. Une meilleure évaluation de la performance aurait comme effet de dynamiser davantage la fonction publique. Par ailleurs, l’accroissement de l’effet « volume » devrait être limité en augmentant l’efficience de l’État, par exemple à travers la digitalisation, ainsi que la simplification des procédures administratives (cf. chapitre 2.5.). Le graphique ci-dessous montre que depuis 2022 un emploi salarié sur deux a été créé auprès des administrations et autres services publics, amplifiant ainsi le problème de la pénurie de main-d’œuvre (qualifiée) au niveau des autres secteurs de l’économie. 7.984 des 15.864 postes ont été créés auprès de la fonction publique au sens large. En comparaison, le secteur de la construction a perdu en raison de la crise près de 3.000 personnes sur l’espace de 2 années, représentant 6 % de son effectif. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 25 ____________________________________________________________________________________ Emploi s a l a r i e intérieur - Evolution depuis 2022 - Q2 Construction Industrie Autres activités Information et communication Activités financières et d'assurance Activités spécialisées et services de soutien Commerce, transport, horesca Administration et autres services publics Evolution de l'emploi salarié 25.000 Même en considérant la taille importante du secteur public, comptant plus de 100.000 salariés, cette création nette d’emploi représente la croissance la plus élevée de tous les secteurs. Avec une progression de 8% sur 8 trimestres, l’Administration et autres services publics » augmente sensiblement plus vite que l’économie marchande, affichant un taux de 2%. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 26 ____________________________________________________________________________________ Secteur Nombre salariés 2024 de Evolution T2T2 - 2022 – T2-2024 Administration et autres services publics 100.319 8% Activités financières et d'assurance 52.756 5% Commerce, transport, Horeca 103.631 5% Activités spécialisées et services de soutien 80.602 4% Information et communication 20.893 2% Autres activités 22.801 1% Industrie 38.413 -1% Construction 51.491 -6% Total 470.850 3% Economie marchande (hors Administration et autres services publics) 370.530 2% Une rapide comparaison internationale permet de mettre en exergue l’ampleur et la singularité de ce phénomène. Selon les chiffres de l’OCDE fournis dans le tableau cidessous pour la période 2019-2021, la croissance de l’emploi dans le secteur public au Luxembourg est de loin la plus importante en comparaison à celle des autres pays OCDE. De plus, elle est plus de deux fois supérieure à celle du secteur privé. 12.
Taux annuel moyen de croissance de l'emploi dans les administrations publiques et de l'emploi total, 2019-21 Ml Emploi dans les administrations publiques ■■ Emploi total 6 5 4 3 2 1 0 ■1 •2 •3 •4 <$• <£•<$?<£• <•* •$>* Source : Statistiques des comptes nationaux de l’OCDE (base de données), les données relatives aux États-Unis, au Japon, au Mexique et Türkiye proviennent de l'Organisation internationale du 'lïavail (OIT), base ILOSTAT, données sur l’emploi public par secteur et sous-secteur des comptes nationaux. Finalement, selon la Chambre des Métiers, une étude actuarielle serait de mise pour évaluer les dépenses liées aux pensions de la fonction publique, qui sont comprises dans la catégorie « rémunération des salariés », sachant que contrairement au secteur privé, le secteur public ne dispose pas de réserves pour assurer le financement de ces CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 27 ____________________________________________________________________________________ dépenses et que la question de la durabilité du financement futur de ces dépenses reste posée vu l’absence de réserves. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers déplore aussi le fait que les retraites des agents de l’État ne soient pas plafonnées, comme c’est le cas pour les salariés du secteur privé. Partant, il y a lieu de commencer à envisager une réforme structurelle dans ce domaine. 1.2.
Sécurité sociale La Chambre des Métiers salue la volonté du Gouvernement d’aborder le sujet de la soutenabilité des finances publiques, y compris dans la Sécurité sociale, à plus long terme. Comme elle l’a déjà thématisé à d’itératives maintes reprises dans ses avis concernant le budget de l’État, l’évolution démographique de la population active et vieillissement progressif de la population conduiront inévitablement à des déséquilibres budgétaires, en particulier au niveau du financement des pensions, alors que les dépenses en matière de maladie et de soins augmenteront également en parallèle. Le graphique suivant montre que le solde de la Sécurité sociale devrait baisser de 1,95% à -0,01% du PIB sur la période 2019-
Selon la Chambre des Métiers, la tendance baissière de l’excédent met en exergue le caractère insoutenable du modèle luxembourgeois. Ainsi, une légère baisse de la création d’emplois sur quelques années seulement, couplée à la hausse progressive des dépenses au titre des pensions, suffit à détériorer de façon significative le solde de la Sécurité sociale. Ceci signifie que le régime des retraites actuel est seulement finançable si l’emploi croît de manière continue et prononcée. Or, ce scénario représente le contraire d’une croissance qualitative. Surplus de la sécurité sociale (en % du PIB) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 FO 3,0% Le graphique ci-dessous montre une analyse de sensibilité, prenant l’hypothèse qu’en moyenne sur la période 2024-2028, l’emploi ne s’accroît pas de 1,74%, comme le STATEC le prévoit dans son scénario de base, mais seulement de 1,24%. Le résultat de cette analyse démontre la fragilité du système, dont le solde deviendrait négatif dès 2027 dans ce scénario défavorable. CdM/MU/20241120 28 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ Pour rappel, le régime général d’assurance pension luxembourgeois est un système par répartition, c’est-à-dire que ce sont les assurés qui financent les pensionnés. Ainsi, tant qu’il y a plus de nouveaux assurés que de nouveaux pensionnés, voire des gains de productivité, le système fonctionne. C’est ce qui s’est passé ces dernières années au Luxembourg avec une forte création de nouveaux emplois : l’emploi intérieur a doublé depuis l’année
La situation financière du régime général d’assurance pension luxembourgeois est donc fonction de la situation économique du pays et de sa capacité à créer des emplois. Comme énoncé plus haut, l’analyse de la soutenabilité du régime général des pensions montre ainsi qu’il faudrait, entre autres, une augmentation supplémentaire des recettes d’au moins 2,1% par an pour conserver l’équilibre du régime des pensions jusqu’en 2070, sous réserve de la réalisation des hypothèses sous-jacentes aux projections réalisées. Pour obtenir une augmentation des recettes en cotisations ou une baisse des dépenses pour pensions ou bien les deux simultanément, il y a plusieurs leviers à considérer : • Une augmentation des cotisations, qui permettrait à taux d’emploi égal d’accroitre les recettes mais qui risquerait de grever la compétitivité des entreprises et les salaires. • Une baisse des pensions, qui risquerait d’impacter négativement la consommation et donc les recettes issues des impôts indirects. • Un allongement de la durée de cotisation ou un report de l’âge légal de départ à taux plein, qui permettraient de retarder les départs à la retraite et d’augmenter les recettes par tête. Des trois solutions listées ci-dessus, celle de l’allongement de la durée de cotisation est celle qui serait le moins susceptible d’impacter négativement l’économie car elle n’engendre à priori pas d’effet direct sur la consommation ou sur les marges des entreprises. Le meilleur scénario, et le plus indolore politiquement, serait de ne pas avoir à recourir à une de ces alternatives. Pour cela, il est nécessaire de maintenir un taux de croissance de l’emploi ainsi qu’une croissance du PIB élevés. Cela semble toutefois peu réaliste compte tenu de l’évolution du nombre de pensionnés et du taux d’emploi sur la période 2024-
En effet, le nombre de pensionnés devrait augmenter bien plus rapidement que l’emploi à raison de 4,1% sur la période contre seulement 1,7% pour l’emploi salarié. Dans ce contexte, un rééquilibrage rapide des comptes de CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 29 ____________________________________________________________________________________ l’administration centrale pourrait s’avérer salutaire car il induirait des marges de manœuvre supplémentaires pour l’État qui lui permettraient d’abonder davantage les caisses de la Sécurité sociale et ainsi de compenser la baisse relative des recettes par une augmentation des transferts courants. Or les projections retenues par l’IGSS montrent que l’objectif de la réserve de compensation du régime général d’assurance pension supérieure à 1,5 fois le montant des prestations annuelles est impossible à maintenir avec la trajectoire budgétaire actuelle. Devant ces constats, il est clair que l’adéquation des ressources et des dépenses implique en définitive que le niveau des prestations ne peut dépasser à terme les moyens financiers disponibles, tout en admettant des mécanismes correcteurs pour renforcer la redistribution solidaire des revenus. Cette approche permet de maintenir le principe de financement du système de pension, qui est celui de la répartition des charges par voie de cotisations avec constitution d'une réserve. La durabilité et l'adéquation futures du système sont étroitement liées et doivent partant inévitablement aller de pair. Le régime général de pension devra aussi maintenir un niveau de pension correct, tout en tenant compte de la charge contributive de l’économie dans son ensemble. Le système devra continuer à se doter des ressources appropriées et à équilibrer les risques liés à l'emploi, à la longévité et à l’évolution économique entre les pouvoirs publics, les employeurs et les assurés. Toute mise en œuvre de mesures de modernisation du régime de pensions devrait considérer : • Le maintien dans l’emploi des salariés âgés ; • Le caractère d’assurance du régime, basé sur un lien entre les salaires payés et la pension ; • La sauvegarde de la cohésion sociale et de la finalité sociale du régime d’assurance ; • La détermination des prestations en fonction des ressources financières à la disposition du régime, en tenant compte de la marge de manœuvre budgétaire de l’État et d’éventuelles sources de financement alternatives, tout en maintenant la compétitivité de l’économie luxembourgeoise. Dans la logique du système de répartition pure, une approche serait de s’appuyer sur un nombre de plus en plus élevé d’actifs. Or, et au vu des rôles clés que jouent les hypothèses d’évolution de l’emploi et de la productivité, il ne paraît pas responsable de tabler, ex ante, sur une évolution favorable de ces deux grandeurs, tout en niant les risques inhérents liés. L’approche à retenir devrait garantir le principe de l’équité intergénérationnelle, en se basant sur une conception visant des prestations allouées à des générations successives de bénéficiaires déterminées en fonction de leur participation contributive en tant qu’anciens actifs, tout en assurant des revenus adéquats aux actifs et aux pensionnés. Dans la pratique, ce sont bien des réformes structurelles (paramètres du système de retraites) qui permettent d’assurer la soutenabilité du système à long terme au fur et à mesure des besoins. Ces réformes structurelles doivent alors être complétées par des mesures dites d’accompagnement, telles que : • Un ajustement « social » aux salaires réels, avec des pensions liées aux salaires, mais seulement à concurrence d’une tranche correspondant à un montant minimum et la partie de la pension allant au-delà n’étant plus adaptée à l’évolution des salaires réels ; • L’ajout d’un élément « automatique » en fonction de la longévité (espérance de vie à 60 ans), pour les nouvelles pensions excédant le niveau minimum ; et • La disparition de l’allocation de fin d’année. CdM/MU/20241120 30 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ La problématique de l’absentéisme et le déficit structurel de l’assurance maladiematernité Dans la lignée de ses avis sur les projets de budget de l’État précédents, la Chambre des Métiers constate que les absences pour cause de maladie ont continué à grimper depuis leur augmentation inédite lors de la crise de la COVID-
Sur base des chiffres ventilés et en éliminant les absences liées à la crise de la COVID19, force est ainsi de constater que le taux d’absentéisme a progressé encore de 4% sur les trois années passées. Au-delà d’un coût direct considérable de cet absentéisme qui vient de dépasser en 2023 le chiffre d’un milliard d’euros, le fonctionnement productif et compétitif des entreprises luxembourgeoises est mis en péril par des taux d’absentéisme au-delà des moyennes européennes. En effet, ce calcul ne prend pas en compte les coûts indirects supportés par les entreprises (coûts liés à la perte de productivité, coûts de remplacement, etc.). Les moyens financiers que l’État luxembourgeois doit mettre à disposition aussi bien au niveau de la Mutualité des Employeurs ainsi que des différentes instances de Sécurité sociale, notamment la Caisse Nationale de Santé, en réponse à cet absentéisme, sont conséquents et risquent d’augmenter encore davantage. Dans ce contexte, le dernier rapport de l’IGSS relatif à la situation financière de l’assurance maladie-maternité de novembre 2024 fait ressortir un déficit structurel inquiétant. Au regard du projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028, il est désormais clair et sans appel que la réserve globale de l’assurance maladie-maternité (AMM), actuellement estimée à 924 millions EUR, devrait passer en dessous du seuil légal de 10% dès l’année
Le solde des opérations courantes de l’AMM atteindrait les 38 millions EUR en 2024, puis quadruplerait à 161 millions EUR en
En 2028, le déficit pourrait même frôler la barre des 300 millions EUR et la réserve deviendrait négative. En bref, une spirale négative qui menacera la pérennité du système déjà à moyen terme. Devant ces constats inquiétants, la Chambre des Métiers considère qu’il y a besoin de mettre en place certaines mesures d’urgence pour palier la dégradation constante de l’AMM. Dans un premier temps, il est nécessaire de limiter la création de nouvelles prestations et augmenter certaines prises en charge pour freiner l’augmentation rapide des dépenses. Toute nouvelle prestation devrait être contre-financée par une réduction des prestations existantes. Afin d’avoir une meilleure vue des problèmes manifestement structurels de l’AMM, il s’agit d’effectuer en parallèle une étude approfondie des prestations, notamment des soins en nature (soins de santé), pour identifier les principaux moteurs de coûts et celles dépassant entretemps l’utile et le nécessaire. Il s’avère inéluctable que, pour garantir la durabilité du système, la progression annuelle des dépenses doit être réduite de moitié, passant de 8 % à environ 4 % de croissance annuelle. Maintenir de tels niveaux d’augmentation des dépenses mettrait le système en déficit d’ici 2028, où la réserve pourrait devenir négative. Il paraît également évident à la Chambre des Métiers que compter simplement sur une augmentation exponentielle des cotisants pour justifier l’absence d’action et de réformes n’est ni viable ni responsable. Il faut repenser le modèle qui comporte des risques systémiques en tablant sur la seule croissance de l’emploi. Finalement, il faudra agir contre l’absentéisme qui entraîne des coûts directs et indirects significatifs pour le système de santé et pour les entreprises. La Chambre des Métiers appelle dans ce contexte de considérer quelques actions législatives bien ciblées pour assurer que l’absentéisme ne court-circuite pas l’économie productive du Luxembourg à côté des efforts financiers et budgétaires (aussi étatiques) qui en sont la conséquence immédiate. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 31 ____________________________________________________________________________________ Dans une perspective budgétaire, ces mesures devraient, entre autres, s’articuler autour d’une indemnité réduite pendant les premiers jours de maladie, d’une refonte des congés extraordinaires pour éviter un cumul immodéré de plusieurs catégories de congés, ainsi qu’une mise en œuvre conséquente de mesures visant à éliminer les « trappes à l’inactivité » (en relation avec des revenus de remplacement légaux généreux) au profit de mesures récompensant l’investissement personnel des salariés (e.g. réforme du régime fiscal des primes de fin d’année). 1.2.
Administrations locales Après une détérioration du solde de l’Administration locale de 220 millions d’euros en 2022 et une autre de 106 millions d’euros en 2023, le solde devrait s’améliorer sur la période 2024 à 2028, passant d’un niveau de 20 millions en 2024 à 234 millions en
Ces estimations s’expliquent par une évolution très équilibrée des recettes de 4 % p.a. et des dépenses de 3% p.a. sur la période 2024-
La Chambre des Métiers regrette que le taux de croissance des investissements ait perdu en vitesse en
En effet, après une hausse de 12% en 2023, les investissements de l’Administration locale ne devraient diminuer de 8% en
Cette baisse, tant déplorée par le secteur de la construction, pourrait mettre en péril le développement des communes et leur capacité à répondre aux défis actuels et futurs (logement, mobilité, développement durable, etc.). Ces perspectives peuvent néanmoins masquer des évolutions très divergentes au niveau des différentes communes. 1.
Politique d'investissement de l'État Dans le contexte des défis à relever à plus long terme, la Chambre des Métiers s’intéresse plus particulièrement à la politique d'investissement de l'État. D'après les données du projet de budget sous avis, les investissements directs et indirects de l’administration centrale devraient s’élever à 3,9 milliards d’euros en 2025, ce qui représenterait une hausse de 4,7% par rapport au niveau de 2024 soit une augmentation plus faible que celle prévu pour l’exercice précédent et inférieure à la moyenne de la période 2014-2022 (6,1%). Rapportés au PIB, les années 2020 et 2024 montrent des pics d’investissements avec un niveau de 4,6%. Or, sur toute la période 2023-2028, ils fluctuent entre 4,1% et 4,6% et restent ainsi au-dessus de la moyenne historique de 3,9%. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 32 ____________________________________________________________________________________ I n v e s t i s s e m e n t d i r e c t & i n d i r e c t de I A d m i n i s t r a t i o n en m ■Dards € « centrale b o 5% 2% 1% 0% A? lA T?S A. A> <> <> K* A? rt'V n> n> ffi> rfi> rtA rfi> Invest. public (direct & indirect) ------- Invest. public (en % du PIB) (échelle de droite) Moyenne 2005-2020 (échelle de droite) La Chambre des Métiers n’analyse pas uniquement le montant global des investissements, mais tient à réaliser une analyse plus fine des différentes catégories d’investissements, sachant qu’ils ne revêtent pas tous un caractère indispensable pour relever les défis auxquels le pays est et sera à l’avenir davantage confronté. Dans ce contexte, la chambre professionnelle salue la décision du Ministère des Finances d’inclure dans le projet de budget de l'État un tableau synoptique avec une catégorisation des investissements à réaliser dans différents domaines. Ce tableau a été reproduit en dessous. Selon ce tableau, en 2025, 25% du montant global sont investis dans le domaine de l’environnement et du climat (y compris mobilité). Toujours selon ce même tableau, 16% des moyens globaux sont investis dans l’infrastructure publique et 9% dans le logement. En ce qui concerne ce dernier poste, la Chambre des Métiers est d’avis que le Gouvernement peut encore être plus ambitieux, étant donné que ces investissements publics permettront non seulement de maintenir le personnel du secteur de la construction dans l'emploi, mais aussi de résoudre à moyen terme le problème de la pénurie de logements. Finalement, la guerre en Ukraine a montré de manière dramatique que l'Europe ne doit en aucun cas négliger les investissements dans la défense. Les investissements dans la sécurité doublent entre 2024 et 2025 CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 33 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale 2024 2025 2026 2027 2028 Environnement et climat (y compris mobilité) 872 1042 1047 941 1086 Infrastructures publiques (routes, ...) 616 640 728 835 849 Éducation (enseignement public, privé, universitaire) 192 232 232 292 330 Logement 326 386 432 409 408 Santé 125 126 161 240 341 Sécurité (Défense, Police, Justice, ...) 270 589 343 224 459 Propriétés immobilières de l'État 152 76 79 82 85 Coopération et action humanitaire 367 378 407 431 459 Autres 598 622 657 646 638 Autres variations techniques et SEC 255 -142 120 65 0 Investissements (directs et indirects) 3 773 3 948 4 206 4 166 4 655 Note : Les chiffres de ce tableau sont exprimés en millions d'euros. Or, la Chambre des Métiers se doit de constater que la politique d’investissement du Gouvernement ne peut guère être considéré comme ambitieuse, car une bonne partie de cette croissance fulgurante des investissements est simplement due à l’évolution des prix. Par conséquent, la Chambre des Métiers a voulu montrer l’évolution des investissements réels (en volume) en déflatant les investissements nominaux à l’aide de l’indice du prix à la construction. Même si cette démarche peut paraître simpliste, elle permet de dégager cependant des tendances lourdes. Prenons la période 2022-2024 comme exemple, période pendant laquelle l’indice des prix à la construction a progressé de 28%
Malgré une augmentation des investissements projetés du même ordre (30%) sur trois ans, le Gouvernement n’arrive guère à investir plus qu’avant en termes réels. Le graphique ci-dessous montre donc qu’en termes réels, les investissements prévus n’augmentent que de 11% entre 2010 et 2024, alors qu’en termes nominaux, la progression est de 88,5%. En période d’inflation élevée, la hausse des investissements doit suivre la marche, afin que l’État puisse continuer à investir autant qu’avant en volume. Par ailleurs, la comparaison entre les investissements de 2010 et 2024 sont biaisé, car les investissements prévus ne sont habituellement pas tous réalisé, ce qui regrette la Chambre des Métiers. 2 STATEC, https://statistiques.public.lu/dam-assets/fr/donnees-autres-formats/indicateurs-court- terme/economie-totale-prix/D4015.xlsx CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 34 ____________________________________________________________________________________ I n v e s t i s s e m e n t d i r e c t & i n d i r e c t de I A d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e n o m i n a l & réel en mi aras € ( d é f l a t é à l ' a i d e de l ' i n d i c e des prix à la c o n s t r u c t i o n ) Le volume de l’ensemble des investissements réalisés en 2023 révèle, à travers une comparaison avec les investissements prévus tels que publiés dans le projet de budget pour l’exercice 2023, un écart de 559 millions d’euros. Sur ce poste, l'État a donc réalisé une « économie », compensant la sous-évaluation d’autres dépenses. Ecart entre les investissements prévus et réalisés en 2023 Unité : millions € (si pas spécifié autrement) Investissements Investissements Variation en € Taux de prévus réalisés réalisation Investissements directs 2.296 2002 294 87% Investissements indirects 1.545 1.280 265 83% Total 3.841 3.282 559,3 85% Dont : Investissements en gros-œuvre et en génie civil3 1.858 1.391 -467 75% Source : Projets de budget pour les exercices 2023 et 2025 ; calculs Chambre des Métiers Compte tenu du contexte économique dans lequel le secteur de la construction doit actuellement opérer, de plus en plus d’entreprises essaient de compenser leur diminution du chiffre d’affaires sur les marchés privés par une participation accrue à des soumissions publiques, augmentant par ricochet la concurrence sur les marchés publics. 3 La Chambre des Métiers se réfère aux investissements repris dans le tableau en annexe CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 35 ____________________________________________________________________________________ Cette situation devrait constituer une réelle opportunité, notamment pour le Gouvernement et les communes, d'anticiper les projets d'investissement, que ce soit au niveau des constructions nouvelles ou des rénovations, afin de faire d'une pierre deux coups. Car par le biais d’une politique anticyclique renforcée, ces pouvoirs adjudicateurs profiteraient de prix compétitifs tout en stimulant l'activité du secteur de la construction qui traverse actuellement une profonde crise. En effet, la Chambre des Métiers demande d’avancer les investissements publics prévus dans le cadre de la planification budgétaire pluriannuelle en ayant recours à des prestataires externes pour préparer les dossiers de soumissions afin de stimuler la demande et soutenir la reprise du secteur de la construction et de maintenir la capacité de production. La Chambre des Métiers salue en tout cas l’effort du Gouvernement pour augmenter les dépenses en matière d’infrastructures de transport sur la période 2023 à
Cependant, il convient de relativiser les taux de croissance calculés ci-dessus pour cette période au regard des taux d’exécution budgétaire des années précédentes. Investissements dans le rail, la route et le tram Unité : millions d’euros Type de dépenses 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Fonds du rail (investissements) 256 296 336 356 401 410 Fonds des routes 375 360 365 426 461 466 Participation aux frais d'investissement liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre la Gare Centrale et le Circuit de la Foire Internationale au Kirchberg. 0 0 0 0 0 0 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway de la Gare Centrale vers la Cloche d'Or. 5 14 9 9 2 0 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway du Circuit de la Foire Internationale au Kirchberg vers l'aéroport du Findel. 0 39 20 8 20 0 Participation aux frais d'investissement liés aux extensions futures du tramway 0 0 2 31 53 159 Participation aux frais d’investissements liés aux extensions du tramway entre Rout Bréck – Pafendall et Laangfur, et entre Gare Centrale et Hollerich. 0 4 15 24 23 21 Participation aux frais d’investissements liés à la construction du centre de remisage et de maintenance Sud à la Cloche d’Or 0 0 1 6 3 12 636 713 748 860 963 1.068 Total Variation Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers CdM/MU/20241120 12,11% 4,91% 14,97% 11,98% 10,90% Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 36 ____________________________________________________________________________________ Outre la mobilité, le Luxembourg doit en effet également relever les défis du logement, du changement climatique et de la digitalisation notamment. En outre, la guerre en Ukraine a montré de manière dramatique que l'Europe ne doit en aucun cas négliger les investissements dans la défense, ce qui explique une hausse de 26,50% du budget en 2025 par rapport à celui voté en 2024 portant l’effort en matière de défense à 0,87% du PIB. 1.
Evolution prévisible de la dette Sur la période 2020-2028, la dette publique passe d’environ 15,8 milliards d’euros à environ 26,3 milliards d’euros. L’État est obligé d’avoir recours à l’emprunt afin de financer les déficits consécutifs de l’Administration centrale sur les années 2020 - 2028, s’élevant à 10,5 milliards d’euros au total. Exprimé en pourcentage du PIB, la dette devrait augmenter de 22% en 2019 à 26% en 2028 à politique inchangée. Dette publique Dette publique (en mio €) ------- Dette publique (en % du PIB) -------- Seuil 30% La Chambre des Métiers donne toutefois à considérer que le ratio « dette / PIB » constitue un indicateur qu'il convient d'interpréter avec prudence, alors qu'il revêt un caractère procyclique. Pendant une période de crise, il a tendance à s’accroître plus que proportionnellement, vu que le PIB baisse ou stagne et que la dette augmente parallèlement. L'inverse étant vrai en période de haute conjoncture. Par ailleurs, les révisions régulières ont clairement montré que le PIB luxembourgeois peut varier dans de larges proportions par exemple en raison d’opérations exceptionnelles de quelques groupes multinationaux implantés au Grand-Duché. Contrairement à d’autres pays européens, le Luxembourg a eu l’avantage d’avoir des finances publiques assez saines avec un niveau de dette (rapporté au PIB) peu élevé. Cet atout a permis au pays de s’offrir une marge de manœuvre bien plus importante pour soutenir l’économie en période de crise. Or, cette marge est en train de diminuer, comme en témoigne la dette publique qui frôlera selon les prévisions les 30% du PIB. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 37 ____________________________________________________________________________________ La Chambre des Métiers souhaiterait avoir un engagement du Gouvernement autour de l’objectif de la limitation de la dette à 30% du PIB. Ceci, d’une part, parce qu’un tel seuil limite les charges financières découlant de la dette et, d’autre part, parce qu’en tant que petite économie très ouverte sur l’extérieur, le Luxembourg ne peut pas vraiment se permettre d’accumuler le même niveau de dette en pourcentage du PIB que d’autres pays européens comme l’Allemagne ou la France. En effet, la charge d’intérêts se voit augmentée par le recours plus important à l’endettement ainsi que par l’augmentation généralisée des taux d’intérêts sur les obligations souveraines qui résulte du resserrement de la politique monétaire ces dernières années. La charge d’intérêts grimperait de 171 millions d’euros en 2024 à 442 millions d’euros en 2028, soit presque trois fois la charge actuelle. La Chambre des Métiers comprend que les diverses crises ont laissé des traces au niveau des finances publiques comme le Gouvernement n’a pas eu d’autre choix que de recourir à la dette publique pour gérer de multiples crises et de soutenir en parallèle l’économie. Elle demande que l'État poursuive sa politique anticyclique. Celle-ci devrait viser à investir intelligemment afin de contrer les crises actuelles et futures. Pour y parvenir, l'État doit repenser ses priorités et utiliser les ressources disponibles de la manière la plus efficace possible. CdM/MU/20241120 38 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________
Appréciation globale de la politique budgétaire : Saisir les opportunités du Luxembourg pour développer un écosystème favorable pour les entrepreneurs 2.
Mieux vaut prévenir que guérir - Le Luxembourg dispose encore actuellement d’une marge de manœuvre suffisante pour garantir la soutenabilité des finances publiques à long terme Il résulte de ce qui précède que l'État luxembourgeois jouit d'une situation financière solide et d'une position avantageuse par rapport aux autres pays européens. La pression fiscale au Luxembourg, désignant le poids global des impôts et des contributions sociales sur l'économie d'un pays est l'une des plus élevées au sein de l'OCDE, ce qui indique que l'État prélève une portion significative des revenus générés par les entreprises et les citoyens. Le graphique en dessous montre que le Luxembourg affiche une pression fiscale de 43 %. A titre de comparaison, les recettes fiscales de l’Irlande ne représentent que 23 % de son PIB. Pression fiscale Source : Eurostat A cela s’ajoute que le Luxembourg possède le produit Intérieur Brut (PIB) par habitant le plus élevé au monde, grâce au secteur financier, qui représente 26% de la valeur ajoutée du Luxembourg en 2023 et parce que les 228.000 frontaliers génèrent de la valeur ajoutée au Luxembourg mais ne sont pas pris en compte dans le dénominateur de ce ratio. Le secteur financier est l'un des moteurs principaux de la prospérité du pays, générant des recettes considérables pour l'État. A titre d’exemple, le secteur bancaire a généré 24% de l’IRC en
Au 30 juin 2024, « l’impôt sur le revenu des collectivités affiche une hausse de 37 % en comparaison annuelle qui s’explique notamment par une CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 39 ____________________________________________________________________________________ « certaine surperformance » du secteur bancaire et financier », selon le Ministre des Finances Gilles Roth en commission parlementaire.4 Ces revenus permettraient de financer une politique budgétaire favorable à l'investissement et à la compétitivité, sous condition que les ressources financières sont allouées de manière efficace. La Chambre des Métiers se doit toutefois de constater une allocation sous-optimale des recettes perçues par l’État. En guise d’exemple, on peut citer la politique de recrutement de l’État qui dépasse de moitié celle du secteur privé. Un autre exemple est le système de redistribution sociale, qui vise généralement à aider les pauvres, mais qui profite en réalité à tout le monde, y compris aux plus aisés (comme les allocations familiales). Cela rend le système très populaire, mais en réduit l'efficacité. Elle considère que ces recettes devraient plutôt être investies de façon à renforcer la résilience du Luxembourg face aux défis auquel il est confronté (crise du logement, effets de la crise climatique, ...). A défaut d’une approche résiliente, ce seront les générations futures qui seront confrontés à la double tâche de devoir rembourser la dette publique tout en faisant face aux effets de la crise climatique. Un autre point d’attention dans une logique intergénérationnelle, sont les dépenses liées au vieillissement de la population en constante augmentation, passant de 17 % du PIB en 2022 à une projection de 28 % en
D’après la Commission nationale des finances publiques (CNFP), cette situation présente un risque moyen, voire élevé, pour la soutenabilité à long terme des finances publiques. Il est donc essentiel de prendre des mesures dès maintenant pour assurer la stabilité économique et sociale des générations à venir dans une optique d’équité intergénérationnelle. La soutenabilité du système des pensions est cruciale est cruciale pour les générations futures tout comme pour l’attractivité du pays. La Chambre des Métiers est par ailleurs d’avis que le Luxembourg devrait se donner un cadre réglementaire souple et propice aux investissements. En outre, il est crucial de soutenir le secteur de la construction à court terme afin qu’il garde ses capacités de production. Afin de contrer le problème de l’absentéisme, la Chambre propose notamment l’introduction d’un certificat d’incapacité de travail digitalisé et un calcul des jours de congé sur base des jours de présence, ainsi que de stimuler l’engagement des salariés avec des leviers fiscaux. Il est également important de soutenir la rentabilité en réduisant la charge administrative des entreprises et d’améliorer l’orientation scolaire tout en soutenant la formation professionnelle continue. Ainsi, pour continuer à saisir ces opportunités, il est essentiel que l’État luxembourgeois maintienne une approche proactive, en ajustant ses politiques publiques pour répondre aux besoins évolutifs des entreprises et en favorisant une collaboration étroite entre le secteur privé et les institutions publiques. La Chambre des Métiers est convaincue que l’utilisation optimale des ressources financières de l’État permettra de développer e un écosystème entrepreneurial plus dynamique, innovant et durable, capable de faire face aux défis futurs tout en consolidant la position du Luxembourg sur la scène internationale.
4 Les impôts directs font progresser les recettes de l'État Les impôts directs font progresser les recettes de l'État | Chambre des députés du grand-duché de Luxembourg CdM/MU/20241120 40 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser ____________________________________________________________________________________ 2.1.
Garantir la soutenabilité du système des pensions (Critère d’attractivité du pays) Outre les réflexions et positions repris dans le chapitre 1.2.
ci-dessus relatives à la soutenabilité du système des pensions gravement en péril qui concernent les déficits structurels existant au niveau du régime général des pensions, il existe une injustice supplémentaire aux yeux de la Chambre des Métiers, et ce, au niveau du régime général et des régimes spéciaux pour la fonction publique. Plus concrètement, se pose la question de la justification du financement, par l’impôt, des pensions publiques alors que le niveau de rémunération des retraités concernés est généralement supérieur à celui appliqué dans le secteur privé. La Chambre des Métiers considère que cet aspect devra être discuté lors de la consultation publique en cours, et plaide en faveur d’un rapprochement entre le régime général et les régimes spéciaux pour aboutir, in fine, à un statut unique en matière sociale entre employés privés et fonctionnaires. La question de la soutenabilité du système des pensions est aussi une question d’attractivité du pays, raison pour laquelle il échet de faire abstraction, dans le cadre d’une réforme du régime général d’assurance pension, de l’augmentation des cotisations ou du recours à la fiscalité pour financer l’explosion des dépenses. 2.1.
Transferts sociaux et sélectivité sociale La Chambre des Métiers ne cesse de pointer du doigt la nécessité pour l’État de mieux gérer les dépenses dans le cadre de son budget social. Trop souvent encore, les mesures sociales mises en place sont dépourvues de toute sélectivité sociale, ce qui fait envoler les dépenses. Rappelons que le budget social équivaut à environ 47% des dépenses totales du budget de l’État
Il s’agit ici surtout des prestations sociales, subsides, subventions, transferts à la Sécurité sociale et autres transferts de revenus. La Chambre des Métiers considère effectivement qu’une orientation plus « sociale » des prestations pourrait consister, par exemple dans un système de réduction des allocations familiales au-delà d’un certain seuil de revenu du ménage ou encore dans la constitution d’une véritable matrice des prestations familiales et des autres transferts sociaux, tout en comportant une mise en relation de ces dernières avec les besoins de différents types de familles (e.g. les familles monoparentales). Elle reste plus que jamais convaincue qu’une politique familiale prévoyante digne de cette qualification doit obligatoirement inclure une approche plus nuancée permettant d’intégrer des critères sociaux particuliers et tenir compte de la situation socio-économique des familles concernées. La Chambre des Métiers entend par ailleurs rappeler que dans le contexte des finances publiques sous tension, le SSM sert également de référence pour déterminer l’assiette des cotisations sociales. Si l’augmentation du SSM entraîne, dans un premier temps, un accroissement des charges sociales au détriment des entreprises et de leur rentabilité, elle aura, à terme, également des conséquences non négligeables sur le budget de l’État. Un SSM plus élevé impacte ainsi directement le plafond des cotisations en Sécurité sociale exprimé en multiple du SSM, mais se répercute également de manière indirecte dans la détermination de toute une série de contributions de l’État en matière de Sécurité sociale. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 41 ____________________________________________________________________________________ Dans une perspective d’équilibre et de bonne gestion des finances publiques, la Chambre des Métiers réitère dès lors son opposition au principe consistant à exprimer le plafond des cotisations en matière de Sécurité sociale par un multiple du SSM. Il faudra veiller à ce que le plafond soit fixé par référence à un montant précis fixé par voie légale et adapté en considération de la situation économique dans les différents secteurs. 2.1.
Soutenir activement les investissements des entreprises notamment dans la transition écologique et numérique La crise climatique actuelle représente un danger réel pour la pérennité des finances publiques. L’inaction face au réchauffement climatique aurait des conséquences dramatiques pour l’ensemble de l’économie et, par ricochet, pour les finances publiques. Les coûts liés à la crise climatique auxquels les générations futures seront exposées dépasseront largement les dépenses nécessaires aujourd’hui pour lutter efficacement contre le réchauffement climatique. En 2024, un budget de 2,62 milliards d'euros est alloué au Plan National de l'Énergie et du Climat (PNEC) pour soutenir la transition énergétique. Ce plan vise à promouvoir les énergies renouvelables, à réduire la dépendance aux combustibles fossiles et à améliorer l'efficacité énergétique, contribuant ainsi à la lutte contre le changement climatique. La Chambre des Métiers soutient les efforts du Gouvernement en faveur de la transition énergétique, reconnaissant l'importance de ces mesures pour garantir un avenir durable et résilient. En ce qui concerne le fonds climat et énergie, qui prévoit des dépenses d’environ 1,4 milliards d’euros entre 2025 et 2028, il importe de souligner que les dépenses diminuent significativement à partir d’un pic enregistré en
Les alimentations annuelles prévues dans la programmation financière pluriannuelle 2023-2028 restent limitées entre 2025 et
Vu les défis relatifs à la transition énergétique, également au-delà de 2024, la Chambre des Métiers se demande quelle sera la stratégie de dotation à plus long terme dans le cadre dudit fonds. Pour soutenir davantage les PME avec des intensités d’aides élevées, il est crucial de simplifier les procédures de demande de bonification d’impôt sur le revenu pour les investissements effectués dans le cadre de la transformation digitale ou de la transition écologique et énergétique de l’entreprise. La Chambre des Métiers demande ainsi qu’une procédure simplifiée soit mise en place pour les PME afin de ne pas les exclure d’une bonification du fait de la complexité de la procédure de demande. Elle demande une adaptation du projet de loi ayant pour objet le renouvellement du régime d’aides à la protection de l’environnement et du climat5 afin de ne pas pénaliser les PME vis-à-vis des grandes entreprises. Même si les PME peuvent faire une "simple demande", les intensités d'aides réduites semblent discriminer les PME comparées aux grandes entreprises qui elles bénéficient d’intensités d’aides allant jusqu’à 100%. Cette 5 Dossier parlementaire : 8386 CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 42 ____________________________________________________________________________________ aide devrait aussi inclure les investissements de rénovation énergétique dans le bâtiment. 2.
Relancer l’activité du secteur de la construction Au cours du 3e trimestre 2024, le secteur de l'Artisanat au Luxembourg demeure confronté à des défis significatifs. Après une année marquée par de fortes perturbations, en particulier dans le secteur de la construction, les perspectives économiques à l’horizon 2025 semblent indiquer une reprise progressive. Les résultats de l'enquête conjoncturelle menée par la Chambre des Métiers indiquent que l'activité dans le secteur de l'Artisanat a probablement atteint son point le plus bas au cours du 2e trimestre 2024 (solde de -22). Après cette phase de creux, l’indicateur reste toutefois loin en-dessous de la moyenne décennale. Le solde de -19 au 3e trimestre résulte de la différence des 29% d’entreprises indiquant une détérioration de leur activité par rapport au 2e trimestre et de 10% d’entreprises affirmant une légère amélioration de l’activité. Ceci montre que les effets des mesures gouvernementales destinées à stimuler la demande (plus particulièrement dans le domaine du logement et des activités de construction), ainsi que le relâchement des politiques monétaires restent encore relativement limités sur le redressement global de l'Artisanat. Seuls les prochains trimestres permettront de confirmer le maintien de cette tendance de reprise sur l'ensemble du secteur. Indicateur de I a c t i v i t é de I Artisanat Prévision 4e trimestre 2024 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 Il est absolument nécessaire de maintenir l'emploi dans le secteur de la construction, car celui-ci contribue à résoudre plusieurs défis structurels du pays, tels que le logement, la mobilité et la transition énergétique. La Chambre des Métiers estime que l'État pourrait être encore plus ambitieux, notamment en avançant les investissements prévus dans la planification budgétaire pluriannuelle afin de stimuler la demande et soutenir la reprise du secteur de la construction dans une logique anticyclique. Cela passe par l'élimination de tous les goulots d'étranglement susceptibles de freiner la phase préparatoire des projets d'investissement. De plus, il serait pertinent de sous-traiter l'élaboration des soumissions à des bureaux d'études spécialisés. La situation concurrentielle reste très tendue, engendrant une pression importante sur les prix, notamment en matière de soumissions publiques. Afin d’éviter une vague de faillites, entraînant à terme des chantiers publics non-finalisés, la Chambre des Métiers encourage les adjudicateurs à recourir à des analyses de prix plus strictes. Par ailleurs, elle demande d’avancer les investissements publics prévus en ayant recours à des prestataires externes pour préparer les dossiers de soumissions. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 43 ____________________________________________________________________________________ Comme, il apparaît que les mesures gouvernementales prises pour stimuler la reprise des ventes de VEFA n’ont pas encore porté leurs fruits au cours du 3e trimestre 2024, la Chambre des Métiers salue la mesure annoncée par le Ministre des Finances concernant la baisse de la moitié des droits d’enregistrements sur les ventes de VEFA jusqu’au 30 juin 2025, complétant le paquet de mesures « logement », en vigueur jusqu’à la fin de l’année
Au-delà des mesures conjoncturelles comprises dans le paquet arrêté par le Gouvernement, la Chambre des Métiers soutient aussi la politique structurelle esquissée lors de la réunion nationale logement en date du 22 février 2024 visant à augmenter l’offre de logements, y compris abordables, et à accélérer et moderniser les procédures d’autorisation. Enfin, elle propose que l'État augmente l’enveloppe budgétaire pour contrer la crise du logement, que ce soit à travers l’acquisition de VEFA sur le marché privé, la construction de logements à travers les promoteurs publics ou encore à travers les nouveaux modèles de construction de logements abordables en PPP. Ces investissements publics permettent non seulement de maintenir le personnel du secteur de la construction dans l'emploi, mais aussi de résoudre à moyen terme le problème de la pénurie de logements. 2.
Augmenter l’offre de logements abordables Un retournement partiel semble émerger sur le marché immobilier au Luxembourg. Ce retournement est principalement porté par l’augmentation des crédits hypothécaires accordés aux ménages, et la baisse prévue des taux d’intérêt devrait continuer à soutenir cette reprise. Selon la Banque centrale du Luxembourg (BCL), le volume des nouveaux crédits immobiliers a augmenté de 1 % entre le 2e trimestre 2023 et le 2e trimestre
Parallèlement, le nombre de transactions de logements a repris, reflétant un retour progressif de la demande sur le marché des appartements existants, avec une hausse de 13 % des ventes de ce type d’appartements enregistrée au 2e trimestre
Cependant, il est important de noter que cette reprise concerne principalement les logements existants. Les ventes d’appartements neufs, en particulier ceux en vente en état futur d’achèvement (VEFA), continuent de représenter une part mineure des transactions, représentant moins de 15% des ventes totales d’appartements au 2e trimestre 2024, bien en dessous de la moyenne semestrielle 2014-2020 établie à 1.363 unités. Les derniers chiffres du STATEC démontrent également qu’au sein même des ventes d’appartements en construction, le volume d’achats de VEFA par des acteurs privés peine à augmenter, avec une majorité des unités acquises par des entités publiques. En effet, sur les 250 unités vendues au cours du 1er semestre 2024,129 appartements en construction ont été acquis à travers des achats groupés émanant d’entités étatiques
Le graphique ci-dessous montre qu’à partir de 2021, 4.500 VEFA en moins ont été vendu à cause de la hausse des taux d’intérêts. Cette baisse représente plus que la production annuelle et devrait creuser encore plus la pénurie de logement à moyen terme. 6STATEC - Observatoire de l’Habitat, en partenariat avec l’Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de la TVA (2010-2024) CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 44 ____________________________________________________________________________________ N o m b r e de ventes d ' a p p a r t e m e n t s en c o n s t r u c t i o n sur b a s e ■ Source : STATEC Nombre de ventes par semestre I-----1Baisse de la production p.r. à la moyenne —Moyenne 2014-2020 L'une des actions fondamentales pour accroître l'offre de logements abordables consiste en l'acquisition de l’État de projets en Vente en l'État Futur d'Achèvement (VEFA). À cet égard, une acquisition de 800 logements supplémentaires est prévue, représentant un investissement de 480 millions d’euros sur la période 2024-
Cette enveloppe n’a pas été adapté par rapport à la présentation du dernier budget de l’État au début de l’année
Parallèlement, il est nécessaire de procéder à des ajustements des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement, dont le budget s’élève à 311 millions d'euros, avec une augmentation de 14% par rapport à l'année
Toutefois, il convient de souligner que l'investissement réalisé en 2023 n’a atteint que 58% des prévisions initiales, ce qui met en évidence un déficit de réalisation par rapport aux objectifs de financement fixés. Cela souligne la nécessité d’améliorer l’efficacité de l’utilisation des fonds et d’accélérer la mise en œuvre des projets en cours. Enfin, le recours à des partenariats public-privé (PPP) sur des terrains privés et publics s'avère être une option stratégique pour augmenter l’offre de logements. En effet, les entités comme le Fonds du Logement et la Société Nationale des Habitations à Bon Marché disposent de capacités de production limitées, rendant indispensable la coopération avec le secteur privé pour maximiser le nombre de logements achevés. La Chambre des Métiers est convaincue qu’une telle approche permettrait de surmonter les contraintes de capacité et d'élargir l'impact des investissements publics. Ainsi, en combinant acquisition de logements en VEFA, ajustement des financements du Fonds spécial, et partenariats public-privé, il est possible de stimuler l’offre de logements abordables et répondre de manière plus efficace aux besoins du marché. Il est indispensable de mettre en place une diversité de mesures adaptées à la diversité des acteurs impliqués. L’objectif est de créer rapidement une offre de logements suffisante pour répondre à la demande actuelle. Le ministère du Logement travaille actuellement au lancement de projets pilotes « PPP » dans trois modèles différents : • Réalisation de projets pilotes sur terrains privés ; • Réalisation de projets pilotes sur terrains privés pour logements salariés ; • Réalisation de projets pilotes sur terrains publics. CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 45 ____________________________________________________________________________________ Dans le cadre des échanges du “Logementsdesch”, La Chambre des Métiers a proposé au Ministère de recourir à la Communauté des réalisateurs (CdR) pour la réalisation de logement abordables sur terrains publics. Ce modèle est basé sur la méthode de la « Réalisation de Projet Intégrée » similaire au concept du Bauteam
Il s’agit d’une approche collaborative où toutes les parties prenantes travaillent ensemble dès la phase de conception du projet. Les membres de la communauté des réalisateurs sont : • • • • Acteur public (État, commune, …) (rôle de promoteur public) ; Architectes ; Bureaux d’études ; Entreprises de construction (dans l’idéal, toutes les corps de métiers doivent y être représenté) ; • Développeurs (coordination). Le but est que tous les intervenants sont sur un pied d’égalité et peuvent apporter leur savoir-faire lors de la phase d’élaboration
Les entreprises de construction peuvent ainsi mettre à profit leurs compétences afin d’optimiser le déroulement des travaux. Les décisions sont prises de manière collective, favorisant la transparence, le partage des risques et l'innovation
Cette méthode promeut une culture de collaboration et de confiance, permettant une approche décentralisée / régionalisée de la réalisation de logements abordables10, ce qui peut conduire à des projets de meilleure qualité11, livrés plus rapidement et plus efficacement. En pratique, la CdR se base sur le cahier des charges concernant le logement abordable du Ministère du Logement et ses réalisations sont cadrées par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable. Le prix sera plafonné d’avance au « montant maximal éligible » (MME)
Une convention13 entre les membres de la communauté fixera les choix fondamentaux (comme p. ex. : le type de construction, la performance, la garantie de la qualité). L’acteur public (p.ex. commune) n’aurait donc pas besoin d’élaborer un cahier des charges détaillé comme lors d’une soumission publique traditionnelle. Il met à disposition un terrain PAP QE et procède par un lancement d'appels d'offres à 7 https://www.akbw.de/download/bauteam-leitfaden.pdf 8 La participation des entreprises au débat d’optimisation technique qui a lieu durant la conception du projet permet un accroissement de l’efficience des travaux à réaliser ultérieurement. Par ailleurs, au stade de la planification, il est le plus facile d'influencer les coûts de construction. 9 Les entreprises de construction sont les premières à être informées des nouveaux produits et méthodes de construction, car elles sont en contact étroit avec les fournisseurs. De plus, leur expérience favorise l'utilisation des méthodes et des produits les plus appropriés. 10 Le modèle de la CdR permet une augmentation significative des capacités de production dans le domaine de la construction de logements abordables et pourrait contribuer ainsi à l'émergence d'un troisième marché immobilier. Il propose une offre complémentaire à celle des acteurs tels que FDL et SNHBM, sans entrer en concurrence avec ces derniers. 11 Une meilleure qualité est synonyme d’une meilleure maîtrise des coûts tout au long du cycle de vie (investissement initial, rénovation et entretien) 12 Construction de logements abordables à prix plafonnée au Montant maximal éligible (MME) de actuellement 6.173€/m2_SUH (indexé). 13 Il est préconisé d’établir au sein de la communauté une “convention-type” qui s’appliquerait aux différents intervenants permettant une démultiplication de réalisations selon un modèle d’organisation et de réalisation identique/similaire CdM/MU/20241120 Budget de l’État 2025 : une approche budgétaire et politique ambitieuse à optimiser 46 ____________________________________________________________________________________ destination de CdR (similaires au concours d’architectes). Il serait important de minimiser le travail à réaliser par les acteurs publics et la Communauté intéressée afin de faire un tel appel d’offre qui devrait être standardisé au maximum en se basant sur un descriptif fonctionnel. Afin de sélectionner une CdR spécifique, l’acteur public peut recourir à des critères de sélection non-financier
Toute CdR définit sa « qualification » basée sur la méthodologie (description de la méthode pour réaliser les études ET l’exécution ainsi que gouvernance de la CdR) et le planning (expérience des entreprises nécessaire pour établir et optimiser le déroulement sur chantier). Puis l’acteur public (p.ex. commune) donne dans un premier stade un mandat de planification non-rémunéré jusqu’à l’approbation par le Ministère du Logement suite à l’avis de la commission CAL
L’avantage pour les communes serait une augmentation de l’offre de logements abordables dans la commune de manière plus efficace (savoir-faire de la communauté des réalisateurs) en gardant la main sur le foncier et sans impact trop important sur les finances communales (Aide à la pierre & Revenu de la vente / Redevance d’emphytéose). La Chambre des Métiers ou le Ministère d

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