SY VICOL Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlem

SY VICOL Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune Avis du Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises I. Remarques générales Le SYVICOL a été sollicité en son avis au sujet du projet de règlement grand-ducal (PRGD) portant modification du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune par courrier du ministre des Affaires intérieures du 16 juin

1. D’après l’exposé des motifs, le PRGD sous rubrique, dont la présente modification fait suite aux mesures prises dans le cadre du groupe de travail « Méi, a méi séier bauen » prévoit le principe d’une zone verte bis, afin d’alléger le régime restrictif des habitations existantes dans la zone verte sur des sites déconnectés des zones urbanisées. Il reviendra aux autorités communales de désigner la zone en question dans leur plan d’aménagement général ainsi que de prévoir les prescriptions dimensionnelles pour les nouvelles constructions et extensions de construction, de sorte à ne permettre qu’une atteinte non significative à l’environnement naturel et au paysage en général. Elles devront toutefois prendre garde de ne pas créer d’unités de logement supplémentaires, mis à part un logement intégré. Le présent PRGD est à combiner avec le projet de loi n° 8578 portant modification de : 1° la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; 2° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, dossier qui a entretemps également été soumis pour avis au SYVICOL par courrier du ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité du 3 juillet
2. À titre liminaire, le SYVICOL tient à attirer l’attention des auteurs du PRGD sur les points suivants, qui ont été plus largement abordés dans le cadre de l’avis du SYVICOL relatif au projet de loi n° 8578 précité. Ainsi, il se demande / constate : • • si les communes n’auraient pas pu tout simplement avoir recours à la zone spéciale mentionnée à l’article 7 du RGD modifié du 8 mars 2017 concernant le plan d’aménagement général d’une commune, ou à toute autre zone urbanisée ou destinée à être urbanisée d’ailleurs dès lors que les objectifs de la loi précitée du 18 juillet 2018 sont respectés ; si la présente modification, ensemble avec le projet de loi n°8578 précité, constitue une simplification administrative, dans le sens où seule une modification du PAG est exigée (en principe), elle peut toutefois aussi porter à confusion entre ce qui relève usuellement Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises 3, rue Guido Oppenheim L-2263 Luxembourg T +352 44 36 58 - 1 E info(o)syvicol.lu www.syvicol.lu Réf. : AV25-52-PRGD • du PAG, le cas échéant des PAP, ce qui ne facilite guère la lecture des documents urbanistiques ; le fait que la liste des prescriptions à prévoir dans la zone verte bis ne soit pas exhaustive, combiné au fait que l’article 26 de la loi précitée du 19 juillet 2004 ne prévoit pas qu’un PAP ne précise et n’exécute pas les zones vertes bis, soulève des questions. En outre, le SYVICOL estime que la lecture combinée des articles 1 et 3 du projet de loi n° 8578 précité (introduisant d’une part une définition de la zone verte bis à l’article 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et modifiant d’autre part l’article 5 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain), de l’article 3, point 1° de la loi modifiée 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (définition de la zone verte) et de l’article 2 du RGD précité du 8 mars 2017 (ayant trait au contenu d’un PAG) n’est pas forcément cohérente et se demande à ce titre s’il ne convient pas par conséquent de modifier l’article 2 en question. En effet, l’article 3 du projet de loi précité introduit une nouvelle catégorie de zone de base, qui n’est cependant pas mentionnée à l’article 2 du règlement grand-ducal modifié concernant le plan d’aménagement général d’une commune. II. Eléments-clés de l’avis • • Le SYVICOL soulève plusieurs questions quant à la rédaction du texte, dont celle relative au vocabulaire employé qui n’est pas aligné avec celui de la législation applicable en matière de protection de la nature et des ressources naturelles. Il estime que des précisions sont requises (art. 3) ; Le SYVICOL regrette l’emploi d’une double condition, formulée de façon vague, ayant trait à l’envergure et à l’impact des travaux (constructions et extension de constructions d’envergure modérée portant une atteinte non significative à l’environnement naturel et au paysage). Il plaide pour qu’on enlève cette double condition, ou, du moins qu’on fasse abstraction des termes « atteintes non significatives » (art.3). III. Remarques article par article Ad article 1er et 2 Sans commentaires Ad article 3 L’article 3 du PRGD vient rajouter un nouvel article 27bis au RGD modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune : l’article 27bis relatif à la zone verte bis vise, dans le cadre des 40 mesures prises par le Gouvernement suite à la réunion nationale « logement », à permettre aux communes de désigner un nouveau type de zone dans leur PAG, à mi-chemin entre la zone verte (soumise aux dispositions particulièrement restrictives de la loi modifiée du 18 juillet 2018 relative à la protection de la nature et des ressources naturelles) et les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées. Le Gouvernement entend par ce biais permettre une légère densification des sites concernés. 2 La commune devra ainsi prévoir la délimitation de la zone verte bis ainsi que les dispositions y applicables, les conditions légales relatives à la désignation d’une telle zone étant par ailleurs prévues par le projet de loi n° 8578 précité (îlot déconnecté, une ou plusieurs constructions existantes remplissant les conditions de l’article 7, paragraphe 1er de la loi précitée du 18 juillet 2018, ne remplissant pas ou plus les conditions de l’article 6 de la même loi et ayant au moins 20 ans d’existence au moment du vote du conseil communal prévu par l’article 10 de la loi précitée du 19 juillet 2004). La preuve de l’écoulement du délai de carence de 20 ans, qui vise à éviter des comportements « frauduleux », doit être apportée par la commune, et ce, par tout moyen. Le SYVICOL se pose plusieurs questions quant à la rédaction de l’article
3. Tout d’abord, selon le commentaire des articles, « il incombera aux autorités communales d’agencer les prescriptions dimensionnelles ainsi que le mode d’utilisation du sol au niveau du PAG de manière à ce que les nouvelles constructions ou extensions de constructions existantes ne portent qu’une atteinte non significative à l’environnement naturel et au paysage en général ». Le texte ne mentionne, quant à lui, que des aménagements et extensions d’envergure modérée (alinéa 1 et 2 de l’article 27bis projeté) : pourquoi dès lors ne pas parler de nouvelles constructions à l’article 3 du PRGD, ceci dans l’objectif d’éviter toute discussion ultérieure ? Le fait de commencer l’alinéa 2 par les termes « pour les constructions existantes » est également incongru : cela donne à croire que l’alinéa 1er ne concerne pas les constructions existantes. Ensuite, l’article 3, point 26° de la loi précitée du 18 juillet 2018 définit ce que sont des constructions, soit : des aménagements, bâtiments, ouvrages et installations comprenant un assemblage de matériaux reliés ensemble artificiellement de façon durable, incorporé ou non au sol, à la surface ou sous terre, exception faite des installations de l’annexe 9 de la loi précitée du 18 juillet
4. Le texte de l’article 3 du PRGD ne reprend pour sa part que certains des éléments de cette définition. Le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions devra cependant appliquer les dispositions de la loi précitée du 18 juillet 2018 dans le cadre de son avis et de son approbation prévus par la modification projetée de l’article 5 de la même loi. Le SYVICOL regrette par conséquent qu’il ne soit pas fait référence aux constructions telles que définies par la loi précitée du 18 juillet 2018 : cela aurait le mérite d’être plus clair et plus cohérent. Et ceci bien que le SYVICOL en craigne les conséquences, à savoir que la commune concernée doive, dans certains cas de figure, prévoir des prescriptions qui dépassent le cadre d’une protection de la nature et des ressources naturelles raisonnée, le tout sous peine de devoir faire face à un éventuel refus d’approbation de la part du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions (la jurisprudence administrative rendue à la suite de l’entrée en vigueur de la loi 3 précitée du 18 juillet 2018 quant à la stricte application de cette dernière par le ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité 1). Le fait que le texte prévoit, de plus, une liste non exhaustive de prescriptions à prévoir par la commune, laissant cette dernière exposée à de potentielles revendications du ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité, ne semble pas non plus de bon augure. Enfin, la disposition projetée utilise en effet des termes relativement flous : « aménagement d’envergure modérée » et « atteinte non significative à l’environnement naturel et au paysage ». Si le SYVICOL comprend qu’en matière d’urbanisme, l’emploi de tels termes ne se laisse pas éviter, il estime, outre le fait que le pouvoir d’appréciation du ministre n’en est que plus aléatoire, que ce double emploi est de trop en l’espèce. En effet, les sites qui seront appelés à faire l’objet d’une zone verte bis vont, de l’un à l’autre, présenter des particularités et caractéristiques fort diverses. Dès lors, au lieu de mentionner une « atteinte non significative » à l’environnement naturel et au paysage, ne convient-il pas de procéder à une appréciation au cas par cas pour voir si la zone verte bis projetée n’est pas contraire aux objectifs de la loi précitée du 18 juillet 2018 ? Pour rappel, le SYVICOL cite un extrait de l’exposé des motifs du projet de loi n° 8142, qui deviendra par après la loi du 23 août 2022 portant modification de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature, dont l’un des objectifs était la modification de l’article 7 relatif aux constructions existantes : « (…) Les auteurs du projet de loi ont ensuite pris en considération l’approche de plus en plus souvent soulevée par les administrés et récemment acceptée par la Cour administrative de se demander si les 6 règles de l’article ne devraient, contrairement à la jurisprudence précédemment établie, pas répondre directement aux objectifs de la loi PN. Dans des cas concrets, ceci se traduisait par la question récurrente de savoir si un projet était nuisible ou non pour la nature et les ressources naturelles. Même si les auteurs du présent projet estiment qu’une telle approche n’est pas entièrement pertinente puisque les dispositions de l’article 7 ne sont en soi pas des règles qui contribueraient directement à la protection de la nature, contrairement à d’autres articles de la loi PN comme par exemple l’article 17 posant l’interdiction de détruire des biotopes protégés, un effort a été fait pour recadrer les règles de l’article 7 par rapport aux objectifs de la loi PN. (…) 2 ». Ad articles 4 et 5 Sans commentaire 1 Les juridictions administratives ont ainsi souvent invoqué les principes à valeur constitutionnelle de proportionnalité, de juste équilibre, de bon sens, de juste équilibre. La jurisprudence fait d’ailleurs référence à l’application particulièrement extensive de la notion de construction dans la loi modifiée du 8 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Dans un arrêt du 20 mars 2025 (n° 51.996C du rôle), la Cour administrative mentionne : « (…) la notion de construction [y] définie de manière, il est vrai, éminemment large si l’on suit la lettre du texte ». 2 https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/8142/20250515_Dep%C3%B4t.pdf 4 Adopté unanimement par le comité du SYVICOL, le 10 novembre 2025 5