A-4052/24-4 Doc. parl. nos 8383 et 8384 AVIS du 28 mars 2024 sur - le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2024; le projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027; les projets de règlements grand-ducaux d’exécution y relatifs SOMMAIRE I. La situation économique et sociale .................................................................... 1 1. Les projections internationales et européennes ................................................. 1 2. L’environnement économique et social au niveau national .............................. 9 II. Les finances publiques nationales ................................................................... 22 1. La situation financière ..................................................................................... 22 2. La durabilité des finances publiques ............................................................... 27 3. La dette publique ............................................................................................. 31 4. La programmation budgétaire pluriannuelle: la réforme du Pacte européen de stabilité et de croissance ............................................................................. 36 III. Le projet de budget de l’État pour l’exercice 2024 ........................................ 42 1. Les orientations de la politique budgétaire pour 2024 et au-delà ................... 42 2. Les mesures prioritaires du projet de budget .................................................. 43

1. a)Logement ..................................................................................................... 44
2. b)Mobilité ....................................................................................................... 44
3. c)Environnement ............................................................................................. 46
4. d)Fiscalité ....................................................................................................... 46
5. e)Éducation, enfance et jeunesse .................................................................... 47
6. f)Politique en matière familiale et sociale ...................................................... 48 3. Le budget des dépenses pour la fonction publique ......................................... 48 IV. Réflexions sur le programme gouvernemental ............................................... 51 1. Fonction publique ............................................................................................ 52 2. Éducation, enfance et jeunesse ........................................................................ 59
7. a)Enfance ........................................................................................................ 59
8. b)Enseignement fondamental ......................................................................... 61
9. c)Enseignement secondaire ............................................................................ 63 3. Fiscalité ........................................................................................................... 66
10. a)Considérations générales sur l’imposition des personnes physiques .......... 66
11. b)Proposition de réforme de l’imposition des personnes physiques .............. 70 4. Logement ......................................................................................................... 92 5. Environnement ................................................................................................ 99 6. Famille, solidarité, santé et sécurité .............................................................. 101 7. Indexation des traitements et salaires ............................................................ 102 8. Sécurité sociale: réforme des pensions ......................................................... 103 V. Synthèse ............................................................................................................ 108 Par quatre dépêches du 8 mars 2024, Monsieur le Ministre des Finances a demandé l’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sur les projets de lois et de règlements grand-ducaux spécifiés à l’intitulé. Ces textes appellent les remarques suivantes de la part de la Chambre. I. La situation économique et sociale 1. Les projections internationales et européennes Tout comme cela a déjà été le cas pour les projets de budgets pour les trois années passées, le projet de budget de l’État pour l’exercice 2024 doit encore être adopté dans un contexte économique difficile. Selon les prévisions du mois d’octobre 2023 publiées par le Fonds monétaire international (FMI) 1, l’économie mondiale – qui a fait preuve d’une résilience remarquable face aux évènements internationaux troublants récents – est en train de se rétablir, mais lentement. La croissance mondiale devrait cependant ralentir, en passant de 3,5% en 2022 à 3,0% en 2023 et à 2,9% en 2024 (la moyenne historique pour les années 2000 à 2019 étant de 3,8%). D’après le FMI, le ralentissement attendu devrait être plus poussé dans les pays avancés, où la croissance devrait passer de 2,6% en 2022 à 1,5% en 2023, et ensuite à 1,4% seulement en 2024. Dans ces pays, « les effets du durcissement de la politique monétaire commencent à se faire sentir ». Concernant les pays émergents et les pays en développement, la croissance économique devrait reculer plus légèrement, à savoir de 4,1% pour 2022 à 4,0% pour les années 2023 et 2024. Le FMI estime par ailleurs que l’inflation mondiale devrait diminuer de 8,7% en 2022 à 6,9% en 2023 et à 5,8% en 2024, ceci « en raison du resserrement de la politique monétaire facilité par une baisse des cours internationaux des produits de base ». Au niveau global, l’inflation ne devrait pas atteindre la valeur cible avant l’année 2025 dans la majorité des pays. Selon le FMI, plusieurs facteurs contribuent au freinage de la reprise de l’économie mondiale: d’une part, les effets de la pandémie Covid-19, qui a toujours des répercussions, ainsi que différents évènements géopolitiques (comme la guerre en Ukraine) et FMI, Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2023, https://www.imf.org/fr/Publications/WEO/Issues/2023/10/10/world-economic-outlook-october-2023 1 -2les fragmentations géoéconomiques conséquentes, mais aussi, d’autre part, des facteurs conjoncturels, telles les conséquences du durcissement de la politique monétaire qui serait nécessaire pour diminuer l’inflation. Pour relancer la reprise économique, le FMI estime notamment que « les responsables des finances publiques devraient reconstituer une marge de manœuvre budgétaire et renoncer aux mesures non ciblées, tout en protégeant les plus vulnérables ». De plus, les banques centrales sont appelées à rétablir la stabilité des prix tout en allégeant les tensions financières. Il faudrait en outre éviter le surendettement et réduire la dette. En janvier 2024, le FMI a procédé à une révision de sa publication d’octobre 2023 2, en estimant que les facteurs et risques pesant sur la croissance mondiale sont désormais plus équilibrés. La résilience de nombreuses économies a été plus forte. D’une part, la désinflation a été plus rapide que prévue initialement et pourrait mener prochainement à un assouplissement des conditions financières, ce qui est positif. D’autre part, entre autres une nouvelle flambée des prix des produits dues aux évènements géopolitiques actuels pourrait cependant prolonger les restrictions de la politique monétaire. FMI, Perspectives de l’économie mondiale, janvier 2024, https://www.imf.org/fr/Publications/WEO/Issues/2024/01/30/world-economic-outlook-update-january-2024 2 -3- Tout comme le FMI, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) 3 note également que l’économie mondiale s’est avérée résiliente, mais que « des signes de ralentissement se manifestent ». En effet, si la croissance du PIB a été plus forte que celle initialement projetée pour l’année 2023, l’économie mondiale reste soumise au problème de l’inflation et à des perspectives de croissance plus faible pour les années prochaines. Selon l’OCDE, la croissance est actuellement en baisse, notamment en raison des conditions financières plus dures et de la diminution de la confiance des entreprises et des consommateurs. Cette baisse pourrait s’aggraver du fait d’un resserrement complémentaire de la politique monétaire ou encore de l’impact des tensions géopolitiques au niveau international (évolution du conflit israélo-palestinien à Gaza par exemple). L’OCDE estime que la croissance mondiale, qui reste fortement dépendante des économies des pays asiatiques, devrait diminuer de 2,9% en 2023 à 2,7% en 2024. Pour rétablir la croissance et pour contrarier l’inflation, l’OCDE recommande aux pouvoirs publics, entre autres, de maintenir une orientation restrictive en matière de politique monétaire et de « mettre en place des cadres budgétaires à moyen terme crédibles, assortis de plans clairs en matière de dépenses et de fiscalité, pour assurer la viabilité des finances publiques tout en offrant la souplesse nécessaire pour réagir à de futurs chocs ». Ces plans devraient permettre de réagir aux futures tensions budgétaires, tout en maintenant simultanément les moyens d’investissement indispensables pour soutenir la croissance économique à long terme ainsi que la transition écologique. L’OCDE met par ailleurs en garde contre les « problèmes urgents liés au vieillissement OCDE, Perspectives économiques, novembre 2023 et février 2024, https://www.oecd.org/perspectives-economiques/novembre-2023/ https://www.oecd.org/perspectives-economiques/fevrier-2024/ 3 -4démographique, à la transition climatique et à la transformation numérique ». Pour faire face à ces problèmes, elle incite les pouvoirs publics à mettre en œuvre des « réformes structurelles ambitieuses ». D’après le projet de loi budgétaire sous avis, la croissance mondiale, ayant atteint environ 3%, est entrée dans une phase de ralentissement en 2023, le freinage de l’activité économique ayant affecté plus spécialement les pays européens en raison des conséquences de la crise énergétique. Globalement, la situation reste donc tendue en raison des conséquences incertaines sur l’économie mondiale des évènements internationaux actuels. Les taux d’intérêt élevés contribuent aussi à la stagnation de l’activité. S’y ajoutent les déficits des finances publiques des grandes économies et une dette publique mondiale qui a atteint un niveau record de 307 billions de dollars en 2023. Cette situation inquiétante emporte le risque d’une nouvelle crise financière, notamment pour les pays industrialisés 4. ____________________ Concernant les perspectives économiques au niveau européen, le FMI 5 relève que l’Europe, « après avoir réussi à surmonter les défis posés par la pandémie et le choc des prix des produits énergétiques déclenché par la guerre que la Russie mène en Ukraine », doit désormais faire face aux difficultés de rétablir la stabilité des prix en garantissant une croissance forte et durable à long terme. Les conflits ayant actuellement lieu dans le monde et les efforts à réaliser en matière de changement climatique entraînent de nouveaux enjeux économiques (et sociaux) qui viennent compléter les problèmes de croissance. Le FMI note un ralentissement progressif de l’inflation, ce qui devrait apporter un léger soulagement pour les entreprises et les ménages. La croissance économique au sein de l’Europe devrait atteindre 2,5% en 2025 (contre 2,7% en 2023 et 2,8% en 2024). Les pays européens avancés où l’économie est tournée vers les services devraient se remettre plus vite par rapport aux pays dans lesquels l’industrie (manufacturière surtout) occupe une place primordiale, puisque ces derniers pays sont plus fortement dépendants de l’extérieur et ils sont davantage confrontés aux prix élevés de l’énergie. Pour la zone euro, le FMI prédit une progression de la croissance économique de 0,9% pour 2024 (contre 0,5% pour 2023). Institute of international finance, Global debt monitor: Politics and climate finance in a high-debt world, November 16, 2023, https://www.iif.com/Key-Topics/Debt 5 FMI, Perspectives de l’économie mondiale, janvier 2024, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2024/01/30/world-economic-outlook-update-january-2024 4 -5- L’OCDE 6 table également sur une croissance du PIB de 0,9% pour 2024 pour la zone euro, contre 0,6% pour l’année 2023. Comme le FMI, l’organisation projette aussi un recul progressif de l’inflation. L’augmentation des coûts de financement, en raison des taux d’intérêt élevés notamment, et l’incertitude quant aux évènements géopolitiques vont affecter les investissements. Au vu de cette situation, l’OCDE estime que « des politiques macroéconomiques coordonnées » sont nécessaires, en adoptant une politique européenne budgétaire prudente pour assurer la viabilité de la dette et les dépenses pluriannuelles. Concernant la politique monétaire, elle devrait rester restrictive pour stimuler la désinflation. OCDE, Perspectives économiques, novembre 2023, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/b07667cd-fr/1/3/2/49/index.html?itemId=/content/publication/b07667cdfr&_csp_=5ba8ff24fc4816d9e10d6db14841cd5c&itemIGO=oecd&itemContentType=book#section-d1e22630e9545825 6 -6Les prévisions de la Commission européenne 7 se rapprochent de celles du FMI et de l’OCDE. Ainsi, la Commission estime que, pour l’année 2024, la progression du PIB devrait être de 1,3% pour l’Union européenne et de 1,2% pour la zone euro (alors qu’elle était estimée à 0,6% pour l’année 2023, tant pour l’Union européenne que pour la zone euro). La Commission relève que « l’économie européenne a perdu de son dynamisme » en 2023 en raison du coût élevé de la vie, de la faible demande de la part des pays tiers et des politiques monétaires restrictives. Suivant les estimations, l’activité économique devrait cependant parvenir à se remettre progressivement, malgré les difficultés conjoncturelles qui persisteront, et la consommation devrait être relancée, notamment au vu de la baisse projetée de l’inflation. Concernant cette dernière, elle avait atteint en octobre 2023 le niveau le plus bas, à savoir 2,9%, depuis deux années dans la zone euro, alors que le pic y était 10,7% en octobre 2022. Source: Commission européenne7 La politique monétaire restrictive atteignant l’ensemble de l’économie, la réduction de l’inflation devrait se poursuivre, mais plus lentement, de sorte que l’inflation globale devrait passer de 6,5% en 2023 à 3,5% en 2024 dans l’Union européenne et de 5,6% en 2023 à 3,2% en 2024 dans la zone euro. L’affaiblissement de l’inflation devrait par ailleurs continuer en 2025. Commission européenne, Prévisions économiques de l’automne 2023, https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-forecast-and-surveys/economic-forecasts/autumn-2023-economic-forecast-modest-recovery-ahead-after-challenging-year_en, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_5743 7 -7Tout comme le FMI, la Commission a légèrement revu ses prévisions en février 2024 8, en estimant alors que le taux de croissance du PIB serait pour 2023 de 0,5% pour l’Union européenne et pour la zone euro (contre 0,6% selon les prévisions d’automne 2023), et pour 2024 de 0,9% pour l’Union européenne et de 0,8% pour la zone euro (contre 1,3% et 1,2% respectivement auparavant). Pour l’année 2025, les projections de croissance de l’activité économique sont fixées à 1,7% pour l’Union européenne et à 1,5% pour la zone euro. Selon la Commission, l’inflation devrait ralentir plus rapidement qu’envisagé dans les prévisions d’automne 2023. Ainsi, l’inflation, qui, pour l’ensemble de l’Union européenne, était encore de 6,3% en 2023, devrait s’établir à 3,0% en 2024 et à 2,5% en 2025. Dans la zone euro, elle devrait aussi décélérer pour tomber de 5,4% en 2023 à 2,7% en 2024, et à 2,2% en 2025. Comme le FMI et l’OCDE, la Commission européenne met également en garde contre les risques et incertitudes sur des perspectives économiques plutôt favorables face aux évènements géopolitiques actuels (guerre en Ukraine et conflit israélo-palestinien au Moyen-Orient) et aux effets imprévisibles potentiels liés au climat. Le conflit au Moyen-Orient pourrait éventuellement avoir un impact négatif supplémentaire sur les prix de l’énergie, ce qui n’a pas encore été le cas jusqu’à présent. De plus, la progression économique au sein de l’Union européenne dépend de l’évolution des relations commerciales avec les pays tiers et notamment avec la Chine. S’y ajoute que la politique monétaire restrictive nécessaire pour endiguer l’inflation peut encore avoir des conséquences à plus long terme pour le commerce et la consommation, mais aussi pour les finances publiques des États membres de l’Union européenne. Si le taux d’inflation avait atteint un niveau historiquement élevé en octobre 2022 (10,7%), il est en déclin depuis un certain temps, mais le taux annuel a néanmoins quelque peu augmenté en décembre 2023 (à 2,9% pour la zone euro, contre 2,4% en novembre 2023) 9. Commission européenne, Prévisions économiques de l’hiver 2023, 15 février 2024, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_24_730 9 Eurostat, Euro-indicateur 1/2024, 5 janvier 2024, https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/news/euro-indicators 8 -8Selon la Banque centrale européenne (BCE) 10, « l’économie de la zone euro s’est affaiblie au second semestre 2023, freinée par le durcissement des conditions de financement, la faiblesse de la confiance et les pertes de compétitivité ». L’économie devrait ainsi se remettre plus lentement. Mais la croissance devrait augmenter au début de l’année 2024. De nombreux facteurs incertains peuvent cependant influer sur la reprise projetée de la croissance. À court terme, « le resserrement de la politique monétaire de la BCE et les conditions défavorables de l’offre de crédit continuent d’avoir une incidence sur l’économie, ce qui affecte les perspectives de croissance ». Concernant l’inflation, la BCE estime aussi que, en principe, le processus désinflationniste devrait se poursuivre. Source: Banque centrale européenne La BCE signale cependant que les perspectives économiques pour les pays de la zone euro restent globalement très incertaines. Elle relève dans ce cadre notamment le conflit au Moyen-Orient. Pour déterminer l’impact éventuel d’une escalade dudit conflit sur l’économie européenne, la BCE a établi différents scénarios en partant d’un scénario de référence, dans lequel le conflit serait contenu géographiquement et il n’aurait pas de répercussions significatives supplémentaires sur l’économie de la zone euro. Dans le scénario d’intensification du conflit, les prix du pétrole et du gaz pourraient augmenter considérablement, causant de nouvelles perturbations de l’activité économique dans la zone euro (et dans le monde entier) et pesant sur la croissance. La BCE met par ailleurs en garde contre les conséquences sur les orientations budgétaires de l’échéance, en 2024, des mesures de compensation et de soutien accordées aux États membres par l’Union européenne pour faire face à la hausse des prix de l’énergie et de l’inflation. D’après le STATEC 11, la croissance économique a dénoté un ralentissement important en 2023 en Europe, « où les effets de la crise énergétique ont été plus largement ressentis par les acteurs économiques ». Il avait même averti d’une situation de récession Banque centrale européenne, Projections macroéconomiques, décembre 2023, https://www.ecb.europa.eu/pub/projections/html/ecb.projections202312_eurosystemstaff~9a39ab5088.fr.html#toc5 11 STATEC, Note de conjoncture n° 2-2023, décembre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/note-conjoncture/2023/note-conjoncture-02-2023.html 10 -9pour la zone euro qui risquerait de survenir sur la base des indicateurs conjoncturels dégradés au quatrième trimestre 2023. 2. L’environnement économique et social au niveau national Au niveau national, le STATEC note une situation conjoncturelle particulièrement dégradée 12, l’activité économique ayant tendance à stagner depuis le début de l’année 2023. Le secteur de la construction et le secteur financier ont été particulièrement touchés. Contrairement à la majorité des autres pays de la zone euro, pour laquelle se dénote une très légère hausse de la croissance dans son ensemble pour l’année 2023 (+0,5%), le Luxembourg a connu une faible récession technique de l’activité économique (-1%). Vers la fin du troisième trimestre 2023, la croissance s’élevait à -1,1% (contre 1,4% en 2022) 13. Le Luxembourg a en effet pleinement subi les conséquences des évènements internationaux récents, ayant conduit à une hausse quasi inédite de l’inflation, avec une politique de resserrement monétaire, impactant fortement, de façon négative, le pouvoir d’achat des consommateurs et l’activité des entreprises. Le FMI avait d’ailleurs anticipé une régression de -0,4% de l’économie luxembourgeoise pour 2023 14, l’OCDE de -1,1% 15 et la Commission européenne de -0,8% 16. Pour les deux années subséquentes, une relance de l’activité devrait toutefois avoir lieu (FMI: 3,3% pour 2024 et 2,2% pour 2025; OCDE: 1,4% pour 2024 et 3,1% pour 2025; Commission européenne: 1,3% pour 2024 et 2,1% pour 2025). Le STATEC estime que, « avec un maigre +2% prévu sur le PIB en volume en 2024, et considérant aussi le manque d’entrain conjoncturel déjà observé en 2022 (+1,4%), les trois années 2022-2024 seraient à considérer comme un épisode de contre-performance économique du Luxembourg ». L’effet de résorption de l’inflation devrait aussi encore plus affecter le Luxembourg (même si le taux annuel d’inflation pour 2023 dénote une légère hausse, de 3% en novembre 2023 à 3,5% en décembre 2023 17). Ainsi, tout comme la Commission STATEC, Ibid. Voir aussi: STATEC, Conjoncture Flash, 25 mars 2024, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-flash/2024/03-24-conjflash.html 13 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2024, Exposé des motifs, pages 10 et 17 14 FMI, Regional economic outlook - Europe, novembre 2023, https://www.imf.org/en/Publications/REO/EU/Issues/2023/10/13/regional-economic-outlook-for-europe-october-2023 15 OCDE, Perspectives économiques pour le Luxembourg, novembre 2023, https://www.oecd.org/fr/economie/Luxembourg-en-un-coup-d-oeil/ 16 Commission européenne, Prévisions économiques pour le Luxembourg, 15 février 2024, https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-surveillance-eu-economies/luxembourg/economic-forecastluxembourg_en 17 STATEC, Statnews n° 1, 8 janvier 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn01-ipc.html 12 - 10 européenne, le STATEC a prédit en janvier 2024 un niveau d’inflation de 2,6% pour 2024, niveau qui est proche de la cible d’inflation de 2% déterminée par la BCE. En 2024, une seule tranche indiciaire devrait alors être déclenchée au troisième trimestre. Le STATEC 18 relève que, en octobre 2023, le taux annuel d’inflation avait atteint le niveau le plus bas depuis deux années (3,2%) au Luxembourg. Tandis que, depuis le mois de février 2023, les produits pétroliers contribuent à la diminution du taux d’inflation général, les prix desdits produits sont en train d’augmenter depuis l’été 2023. Selon le STATEC, « les produits pétroliers devraient ainsi de nouveau contribuer à la hausse de l’inflation annuelle sur la première moitié de 2024 ». Deux scénarios ont été établis pour 2024 par le STATEC, en tenant compte de l’impact de l’évolution des prix de l’énergie (pétrole, gaz et électricité): un scénario bas et un scénario haut. En ce qui concerne le scénario bas, le prix de l’électricité resterait constant, alors que les prix du pétrole et du gaz diminueraient de façon conséquente (-23% et -30% respectivement). Dans ce scénario, aucune tranche indiciaire ne serait déclenchée en 2024. Le scénario haut part de l’hypothèse que, en 2024, le prix de l’électricité resterait toujours constant, tandis que le prix du pétrole augmenterait de 26% et celui du gaz de 2% seulement (du fait de la hausse de la TVA de 7% à 8% et de l’augmentation de la taxe CO2 au 1er janvier 2024). Dans ce dernier scénario, une indexation des salaires serait déjà due au deuxième trimestre 2024. Hors produits énergétiques, et surtout pétroliers, l’inflation diminue depuis plusieurs mois. Toutefois, les prix des services continuent à augmenter (évolution soutenue par les trois tranches indiciaires intervenues en février, avril et septembre 2023) et à stimuler ainsi pour partie l’inflation. STATEC, Statnews n° 50, Prévision d’inflation, 7 novembre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2023/stn50-previsions-inflation.html 18 - 11 En février 2024 19, le STATEC a revu ses projections, en estimant que l’inflation a ralenti plus fortement qu’attendu à la fin de l’année 2023 et qu’elle devrait encore ralentir pour atteindre 2,2% en 2024. Une prochaine tranche indiciaire serait alors seulement déclenchée au quatrième trimestre 2024. Les prix des produits alimentaires (hors alcool et tabac) continuent à augmenter (hausse de 6,4% sur un an en janvier 2024) et à contribuer pour un quart à l’inflation 20. Le STATEC a par ailleurs évalué l’impact de la levée au 1er janvier 2025 des mesures gouvernementales actuellement applicables pour endiguer les hausses des prix énergétiques. Dans ce cas, et à défaut de nouvelles mesures, l’inflation devrait atteindre 3,3% en 2025 et une indexation des salaires devrait intervenir au troisième trimestre 2025. Le STATEC a déterminé deux scénarios alternatifs: un premier scénario bas dans lequel la hausse des prix de l’énergie serait faible et qui entraînerait une indexation au quatrième trimestre 2024 et aucune nouvelle indexation en 2025, et un deuxième scénario haut dans lequel la hausse des prix énergétiques serait poussée et qui entraînerait alors une indexation au troisième trimestre 2024 déjà et deux indexations en 2025 (aux deuxième et troisième trimestres). À noter encore dans ce contexte que, au cours de l’année passée, l’inflation au Luxembourg a en général été au-dessous de la moyenne des pays de la zone euro (le mois de décembre 2023 mis à part) 21. STATEC, Statnews n° 5, 8 février 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn05-previsions-inflation.html 20 STATEC, Conjoncture Flash, 26 février 2024, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-flash/2024/02-24-conjflash.html 21 Eurostat, IPCH - données mensuelles (taux de change annuel), 5 janvier 2024, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/PRC_HICP_MANR__custom_118059/bookmark/table?lang=fr&bookmarkId=45a0a8c6-966f-43c6-9d30-9edb61e4af3b 19 - 12 - Projet de loi budgétaire pour l’exercice 2024, Exposé des motifs, page 9 Au début du mois de mars 2024 22, le STATEC a noté une baisse de 3,4% à 3,2% du taux annuel d’inflation. L’indice des prix à la consommation national a cependant augmenté de 0,5% par rapport au mois précédent, ce qui est notamment dû, selon le STATEC, au renchérissement des produits pétroliers. La situation économique des pays qui sont les partenaires commerciaux les plus importants du Luxembourg peut avoir un impact direct et conséquent sur l’économie et les finances publiques de ce dernier. Pour ce qui est par exemple de l’Allemagne, différents instituts économiques et le gouvernement fédéral lui-même ont revu de manière importante à la baisse (à savoir de 1,3% à 0,2%, voire seulement 0,1%) la croissance projetée pour l’année 2024 23. Le resserrement de l’activité économique au Luxembourg a évidemment aussi un effet sur le marché national de l’emploi, puisqu’il va de pair avec un ralentissement de la croissance de l’emploi. Au 30 novembre 2023 24, le nombre de demandeurs d’emploi résidents disponibles inscrits à l’ADEM s’est élevé à 17.439, ce qui est une augmentation de 19,3% (2.817 personnes) par rapport au même mois de l’année précédente. Le nombre de demandeurs d’emploi non-résidents disponibles a progressé de 3,6% sur un an. Le taux de chômage national est de 5,7% et le nombre de résidents bénéficiant d’une indemnité de chômage complet a augmenté de 29,2% en une année. Pendant la même période, le nombre de nouveaux postes vacants déclarés par les employeurs à l’ADEM a baissé de 22% et le nombre total de postes disponibles déclarés a diminué de 40%. 22 STATEC, Statnews n° 7, 6 mars 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn07-24-ipc.html 23 Prognosen zur Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts in Deutschland für die Jahre 2024 und 2025, 27. März 2024, https://de.statista.com/statistik/daten/studie/73769/umfrage/prognosen-zur-entwicklung-des-deutschen-bip/ 24 ADEM, Chiffres clés sur le marché de l’emploi, novembre 2023 - 13 - Source: ADEM Le STATEC estime que, « malgré une légère remontée de l’activité en 2024, l’emploi devrait encore ralentir (+1,3% en 2024, après +2,1% prévus pour 2023) et le chômage continuer à s’accroître vers 5,9% de la population active (renouant avec sa moyenne des 15 dernières années) » 25. Au début de l’année 2024, le nombre de demandeurs d’emploi a encore augmenté, atteignant 18.317 personnes, le taux de chômage étant de 5,5% 26. Au 29 février 2024, ce taux a atteint 5,6% 27. Le ralentissement de l’emploi a des conséquences sur les finances publiques, les recettes fiscales et de cotisations sociales progressant moins fortement. Le solde excédentaire de la sécurité sociale devrait diminuer de 988 millions d’euros en 2023 à 861 millions d’euros en 2024. En 2027, le solde pourrait tomber, tout en restant positif, à 261 millions d’euros, à défaut d’un relancement de l’emploi 28. Concernant le coût de la vie au Luxembourg pour les ménages, il ressort de l’enquête de conjoncture auprès des consommateurs publiée par la Banque centrale du Luxembourg 29 que la confiance des consommateurs a progressé en décembre 2023. Ainsi, il semble que « les ménages ont rehaussé de manière notable leurs anticipations portant sur la situation économique générale au Luxembourg ainsi que leurs intentions en termes d’achats importants » et qu’« ils ont aussi modérément révisé à la hausse les anticipations et perceptions concernant leur situation financière ». Toutefois, au mois de février 2024, la confiance des consommateurs a reculé 30, « les ménages (ayant) STATEC, Note de conjoncture n° 2-2023, décembre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/note-conjoncture/2023/note-conjoncture-02-2023.html 26 ADEM, Chiffres clés sur le marché de l’emploi, janvier 2024 27 ADEM, Chiffres clés sur le marché de l’emploi, février 2024, https://adem.public.lu/fr/marche-emploi-luxembourg/statistiques/chiffres-cles-adem.html 28 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2024, Exposé des motifs, page 50 29 BCL, Enquête de conjoncture auprès des consommateurs, 8 janvier 2024, https://www.bcl.lu/fr/media_actualites/communiques/2024/01/consommateurs/index.html 30 BCL, Enquête de conjoncture auprès des consommateurs, 6 mars 2024, https://www.bcl.lu/fr/media_actualites/communiques/2024/03/enquete/index.html 25 - 14 modérément révisé à la baisse leurs anticipations portant tant sur la situation économique générale au Luxembourg que sur leur propre situation financière future ». On ne peut pas pour autant déduire de ces enquêtes que le pouvoir d’achat réel des ménages a augmenté et que ceux-ci disposent effectivement du revenu théoriquement disponible. Selon le STATEC 31, le pouvoir d’achat est en hausse et le risque de pauvreté a légèrement diminué depuis 2022, ce qui serait notamment dû à différentes mesures de soutien décidées dans le cadre de l’accord tripartite du 7 mars 2023 (comme le crédit d’impôt conjoncture par exemple). De même, le niveau de vie serait très élevé au Luxembourg et il augmenterait constamment 32. Or, même si le niveau de vie théorique est élevé et que l’évolution des salaires a été plus dynamique que dans les pays voisins 33, le coût de la vie reste malgré tout élevé au Luxembourg, et des inégalités socioéconomiques importantes persistent concernant le poids des charges financières pesant sur les ménages 34, notamment du fait de frais récurrents obligatoires à engager par ces derniers (pour le logement, le remboursement d’emprunts, les assurances, l’alimentation). Au Grand-Duché, les prix à la consommation sont d’ailleurs largement supérieurs à la moyenne européenne. Ainsi, en 2022, les prix étaient 37% au-dessus de la moyenne des autres pays de l’Union européenne. Les seuls pays où la vie était encore plus chère qu’au Luxembourg étaient le Danemark et l’Irlande 35. De plus, malgré la légère baisse constatée par le STATEC, le risque de pauvreté reste élevé et il dénote une augmentation constante depuis des années 36, tout particulièrement pour les familles monoparentales et les couples ayant plusieurs enfants à charge. Pour le mois de décembre 2023, le STATEC avait encore noté un recul de l’IPCN, donc des prix des produits et services de façon générale, particulièrement en raison de la diminution des prix des produits pétroliers. Les prix des produits alimentaires sont restés plutôt constants par comparaison avec les mois précédents. Or, par rapport à 2022, ils ont augmenté de 7,3% dans leur ensemble en 2023 37. Ils continuent par ailleurs à augmenter constamment 38. STATEC, Rapport travail et cohésion sociale, 16 octobre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2023/stn45-tcs.html 32 STATEC, Rapport PIBien-être 2023, 20 mars 2024, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/analyses/2024/analyses-01-24.html 33 STATEC, Le pouvoir d’achat a-t-il augmenté ou diminué?, 20 septembre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2023/pouvoir-achat.html 34 STATEC, Rapport PIBien-être 2023, Ibid. 35 Eurostat, Comparative price levels of consumer goods and services 2022, 14 décembre 2023, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20230621-1 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Comparative_price_levels_of_consumer_goods_and_services 36 Voir: Chambre des salariés, Panorama social 2023, et STATEC, Rapport PIBien-être 2023 37 STATEC, Statnews n° 1, 8 janvier 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn01-ipc.html 38 STATEC, Conjoncture Flash, 26 février 2024, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-flash/2024/02-24-conjflash.html 31 - 15 Concernant l’énergie, le prix de l’électricité a augmenté depuis le 1er janvier 2024 (du moins par Enovos), hausse qui est toutefois compensée à travers la prolongation, jusqu’au 31 décembre 2024 (suite à l’accord tripartite du 7 mars 2023), des mesures de limitation de la hausse des prix de l’énergie prévues par l’accord tripartite conclu le 28 septembre 2022. Ces mesures de limitation valent également pour le gaz, le mazout et les pellets de chauffage. La Chambre des fonctionnaires et employés publics met d’ores et déjà en garde contre les conséquences négatives éventuelles pour les ménages à partir du moment de l’expiration desdites mesures au 31 décembre 2024. Selon le STATEC 39, la levée des boucliers tarifaires, prévue au 1er janvier 2025, et en l’absence de nouvelles mesures gouvernementales, entraînerait une hausse du prix du gaz et de l’électricité de respectivement 17% et 60% et un rebondissement de l’inflation, qui devrait se maintenir alors au-dessus de 3% tout au long de l’année 2025. Les mesures de compensation devront alors impérativement être prolongées au-delà du 31 décembre 2024 afin d’éviter la précarité énergétique des ménages à revenu modeste. En matière de logement – dont la charge couvre la partie essentielle des dépenses mensuelles pour une grande partie des ménages (57,9% du revenu théoriquement disponible pour les ménages à faible revenu) 40 – la problématique des prix élevés est bien connue. Selon l’Observatoire de l’habitat 41, les prix des logements ont augmenté de 9,6% en 2022 par rapport à 2021, alors que la hausse annuelle moyenne était de 13,9% en 2021, de 14,5% en 2020 et de 10,1% en 2019. Les prix ont toujours augmenté, mais une décélération a donc pu être constatée en 2022. Observatoire de l’habitat 42 STATEC, Statnews n° 5, 8 février 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn05-previsions-inflation.html 40 STATEC, Rapport travail et cohésion sociale, 16 octobre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2023/stn45-tcs.html 41 Observatoire de l’habitat, Le logement en chiffres n° 13, mars 2023, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/logement-en-chiffres-13.html 42 Observatoire de l’habitat, Ibid. 39 - 16 Au premier trimestre 2023, le Luxembourg a connu pour la première fois une baisse constante sur douze mois des prix des logements depuis 2009 (même si la baisse est hétérogène puisqu’elle ne concerne pas autant les logements nouvellement construits et surtout les appartements) 43. Entre le premier trimestre 2022 et le premier trimestre 2023, la vente des logements a fortement diminué, les appartements en construction ayant été les plus affectés (-72%). Taux de variation sur 12 mois de l’indice hédonique des prix de vente des logements fourni par le STATEC Observatoire de l’habitat Les tendances de diminution des prix et de réduction du nombre de vente de logements ont continué vers la fin de l’année 2023. Les prix de vente des logements ont baissé de 13,6% entre le troisième trimestre 2022 et le troisième trimestre 2023 (la baisse la plus significative étant de -18,7% et concernant les maisons existantes). De même, la diminution du nombre de transactions s’est poursuivie, la vente d’appartements en construction ayant été la plus touchée (-59,9% par rapport au troisième trimestre 2022) 44. L’augmentation des prix de la construction a également reculée. Après avoir augmenté de façon conséquente (+33,2%) entre octobre 2020 et avril 2023, les prix ont progressé Observatoire de l’habitat, Le marché immobilier résidentiel au 1er trimestre 2023, 27 juin 2023, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/rapport-analyse-5.html 44 Observatoire de l’habitat, Le marché immobilier résidentiel au 3e trimestre 2023, 21 décembre 2023, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/rapport-analyse-9.html 43 - 17 beaucoup moins fortement entre avril 2023 et octobre 2023. Sur un an, la progression est cependant toujours de 6,4% 45. ÉVOLUTION DE L'INDICE DES PRIX DE LA CONSTRUCTION, 2010 - 2023 Pour les prix des terrains constructibles, une décélération récente a également pu être observée. Celle-ci est toutefois beaucoup moins poussée. Les prix restent extrêmement élevés, surtout à Luxembourg-Ville et aux alentours. À noter que, entre 2010 et 2021, les prix des terrains ont plus que doublés (+136,5%). La hausse des prix des terrains constructibles a été largement supérieure à celle des prix de la construction (+32,4% sur la même période) et à celle des prix des logements existants et en voie de construction (respectivement +117,4% et +107,4%) 46. STATEC, Décélération des prix de la construction, 15 janvier 2024, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn03-24-construction.html 46 Observatoire de l’habitat, Note n° 32, Panorama du foncier constructible au Luxembourg, juillet 2023, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/note-32.html 45 - 18 Toutes les diminutions de prix susmentionnées n’ont qu’un impact modéré sur le pouvoir d’achat des ménages, dont une très grande partie n’a toujours pas les capacités financières pour acquérir un logement à des fins d’habitation personnelle. En effet, malgré les décélérations récentes, qui ne sont pas vraiment notables pour la plupart des ménages, les prix des logements (et des terrains) sont toujours très élevés. En outre, les diminutions de prix sont contrebalancées par les difficultés de financement que rencontrent les ménages et notamment par les conditions restrictives pour obtenir un prêt immobilier, qui se sont aggravées non seulement à cause de la hausse des taux d’intérêt des prêts (surtout des taux d’intérêt variables des crédits immobiliers) 47, mais également en raison de certaines décisions politiques récentes que la Chambre des fonctionnaires et employés publics avait déjà soulevées pour partie et critiquées dans son avis n° A-3600 du 8 novembre 2021 sur le projet de loi n° 7878 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2022. Il s’agit entre autres des deux mesures suivantes: - la décision, prise vers la fin de l’année 2020, de fixer des limites en matière d’octroi de crédits relatifs à des biens immobiliers à usage résidentiel situés sur le territoire du Luxembourg; - l’obligation pour les copropriétés des immeubles bâtis de mettre en place un fonds de travaux. Concernant le problème des taux d’intérêt, il est survenu du fait de la politique des taux d’intérêt bas, voire négatifs qui a été maintenue bien trop longtemps par les banques centrales. À la suite de l’arrêt de cette politique en juillet 2022, les taux d’intérêt ont été augmentés subitement et de façon conséquente pendant une courte période au détriment des ménages disposant d’un prêt immobilier. Cette variation des taux n’était pas prévisible ni pour ces derniers, ni pour les banques et elle n’est pas provenue d’un déséquilibre sur les marchés financiers, mais elle a été directement provoquée par une décision politique, de sorte qu’il est inacceptable de blâmer les ménages pour l’aggravation de leur situation d’endettement, comme l’ont fait certains décideurs politiques sous la législature précédente. La Chambre renvoie aux développements ci-après sous le chapitre IV. « 4. Logement » pour plus d’explications quant à la situation désastreuse sur le marché du logement. Un autre élément qui pèse aussi de plus en plus fortement sur le budget des ménages est l’augmentation générale des primes d’assurance. Au début de l’année 2022, les primes d’assurance pour les logements et pour les véhicules ont par exemple subi une augmentation de 15% 48. En 2023, une nouvelle hausse des primes a pu être constatée, 47 Pour l’évolution des taux, voir: STATEC, Conjoncture Flash, novembre et décembre 2023, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-flash/2023/11-23-conjflash.html, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/conjoncture-flash/2023/12-23-conjflash.html 48 Union luxembourgeoise des consommateurs, 2 février 2022, https://www.ulc.lu/fr/news/detail.asp?id=5906 - 19 même si elle était moins poussée (+3,2% pour les primes d’assurance d’habitation selon le STATEC 49). Le renchérissement des assurances devrait se poursuivre en 2024. Il y a par ailleurs lieu de mentionner la hausse des prix des services financiers et bancaires, et notamment l’augmentation générale et conséquente des frais bancaires (+14,5% sur un an de 2021 à 2022 par exemple 50). Les frais bancaires récurrents, comme ceux prélevés par les banques pour la gestion des comptes, sont identiques pour tous les clients, indépendamment de leur revenu, de sorte que ces frais affectent évidemment plus fortement les personnes à faible revenu. On peut encore citer plusieurs autres facteurs qui ont récemment contribué au renchérissement de la vie pour les ménages. - L’expiration, au 1er janvier 2024, de la mesure de réduction temporaire de 1% des taux de la TVA du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2023, mesure qui a été retenue dans l’accord tripartite du 28 septembre 2022 et qui a entraîné une augmentation systématique des prix. Cette mesure – qui a été inscrite dans ledit accord tripartite à la demande expresse du gouvernement – n’a d’ailleurs pas eu l’effet escompté sur la limitation de l’inflation, bien au contraire 51. D’abord, la réduction de la TVA n’a pas concerné une grande majorité des produits, comme par exemple les aliments, qui sont en effet soumis au taux super-réduit de 3%, qui n’a pas été affecté par la mesure de réduction. Ensuite, la diminution de la TVA n’a pas été répercutée sur les prix finaux de la majorité des produits et services achetés par les consommateurs, qui n’ont pas pu constater de réduction de prix. Au contraire, une hausse des prix a pu être constatée. La Chambre avait dès le départ mis en garde contre ce risque. Il est d’ailleurs bien connu qu’une diminution de la TVA est une mesure qui est généralement considérée comme étant inefficace pour lutter contre l’inflation et pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages, ceci en raison de l’imprévisibilité des conséquences sur les prix. Mis à part que la mesure temporaire a engendré des charges et complications administratives pour sa mise en œuvre par l’administration concernée et par les déclarants assujettis à la TVA, elle devrait coûter 317 millions d’euros à l’État (cf. fiche financière annexée au projet de loi n° 8083 portant mise en œuvre de la baisse temporaire du taux de TVA). S’y ajoute que les projections de coûts étaient erronées, puisque, en réalité, la mesure a finalement coûté 180 millions d’euros, ce qui renforce le doute quant à l’inanité de celle-ci. Elle était donc inefficiente et, de l’avis de la Chambre, le gouvernement aurait pu se passer de la faire introduire dans l’accord tripartite. Les seuls gagnants de cette mesure étaient finalement les entreprises, qui n’ont pas répercuté la diminution de la TVA sur les prix finaux. 49 STATEC, Statnews n° 24, 5 mai 2023, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2023/stn24-23-ipc.html 50 Source: BCEE 51 STATEC, Regards 8/23, Baisse de la TVA en 2023 - quel est l’effet sur l’inflation?, juin 2023, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/regards/2023/regards-08-23.html - 20 - L’expiration, au 1er janvier 2024, du crédit d’impôt conjoncture (CIC) pour salariés, indépendants et pensionnés, qui était prévu par l’accord tripartite du 7 mars 2023 et qui était limité à l’année d’imposition 2023. Sur ce point, le ministre des Finances 52 a annoncé qu’un nouveau « crédit d’impôt barème » serait introduit au cours de l’année 2024 pour les personnes affectées par la suppression du CIC, ce que la Chambre approuve. - L’augmentation, de 30 à 35 euros par tonne de CO2, de la taxe carbone sur les produits énergétiques avec effet au 1er janvier 2024. Qui plus est, l’article 8, paragraphes