Projet de loi N°8578 portant modification de : 1° la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelle

OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS Avis OAI 1) sur le projet de loi N°8578 portant modification de : 1° la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; 2° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. 2) sur le projet de règlement grand-ducal portant modification : du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune Sommaire Page

1. Considérations générales. 2
2. Méthodologie. 2
3. Avis sur le projet de loi 3
4. Avis sur l’avant-projet de règlement grand-ducal. 8
5. Conclusion. 10 Réf : Avis OAI/Avis_OAI_PDL8578&PRGD_Zone verte bis_20250819 05/01/2026 1/10 OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS
6. Considérations générales : résumé, enjeux,… I. Projet de loi N°8578 portant modification de : 1° la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; 2° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain : Le projet de loi vise à créer une nouvelle zone d’utilisation du sol appelée « zone verte bis » pour répondre à un vide juridique concernant des « îlots déconnectés », c’est-à-dire des constructions existantes situées en dehors des zones urbanisées. Actuellement, selon les auteurs du projet de loi, aucun zonage adapté ne permet de réglementer ces situations de manière adéquate. La « zone verte bis » permettra des aménagements limités (travaux légers, changements d’affectation) tout en garantissant une atteinte non significative à l’environnement. Elle se situe entre la zone verte et les zones urbanisées classiques. Chaque création ou modification d’une telle zone devra : • être approuvée par le conseil communal, • obtenir l’avis et l’approbation du ministre de l’Environnement. Les conditions spécifiques à chaque zone seront définies dans le plan d’aménagement général (PAG), et une autorisation ministérielle de construction ne sera plus nécessaire si les critères du PAG sont respectés. Enfin, pour éviter les « abus », un délai de « carence » de 20 ans est exigé avant de pouvoir classer certaines constructions existantes en zone verte bis, avec preuve à fournir par la commune. II. Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune : Le règlement grand-ducal en projet, subséquent à la création au niveau du PAG d’une « zone verte bis », vise à exempter celle-ci de certaines exigences issues de la législation concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Cette nouvelle zone permettra pour les occupants et propriétaires concernés de voir alléger un régime juridique trop contraignant. L’OAI comprend l’objectif poursuivi, visant à permettre d’assouplir un régime juridique trop restrictif (comme en témoignent les jurisprudences rendues en la matière) pour les habitations situées dans une zone constituant un « entre-deux », entre zone verte et zone urbaine, tout en garantissant une protection de l’environnement naturel et du paysage. L’OAI nourrit toutefois de sérieuses interrogations quant aux moyens prévus pour atteindre ce but.
7. Méthodologie Le présent avis a été établi notamment à la suite de l’analyse par le Conseil de l’Ordre, par la Commission OAI Urbanistes-aménageurs, respectivement des membres de l’AULa – Aménageurs-Urbanistes du Luxembourg asbl. Réf : Avis OAI/Avis_OAI_PDL8578&PRGD_Zone verte bis_20250819 05/01/2026 2/10 OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS
8. Avis sur le projet de loi Comme précisé dans l’exposé des motifs du projet de loi sous analyse, la « Cour administrative, saisie à l’occasion d’un recours formé par une administration communale contre une décision du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions en matière de PAG, n’a pas manqué de déplorer le manque de zonage adéquat », en faisant référence à un arrêt de la Cour Administrative du 8 juin 2023 (numéro du rôle : 48266C).1 En effet, selon les considérants de l’arrêt rendu par la Cour Administrative dans l’affaire évoquée : « Juridiquement le problème consiste en ce qu’actuellement, ni la législation de 2004 sur l’urbanisme communal, ni celle de 2018 en matière d’environnement ne prévoit en ce terme moyen entre la zone verte et une localité comportant un périmètre d’agglomération développé qui serait précisément nécessaire pour accueillir des structures telles celles du site de « Broderbour ». De manière patente, les législations afférentes omettent de prévoir une « zone des îlots isolés » de nature à correspondre à nombre d’exemples éparpillés à travers le GrandDuché de constructions érigées de longue date voire de manière plus récente en zone verte pour lesquelles des règles d’urbanisation seraient applicables dans une optique également de durabilité, ces constructions ayant généralement fait preuve de leur caractère durable à travers des décennies d’existence remontant bien avant la mise en place de la première législation sur la protection de la nature et des ressources naturelles en 1965, tandis que les législations subséquentes en cette matière ne sont pas de nature à rencontrer de manière utile et favorable, dans une optique de développement durable, le maintien et le développement adéquat de ces structures d’habitation, au-delà de la perte de leur lien avec une ancienne activité agricole ou autre, conforme à leur présence initiale en zone verte. Or, dans un contexte de pénurie de logements, il ne saurait être reconnu comme étant conforme à l’article 11bis de la Constitution, précité, de freiner le développement de pareilles constructions servant à l’habitation et ayant fait leur preuve de durabilité pour la seule et unique raison qu’elles existent en zone verte et ne sont pas suffisamment connectées à une agglomération existante, ni ne constituent par elles-mêmes pareille agglomération ». L’OAI estime urgent de trouver une solution à la problématique ainsi mise en perspective par la jurisprudence administrative, de sorte à saluer dans son principe l’initiative gouvernementale d’un projet de loi en ce sens. L’OAI estime toutefois que le projet de loi ne va pas assez loin et que la solution proposée souffre de plusieurs écueils, expliqués ci-après, relativement aux modifications prévues : - de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (ci-après la « Loi concernant la protection de la nature ») et - de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (ci-après la « Loi ACDU »). 1 https://ja.public.lu/45001-50000/48266C.pdf Réf : Avis OAI/Avis_OAI_PDL8578&PRGD_Zone verte bis_20250819 05/01/2026 3/10 OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS
9. Quant à l’article 1er du projet de loi (modification de l’article 3 de la Loi concernant la protection de la nature) Le projet de loi innove en créant une nouvelle « zone verte bis » accueillant les constructions existantes (depuis au moins 20 ans) et « qui ne remplissent pas ou plus les conditions de l’article 6 » de la Loi ACDU. Les constructions visées en « zone verte bis » ne seront pas soumises au régime restrictif de la « zone verte » et à l’application de l’article 6 relatif aux « règles concernant les nouvelles constructions » (qui ne tolère en principe que les constructions liées aux activités agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, et cynégétiques ou des logements nécessaires et en lien fonctionnel direct avec ces activités d’exploitation exercées à titre principal). Ces constructions pourront également déroger au régime d’autorisation imposé par l’article 7 (en zone verte) relatif aux constructions existantes (en cas de changement d’affectation, de travaux de construction ou de sécurisation, de modification de l’aspect extérieur ou des dimensions existantes, ou encore de « reconstruction de constructions existantes »). La solution poursuivie par les auteurs du projet de loi consiste ainsi à s’en remettre entièrement aux communes qui auront, non pas l’obligation, mais la simple faculté de créer une « zone verte bis » dans leurs plans d’aménagement général (PAG) permettant, pour les constructions visées et éligibles, d’échapper au régime juridique plus restrictif de la « zone verte ». Pour le surplus, la Loi concernant la protection de la nature n’est pas substantiellement modifiée, comme il ressort de l’examen du texte coordonné de ladite loi. L’OAI voit d’un œil critique cette initiative qui instaure une nouvelle zone située dans un entredeux, entre zone verte et zone urbaine, et considère qu’une autre approche aurait été possible en phase avec les objectifs prévus par les auteurs du projet de loi. En effet, le dispositif proposé introduit une nouvelle catégorie de zonage, mais sans garantir une application harmonisée à l’échelle nationale. En confiant aux communes la responsabilité exclusive de définir, pour chaque parcelle concernée, les prescriptions spécifiques à inscrire dans leur PAG, le système risque de générer une grande hétérogénéité d’interprétation et d’application d’une commune à l’autre. Il est à craindre que cette approche, fondée sur des initiatives locales au cas par cas, ne permette pas de répondre de manière durable et cohérente à la problématique posée à l’échelle nationale. Par ailleurs, si l’exposé des motifs fait état d’un objectif de simplification administrative et de rationalisation de l’usage du sol, la mise en œuvre concrète s’annonce, au contraire, lourde et complexe. Elle repose sur une série de validations ministérielles, dont surtout l’approbation du Ministre de l’Environnement, et sur la définition minutieuse de critères techniques à l’échelle de chaque parcelle, ce qui risque de produire un effet inverse à celui recherché en matière de simplification. Il convient de rappeler que le contenu d’un PAG est défini à l’article 5 de la Loi ACDU: Réf : Avis OAI/Avis_OAI_PDL8578&PRGD_Zone verte bis_20250819 05/01/2026 4/10 OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS « Le plan d’aménagement général est un ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol. » Or, le projet actuel impose aux communes de déterminer pour la « zone verte bis », non seulement l’affectation du sol, mais également un ensemble de prescriptions dimensionnelles et techniques spécifiques par parcelle, ce qui revient à intégrer dans le PAG des éléments qui relèvent en réalité du degré d’utilisation du sol. Il en résulte une rupture d’homogénéité dans la logique du PAG, dans laquelle la « zone verte bis » constituerait une exception réglementaire difficilement lisible et potentiellement incohérente par rapport aux autres zones définies dans le plan. Il ressort clairement des différentes formulations législatives et réglementaires retenues que le dispositif proposé résulte d’un compromis construit en réaction à certaines jurisprudences récentes, notamment en matière de plans d’aménagement général. Si cette démarche peut se comprendre dans une logique de réponse ponctuelle à des blocages administratifs ou contentieux, il faut toutefois considérer le système d’aménagement communal dans son ensemble, en privilégiant une approche cohérente et structurée d’un urbanisme durable, intégrant pleinement les exigences de clarté, de sécurité juridique et de lisibilité qui doivent caractériser les instruments d’aménagement du territoire. Dans cette optique, il serait plus cohérent que le législateur traite la problématique des îlots déconnectés directement dans le cadre d’une modification plus substantielle de la Loi concernant la protection de la nature, de sorte à permettre une solution homogène à l’échelle nationale. Un tel cadre législatif, déjà applicable à l’ensemble du territoire national, pourrait utilement intégrer des dérogations encadrées relatives : • • • • à la reconstruction de bâtiments existants en cas de force majeure ; à la réaffectation de ces constructions ; à certaines extensions ou transformations limitées rendues nécessaires par des considérations techniques, sanitaires ou d’usage ; ainsi qu’à la possibilité de classement de certains ilots en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, notamment en lien avec des équipements collectifs qui ne remplissent pas le critère strict de l’utilité publique. Une telle approche permettrait de garantir une réponse durable, juridiquement claire et uniformément applicable sur l’ensemble du territoire, tout en respectant les objectifs de protection du milieu naturel. En l’état actuel du texte sous analyse, seule une lecture superficielle pourrait conduire à adresser un satisfecit au projet de loi, alors qu’il vise à considérer les besoins légitimes des propriétaires ayant des constructions anciennes en zone verte (ajout d’un garage ou d’une extension supplémentaire pour les enfants, etc.). Mais en réalité, il ne traite pas du problème plus fondamental, mis en lumière par maintes jurisprudences de la Cour administrative, à savoir celui d’une approche dogmatique et excessivement rigide dans le contenu et l’application de la Loi concernant la protection de la nature, non conforme au principe de proportionnalité. Si certaines améliorations récentes de la Loi sur la protection de la nature sont indéniables, celles-ci n’ont été concédées qu’en raison Réf : Avis OAI/Avis_OAI_PDL8578&PRGD_Zone verte bis_20250819 05/01/2026 5/10 OAI ORDRE DES ARCHITECTES ET DES INGENIEURS-CONSEILS des décisions rendues par les juridictions administratives ayant épinglé des non-conformités à la Constitution ou à des règles d’essence supérieure. Plutôt que de créer une « zone verte bis », il serait préférable de traiter le problème à la racine et d’assouplir de manière générale les prescriptions trop rigides applicables aux constructions existantes en zone verte, en réglant ainsi les dysfonctionnements de la Loi concernant la protection de la nature, alimentant fréquemment des contentieux administratifs. En outre, alors que des solutions rapides doivent être trouvées, la voie actuellement choisie par les auteurs du projet de loi impliquera un long processus dont les effets ne pourront être escomptés avant de nombreuses années (études urbanistiques et environnementales, puis modifications par les communes de leurs PAG (sous réserve d’une volonté politique d’y procéder) pour introduire une « zone verte bis », sous réserve de l’approbation du Ministre de l’Environnement…). On doit encore s’étonner de la condition probatoire que les constructions en jeu « existent depuis au moins vingt ans », alors que la Loi concernant la protection de la nature dans sa teneur actuelle considère comme « légalement existantes » toutes les constructions ayant été autorisées par le passé, et assimile aux constructions « légalement existantes » en zone verte, toutes les constructions qui, bien que construites sans autorisation ministérielle, bénéficient d’une prescription pénale (acquise cinq années après l’achèvement de la construction).2 Le projet de loi aurait pour conséquence de créer une nouvelle distinction concernant les constructions légalement existantes en zone verte ! Par ailleurs, un mécanisme analogue à celui envisagé existe déjà sous une autre forme, puisque le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAG d’une commune permet (cf. article 7) de créer des « zones spéciales ». Il est loisible à une commune de nommer une telle zone spéciale « zone verte bis », en instaurant des règles particulières encadrant les constructions dans une telle zone, qui soient suffisamment restrictives mais néanmoins moins rigides que celles imposées pour la « zone verte ». Il est d’ailleurs significatif que les communes ayant souhaité suivre une telle voie, pour opérer des classements en faveur de constructions existantes en zone verte, se sont heurtées le plus souvent au refus d’approbation des modifications du PAG par le Ministre de l’Environnement… Dans trois arrêts du 22 mai 2025 concernant le PAG de la commune de Differdange, la Cour administrative a annulé un refus d’approbation par l’autorité de tutelle, de la démarche communale visant à créer une zone spéciale visant à extraire de la zone verte des immeubles faisant partie d’un hameau isolé, tout en y permettant des possibilités d’adaptation et d’agrandissement modérées.3 2 Cf. article 7 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain : « Art.
10. Règles concernant les constructions existantes :