📄 Texte de loi
VOLUME 1
de Budget 2025
5
Table des matières
A. La situation et les perspectives économiques ............................................................................9
1.
Évolution récente de la conjoncture économique à l'international et au Luxembourg .............9
2.
Contexte international : prévisions ...........................................................................................12
3.
Perspectives économiques pour le Luxembourg ......................................................................13
B. Les principales orientations de la politique budgétaire ............................................................ 17
1.
La politique budgétaire en 2025 ...............................................................................................17
2.
La politique budgétaire dans le contexte européen .................................................................19
3.
L’évolution de la situation financière de l’Administration centrale suivant le SEC...................20
4.
Le contexte pluriannuel du projet de budget pour l’exercice 2025 ..........................................23
5.
Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2025 suivant la loi de 1999 ................................24
C. Aperçu de certains accents politiques du projet de budget pour 2025 ...................................... 29
1.
Logement...................................................................................................................................29
2.
Fiscalité ......................................................................................................................................30
3.
Mobilité .....................................................................................................................................32
4.
Environnement ..........................................................................................................................33
5.
Digitalisation ..............................................................................................................................36
6.
Fonction publique .....................................................................................................................38
7.
Soutien à l’économie et Énergie................................................................................................39
8.
Défense......................................................................................................................................41
9.
Éducation, Enfance et Jeunesse ................................................................................................41
10. Emploi ........................................................................................................................................43
11. Famille, Inclusion, Vivre-ensemble interculturel et Accueil ......................................................43
12. Sécurité sociale ..........................................................................................................................45
13. Sécurité civile.............................................................................................................................47
14. Solidarité internationale............................................................................................................48
D. Le commentaire du budget des dépenses ............................................................................... 49
6
E. Commentaire du projet de loi budgétaire .............................................................................. 119
F. Texte du projet de loi budgétaire .......................................................................................... 143
Annexe I : Tableaux budgétaires .....................................................................................................167
Annexe II : Fonds d’investissements publics – Projets de construction .........................................647
Annexe III : Fonds d’investissements publics – Frais d’études .......................................................651
Annexe IV : Fonds du rail – Frais d’études .....................................................................................655
Annexe V : Fonds des routes – Projets de construction .................................................................657
Annexe VI : Fonds des routes – Frais d’études ...............................................................................663
Liste des acronymes ................................................................................................................ 673
7
Table des matières des tableaux budgétaires
Budget des recettes
Chapitre Ier — Recettes courantes
64 — Ministère des Finances ...............................................................................................................171
65 — Ministère des Finances: Trésor ...................................................................................................181
Chapitre II — Recettes en capital
94 — Ministère des Finances ...............................................................................................................195
95 — Ministère des Finances: Trésor ...................................................................................................197
Chapitre III — Recettes des opérations financières
99 — Opérations financières ................................................................................................................203
Budget des dépenses
Chapitre IV — Dépenses courantes
00 — Ministère d'État ..........................................................................................................................209
01 — Ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et
du Commerce extérieur .......................................................................................................................226
02 — Ministère des Affaires intérieures ..............................................................................................250
03 — Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Viticulture...............................................265
04 — Ministère de la Culture ...............................................................................................................281
05 — Ministère de la Digitalisation ......................................................................................................298
06 — Ministère de l'Économie .............................................................................................................303
07 — Ministère de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse ...........................................319
08 — Ministère de l'Égalité des genres et de la Diversité ....................................................................352
09 — Ministère de l'Environnement, du Climat et de la Biodiversité ..................................................356
10 — Ministère de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l'Accueil...............................372
11 — Ministère des Finances ...............................................................................................................388
12 — Ministère de la Fonction publique ..............................................................................................404
13 — Ministère de la Justice ................................................................................................................414
14 — Ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire ......................................................435
15 — Ministère de la Mobilité et des Travaux publics .........................................................................444
8
16 — Ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur .......................................................479
17 — Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale ...........................................................................486
18 — Ministère des Sports ...................................................................................................................514
19 — Ministère du Travail ....................................................................................................................522
Chapitre V — Dépenses en capital
30 — Ministère d'État ..........................................................................................................................537
31 — Ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et du
Commerce extérieur ............................................................................................................................542
32 — Ministère des Affaires intérieures ..............................................................................................548
33 — Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Viticulture...............................................553
34 — Ministère de la Culture ...............................................................................................................557
35 — Ministère de la Digitalisation ......................................................................................................562
36 — Ministère de l'Économie .............................................................................................................564
37 — Ministère de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse ...........................................570
39 — Ministère de l'Environnement, du Climat et de la Biodiversité ..................................................575
40 — Ministère de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l'Accueil...............................581
41 — Ministère des Finances ...............................................................................................................585
42 — Ministère de la Fonction publique ..............................................................................................591
43 — Ministère de la Justice ................................................................................................................593
44 — Ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire ......................................................597
45 — Ministère de la Mobilité et des Travaux publics .........................................................................601
46 — Ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur .......................................................616
47 — Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale ...........................................................................618
48 — Ministère des Sports ...................................................................................................................623
49 — Ministère du Travail ....................................................................................................................625
Chapitre VI — Dépenses des opérations financières
59 — Opérations financières ................................................................................................................631
Budget des recettes et des dépenses pour ordre
Chapitre VII — Recettes pour ordre .....................................................................................................637
Chapitre VIII — Dépenses pour ordre ..................................................................................................643
9
A. La situation et les perspectives économiques1
Tableau : Résumé des prévisions macroéconomiques pour le Luxembourg
1995-2023
2023
2024
2025
2026
2027
2028
Évolution en % (ou spécifié différemment)
PIB (en vol.)
Emploi total intérieur
Taux de chômage (% de la pop. active, déf. ADEM)
Indice des prix à la consommation (IPCN)
Échelle mobile des salaires
Coût salarial moyen
Émissions de gaz à effet de serre 1
3,0
3,1
4,6
2,1
2,0
3,1
-2,2
-1,1
2,2
5,2
3,7
5,7
7,3
-1,0
1,5
0,9
5,9
2,3
2,9
3,0
-3,6
2,7
1,5
6,0
2,6
2,3
3,3
-3,7
2,0
1,6
6,1
1,7
2,3
3,1
-6,5
3,2
2,2
5,8
1,5
1,0
1,7
-6,8
3,0
2,5
5,6
1,8
1,4
2,5
-6,8
Source: STATEC (1995-2023: données observées ou estimées; 2024-2028: projections de moyen terme du STATEC mises à jour en septembre 2024)
1
2005-2023
1. Évolution récente de la conjoncture économique à l'international et au Luxembourg
L’activité économique mondiale a été marquée par un net ralentissement en 2023, en particulier dans
les pays européens qui ont souffert de la crise énergétique liée à la guerre en Ukraine. La Chine et le
Japon avaient pour leur part enregistré un rebond, sous l’effet de la levée de mesures sanitaires
relatives au Covid (qui ont été plus contraignantes et plus longues qu’ailleurs). Les États-Unis ont pour
leur part bien mieux résisté qu’escompté l’année passée, malgré une hausse des taux d’intérêt d’une
ampleur comparable à celle relevée en zone euro. L’économie américaine a notamment vu sa
consommation rester dynamique sous l’effet de la désépargne des ménages, de la bonne tenue du
marché du travail et d’une politique budgétaire très accommodante.
La conjoncture mondiale a été relativement porteuse sur la première moitié de 2024 et voit la zone
euro redorer quelque peu son blason. Cette dernière, après quatre trimestres consécutifs de quasistagnation, renoue avec l’expansion grâce à une progression du PIB de 0,3% sur un trimestre à la fois
aux 1er et 2ème trimestre de l’année en cours. Les résultats sont cependant contrastés entre les
différents États membres et notamment ses poids lourds. Parmi ces derniers, l’Espagne avance
toujours en tête (+0,8% par trimestre), portée à la fois par les exportations (surtout de services, par le
biais d’une fréquentation touristique élevée), mais aussi la demande intérieure (consommation privée
et publique, investissement). À l’opposé, on retrouve l’Allemagne – le premier partenaire commercial
du Luxembourg – où le PIB a de nouveau repris le chemin de la baisse au 2ème trimestre (-0,1% sur un
trimestre, après +0,2% en T1). La première économie de la zone euro aurait notamment subi un repli
marqué de l’investissement, tandis que sa production industrielle ne donne toujours pas de signes de
redressement et que ses exportations auraient reflué (après un rebond au 1er trimestre). La France et
l’Italie se situent quant à elles dans la bonne moyenne (avec des résultats très proches de ceux de
l’ensemble de la zone euro). Aux États-Unis, après un ralentissement au 1er trimestre, l’économie a
montré un regain de dynamisme sur les mois de printemps, plus important qu’anticipé par les
analystes.
1 Ce chapitre a été rédigé par le STATEC en septembre 2024.
10
De nombreuses interrogations, voire inquiétudes, pèsent en revanche sur les développements de la
conjoncture internationale pour la deuxième partie de 2024. Outre les tensions géopolitiques
marquées – et l’absence de signes tangibles d’une sortie de crise dans les conflits Russie/Ukraine et
Israël/Hamas – le contexte international reste marqué par les incertitudes concernant la conjoncture
des deux premières puissances économiques mondiales. Aux États-Unis, les indicateurs publiés au
cours de l’été ont été mitigés, voire décevants concernant l’emploi et l’activité industrielle (ce qui a
notamment contribué à une forte volatilité des marchés financiers en août). En Chine, le 2ème trimestre
a été marqué par un net ralentissement du PIB (+0,7% sur un trimestre, contre +1,4% en moyenne sur
les trois trimestres précédents) et les indicateurs conjoncturels d’activité se sont rétractés en juin et
juillet, laissant entrevoir une progression de l’activité modeste dans l’industrie et les services au 3e
trimestre. En zone euro, les résultats des enquêtes de conjoncture ont aussi eu tendance à se
détériorer. L’indicateur du climat économique en zone euro (Commission européenne) s’est replié en
juin et juillet – aussi bien pour l’industrie que pour les services – et les indices PMI ont fait de même.
Les résultats de ces deux enquêtes montrent cependant une nouvelle accélération de l’activité en août,
mais celle-ci semble surtout reposer sur celle des services de la France (qui pourrait avoir bénéficié
d’un effet « Jeux olympiques », donc temporaire).
Au Luxembourg, l’activité économique s’est aussi redressée sur la première partie de 2024. Le PIB a
progressé de 0,7% au 1er trimestre, puis de 0,6% au 2ème trimestre. Ce rebond intervient après une
année 2023 difficile, marquée principalement par un repli de la valeur ajoutée en volume du secteur
financier – mais aussi de celle des services de transports, de la construction et du commerce – et qui
s’est finalement soldée par une légère récession (recul du PIB de - 1,1% par rapport à 2022).
Sur l’ensemble des deux premiers trimestres de 2024, la reprise a été conduite – par ordre décroissant
en termes de contribution – par les services financiers, les services d’information et de communication,
les activités à dominante non marchande (administration publique, défense, éducation et santé), le
commerce et les services aux entreprises. Sur cette période, la consommation privée et publique sont
demeurées bien orientées, mais l’investissement semble encore ancré sur une tendance baissière
(malgré une légère hausse au 2ème trimestre). Celui-ci a particulièrement souffert en 2023 de la baisse
des projets de construction résidentielle, qui a par ailleurs affecté la valeur ajoutée et l’emploi de la
branche de la construction (les prix de ventes des logements, après quasiment quatre années de
croissance à deux chiffres, se sont repliés de presque 10% en 2023). Le solde extérieur (exportations
moins importations) tend à se redresser, grâce à une contribution de nouveau positive des échanges
de services financiers.
À l’instar de ce que l’on peut relever en zone euro, les enquêtes de conjoncture du Luxembourg
envoient des signaux plutôt négatifs sur le troisième trimestre 2024. Les indicateurs de confiance de
l’industrie et des services non financiers, plutôt bien orientés sur le 1er semestre, ont nettement
dévissé en juillet et ne se redressent que trop timidement en août pour rassurer sur la suite des
évènements. Dans la construction, le moral des entrepreneurs a subi une chute vertigineuse depuis le
début de 2022. Après un point bas atteint en avril, il s’est légèrement repris sur trois mois consécutifs
mais les résultats de l’enquête d’août le voient de nouveau refluer significativement (sous l’effet
d’opinions bien plus pessimistes concernant les carnets de commandes). Le moral des consommateurs,
lui aussi bien orienté sur la première partie de l’année, repart à la baisse en juillet et août
(principalement à cause de la baisse des intentions d’achat de biens d’équipement).
11
L’inflation, au Luxembourg comme dans le reste de l’Europe, avait atteint des sommets en 2022 sous
l’effet de la hausse des prix de l’énergie et s’inscrit depuis en reflux. Des tensions encore marquées sur
les prix de l’alimentation (surtout en 2023) et ceux des services (en 2023 et encore davantage en 2024)
ont perduré par la suite. L’inflation rejoint toutefois le seuil des 2,0% en juillet 2024, pour la première
fois depuis plus de trois ans. Les prix des services constituent – au Luxembourg comme en zone euro
– la principale source d’inflation en 2024, sous l’effet notable (et avec un certain décalage) de la
progression des salaires. Celle-ci a été particulièrement prononcée au Luxembourg en 2023 du fait de
l’accumulation des tranches indiciaires, mais cet effet s’estompe en 2024 (en particulier depuis le 2ème
trimestre).
La reprise de l’activité au 1er semestre 2024 n’a pas encore rejailli sur l’emploi, ce dernier réagissant
toujours avec un certain délai par rapport au PIB (de l’ordre de 3 à 4 trimestres). L’emploi a continué,
comme en 2023, à ralentir et n’affiche plus en juillet 2024 qu’une progression annuelle d’environ 1%
(bien en deçà de la moyenne historique de 3%). Si l’emploi a ralenti dans quasiment toutes les branches
depuis le début de 2023 (seul l’emploi dans les services non marchands maintient le cap), trois
branches en particulier accentuent le freinage : la construction, les activités spécialisées, scientifiques
et techniques et le secteur financier. Cette perte de dynamisme de l’emploi se ressent sur le taux de
chômage, qui est significativement remonté en 2023 mais tend à progresser moins rapidement depuis
le début de 2024. Il atteint 5,8% de la population active en juillet 2024, un niveau qui n’avait plus été
enregistré depuis la fin de 2017 (hors crise Covid).
Graphique : Enquêtes de conjoncture Luxembourg - indicateurs de confiance (dernier point : août
2024)
12
Tableau : Indicateurs conjoncturels récents
Nov-23
Dec-23
Jan-24
Feb-24
Mar-24
Apr-24
May-24
Jun-24
Moyenne des
trois derniers
mois
Jul-24
Même période
de l'année
précédente
Variations annuelles en %, sauf mention contraire
Activité
Production industrielle par jour ouvrable, en volume
-5,5
-1,6
-4,3
-7,9
-0,9
-5,2
-1,4
...
...
-2,4
Production dans la construction par jour ouvrable, en volume
-6,0
5,1
-6,3
-7,8
-4,7
-5,8
-2,9
...
...
-4,5
-4,9
-1,0
Chiffre d'affaires en volume du commerce de détail hors vente
par correspondance et carburants
-0,4
-0,4
-2,8
4,3
5,7
1,3
3,9
1,7
0,8
2,1
-0,2
Prix, salaires
Indice des prix à la consommation (IPCN)
3,5
3,2
3,1
2,4
2,6
2,2
2,0
2,3
Inflation sous-jacente
3,9
4,0
4,0
3,4
3,2
2,4
2,5
2,3
2,0
2,3
4,8
Indice des produits pétroliers
-9,2
-4,4
-4,4
1,1
1,0
3,5
4,2
0,5
1,3
2,0
-14,7
-9,5
-9,4
-16,0
-15,7
-15,1
-12,1
-11,3
-10,6
...
-11,4
4,8
6,4
6,4
4,0
4,0
4,0
1,7
1,7
1,7
...
1,7
12,3
8,7
8,7
5,2
5,2
5,2
...
...
...
...
5,2
6,6
Exportations de biens en volume
0,5
-6,9
0,3
1,1
-7,9
7,2
2,0
-2,5
...
2,1
-0,2
Importations de biens en volume
3,3
0,5
9,4
6,3
-15,0
6,6
-0,1
-6,4
...
-0,1
3,5
Emploi salarié intérieur
1,6
1,6
1,3
1,1
1,0
0,9
0,7
0,7
0,9
0,8
2,1
Emploi national
1,4
1,4
1,1
0,9
0,9
0,9
0,5
0,5
0,7
0,5
1,9
Taux de chômage (en % de la population active, cvs, ADEM)
5,7
5,5
5,6
5,6
5,6
5,6
5,7
5,7
5,8
5,7
5,2
Indice des prix à la production industrielle
Indice des prix à la construction
1
Coût salarial moyen par personne (CNT)
3,0
3,5
3,5
Commerce extérieur
Emploi, chômage
Source: STATEC
Cvs - corrigé des variations saisonnières, CNT - Comptes nationaux trimestriels
1 Estimations sur base de données semestrielles
2. Contexte international : prévisions
Par rapport à la dernière Note de conjoncture (NDC 1-24), Oxford Economics (OE) a légèrement
réajusté ses perspectives de croissance en zone euro, principal débouché à l’export du Luxembourg :
à la hausse en 2024 mais vers le bas en 2025. La révision à la hausse en 2024 (0,6% à 0,8%) reflète une
dynamique meilleure qu’anticipée au cours des deux premiers trimestres. La (légère) révision à la
baisse de la croissance prévue en zone euro en 2025 (de 1,8% à 1,7%) pourrait être liée aux enquêtes
de conjoncture qui envoient des signaux pour le moins mitigés en cette fin d’été 2024.
Pour la période 2026-2028, OE prévoit un ralentissement graduel de la croissance, en zone euro, de
1,8% à 1,3%, cette dernière se rapprochant ainsi de sa tendance de long terme. L’inflation des prix à la
consommation devrait assez rapidement s’installer en dessous des 2% (moyenne annuelle prévue pour
2025 : 1,4%). La baisse des taux, entamée par la BCE en juin 2024 (-0,25 points de %, suivie d’une
nouvelle baisse de même ampleur en septembre), se poursuivrait en 2025, de sorte que le taux à trois
mois, en moyenne annuelle, se rapprocherait à nouveau de 2% (2,2% ainsi en 2025).
Après deux années consécutives de hausses à deux chiffres, les marchés boursiers perdraient de leur
dynamisme, et la progression prévue à partir de 2025, jusqu’à la fin de l’horizon, serait tout juste
inférieure à 2%. Les prix pétroliers ne subiraient pas de grands mouvements non plus, avec une baisse
en 2025 (de 83 USD à 77), puis une stabilisation à ce niveau. Sur la période de projection, l’euro
s’apprécierait progressivement pour passer de 1,09 USD en 2024 à 1,14 en 2028.
Risques
Après avoir échappé à un fort impact négatif, lié au resserrement monétaire sans précédent, les
économies de la zone euro rebondiraient ainsi en 2025, voire en 2026, avant de retrouver un rythme
d’expansion plus soutenable. Or, après un bon premier semestre, les perspectives pour le reste de
l’année semblent en train de se dégrader. Dans ce contexte, OE a récemment révisé à la baisse la
croissance prévue en 2025, à maintenant 1,4%, chiffre qui n’a pas pu être pris en compte pour la
présente prévision, mais qui donne le ton pour celles qui figureront dans la NDC 2-24.
13
Dans la NDC 1-24, les risques mis en avant étaient ceux liés à des taux d’intérêt plus ou moins élevés,
à la suite d’un reflux plus ou moins prononcé de l’inflation. Les fourchettes d’évolution pour le PIB de
la zone euro issues de ces simulations sont très élevées, et comme la baisse de l’inflation semble bien
en cours, il ne faudrait pas répliquer ces scénarios à l’identique, à la situation actuelle. Il semble
toutefois que, du moins pour la zone euro, le risque d’un reflux plus lent de l’inflation, amenant un
report voire un espacement des baisses de taux directeurs, revêt, à ce stade, une probabilité élevée.
3. Perspectives économiques pour le Luxembourg
3.a. Activité
L’activité du secteur financier s’est légèrement redressée au 1er semestre 2024, mais l’acquis de
croissance reste négatif, à -1,1% et pèse ainsi sur les perspectives d’ensemble de 2024. Les autres
branches restent marquées par le recul de l’activité dans la construction, qui se serait poursuivi au 2ème
trimestre. À la fin du 1er semestre, l’acquis de croissance pour l’économie dans son ensemble s’établit
à 0,7%. Afin d’arriver aux 1,5% prévus sur l’ensemble de l’année, une poursuite de la reprise s’avère
nécessaire.
2025 serait marquée par un rebond, mais moins fort qu’annoncé encore dans la NDC 1-24 (+2,7% de
hausse pour le PIB en vol. contre 3,0% dans la NDC). La révision n’est pas due à des facteurs spécifiques,
mais liée à la dégradation générale des perspectives d’évolution à moyen terme. En effet, pour la
période 2026-2028, le STATEC s’attend à une hausse moyenne (également) de 2,7% alors que dans les
projections de moyen terme précédentes, portant certes alors sur la période 2025-2027, la croissance
avait encore été anticipée à près de 3%.
Cette révision à la baisse traduit et reflète la révision à la baisse du potentiel de croissance qui est
évalué par le STATEC à quelque 2,4% pour les années 2024/2025, mais qui devrait s’ajuster à la baisse,
vers 2%, pour la fin de l’horizon. Un écart de production négatif conséquent traduit la sous-utilisation
des ressources productives. D’après le STATEC, il ne devrait se refermer que lentement. Depuis une
demi-douzaine d’années, le potentiel de croissance de l’économie luxembourgeoise est régulièrement
revu à la baisse. Ainsi, lors de projections établies au printemps 2019, soit avant la période du Covid et
la crise de l’énergie, il était encore estimé à 2,75% sur la période de projection (2020-2023) tandis que
le PIB lui-même devait croître de légèrement plus de 3%.
3.b. Marché du travail
L’emploi a continué à freiner sur la 1ère moitié de 2024 et ne progresse plus que d’environ 1% sur un
an en juin et juillet (soit un plus-bas depuis la crise financière de 2009/2010). Sur l’ensemble de l’année,
la hausse devrait se situer dans les mêmes parages (0,9%), avec une contribution négative de la
construction de -0,5 point de %.
Après une percée nette dans le courant de 2023, le chômage progresse plus modérément depuis le
début de 2024, ayant dans l’ensemble relativement bien résisté à cette crise de l’emploi. Cela pourrait
néanmoins s’expliquer par une hausse de l’inactivité (retraits volontaires du marché du travail). Pour
l’ensemble de 2024, le STATEC table sur un taux de chômage moyen à 5,9% (5,2% en 2023).
14
Alors qu’un certain rebond est attendu sur le front de l’emploi, en lien avec l’embellie conjoncturelle
enregistrée sur la première moitié d’année au Luxembourg et en zone euro, la reprise prévue pour
2025 resterait molle : la progression de l’emploi atteindrait seulement 1,5% et le chômage avoisinerait
6,0%. 2026 serait marquée par le retrait d’un certain nombre d’éléments de support externe
favorables et le marché du travail tarderait à gagner de la vigueur (emploi +1,6%, taux de chômage
encore en légère hausse). Il faudrait attendre 2027 et surtout 2028, pour voir la hausse de l’emploi
dépasser 2%, une progression qui reste toutefois inférieure aux taux moyens historiques.
En effet, alors que l’activité a été jugée moins dynamique à moyen terme, l’emploi l’a été également.
Par rapport aux projections précédentes, la révision à la baisse (de la croissance moyenne prévue) est
même plus prononcée pour l’emploi, avec -0,6%. À moyen terme, le STATEC s’attend également à un
rétablissement de la productivité, du moins dans les branches marchandes non financières, où elle
baisse globalement depuis 2020. Elle devrait reprendre un rythme haussier moyen de près de 1% par
an.
3.c. Inflation/salaires
Le ralentissement du taux d’inflation s’est poursuivi au Luxembourg ces derniers mois, ce qui permet
au STATEC de maintenir à 2,3% sa prévision d’inflation pour cette année (3,7% en 2023) et à 2,6% pour
2025 (IPCN). Le léger rebond est en grande partie dû à la levée partielle des boucliers tarifaires au
début de 2025, limitant la hausse des prix de l’électricité, tandis que les mesures actuelles sur le prix
du gaz ne seraient plus de mise. Deux indexations seraient à prévoir en 2024 et 2025, toutes les deux
en fin d’année.
À moyen terme, l’inflation devrait à nouveau s’installer nettement en-dessous de 2%, comme en zone
euro. Les tranches indiciaires seraient plus espacées, limitant les poussées salariales exclusivement
dues à la hausse des prix (comme en 2023 avec trois tranches indiciaires), et freinant ainsi aussi les
effets potentiels de second tour sur les prix. Sur l’horizon de projection, la hausse des salaires
(nominaux) dépasserait l’inflation d’environ 1 point de % en moyenne par an. Cela s’expliquerait par
une productivité du travail plus dynamique que sur le passé récent. Alors que cette dernière est
négativement orientée depuis 2020, les salaires réels n’ont diminué à aucun moment (sur base des
données annuelles) ce qui a fortement joué en faveur du pouvoir d’achat.
3.d. Ventes de carburants / émissions de CO2
Les émissions de CO2 suivent une tendance baissière depuis de nombreuses années déjà,
principalement en raison du recul des ventes de carburants. Cette tendance baissière s’est accentuée
depuis les épisodes de crises récents (Covid-19, prix de l’énergie) mais semble en train de s’atténuer
quelque peu.
Ainsi, après une baisse de 2% en 2023 contre -8% de 2019 à 2023, les ventes de carburants devraient
encore se replier de 2,5% en 2024 puis de 4% en 2025. Ces projections sont à politique inchangée et
incluent donc la hausse continue de la taxe CO2 au Luxembourg. À moyen terme, la baisse devrait
graduellement se renforcer à nouveau avec la montée en puissance des voitures électriques, ce qui
tendrait aussi à faire plier les recettes d’accises perçues sur les carburants : jusqu’ici, l’effet « prix »,
dû à la hausse de la taxation, a pris le dessus sur l’effet « volume », traduisant le recul des ventes.
15
Tableau : Prévisions macroéconomiques pour le Luxembourg (détail)
1995-2023
2023
2024
1,4
4,1
1,9
57,7
1,19
2,1
3,5
0,6
13,7
6,0
82,5
1,08
3,4
3,3
0,8
14,0
2,7
82,9
1,09
3,6
3,1
6,1
4,8
79,31
2,3
51,42
-1,6
81,85
3,2
55,17
7,3
Environnement international
2025
2026
2027
2028
Évolution en % (ou spécifié différemment)
PIB zone euro (vol.)
Indice boursier européen EuroStoxx
Prix PIB zone euro
Prix pétroliers (USD/baril)
Taux de change (USD/EUR)
Taux d'intérêt court terme EUR
Taux d'intérêt long terme EUR
Principaux agrégats macroéconomiques
PIB valeur (mia EUR)
Idem, évolution en %
RNB (mia EUR)
Idem, évolution en %
PIB potentiel (vol.)1
1,7
1,7
1,7
77,4
1,10
2,2
3,0
1,8
1,6
1,9
77,1
1,11
1,8
3,0
1,5
1,6
1,9
77,3
1,13
1,9
2,9
1,3
1,6
1,9
77,5
1,14
1,9
2,9
Évolution en % (ou spécifié différemment)
86,68
5,9
59,81
8,4
91,21
5,2
62,63
4,7
95,88
5,1
65,84
5,1
101,26
5,6
69,77
6,0
Écart de production (en % du PIB pot.)1
PIB (en vol.)
3,1
2,3
2,4
2,4
2,4
2,4
2,3
-0,1
3,0
-1,9
-1,1
-2,7
1,5
-2,4
2,7
-2,8
2,0
-2,0
3,2
-1,4
3,0
Emploi total intérieur2
Taux de chômage (% de la pop. active, déf. ADEM)
3,1
4,6
2,2
5,2
0,9
5,9
1,5
6,0
1,6
6,1
2,2
5,8
2,5
5,6
Indice des prix à la consommation (IPCN)
Échelle mobile des salaires (1.1.1948=100)
Idem, évolution en %
Coût salarial nominal moyen, évolution en %
2,1
2,0
3,1
3,7
921,63
5,7
7,3
2,3
948,37
2,9
3,0
2,6
970,06
2,3
3,3
1,7
992,24
2,3
3,1
1,5
1002,57
1,0
1,7
1,8
1017,04
1,4
2,5
Ventes de carburants
Émissions de gaz à effet de serre4
1,1
-2,0
-2,5
-4,0
-7,1
-7,7
-7,8
-2,2
-1,0
-3,6
-3,7
-6,5
-6,8
-6,8
Population, marché du travail
Population totale (1000 pers.)
Idem, évolution en %
Niveaux (1000 pers.) et taux de croissance
1,8
672,1
1,7
682,2
1,5
692,4
1,5
702,4
1,4
712,8
1,5
723,7
1,5
Emploi total intérieur (1000 pers.)
Idem, évolution en %
3,1
512,6
2,2
517,1
0,9
524,8
1,5
533,0
1,6
544,7
2,2
558,3
2,5
Emploi résident (1000 pers.)
Idem, évolution en %
2,0
293,0
1,8
294,8
0,6
297,9
1,0
301,5
1,2
306,4
1,6
311,7
1,7
Emploi frontalier (1000 pers.)
Idem, évolution en %
5,2
233,4
2,7
236,4
1,3
241,4
2,1
246,3
2,0
253,4
2,9
262,0
3,4
Population active (1000 pers.)
Idem, évolution en %
2,1
309,1
2,3
313,3
1,3
317,0
1,2
321,1
1,3
325,2
1,3
330,1
1,5
Nombre de chômeurs (1000 pers., déf. ADEM)
Idem, évolution en %
4,7
16,2
10,9
18,5
14,4
19,1
3,4
19,6
2,3
18,8
-3,7
18,4
-2,4
3
Source: STATEC (1995-2023: données observées ou estimées; 2024-2028: Projections à moyen terme du STATEC mises à jour en septembre 2024)
Hypothèses internationales: Oxford Economics
1
PIB potentiel basé sur la méthode "consensus", c.-à-d. la moyenne de quarte méthodes différentes (cf. NDC 1-2014).
2
Concept comptes nationaux
3
Au 31 décembre
4
2005-2023
17
B. Les principales orientations de la politique
budgétaire
1. La politique budgétaire en 2025
La politique budgétaire en 2025 s’inscrit dans un contexte mondial marqué par des tensions
géopolitiques et économiques importantes. Les conflits en Ukraine et au Proche-Orient continuent de
peser sur l'économie mondiale, accentuant les pressions conjoncturelles et les défis économiques et
monétaires, ce qui affecte le pouvoir d'achat des ménages, la compétitivité des entreprises et la
gestion des finances publiques.
Le Luxembourg se trouve à un carrefour stratégique, où les politiques économiques, sociales et
environnementales doivent converger pour relever les défis imminents de la crise du logement et de
la lutte contre la pauvreté, tout en maintenant la compétitivité et la cohésion sociale du pays et en
relevant en même temps les défis structurels de la double transition numérique et écologique.
Le projet de budget de l’État pour l’année 2025 poursuit la mise en œuvre des engagements établis
dans l’accord de coalition 2023-2028, avec une attention particulière aux enjeux structurels suivants,
à savoir :
−
−
−
−
le soutien aux ménages par des mesures supplémentaires en termes de pouvoir d’achat ;
le maintien des investissements publics à un niveau élevé afin de répondre aux défis actuels et
futurs liés à l’évolution démographique et à la double transition durable et digitale ;
la mise en place de mesures visant à renforcer la compétitivité de l’économie en général et de la
place financière en particulier ;
la création d’un cadre favorable à une construction de logements mieux adaptée à la demande.
À travers la mise en œuvre d’une politique budgétaire responsable, le Gouvernement réaffirme son
engagement à maintenir la notation « AAA », signe de solidité financière du Luxembourg et garant de
son attractivité économique sur le plan international.
Le projet de budget de l’État pour 2025, qui marque la deuxième année de la législature, est le premier
à être véritablement façonné par le Gouvernement en place depuis novembre 2023. Contrairement
au budget pour 2024, transitoire et s’appuyant dans une large mesure sur des initiatives de la
précédente période législative, le budget pour 2025 reflète désormais les priorités et choix politiques
de l’actuel Gouvernement.
Les perspectives budgétaires pluriannuelles évoluent dans un contexte marqué par des recettes plus
élevées qu’estimées auparavant, en dépit des allégements fiscaux décidés et notamment en raison de
la forte progression des impôts payés par les entreprises, ainsi que d’une politique des dépenses qui
se veut désormais équilibrée après les fortes progressions observées ces dernières années dans le
contexte de polycrise.
En conséquence, l'effet de ciseaux redevient de nouveau positif, le taux de progression des recettes
publiques étant supérieur à celui des dépenses, et ce à partir de 2024. Le déficit de l’Administration
centrale reprend ainsi une trajectoire baissière et permet de stabiliser la progression de la dette
publique, voire sa diminution en termes de pourcentage de PIB à moyen terme.
18
Face aux pressions inflationnistes des dernières années, le Gouvernement place la protection des
ménages contre la hausse des prix au cœur de sa politique budgétaire en 2025. C’est la raison pour
laquelle le Gouvernement prévoit la mise en œuvre du « Entlaaschtungs-Pak », vaste paquet fiscal
comprenant 16 mesures visant à renforcer le pouvoir d'achat et la compétitivité.
À partir du 1er janvier 2025, le barème fiscal sera ajusté de deux tranches et demie d’indexation
supplémentaires, permettant d’alléger la pression fiscale pour les ménages, avec un accent particulier
sur les familles monoparentales et les personnes touchant le salaire social minimum, qui bénéficieront
d’exonérations fiscales.
Afin de renforcer l’attractivité du Luxembourg pour les talents, le paquet propose également plusieurs
mesures fiscales ciblées, à savoir une prime participative plus avantageuse pour les salariés, une
simplification du régime d'impatrié, une nouvelle prime pour les jeunes salariés ainsi qu’un crédit
d'impôt pour les heures supplémentaires des frontaliers.
Dans le but de maintenir un cadre fiscal attractif pour les entreprises, une réduction d’un point de
pourcentage du taux d’impôt sur le revenu des collectivités est également prévue d’être mise en place,
ceci en alignement avec la moyenne internationale.
Le tableau ci-dessous reprend l’impact budgétaire estimé du « Entlaaschtungs-Pak » présenté en juillet
2024 :
« Entlaaschtungs-Pak »
Adaptation supplémentaire du barème d’imposition de 2,5 tranches
indiciaires
Adaptation au niveau de la classe d’impôt 1a
Adaptation du crédit d'impôt salaire social minimum (CISSM) et
introduction d’un crédit d’impôt heures supplémentaires (CIHS)
Augmentation du crédit d’impôt monoparental (CIM) et augmentation
des abattements pour charges extraordinaires en raison des enfants ne
faisant pas partie du ménage
Adaptation des primes : prime participative, régime des impatriés,
prime jeune salarié
Réduction de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC)
Augmentation de la déductibilité des intérêts pour l’année de la fixation
de la valeur locative et la suivante
Total
2025
(en millions d’euros)
2026
2027
2028
225
275
300
300
55
70
75
75
20
20
20
20
2
7
7
7
23
23
23
23
56
63
70
70
40
40
40
41
421
498
535
536
Source : Ministère des Finances
La pénurie de logements abordables continue de représenter un défi majeur au Luxembourg, en
particulier pour les jeunes et les familles monoparentales. Cette situation rend souvent l’acquisition
ou la location d’un logement extrêmement difficile, voire hors de portée. Conscient de l’urgence, le
Gouvernement a fait de la crise du logement l'une de ses priorités absolues.
Pour remédier à cette crise, le Gouvernement met en place une série de mesures structurantes
destinées à augmenter l'offre de logements abordables et à simplifier les procédures administratives.
Le Gouvernement prévoit accélérer le processus de construction à travers diverses réformes qui
s’inscrivent dans une volonté de transformation profonde des pratiques administratives liées à
l’urbanisme, souvent perçues comme trop compliquées et lentes.
Afin de stimuler l'offre de logements disponibles, le Gouvernement a lancé en parallèle un vaste
programme d'acquisition de logements, pour lequel un investissement pouvant atteindre presque un
demi-milliard d'euros sera mobilisé d'ici 2027.
19
Pour faire face aux enjeux actuels et futurs liés à la croissance démographique ainsi qu’aux transitions
écologiques et numériques, le Gouvernement s’engage à maintenir un niveau élevé d'investissements
publics. Dans cette optique, le Gouvernement met l’accent sur la modernisation des infrastructures et
le renforcement de la mobilité durable, ceci avec des investissements significatifs dans les réseaux
ferroviaire et routier ainsi que dans les transports publics, notamment le tram. En parallèle, des fonds
substantiels seront alloués à la construction et rénovation d’établissements scolaires, ainsi qu’à la
modernisation des infrastructures de santé.
Le Gouvernement met en place une politique climatique pragmatique et inclusive, centrée sur la
participation citoyenne et le soutien aux entreprises. Avec des investissements de l’ordre de 2,7
milliards d’euros, des moyens considérables sont alloués à la réalisation des objectifs du Plan national
en matière d'énergie et de climat (« PNEC ») en 2025, en favorisant le développement des énergies
renouvelables tout en soutenant l'innovation et la transition écologique.
Des réformes en cours comme le préfinancement des installations photovoltaïques et l'introduction
de bonus climatiques visent à encourager des choix écologiques, tout en garantissant la compétitivité
économique. La collaboration avec les partenaires européens et internationaux sera également
cruciale pour atteindre ces objectifs, p. ex. dans des domaines comme l'hydrogène et les énergies
renouvelables.
Bien que confrontée à des perspectives économiques incertaines, nécessitant une prudence et un suivi
rigoureux de l'exécution budgétaire, la politique budgétaire pour l’année 2025 est donc conçue pour
renforcer la résilience économique du Luxembourg, tout en assurant des investissements stratégiques
dans les secteurs clés de l’avenir et en garantissant la stabilité des finances publiques.
2. La politique budgétaire dans le contexte européen
Le 29 avril 2024, le Conseil de l’Union européenne (UE) a adopté un dispositif législatif qui réforme
le cadre de gouvernance économique et budgétaire de l’UE :
-
le volet préventif qui vise à surveiller et à coordonner les politiques budgétaires des États
membres afin d’assurer la discipline budgétaire au sein de l’UE 2 ;
le volet correctif qui se trouve à la base de la correction des déficits publics excessifs ou des
dettes publiques excessives 3 ;
les règles budgétaires relatives aux budgets nationaux des États membres de l’UE 4.
Le cadre de gouvernance révisé a pour objectif de réduire les déficits et les ratios d’endettement
d’une manière progressive, durable et propice à la croissance, en tenant compte des nouveaux
objectifs d’investissements et de réformes des États membres.
Les États membres doivent dès lors présenter des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen
terme qui combinent l’orientation budgétaire, les investissements et les réformes prioritaires sur une
période de quatre ou cinq ans. Ces plans constituent la pierre angulaire du nouveau cadre de
gouvernance économique et remplacent désormais les programmes de stabilité/convergence et les
programmes nationaux de réforme.
Règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques
économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil.
3 Règlement (UE) 2024/1264 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en
œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.
4
Directive (UE) 2024/1265 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant la directive 2011/85/UE sur les exigences applicables aux cadres budgétaires
des États membres.
2
20
En matière de réformes et d’investissements, les États membres doivent esquisser dans leurs plans
nationaux les mesures répondant aux défis relevés dans le cadre du Semestre européen, et en
particulier dans les recommandations par pays, ainsi qu’aux priorités communes de l’UE telles que la
transition écologique et numérique, la résilience sociale et économique, la sécurité énergétique ou
encore les capacités de défense.
En matière de finances publiques, les États membres s’engagent à respecter, à moyen terme, une
trajectoire des dépenses primaires nettes spécifique à chaque pays. Cette trajectoire pluriannuelle
des dépenses doit satisfaire un certain nombre de critères basés sur le niveau de déficit et de dette
du pays concerné.
En tant qu’État membre respectant les critères de Maastricht, le Luxembourg doit veiller à ce que sa
trajectoire de dépenses nettes garantisse que le ratio d’endettement et le déficit public demeurent
respectivement en dessous de 60% du PIB et de 3% du PIB à moyen terme.
Le plan budgétaire et structurel national à moyen terme devient le document budgétaire de référence
sur le plan européen pour les années à venir. Il propose une trajectoire pluriannuelle des dépenses
publiques nettes couvrant l’ensemble de la durée de la législature nationale et qui est alignée sur le
projet de budget 2025 et le projet de loi de programmation financière pluriannuelle pour 2025-2028.
Cette approche permettra d’assurer la cohérence entre le budget national et les documents à
soumettre aux instances européennes.
Dans ce nouveau contexte, le Luxembourg soumettra à la mi-octobre 2024 aux instances européennes,
simultanément à son projet de plan budgétaire 2025, son premier projet de plan budgétaire et
structurel national à moyen terme.
3. L’évolution de la situation financière de l’Administration centrale suivant le SEC
La présentation dite « administrative » du budget de l’État, qui est définie par les règles de la
comptabilité publique arrêtées dans la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la
trésorerie de l’État, a pour finalité de permettre à la Chambre des députés d’assurer le contrôle des
recettes et des dépenses de l'État sur lesquelles le Gouvernement a une emprise directe.
Dans le contexte européen et international, la présentation purement administrative des budgets
nationaux est toutefois insuffisante. Il est essentiel de pouvoir analyser les agrégats financiers de
manière harmonisée, en considérant l'ensemble des Administrations publiques qui comprend non
seulement le budget de l'État proprement dit, mais également les recettes et les dépenses effectives
des fonds spéciaux de l’État, des services de l’État à gestion séparée et des établissements publics et
autres entités faisant partie du périmètre de l’État ainsi que les recettes et les dépenses des autres
entités publiques (sécurité sociale et communes) 5.
5 Pour plus de détails quant à la définition des Administrations publiques et des sous-secteurs ainsi que des différentes catégories de recettes
et de dépenses voir la section 2 du volume II relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-2028.
21
3.a. Vue globale
Solde des Administrations publiques
2%
1%
en % du PIB
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
2020
2021
2022
Administration centrale
2023
Sécurité sociale
2024
2025
Administrations publiques
Les tableaux ci-après résument l'évolution du solde consolidé des trois secteurs des Administrations
publiques entre 2020 et 2025, telle qu’elle se présente à l’issue des travaux budgétaires. Les prévisions
budgétaires tiennent compte des données économiques et financières connues au moment de
l'établissement du projet de budget.
Le déficit des Administrations publiques s’élèverait à -464 millions d’euros en 2024 (-0,6% du PIB) et
se creuserait légèrement en 2025 pour atteindre -563 millions d’euros (-0,6% du PIB).
L’évolution du solde des Administrations publiques trouve son origine dans la diminution du surplus
de la Sécurité sociale. Ainsi le solde de la Sécurité sociale passerait de 937 millions d’euros en 2024
(1,1% du PIB) à 657 millions d’euros en 2025 (0,8% du PIB) ce qui s’explique par un taux de croissance
des recettes (+4,7%) inférieur à celui des dépenses (+6,6%).
Le solde de l’Administration centrale s’établirait à -1 421 millions d’euros en 2024 (1,7% du PIB) et
-1 288 millions d’euros en 2025 (1,5% du PIB). L’évolution positive du solde de l’Administration centrale
s’explique par un effet ciseau positif, la progression des recettes étant supérieure (+1 464 millions
d’euros, soit +5,2%) à celle des dépenses (+1 331 millions d’euros, soit +4,5%).
En millions d'euros
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Administrations publiques
-1 997
732
150
-552
-464
-563
Administration centrale
-2 900
-284
-717
-1 462
-1 421
-1 288
Administrations locales
43
62
-158
-264
20
68
Sécurité sociale
860
954
1025
1 173
937
657
En % du PIB
2020
2021
2022
Administrations publiques
-3,1%
1,0%
0,2%
Administration centrale
-4,5%
-0,4%
Administrations locales
0,1%
0,1%
Sécurité sociale
1,3%
1,3%
1,3%
2023
2024
2025
-0,7%
-0,6%
-0,6%
-0,9%
-1,8%
-1,7%
-1,5%
-0,2%
-0,3%
0,0%
0,1%
1,5%
1,1%
0,8%
22
3.b. Les recettes de l’Administration centrale suivant le SEC
En 2024, les recettes totales de l’Administration centrale s’élèveraient à 28,1 milliards d’euros (34,3%
du PIB). Elles augmenteraient de +5,2%, soit de +1 464 millions d’euros en 2025 pour atteindre 29,6
milliards d’euros (34,1% du PIB).
La progression des recettes est portée, d’une part, par les impôts sur la production et les importations 6
qui augmenteraient de +823 millions d’euros, soit une progression de +8,5%. D’autre part, les impôts
sur le revenu et le patrimoine 7 expliqueraient également une part importante de l’évolution positive.
Ils connaîtraient une hausse de +570 millions d’euros, soit +4% en 2025, et ce malgré le déchet fiscal
découlant des mesures fiscales prises en faveur des ménages et des entreprises (« EntlaaschtungsPak »).
Les progressions précitées viennent s’ajouter à la révision à la hausse structurelle qui a été réalisée par
rapport au Budget 2024 afin de tenir compte d’une part, de l’effet de base induit par les performances
désormais prévues pour 2024 et d’autre part, pour réduire davantage le risque de sous-estimations à
l’avenir. Il ne faut toutefois pas négliger les incertitudes entourant plus généralement les prévisions
fiscales dans le cas d’une petite économie ouverte, surtout dans le cas des prévisions des recettes des
impôts sur les bénéfices des sociétés dans le contexte de l’application de l’imposition minimale (Pilier
2) et au vu de la forte concentration et des comportements imprévisibles des contribuables.
Le tableau suivant résume l’évolution prévue des principales catégories de recettes de l’Administration
centrale entre 2024 et 2025 suivant le SEC.
En millions d’euros
Recettes de l'Administration centrale
Production marchande
2024
28 106
2025
29 570
Variation
+5,2%
86
91
+5,3%
Production pour usage final propre
385
398
+3,5%
Production non marchande
896
944
+5,4%
9 684
10 507
+8,5%
Impôts sur la production et les importations
Revenus de la propriété
635
619
-2,5%
Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc.
14 416
14 987
+4,0%
Cotisations sociales
1 325
1 398
+5,5%
Autres transferts courants
361
338
-6,5%
Transferts en capital à recevoir
317
288
-9,1%
3.c. Les dépenses de l’Administration centrale suivant le SEC
Les dépenses de l’Administration centrale s’établiraient à 29,5 milliards d’euros en 2024 (36,1% du
PIB). Elles connaîtraient une progression de +4,5% (+1 331 millions d’euros) en 2025 pour atteindre
30,9 milliards d’euros (35,6% du PIB).
L’évolution des dépenses s’expliquerait principalement par la progression des rémunérations de +6,8%
(+477 millions d’euros), des transferts courants de +3,9% (+470 millions d’euros) et des
investissements directs de +10% (+226 millions d’euros).
6 Cette catégorie se compose pour l’essentiel de la TVA, des droits d’accises, de la taxe d’abonnement, des droits d’enregistrement.
7 Cette catégorie de recettes comprend notamment l’impôt sur le revenu des collectivités, l’impôt retenu sur les traitements et salaires,
l’impôt sur le revenu des personnes physiques fixé par voie d’assiette, l’impôt sur les revenus de capitaux, la retenue libératoire sur les
intérêts (s'appliquant aux résidents) et l'impôt sur la fortune.
23
Le tableau ci-après présente les prévisions des dépenses de l’Administration centrale selon les règles
du SEC pour 2024 et 2025.
En millions d’euros
Dépenses de l’Administration centrale
2024
29 527
2025
30 858
Variation
+4,5%
Consommation intermédiaire
2 368
2 476
+4,6%
Formation de capital
2 263
2 489
+10,0%
Rémunération des salariés
7 072
7 549
+6,8%
Subventions
1 175
1 060
-9,8%
Intérêts de la dette publique
237
327
+37,7%
Prestations sociales en espèce
2 628
2 770
+5,4%
Prestations sociales en nature
360
373
+3,6%
Autres transferts courants
11 915
12 385
+3,9%
Transferts en capital
1 510
1 460
-3,3%
0
-31
-
Autres dépenses
Les dépenses d’investissements constituent une catégorie de dépenses importante pour leurs effets
positifs sur la croissance économique. Le tableau ci-après résume l'évolution des dépenses
d’investissements directs et indirects de l’Administration centrale en 2024 et 2025. Exprimés en
pourcentage du PIB, les investissements s’élèveraient à 4,6% du PIB en 2025, ce qui représente un
ratio supérieur à celui de la période 2014-2022 (3,7% du PIB).
En millions d’euros
2024
2025
Variation
Moyenne 2014-2022
Investissements directs
2 263
2 489
10,0%
5,1%
Investissements indirects
1 510
1 460
-3,3%
7,9%
Total des investissements
3 773
3 948
+4,7%
+6,1%
En % du PIB
4,6%
4,6%
3,7%
En % des dépenses totales
12,8%
12,8%
12,2%
Une analyse complémentaire de l’évolution des dépenses de l’Administration centrale est fournie à
l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période
2024-2028.
4. Le contexte pluriannuel du projet de budget pour l’exercice 2025
En vertu de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances
publiques, les lois de programmation pluriannuelle font partie intégrante de l’encadrement législatif
pour la conduite de la politique budgétaire.
Ces lois ont pour finalité de présenter à la fois une vision globale et pluriannuelle des orientations
financières des trois secteurs de l’Administration publique : Administration centrale, Administrations
locales et Sécurité sociale. Ces orientations pluriannuelles s’insèrent dans l’objectif d’équilibre des
comptes des trois secteurs susmentionnés.
24
Aux termes des prévisions qui ont été réalisées dans le cadre des travaux budgétaires pour l’exercice
2025, la trajectoire des finances publiques se présente comme suit sur la période 2024-2028 :
2024
en
mio
2025
en %
du PIB
en mio
2026
en %
du PIB
en mio
2027
en %
du
PIB
en mio
2028
en %
du PIB
en %
du PIB
en mio
1) Solde nominal :
Administration centrale
-1 421
-1,7%
-1 288
-1,5%
-1 083
-1,2%
-685
-0,7%
-667
-0,7%
Administrations locales
+20
+0,0%
+68
+0,1%
+145
+0,2%
+168
+0,2%
+234
+0,2%
Sécurité sociale
+937
+1,1%
+657
+0,8%
+478
+0,5%
+228
+0,2%
-15
-0,0%
Administrations publiques
-464
-0,6%
-563
-0,6%
-460
-0,5%
-289
-0,3%
-448
-0,4%
2) Solde structurel :
Administrations publiques
3) Dette publique
+0,7%
+0,2%
+0,3%
+0,2%
-0,2%
22 545
27,5%
23 795
27,5%
24 845
27,2%
25 595
26,7%
26 345
26,0%
Administration centrale
21 137
25,8%
22 387
25,8%
23 437
25,7%
24 187
25,2%
24 937
24,6%
Administrations locales
1 328
1,6%
1 328
1,5%
1 328
1,5%
1 328
1,4%
1 328
1,3%
80
0,1%
80
0,1%
80
0,1%
80
0,1%
80
0,1%
Sécurité sociale
5. Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2025 suivant la loi de 1999
5.a. Vue globale
En millions d’euros
2023
Compte
2025
Projet
22 164,9
21 508,5
23 803,2
25 873,7
+2 070,5
+8,7%
22 953,9
24 190,5
+1 236,6
+5,4%
+656,3
+849,3
+1 683,2
-
149,7
187,2
151,6
-35,6
-19,0%
3 081,0
3 201,5
3 417,9
+216,4
+6,8%
-2 931,3
-3 014,2
-3 266,3
-
-
22 314,6
23 990,5
26 025,3
+2 034,9
+8,5%
24 589,5
26 155,4
27 608,4
+1 453,0
+5,6%
-2 274,9
-2 164,9
-1 583,1
-
Budget courant
Recettes
Dépenses
Excédents
Budget en capital
Recettes
Dépenses
Excédents
Budget total
Recettes
Dépenses
Excédents
2023
Compte
Opérations financières
Recettes
Dépenses
Excédents
Variations
2024
Budget
3 085,1
2 237,0
+848,1
2024
Budget
2 500,4
564,4
+1 935,9
2025
Projet
2 750,4
1 649,3
+1 101,1
en
millions
en %
-
Variations
en
millions
en %
+250,0
+1 084,8
+10,0%
+192,2%
-
-
25
5.b. Les recettes budgétaires suivant la loi de 1999
En 2025, la croissance des recettes hors opérations financières s’élèverait à +4,5% par rapport au
compte prévisionnel de 2024. Le tableau ci-après résume l’évolution des principales recettes entre
2023 et 2025.
2023
Recettes budgétaires
(en millions d'euros)
2024
Compte
2025
Budget
voté
Compte
prévisionnel
Projet de
budget
Variation
en %1,2
1 Impôts directs
dont :
Impôt général sur le revenu
Impôt fixé par voie d'assiette
Impôt sur le revenu des collectivités
Impôt retenu sur les traitements et salaires
Impôt retenu sur les revenus de capitaux
Impôt retenu sur les contributions versées à un
régime complémentaire de pension agréé pour
indépendants
Impôt sur la fortune
Impôts de solidarité sur le revenu des collectivités
Impôts de solidarité sur le revenu des personnes physiques
Impôt sur le revenu retenu sur les tantièmes
Retenue libératoire nationale sur les intérêts
Droits de timbre
Autres impôts directs
12 555,6
13 558,2
14 221,1
14 683,9
+3,3%
10 549,8
1 296,5
2 465,2
5 982,7
799,2
11 347,0
1 425,0
2 650,0
6 445,0
820,0
11 952,0
1 425,0
3 100,0
6 600,0
820,0
12 307,5
1 450,0
3 160,0
6 840,0
850,0
+3,0%
+1,8%
+1,9%
+3,6%
+3,7%
6,1
1 098,0
185,6
564,8
74,1
55,8
17,4
10,3
7,0
1 150,0
199,5
610,6
75,0
130,0
18,9
27,2
7,0
1 150,0
233,3
622,6
75,0
160,0
18,9
9,3
7,5
1 230,0
237,8
643,2
76,0
160,0
20,1
9,3
+7,1%
+7,0%
+1,9%
+3,3%
+1,3%
+0,0%
+6,3%
+0,0%
2 Impôts indirects
dont :
Taxe sur les véhicules automoteurs
Part dans les recettes communes de l’UEBL
Accises autonomes huiles minérales
Accises autonomes cigarettes
Droits d'enregistrement
Droits d'hypothèques
Taxe sur la valeur ajoutée
Taxe sur les assurances
Taxe d'abonnement sur les titres de sociétés
Produit de la taxe de consommation sur l'alcool
Produit de la contribution sociale prélevée sur les
carburants
Produit de la contribution spéciale à l’assurance
dépendance résultant de la majoration de la redevance à
charge du secteur de l’énergie électrique
Produit de la contribution taxe CO2
Taxe de prélèvement d'eau et de rejet des eaux usées
Produit provenant de la vente de droits d'émissions
destiné au Fonds climat et énergie
Autres impôts indirects
8 803,1
9 430,3
9 564,4
10 293,8
+7,6%
68,7
1 120,7
158,4
329,0
232,5
45,1
5 102,0
83,5
1 199,2
53,9
68,0
1 089,1
154,0
389,0
220,7
43,2
5 623,7
87,8
1 231,0
57,6
68,0
1 089,1
154,0
389,0
197,1
39,4
5 745,0
87,8
1 287,0
57,6
68,0
1 180,0
149,1
515,5
255,4
49,0
6 117,0
92,3
1 349,0
59,4
+0,0%
+8,3%
-3,2%
+32,5%
+29,6%
+24,4%
+6,5%
+5,1%
+4,8%
+3,1%
114,8
114,6
114,6
116,4
+1,6%
1,8
236,9
8,5
2,0
282,1
8,7
2,0
282,1
8,7
2,0
286,2
9,0
+0,0%
+1,4%
+3,8%
1,7
46,5
1,0
57,7
1,0
41,9
5,0
40,5
+387,0%
-3,3%
3 Autres recettes
dont :
Intérêts créditeurs sur avoirs en compte et dépôts à terme
Dividendes provenant des participations de l'État dans le
capital de sociétés de droit privé et de droit public
Droits de succession
Autres recettes
A Recettes budgétaires hors opérations financières (=1+2+3)
955,9
1 002,0
1 126,0
1 047,7
-7,0%
102,8
96,0
96,0
75,0
-21,9%
253,4
139,8
459,9
22 314,6 …
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.