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En bref

Ce document concerne un projet de loi visant à mettre en œuvre la réforme fiscale de 2017 au Luxembourg, en modifiant de nombreuses lois et règlements existants liés à la fiscalité directe et indirecte.

Ce qu'il réglemente

Qui il concerne

Points clés

Texte de loi

CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e Luxembourg. le 11 octobre 2016 184 1 -2016 anniversaire Objet: Projet de loi n°7020 du et portant modification 2016 portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; de la loi modifiée du 16 octobre 1934 concernant l'impôt sur la fortune ; de la loi modifiée du 1 décembre 1936 concernant l'impôt commercial ; de la loi modifiée du 24 décembre 1996 portant introduction d'une bonification d'impôt sur le revenu en cas d'embauchage de chômeurs ; - de la loi d'adaptation fiscale modifiée du 16 octobre 1934 (« Steueranpassungsgesetz ») ; - de la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; de la loi rectificative du 19 décembre 2014 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2015 ; - de la loi modifiée du 23 décembre 2005 portant introduction d'une retenue à la source libératoire sur certains intérêts produits par l'épargne mobilière ; de la loi du 19 décembre 2008 ayant pour objet la coopération interadministrative et judiciaire et le renforcement des moyens de l'Administration des contributions directes, de l'Administration de l'enregistrement et des domaines, de l'Administration des douanes et accises et portant modification de • la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; • la loi générale des impôts (« Abgabenordnung ») ; o la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l'Administration des contributions directes ; • la loi modifiée du 20 mars 1970 portant réorganisation de l'Administration de l'enregistrement et des domaines ; o la loi modifiée du 27 novembre 1933 concernant le recouvrement des contributions directes et des cotisations d'assurance sociale ; - de la loi du 30 juillet 1983 portant création d'une taxe sur le loto ; - de la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; - du Code pénal ; - de la loi modifiée du 8 août 2000 sur l'entraide judiciaire internationale en matière pénale ; - de la loi du 27 août 1997 portant approbation du Protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, signé à Strasbourg, le 17 mars 1978 ; - de la loi du 2016 concernant le soutien au développement duratie ; - de la loi modifiée du 22 frimaire an VII organique de l'enregistrement ; - de la loi modifiée du 13 brumaire an VII organique du timbre ; - de la loi modifiée du 27 décembre 1817 sur Ie droit de succession ; g \juridique\avis \2016 \4671pmr_brna_réformefiscale 201 Tyersion finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 2 1841-2016 anniversaire - de la loi modifiée du 23 décembre 1913 concemant la révision de la législation qui régit les impôts dont le recouvrernent est attribué à l'administration de l'enregistrement et des domaines ; de la loi modifiée du 7 août 1920, portant majoration des droits d'enregistrement, de timbre, de succession, etc. ; - de la loi modifiée du 28 janvier 1948 tendant à assurer la juste et exacte perception des droits d'enregistrement et de succession ; - de la loi modifiée du 13 juin 1984 portant révision de certaines dispositions législatives régissant la perception des droits d'enregistrement, de succession et de timbre ; - de l'ordonnance royale grand-ducale du 23 septembre 1841 sur le timbre, l'enregistrement et les droits de succession ; - de la loi modifiée du 19 juin 2013 relative à l'identification des personnes physiques. Projets de règlements grand-ducaux - modifiant le règlement grand-ducal modifié du 19 décem bre 1969 concernant la fixation de la valeur locative de l'habitation faisant partie du domaine agricole ou forestier de l'exploitant agricole ou forestier ; - modifiant le règlement grand-ducal modifié du 12 juillet 1968 concernant la fixation de la valeur locative de l'habitation occupée en vertu du droit de propriété ou occupée à titre gratuit ou en vertu d'un droit de jouissance viager ou légal ; - portant modification du règlement grand-ducal modifié du 28 décembre 1990 portant exécution de l'article 104, alinéa 3 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - portant exécution de l'article 104, alinéa 3 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - portant exécution de l'article 123, alinéa 8 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - modifiant le règlement grand-ducal modifié du 19 décembre 2008 relatif à l'abattement forfaitaire pour frais de domesticité, frais d'aides et de soins en raison de l'état de dépendance ainsi que pour frais de garde d'enfants ; modifiant le règlement grand-ducal modifié du 24 décembre 1988 portant exécution de l'article 133 de la loi du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu, tel que cet article a été modifié par la loi du 24 décembre 1988 ; - portant modification du règlement grand-ducal modifié du 9 janvier 1974 relatif à la détermination de la retenue d'impôt sur les salaires et les pensions ; - portant publication des barèmes de la retenue d'impôt sur les salaires et précisant les modalités de la retenue d'impôt ; - portant publication des barèmes de la retenue d'impôt sur les pensions et précisant les modalités de la retenue d'impôt ; \jundique \avis \2016 \4671pmr_bmu_réformefiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 3 175 e anniversaire - portant modification du règlement grand-ducal modifié du 19 décembre 2008 réglant les modalités de la déduction des frais de déplacement et autres frais d'obtention, des dépenses spéciales, des charges extraordinaires, ainsi que de la bonification des crédits d'impôt ; - portant modification du règlement grand-ducal du 21 décembre 2012 portant exécution de l'article 143 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - portant modification du règlement grand-ducal du 26 mars 2014 portant exéculion de larticle 145 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu (décompte annuel) ; - portant exécution de l'article 154quater de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - portant exécution de l'article 154quinquies de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - portant modification du règlement grand-ducal modifié du 7 septembre 1987 concernant les paris relatifs aux épreuves sportives ; - fixant les modalités de l'abattement sur la contribution dépendance. (4671PMR/BMU) Saisine : Ministre des Finances (27 juillet et ier août 2016) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le projet de loi sous avis vise à réformer la fiscalité luxembourgeoise, tant en matière d'imposition directe qu'indirecte, par la modification de 24 lois qui ne se confinent toutefois pas à la matière fiscale au sens strict. La modification de ces 24 lois s'accompagne de la modification de 14 règlements grandducaux, tantôt autonomes, tantôt modifiant d'autres règlements existants. Le projet de loi sous avis ainsi que les règlements grand-ducaux susmentionnés seront, dans la suite de l'avis, communément désignés par le « Projet ». g \jundique\avis\2016\4671prnr_bmu_réforrne Oscale 2017_version finale docx CHAMBRE fJE COMMERCE LUXEMBOURG 4 216 0 175e anniversaire 1- Table des matières Résumé synthétique 7 Considérations générales 11

  1. Sur la forme 11 A. Une grande disparité mais pourtant pas assez d'envergure 11 B. Un processus d'élaboration discutable 12 B.
  2. Un manque de concertation en ce qui concerne le volet « entreprises » de la réforme 12 B.
  3. Des données quantitatives difficiles à évaluer
  4. Sur le fond A. 13 15 Les apports et carences du Projet 15 A.
  5. Les apports du Projet 15 A.2 Les carences du Projet 16 A.2.
  6. Mesures absentes 16 A.2.1.
  7. La propriété intellectuelle 16 A.2.1.
  8. L'accès généralisé aux conventions pour les fonds d'investissement 17 A.2.1.
  9. La suppression de la retenue à la source sur dividendes sortants de source luxembourgeoise 18 B. A.2.1.
  10. Les start-ups 19 A.2.1.
  11. La réserve immunisée 19 A.2.1.
  12. Les intérêts notionnels 19 A.2.1.
  13. Les travailleurs impatriés 20 A.2.1.
  14. La propriété foncière 21 A.2.2 Mesures insuffisantes 24 A.2.
  15. Mesures à proscrire 25 La conformité partielle aux objectifs annoncés 25 B.
  16. Une durabilité multiforme et compromise sur le versant budgétaire 25 B.
  17. Equité : des progrès, toutefois décevants au regard du coût de la réforme 26 B.2.
  18. Equité en fonction du coefficient de Gini 26 B.2.
  19. Equité en fonction de la situation familiale 28 B.2.2.
  20. Une fiscalité fortement conditionnée par la situation familiale 28 B.
  21. Une sélectivité perfectible 31 B.3.
  22. Politique du logement 31 B.3.
  23. Mëttelstandsbockel 32 B.
  24. Compétitivité une évolution timide à l'aune des développements internationaux B.4.
  25. Le taux d'IRC 34 35 gAjuhdique4avis \ 2016 \4671pmr_brnu_réforme fiscale 2017_version finale.docx CHAMI3RE DE COMMERCE LUXEMBOURG 5 175 e l ann' ' iv'e-r2sUairee B.4.
  26. La limitation du report de pertes 38 B.4.
  27. L'impôt sur la fortune 39 B.4.4, La responsabilité accrue des dirigeants 41 B.
  28. Les autres principes incontournables d'une réforme fiscale C. 42 B.5.
  29. La stabilité et la prévisibilité fiscale fragilisées 42 B.5.
  30. Simplification fiscale : des avancées, mais aussi des occasions manquées 42 Les pistes d'amélioration 43 0.
  31. Les pistes immédiates 43 C.1.
  32. La taxation dégressive du revenu incrémental 43 C.1.
  33. La concrétisation des propositions émises par la Chambre de Commerce 44 C.
  34. Les pistes à court terme 44 C.2.
  35. La stratégie à privilégier 45 C.2.
  36. Le choix du taux nominal 46 C.2.
  37. L'horizon temporel 51 0.2.
  38. Les compensations 52 C.2.4.
  39. Les compensations budgétaires 52 C.2.4.
  40. Le renforcement de l'activité à court terme 53 Commentaire des articles 59
  41. Concernant les modifications apportées à la LIR 60
  42. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 16 octobre 1934 concernant lIF 72
  43. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 24 décembre 1996 portant introduction d'une bonification d'impôt sur le revenu en cas d'embauchage de chômeurs 72
  44. Concernant les modifications apportées à l'AO 72
  45. Concernant les modifications apportées à la loi rectificative du 19 décembre 2014 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2015 75
  46. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 23 décembre 2005 portant introduction d'une retenue à la source libératoire sur certains intérêts produits par l'épargne mobilière 75
  47. Concernant les modifications apportées à la loi du 19 décembre 2008 ayant pour objet la coopération interadministrative et judiciaire et le renforcement des moyens de l'Administration des contributions directes, de l'Administration de l'enregistrement et des domaines, de l'Administration des douanes et accises [...] 76
  48. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée (ou « LTVA ») 77
  49. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 28 janvier 1948 tendant à assurer la juste et exacte perception des droits d'enregistrement et de succession — article 13 du Projet 80
  50. Concernant les modifications apportées aux lois modifiées du 22 Frimaire an VII organique de l'enregistrement, du 23 décembre 1913 concernant la révision de la législation glundique\avis \2016\4671pmr_brnu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 6 175 e1"'2016 anniversaire qui régit les impôts dont le recouvrement est attribué à l'administration de l'enregistrement et des domaines et du 7 août 1920, portant majoration des droits d'enregistrement, de timbre, 81 de succession, etc — articles 14 à 16 du Projet
  51. Concernant les modifications apportées à la loi modifiée du 8 août 2000 sur l'entraide 81 judiciaire internationale en matière pénale — article 19 du Projet
  52. Concernant l'application rationae temporis des nouvelles infractions primaires de blanchiment en matière fiscale — article 25 du Projet 81 Tableaux Tableau 1: Estimation par le Gouvernement du coût de la réforme fiscale en avril 2016 14 Tableau 2: Taux nominaux globaux et standard d'imposition des sociétés dans l'UE 50 Tableau 3: Une « road map » à la luxembourgeoise : pilier 1 (donc hors « clause de rendez56 vous BEPS ») Graphiques Graphique 1: Evolution du niveau réel des prix de l'immobilier (indices 2000 =100) 22 Graphique 2: Composition des recettes des administrations locales en 2015 (en %) 24 Graphique 3: Evolution du coefficient de Gini au Luxembourg (augmentation=concentration 27 croissante des revenus disponibles) Graphique 4: Le coin fiscal salarial pour 8 ménages types en 2015 29 Graphique 5: Ecart entre le coin fiscal de célibataires et de couples (en %) 30 Graphique 6: Taux de taxation marginaux et moyens d'un salarié de la classe 1 avant réforme 33 (situation de 2016, en %) Graphique 7: Taux moyens d'imposition (classe 1), 2016 et 2017, avec contribution dépendance, impôt de solidarité, IEBT (en 2016) et crédits d'impôt 34 Graphique 8: Taux d'affiche globaux des impôts directs sur les sociétés 35 Graphique 9: Taux effectifs globaux de taxation des sociétés non financières en 2014 38 Graphique 10: Recettes de l'impôt sur la fortune en % du PIB 40 Graphique 11: Taux d'imposition nominal global standard des sociétés dans diverses juridictions fiscales européennes en 2015 (en %) 47 Graphique 12: Impact, sur la probabilité de localisation des multinationales d'une variation hypothétique du taux irlandais nominal à l'impôt des sociétés (probabilités d'établissement en 49 Irlande, en %) Graphique 13: « Road map » britannique : composition et évolution ai fil du temps de « effet de retour » en faveur des administrations publiques 55 g: \juhdique\avis \2016 \4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale.docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 7 anniversaire Résumé synthétique Le Projet met en ceuvre la « réforme fiscale » annoncée par le Gouvernement le 29 février 2016 qui se veut répondre à quatre grands principes, à savoir, l'équité, la sélectivité, la durabilité et la compétitivité, principes que la Chambre de Commerce ne peut que saluer. Même si la réforme constitue globalement un pas dans la bonne direction, notamment quant à son volet relatif à la fiscalité des entreprises, l'examen détaillé du texte du Projet lui inspire néanmoins un constat plus mitigé. Cette situation pourrait s'expliquer, dans une certaine mesure, par la concertation insuffisante ayant présidé à la rédaction du projet en question. Le texte du Projet n'est certes pas dépourvu d'avancées à l'aune des quatre grands principes évoqués par le Gouvernement. La Chambre de Commerce souligne ainsi l'immunisation des plus-values de conversion, la possibilité d'amortissement différé, raugmentation du taux de bonification pour investissement complémentaire, la dimin ution du taux de l'IRC à raison de trois points d'ici 2018 (et davantage encore pour les sociétés dont le revenu imposable ne dépasse pas 25.000 EUR), la suppression dans le même temps de l'impôt d'équilibrage budgétairel et également, en matière de fiscalité indirecte, la suppression du droit d'enregistrement de 0.24% sur la cession de créances. II y a encore lieu de saluer la possibilité de procéder au dépôt électronique des déclarations des sociétés ou encore la volonté de faciliter les transmissions d'entreprises. Le Projet paraît toutefois perfectible à trois égards. En premier lieu, la Chambre de Commerce tient à mettre en exergue nombre de mesures manquantes, qui auraient permis de conférer plus de consistance et de cohérence à la réforme, tant sur le plan budgétaire que d'un point de vue socio-économique. Manquent notamment une remise en cause totale ou partielle de l'impôt sur la fortune2 ou encore de nouvelles dispositions sur la propriété intellectuelle, qui soient en lig ne avec l'approche « nexus» consacrée par l'action 5 du plan BEPS. Alors que cette activité est un fleuron de l'activité financière du Luxembourg, la Chambre de Commerce note également l'absence de dispositions visant à faciliter l'accès des fonds d'investissements aux conventions préventives de double imposition. La suppression de la retenue à la source sur les dividendes sortants de source luxembourgeoise n'est pas davantage considérée et le Projet n'aborde pas, sous rangle d'incitants fiscaux, les difficultés de financement que rencontrent les start-ups, alors même que le Luxembourg Business Angels Network avait remis des propositions détaillées en la matière. Enfin, à rebours du programme gouvernemental lui-même, le Projet ne renferme aucune disposition instituant une réserve immunisée en faveur des PME, ou des mesures promouvant une taxation plus appropriée des sources de financement des entreprises (intérêts notionnels « à la luxembourgeoise »). De même, le sort fiscal des salariés impatriés demeure un terrain en friche. En second lieu, la Chambre de Commerce note que le Projet renferme nombre de mesures qui, si elles vont dans la bonne direction, manquent d'ambition. La Chambre de Commerce citera en premier lieu la baisse du taux nominal d'imposition des sociétés, encore assez timide au regard de la rude compétition européenne et internationale, en cours en la I En abrégé ci-après, l « IEBT ». En abrégé ci-après, r « IF ». g \jun digue \ avis \2016 \ 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 8 841-2016 anniversaire matière. A cela s'ajoute un impact certes favorable, mais assez réduit, de la réforme fiscale sur la disparité des revenus nets des personnes physiques, et ce, en dépit du conditionnement aux revenus des crédits d'impôt. La Chambre de Commerce note enfin que si un encouragement bienvenu est concédé aux pensions complémentaires personnelles, cet effort exclut néanmoins les pensions du second pilier (plans d'entreprises). Des remarques similaires valent, mutatis mutandis, pour les transmissions d'entreprises, les incitants environnementaux ou encore les plafonds de déduction en matière d'assurances. En troisième lieu, la Chambre de Commerce invite le législateur à proscrire certaines dispositions du Projet, peu nombreuses mais néanmoins fort dommageables. Ainsi, la Chambre de Commerce regrette vivement l'augmentation de l'impôt minimum sur la fortune pour les sociétés de participation financières3, passant de 3210 à 4815 euros. Elle regrette également l'introduction d'une limitation artificielle du report de pertes — certes moins drastique que dans les premières annonces gouvernementales — et désapprouve le renforcement de la responsabilité des dirigeants de sociétés pour lesquels une mise en cause par l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines4 serait possible sans avoir à prouver de faute leur imputable. Les appréhensions de la Chambre de Commerce ne se limitent pas à la responsabilité des administrateurs. Bien que cette réflexion dépasse le cadre du Projet, la Chambre de Commerce note que le traitement fiscal des tantièmes, en ce qu'ils ne sont pas déductibles comme dépense d'exploitation, pose question et le sort qui leur a récemment été réservé en matière de TVA n'est à son avis pas justifié. En matière de logement, domaine crucial s'il en est de l'action publique dans l'actuel contexte de pénurie de logements (à bon marché), la Chambre en appelle à une politique moins axée unilatéralement sur le subventionnement de la demande, qui est inefficace et de surcroît inéquitable. L'insuffisance des mesures adoptées peut être examinée plus avant, à l'aune des quatre objectifs avancés par le Gouvernement. Un premier principe, souvent invoqué par les autorités, est l'équité. Les nouvelles dispositions relatives à l'impôt des personnes physiques sont de nature à diminuer la concentration des revenus après impôt, mais seulement dans une faible mesure. La réforme fiscale ne va dans le même temps pas atténuer la forte sensibilité de la fiscalité luxembourgeoise des personnes physiques à la composition familiale ou la forte taxation implicite des seconds apporteurs de revenus au sein d'un ménage en imposition collective. C'est là le résultat d'une politique trop peu ciblée, demeurant encore trop conditionnée par la traditionnelle et dommageable « politique de l'arrosoir ». Avant tout orientée vers les ménages, la réforme fiscale se traduit par un sensible gain de pouvoir d'achat pour ces derniers. Par exemple, pour un revenu imposable de 50 000 EUR par an de la classe d'imposition 1, elle donne lieu à un gain de pouvoir d'achat de l'ordre de 3,6%, sans impact majeur sur la concentration des revenus nets. A cette aune, la Chambre de Commerce considère que la sélectivité de la réforme fiscale aurait pu être plus manifeste et que la fiscalité devrait se muer davantage en un outil de promotion du dynamisme économique. Les avancées sont malheureusement également fort mesurées en termes de compétitivité : la réforme consacre une diminution du taux d'imposition nominal global des sociétés, qui passerait de 29,22% à 26,01%5 (avec une réduction un peu plus marquée pour les 3 En abrégé ci-après, les « soparfis ». En abrégé ci-après, r « AED ». Taux calculés avec l'impôt commercial communal en vigueur à Luxembourg-Ville. g. \juridique \ avis \ 2016\ 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 9 175 e 841-2816 1 anniversaire plus petites entreprises). S'il s'agit là d'un pas dans la bonne direction, il paraît bien insuffisant par rapport au taux pratiqué dans ces autres places financières que sont l'Irlande (12,5%), le Royaume-Uni (20% et bien moins encore d'ici 2020) ou la Suisse (moins de 18% en moyenne, avec de nouvelles diminutions récemment annoncées), ou encore eu égard à l'évolution tendancielle vers la baisse des taux, encore observée actuellement (voir la « roadmap » britannique, les velléités de réforme en Belgique ou même en France) et qui devrait se poursuivre dans un contexte « post BEPS ». Le taux précité de 26,01% est par ailleurs fort élevé par rapport au taux médian enregistré au sein de l'UE, qui s'établissait en 2015 à 21,1%. A ces taux luxembourgeois nominaux d'imposition toujours élevés en comparaison internationale s'ajoutent un traitement plus contraignant des pertes reportées et l'augmentation de 50% de l'IF minimum pour les soparfi (voir le titre B.4.
  53. pour l'évolution historique de ce dernier impôt). La réforme fiscale paraît également insuffisante en termes de durabilité, sur un plan financier tout d'abord : les insuffisances mentionnées ci-dessus sont d'autant plus préoccupantes que le coût budgétaire de le « réforme fiscale » semble extrêmement lourd. Selon le Gouvernement, il s'établirait à 1% du PIB en vitesse de croisière. D'autres intervenants mentionnent cependant un coût bien plus élevé, allant jusqu'à 1,5% du PIB
  54. llpourraitàpolitique inchangée en résulter des déficits structurels récurrents des administrations publiques (en particulier l'Administration centrale), alors que le Luxembourg devra faire face au défi du financement à long terme des pensions, de rassurance dépendance et de la santé, tout en assurant le financement des nombreux investissements publics qui seront requis pour faire face à la forte croissance démographique attendue par les autorités (transport, écoles, crèches, télécommunications, etc.). La Chambre de Commerce est en outre d'avis que la réforme est en retrait de certaines espérances légitimes à l'aune de deux principes essentiels, à savoir la simplicité du système fiscal, gage de transparence et d'adhésion du citoyen, et la traditionnelle stabilité fiscale du Luxembourg. Le présent avis comporte par ailleurs un commentaire des articles de nature technique. La Chambre de Commerce aurait souhaité que les auteurs du Projet en profitent pour réécrire des lois d'avant-guerre, telle l'Abgabenordnung7 dont les formulations sont clairement dépassées. Elle est d'avis qu'il est important de consacrer à cette partie toute l'attention qu'elle mérite et de mettre en ceuvre dans les meilleurs délais les adaptations corrélatives. Dans son avis, la Chambre de Commerce propose par ailleurs des pistes techniques d'amélioration dans une optique de pleine complémentarité avec la réforme fiscale et au-delà des pistes déjà amorcées dans les lignes qui précèdent (par exemple l'allégement ou la suppression de l'IF). Ces propositions sont les suivantes : • une piste à court terme tout d'abord, consistant à adapter les taux nominaux globaux et reposant sur deux piliers, à savoir (i) une adaptation des taux selon une feuille de route précise, permettant au Luxembourg de rejoindre au minimum le milieu du « peloton européen » en termes de taux nominaux globaux en l'alignant sur le taux d'imposition européen médian, avec en parallèle (ii) une adaptation de l'imposition des sociétés en fonction de l'élargissement de la base imposable résultant des initiatives internationales 6 Voir le Bulletin 2016/1 de la BCL. ' En abrégé ci-après, r « AO ». g \jundigue\avis \2016 \ 4671pmr_bmu_réforme fiscal e 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 10 17ge 1341-2016 anniversaire • • • • • en cours (processus BEPS et directives associées, notamment). Le tout s'accompagnant d'un effort de simplification en direction, notamment, de l'impôt commercial communal8 et du prélèvement dit « Fonds pour l'emploi » ; une piste encore exploratoire, qui consiste à prévoir une taxation dégressive du revenu « incrémental », c'est-à-dire de la partie de la base taxable d'une société qui, une année donnée, va au-delà d'un taux « naturel » de croissance. Une telle disposition, dont les modalités doivent être affinées, permettrait d'attirer au Luxembourg de nouvelles activités. Elle serait tout à fait complémentaire à la piste précédente ; une simplification de l'imposition des personnes physiques et des sociétés, par fusion voire même suppression des différents (et nombreux) prélèvements actuels sans renchérissement ; une refonte de la fiscalité globale, en direction d'une revalorisation ou d'une refonte en matière d'impôt foncier, qui pourrait à la fois mieux asseoir le financement de la réforme fiscale et accompagner un allégement de cette autre recette communale que constitue l'ICC. Dans un stade ultime et toujours en guise de simplification, un processus de rapprochement ou même de fusion entre l'impôt sur le revenu des collectivités8 et l'ICC pourrait être amorcé : la concrétisation des propositions émises et susceptibles d'exercer un considérable effet de levier sur le dynamisme entrepreneurial au Luxembourg en matière de transmission d'entreprises, de réserve immunisée pour les PME et de stimulation des start-up ; une fiscalité des ménages favorisant davantage la constitution de pensions complémentaires au sein des entreprises (second pilier). C'est à ce prix que les mesures pourront afficher une véritable cohérence et se muer en un instrument performant de promotion de l'économie luxembourgeoise et de soutien à la cohésion sociale, en pleine conformité avec une « réforme fiscale » totalement assumée. Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce peut marquer son accord au projet de loi et aux projets de règlements grand-ducaux sous avis sous réserve de la prise en compte de ses remarques. 8 En abrégé ci-après, l « ICC ». 9 En abrégé ci-après, r « lcc ». g: \jundique \avis \2016 \4671pmf_bmu_réforme fiscal e 2017_version finale docx CHAMBRE Da COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 11 8
  55. anniversaire Appréciation du projet de loi : Incidence .41_10 Compétitivité de l'économie luxembourgeoise lmpact financier sur les entreprises Transposition de la directive Simplification administrative lmpact sur les finances publiques Développement durable Appréciations : ++ 0 -n.a. 4_11 n.a. + _12 0 très favorable favorable neutre défavorable très défavorable non applicable Considérations générales Avant de commenter spécifiquement celles des dispositions qui présentent plus particulièrement un intérêt pour ses ressortissants, la Chambre de Commerce aimerait prendre un peu de hauteur et émettre des considérations d'ordre plus général sur le Projet, en particulier sur les aspects concernant les entreprises. Certaines tiennent plus à la forme et au processus de réforme, tandis que les autres s'attachent au fond de la réforme.
  56. Sur la forme S'agissant de la forme et du processus de réforme fiscale, la Chambre de Commerce souhaite formuler une série de remarques. A. Une grande disparité mais pourtant pas assez d'envergure La Chambre de Commerce constate la modification d'un nombre important de lois, soit 24 au total. Le Projet prévoit également de modifier ou d'adopter 17 règlements grand-ducaux. Si par leur nombre et leur diversité, les modifications sont considérables, la Chambre de Commerce s'interroge toutefois quant à savoir si le Projet peut véritablement être qualifié de « réforme ». Au-delà d'un contenu parfois en décalage par rapport aux attentes des acteurs (voir infra), la plupart des mesures ne semblent pas participer d'un effort commun de refonte globale du système. Cette diversité comporte, certes, des avantages. Ainsi, par exemple, l'introduction de la fraude fiscale aggravée, dans le Projet plutôt que dans la loi qui transposera la quatrième directive anti-blanchiment13, devrait permettre au Luxembourg de se préparer sans délai au 10 Comme expliqué, la réforme renferme des avancées certaines qu'il faut saluer mais manque d'ambition, voire contient des mesures contre-productives (maintien et augmentation de rIF, limitation du report des pertes, ...). " Le point de l'impact financier sur les entreprises évolue similairement à celui de la compétitivité et pour les mêmes raisons. 12 Voir à ce sujet le tableau « coût de la réforme fiscale » figurant sous le titre B
  57. 13 Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement g. \jundique \avis 2016 \4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale. docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 12 anniversaire prochain examen du Groupe d'Action Financière. Apparaît plus surprenante toutefois la modification de la loi sur les actions au porteur, qui n'a que très peu sa place dans un projet de réforme fiscale
  58. Cependant, malgré la disparité des mesures visées, la Chambre de Commerce regrette que certainesfassent défaut. En particulier, elle aurait souhaité que les auteurs profitent du Projet pour réécrire les lois d'avant-guerre, telle l'AO, qui, au-delà de la langue allemande, de surcroît dépassée dans ses formulations (d'autant que les modifications subséquentes ont été apportées en français), n'a pas continué de s'adapter aux exigences du monde actuel, à rinverse de la loi allemande dont elle est issue. Une illustration en sera faite sous le commentaire des articles en matière de responsabilité des administrateurs notamment. A titre ponctuel, la Chambre de Commerce note que le Projet prévoit la modification de la 2016 concernant le soutien au développement durable ». Elle s'interroge sur le « loi du maintien de ce renvoi alors que la loi elle-même n'est, à sa connaissance, pas encore votée au moment de la rédaction du présent avis. B. Un processus d'élaboration discutable B.
  59. Un manque de concertation en ce qui conceme le volet « entreprises » de la réforme La Chambre de Commerce ne peut que regretter le manque de concertation ayant présidé à l'élaboration de ce qui aurait pu être la réforme fiscale, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives à l'impôt des sociétés. Les représentants des entreprises ont été légitimement surpris par rampleur relativement modeste de la diminution du taux facial de l'impôt des sociétés, alors qu'ils avaient développé et exposé une position tout à fait transparente à ce propos. Une diminution du taux d'affichage normal à raison de 3 points de pourcentage semble fort réduite à l'aune de l'évolution des taux correspondants chez de nombreux concurrents du Luxembourg, qui ont sensiblement diminué leurs taux correspondants au cours des dix dernières années. Les représentants des entreprises n'ont malheureusement guère eu ropportunité de discuter en profondeur avec les autorités de leurs propositions et analyses en la matière. La production d'un avis du Conseil économique et social16 intitulé « Analyse des données fiscales au Luxembourg » a certes été l'occasion pour les partenaires sociaux de collecter et présenter nombre d'informations pertinentes sur notre système fiscal. Le mandat du CES était cependant confiné à l'élaboration d'un rapport purement descriptif et statistique, constituant une sorte de panorama général de notre système fiscal et non une analyse de l'incidence économique et budgétaire de diverses mesures fiscales envisageables, ce qui auraient contribué à asseoir la réforme fiscale sur une base plus solide et partagée. En s'appuyant sur des experts venant d'horizons divers, le Conseil Supérieur des Finances belge a récemment procédé à une telle analyse en Belgique, spécifiquement dans un contexte « post BEPS" ». Cette étude devrait servir de base à une réforme approfondie de européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission. 14 La Chambre de Commerce ose espérer que rinsertion des dispositions en matière de fraude fiscale aggravée dans le Projet n'augure pas d'un retard de transposition du reste de la législation anti-blanchiment, très importante pour rimage de la Place. 15 L'intitulé du Projet ne reprend d'aileurs pas la modification de cette loi, vraisemblablement plus par oubli qu'à dessein. 16 En abrégé ci-après, le « CES ». En abrégé ci-après, le « CSF ». 18 vo ir le document http://finances.belqium.be/sites/default/files/downloads/csf fisc 201607.pdf. Acronyme anglais pour « Base Erosion and Profit Shifting ». g \jundigue\ avis \2016\4671pmr_bmu_reforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE 136 COMMERCE LUXEMBOURG 13 1.7e1841-2016 anniversaire l'impôt des sociétés dans ce pays, susceptible de ramener le taux nominal et global de l'impôt des sociétés belge à 25%, voire même 20%, contre 33,99% actuellement. Une discussion avec les représentants des entreprises s'est certes amorcée en ce qui concerne la transmission des entreprises, l'incitation en faveur des start-up ou encore la réserve immunisée en faveur des PME. Le Projet comprend certains aspects liés, en particulier, à la transmission des entreprises. La Chambre de Commerce salue d'ailleurs l'intérêt manifesté dans l'exposé des motifs du projet de loi sous avis pour cet enjeu décisif que constitue la transmission d'entreprise, surtout pour les PME de l'artisanat et du commerce. II est par ailleurs indiqué par les auteurs du Projet qu'afin de faciliter les transmissions d'entreprises à la prochaine génération et d'en assurer la pérennité, la plus-value portant sur d'éventuels terrains ou bâtiments appartenant à l'entreprise cédée « sera immunisée temporairement et sera imposée lors de la réalisation effective des biens ». A cette fin, il est proposé d'introduire un nouvel alinéa qui permettrait à l'exploitant, sous certaines conditions, de décaler l'imposition des plus-values immobilières. La portée concrète des nouvelles dispositions est cependant toujours en retrait des besoins légitimes des entreprises en ce qui concerne non seulement la transmission d'entreprise, mais également l'encouragement des start-up ou l'instauration d'une réserve immunisée pour les PME. La Chambre de Commerce espère dès lors que ces trois points feront l'objet de dispositions ultérieures, dans la foulée de la réforme fiscale à défaut de figurer au cœur de cette dernière. B.
  60. Des données quantdatives difficiles à évaluer La Chambre de Commerce déplore l'insuffisance et la fiabilité perfectible de la base chiffrée sur laquelle le Projet est basé. S'agissant de la disponibilité des données, les discussions précitées dans le cadre du CES ont abouti au constat d'absence de données pour certains prélèvements, comme par exemple le montant de retenue à la source sur dividendes. Si la Chambre de Commerce peut accepter cet aveu, elle ne peut en revanche accepter qu'aucune mesure, à sa connaissance, n'ait été prise pour y remédier. Concernant la fiabilté des chiffres, il faut noter que le Gouvernement a procédé dès avril 2016 à un chiffrage du coût budgétaire de la réforme fiscale. Ces estimations, qui figurent au tableau ci-dessous, laissent augurer un coût total de la réforme proche de 400 millions EUR en 2017 et excédant les 500 millions EUR dès 2018, ce qui équivaut à approximativement 1% du PI B. g 1juridique avis \2016\4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx -------- ocif CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 14 1841-2'016 anniversaire Tableau 1: Estimation par le Gouvernement du coût de la réforme fiscale en avril 2016 (EUR) 2017 2018 2019 kropOt sur a reveru des personnes ohysiqtes - E 10 000 000 - E 98 OGO 200 ' - Relenue d anpót sur es trarternents et saeres (RT'S - E 273 000 200 - E 275 000 300 i - f 275 00.0 000 : - E 275 000 300 impót sur e revenu des cogect,tés IP:C; - € 36 300 300 - E 95 D00 000 -E 125 000 000 - E 125 000 000 Irripdt sur la forture tF.1 E 35 000 000 f 50000 000 E 50 000 000 ; E 50 000 000 ; Reterue a ta source hbératorre (RELIBI) E 20 aoo 000 f 20 000 000 E 20 000 000 . E 20 000 000 Impdt dequiiibrage budgetaire temporaire OEBr, - E 110 000 303 - E 110 300 000 - E 1 tO 000 000 -E 110000000 impbt de soldante - E 24 169 216 - E 34 903 328 -E 36 386 031 ' - f 36 366 031 Lutte contre a fraude fiscale ;personnes phjeques et cogectivites fiscalite directe et indirecte; E 25 000 000 e 40 000 000 E 50 000 000 ' E 50 000 000 -E 502 90 5153 -E 524 3.96 531-1 Total Implicahons budgéteres d fa réforme fiscale - 37 98 000 000 E 98 000 000 •E 524 6 031 Source : Ministère des Finances. II est cependant difficile de vérifier ces montants, car le chiffrage gouvernemental a été effectué de manière assez agrégée, c'est-à-dire par type d'impôt ou pour quelques groupes de mesures dans la « fiche financière » qui vient clôturer le projet de loi sous avis. En outre, on peut légitimement s'interroger sur l'estimation pluriannuelle de certains postes dans le tableau qui précède. Ainsi, le coût estimé au titre de l'IRPP et de la RTS demeure rigoureusement stationnaire de 2018 à 2020, ce qui ne peut manquer de surprendre compte tenu du grand dynamisme de ces deux prélèvements, dont la progression moyenne a nettement dépassé celle du PIB au cours des années récentes
  61. On pourrait dans ces conditions s'attendre à un coût associé qui serait lui-même en nette augmentation d'ici
  62. Dans son Bulletin 2016/1, la Banque Centrale de Luxembourg21 s'est livrée à une estimation propre du coût de la réforme fiscale. Elle aboutit quant à elle à un coût global de la réforme fiscale de l'ordre de 1,5% du PIB (soit environ un demi-point de pourcentage de plus que le Gouvernement), principalement au titre des personnes physiques. Un tel coût budgétaire est problématique à deux égards. En premier lieu, cet avantage est concédé en période de haute conjoncture ou, pour utiliser le jargon économique, de manière pro-cyclique. Selon les plus récents comptes nationaux, le PIB en volume du Luxembourg se serait accru de quelque 4,8% en
  63. Succéderait à ce taux, selon les projections du printemps 2016 de la Commission européenne, un rythme de croissance de l'ordre de 4% tant en 2016 qu'en
  64. En second lieu, le coût de 1% du PIB, voire même 1,5% du PIB, de la réforme fiscale excède le surplus structurel des administrations publiques luxembourgeoises tel qu'il est 20 Selon les plus récents comptes nationaux du STATEC. le produit total de l'impôt retenu sur les traitements et salaires se serait en moyenne accru de 7,9% par an depuis 2005, à comparer à une croissance nominale du PIB de 5,8% sur la même période. 21 En abrégé ci-après, la « BCL ». gljundique\avis\2016\4671pmr_bmu_reformefiscate 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 15 ..341-2

(1)16 anniversaire actuellement prévu par la Commission européenne. Même compte tenu des taux de croissance de l'ordre de 4% escomptés d'ici 2017, du Zukunftspak et avant toute prise en compte de la réforme fiscale, la Commission estimait dans ses projections précitées du printemps 2016 que ce surplus structurel s'établirait à 0,4% du PIB en
  1. Même si le coût net de la réforme fiscale se limitait à 1% du PIB, le Luxembourg enregistrerait par conséquent un déficit structurel conséquent dès 2017 après prise en compte du coût de la réforme. A cette aune, la réforme fiscale porte clairement atteinte à la soutenabilité budgétaire des administrations publiques luxembourgeoises, alors que ces dernières subiront dans un avenir proche l'incidence du vieillissement démographique et de l'arrivée à l'âge de la pension de nombreux travailleurs frontaliers.
  2. Sur le fond A. Les apports et carences du Projet La Chambre de Commerce se doit de relever et de saluer un certain nombre de dispositions que le Projet renferme. Néanmoins, ces mesures favorables ne font guère le poids face aux diverses carences du Projet. A cet égard, au-delà de la forme, c'est également sur le fond que le Projet peut difficilement être qualifié de réforme pour la Chambre de Commerce. Elle aurait de loin préféré que le Projet comprenne moins de mesures ponctuelles, aussi favorables soient-elles, au profit des revendications-phare de la Chambre de Commerce, qui, s'il n'en restait que deux, seraient la diminution substantielle du taux d'IRC afin de restaurer la compétitivité fiscale du Luxembourg en la matière et l'abolition de l'IF. Dans le cadre des considérations générales, ces mesures, bonnes ou moins bonnes, ne seront que brièvement évoquées mais feront l'objet, pour certaines d'entre elles, d'une appréciation plus détaillée sous le commentaire des articles, le but étant, à ce stade, d'attirer l'attention sur les mesures absentes, qui, par définition, ne seront pas abordées dans la suite du Projet. A.
  3. Les apports du Projet Au titre des mesures positives, la Chambre de Commerce souhaite tout particulièrement, de manière non exhaustive, mettre l'accent sur l'immunisation des plus-values de conversion, la possibilité d'amortissement différé, l'augmentation du taux de bonification pour investissement complémentaire, la diminution du taux d'IRC lorsque le revenu ne dépasse pas 25.000€ et la suppression dans le même temps de IEBT mais également, en matière de fiscalité indirecte, sur la suppression du droit d'enregistrement de 0.24% sur la cession de créances. II faut encore saluer la possibilité de procéder au dépôt électronique des déclarations des sociétés. D'autres apports potentiels de la réforme seront mis en lumière dans la suite de cet avis, notamment lors du commentaire des aspects les plus techniques. nunclique\avis \2016\4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale clocx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 16 e 1,34 - 2 0 6 anniversaire A.2 Les carences du Projet A.2.
  4. Mesures absentes A.2.1.
  5. La propriété inteléctuelle La Chambre de Commerce déplorevivement que le régime fiscal relatif aux revenus issus de certains droits de propriété intellectuelle, abrogé par la loi budgétaire 201622 - que la Chambre de Commerce a largement commenté23- n'ait toujours pas été réintroduit sur base de l'approche du lien modifiée, conformément aux recommandations de l'action 5 du plan BEPS. Si, à l'époque, la suppression pure et simple, certes progressive, du régime préférentiel de propriété intellectuelleétait déjà très négative en termes de communication et de compétitivité en ce qu'elle ne s'accompagnait pas d'une solution alternative, la Chambre de Commerce avait encore l'espoir qu'il serait vite remédié à la situation. La réponse du Ministre des Finances à la question n°896 laissait en effet présager qu'un régime alternatif sera mis en place rapidement
  6. Dans la mesure où un régime fiscal incitatif pour la propriété intellectuelle est tout à fait légitime sur le plan légal et que la Commission européenne soutient d'ailleurs largement ces incitants de longue date25, la réintroduction d'un régime conforme aux exigences actuelles devrait permettre de soutenir l'innovation au Grand-Duché, notamment afin de développer et d'attirer des sociétés de haute technologie, des startups et également de soutenir les efforts des entreprises pour développer de nouveaux produits et services. Un tel effort serait particulièrement utile dans un contexte de déclin tendanciel des dépenses privées de recherche et développement au Luxembourg. Ainsi, ces dernières sont selon le STATEC passées de 1,30% du PIB en 2009 à 0,66% en
  7. La Chambre de Commerce estime que ce vide place le Luxembourg en situation concurrentielle défavorable vis-à-vis de ses voisins proches, dans la Grande Région notamment, puisque les pays environnants disposent tous de dispositifs visant à soutenir la recherche et le développerœnt, ainsi que les entreprises innovantes. A titre d'exemple, la Suisse, dans le cadre 22 Loi du 18 décembre 2015 concemant le budget des recettes et des dépenses de rÉtat pour rexercice 2016 et modifiant:
(1)la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant Fimpôt sur le revenu;
(2)la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 («Abgabenordnung»);
(3)la loi modifiée du 16 octobre 1934 sur révaluation des biens et valeurs;
(4)la loi du 21 décembre 2001 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2002;
(5)la loi modifiée du 10 décembre 1998 portant création de l'établissement public dénommé «Fonds d'investissements de la Cité Syrdall»;
(6)la loi modifiée du 18 février 2010 relative à un régime d'aides à la protection de l'environnement et à rutilisation des ressources naturelles;
(7)la loi modifiée du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de rinnovation;
(8)la loi du 29 avril 2014 concernant le budget des recettes et des dépenses de rÉtat pour l'exercice 2014;
(9)le Code de la sécurité sociale;
(10)la loi modifiée du 17 décembre 201 0 fixant les droits d'accise et taxes assimilées sur les produits énergétiques, l'électricité, les produits de tabacs manufacturés, ralcool et les boissons alcooliques. 23 Avis de la Chambre de Commerce du 18 novem bre 2015 relatif au projet de loi n°6900 concemant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
  1. 24 « Pour ce qui est des implications pour le Luxembourg, il résulte de cet accord qu'il conviendra d'entamer encore en 2015 la procédure législative en vue de l'adaptation du régime de propriété intellectuelle du Luxembourg ancré à l'article 50bis L.I.R. conformément à ce nouveau standard international pour les régimes de propriété intellectuelle, à savoir de prévoir l'abolition du régime existant et l'application d'une période transitoire dans les délais relevés ci-avant ainsi que de concevoir le nouveau régime suivant les critères de l'approche du lien modifiée telle qu'elle a été convenue sur base de la proposition de l'Allemagne et du Royaume-Uni ». 25 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social « Vers une utilisation plus efficace des incitations fiscales en faveur de la recherche et du développement » et Communication 2014/C 198/01 de la Commission du 27 juin 2014 prévoyant en effet que, d'une part, « Mans la mesure où elles constituent des aides dEtat, la Commission peut considérer, sur la base des études d'évaluation soumises par les Etats membres, que des mesures fiscales ont un effet incitatif en encourageant un accroissement des dépenses de RDI consenties par les entreprises » et que d'autre part, « fljes aides d'Etat ne constituent pas le seul instrument d'intervention dont disposent les Etats membres pour promouvoir les activités de RDI. importe de ne pas perdre de vue qu'il peut exister d'autres moyens d'action plus indiqués tels que [...] des mesures fiscales de portée générale ». g ljuridique \avis \ 201514671pmr_brnu_réforrne fiscâe 2017_version finale. docx CHAMBRE IDE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 17 841-2016 anniversaire de sa récente réforme de l'imposition des entreprises III (loi du 17 juin 201626), a prévu deux nouvelles mesures favorisant la propriété intellectuelle. II s'agit en premier lieu d'une patent box « classique », compatible avec l'approche nexus modifiée prescrite dans le cadre du plan d'action BEPS. II s'agit en second lieu d'une « super-déduction » optionnelle au niveau cantonal, qui pourra aller jusqu'à 150% des dépenses de recherche et développement effectivement encourues en Suisse. La Chambre de Commerce réitère qu'elle craint que le Luxembourg ne voie ses efforts de promotion et de développements fortement affaiblis par la suppression de ce régime, sans qu'il soit prévu de solution de substitution dans un délai rapproché. A.2.1.
  2. L'accès généralisé aux conventions pour les fonds d'investissement L'industrie des fonds d'investissement est devenue un secteur stratégique pour la Place et pour le pays dans son ensemble. Sur base des plus récentes estimations disponibles, les recettes fiscales directes et indirectes liées à l'industrie des fonds d'investissement étaient en 2008 de l'ordre de 10% du budget global de l'Etat27, tendance croissante si l'on considère l'augmentation des actifs des fonds, soumis à une taxe d'abonnement qui a à elle seule rapporté quelque 936 millions EUR en
  3. Paradoxalement, en dépit du paiement de la taxe d'abonnement, la Chambre de Commerce n'a de cesse de déplorer que les fonds d'investissement de droit luxembourgeois qualifiés d'organismes de placements collectifs en valeurs mobilières et adoptant la forme d'une SICAV ou d'une SICAF28 ne bénéficient des conventions préventives de la double imposition que dans un nombre limité de cas. Des pays essentiels comme les Etats-Unis, pour ne prendre que l'exemple le plus significatif, ne donnent pas le bénéfice de la convention aux SICAV/ SICAF. A l'international, le Luxembourg continue de se positionner favorablement de par la qualité de son cadre législatif et réglementaire, la crédibilité de la Commission de Surveillance du Secteur Financier28 et la présence de prestataires hautement spécialisés, alors que le volet fiscal semble être de plus en plus perçu négativement et constituer désormais un désavantage concurrentiel. Des pays comme le Royaume-Uni ou l'Irlande vantent ouvertement leurs mérites en arguant de l'accès aux conventions et d'une absence de taxe d'abonnement. Certains promoteurs ne viennent plus à Luxembourg et certains fonds ont été d'ores et déjà redomiciliés vers des juridictions telles que l'Irlande (notamment des « Exchange traded funds »). Dès 2010, l'OECD a de façon très transparente abordé le sujet de l'accès aux conventions dans un premier rapport adopté le 23 avril 2010, consciente de l'impératif de garantir qu'un investisseur puisse arriver à une imposition comparable, qu'il investisse directement dans un actif ou par l'intermédiaire d'un fonds d'investissement. Ce sujet a été abordé à nouveau en 2014 dans l'action BEPS 6 « Preventing Treaty Abuse ». II semble donc se dégager un consensus politique sur le fait qu'un fonds d'investissement par nature doit rester fiscalement neutre pour un investisseur et qu'a contrario, toute double, voire triple imposition, est de nature à freiner le développement d'un véhicule pourtant essentiel dans Cette loi devra selon toute vraisemblance être entérinée par une votation nationale au début de
  4. Estimation effectuée par le Comité pour le Développement de la Place Financière, dans son « Etude d'impact de l'industrie financière sur l'économie luxembourgeoise », publiée en novembre 2009 sur la base de données de
  5. Cette étude n'a pas été actualisée depuis lors. 28 Acronymes respectifs pour « Société d'Investissement à Capital Variable » et « Société d'Investissement à Capital Fixe ». 29 En abrégé ci-après, la « CSSF ». 26 27 \jundique\avls \ 2016 \4671pmr_brnu_réforme fiscale 2017_verson finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 18 - anniversaire le contexte de la « Capital Markets Union » et de l'impératif de diversifier les sources de financement des entreprises au sein de l'UE. Dès lors, la Chambre de Commerce regrette profondément que le Projet ne saisisse pas l'opportunité de la réforme pour corriger ce désavantage compétitif. A.2.1.
  6. La suppression de la retenue à la source sur dividendes sortants de source luxembourgeoise La Chambre de Commerce a déjà eu l'occasion de demander une suppression de la retenue à la source sur dividendes sortants de source luxembourgeoise. Cette proposition visait à accroître l'attractivité des sociétés luxembourgeoises dans un contexte international, notamment des soparfi, qui constituent une source significative de rentrées fiscales pour le pays (selon le CES, ces soparfi représentaient en effet 28% des recettes totales de l'IRC en 20143°). Cette proposition se fonde sur le constat que certains pays de l'UE (comme le RoyaumeUni) n'appliquent pas de retenue sur les dividendes sortants. Cette donnée, couplée à l'augmentation très marquée de l'IF minimum (voir le titre B.4.3), est susceptible sur le moyen terme d'amoindrir significativement l'intérêt des investisseurs étrangers pour les sociétés de participations financières en l'absence de nouvelles initiatives en la matière. L'alignement préconisé avec d'autres places financières concurrentes devrait de surcroît permettre de réduire le nombre de demandes de rescrits fiscaux soumises à l'Administration des Contributions Directes
  7. S'il est possible de chiffrer les rentrées brutes liées à la retenue à la source, il est en revanche très difficile d'évaluer l'impact de sa suppression. Néanmoins, il est probable que les effets seront limités pour la raison que, s'agissant des distributions effectuées au profit de collectivités, elles bénéficient dans une majorité de cas de l'exonération sous l'article 147 LIR32, de telle sorte que l'impact d'une suppression de la retenue à la source devrait être minimal ou pour le moins assez faible. La Chambre de Commerce profite également de cette section pour rappeler que le régime d'exonération fiscale mère-fille tel que prévu à l'article 166 LIR devrait être amélioré, notamment dans l'appréciation du critère d'imposition équivalente. Elle se permet de renvoyer à son avis du 11 août 2015 relatif au projet de loi n°
  8. Ce dernier avis abordait également l'intégration fiscale. II serait ainsi utile d'en préciser le champ d'application, tout en étendant celle-ci à la TVA, voire à l'IF, à défaut d'abolition de celui-ci. 30 Voir Favis « Analyse des données fiscales au Luxembourg », novembre 2015, http://www.ces.public.lu/fr/avis/prix-salaires/2015fiscalite.pdf 31 En abrégé ci-après, l « ACD 32 Acronyme pour « Loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ». Avis de la Charn bre de Commerce du 22 octobre 2015 sur le projet de loi n° 6847 portant transposition - de la directive 2014/86/UE du Conseil du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2011/96/UE concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'Etats membres différents ; - de la directive 2015/121/UE du Conseil du 27 janvier 2015 modifiant la directive 2011/96/UE concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'Etats membres différents ; - portant modification - de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - de la loi modifiée du 16 décembre 1934 sur l'évaluation des biens et valeurs ; - de la loi modifiée du ler décembre 1936 concernant l'impôt commercial ; - de la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; - de la loi modifiée du 24 décembre 1996 portant introduction d'une bonification d'impôt sur le revenu en cas d'embauchage de chômeurs. g• \juridiqueavis \ 2016 \4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE oa COMMERCE LUXEMBOURG 1P 7 19 e anniversaire A.2.1.
  9. Les start-ups La Chambre de Commerce déplore que le Projet n'adresse pas, sous l'angle d'incitants fiscaux, les difficultés de financement que rencontrent les start-ups. Des propositions concrètes et très détaillées avaient pourtant été émises par le « Luxembourg Business Angels Network » pour l'instauration de certificats d'investissement visant à soutenir les entreprises novatrices. Le système imaginé reposait sur l'émission, par une société-cible innovante ou un fonds dédié, de certificats nominatifs perrnettant à ses détenteurs, sur présentation à l'ACD, d'obtenir un abattement correspondant au risque pris par l'investisseur, dans certaines limites. Des systèmes analogues existent en Belgique, en Allemagne et en France, pour ne citer que les pays limitrophes. Dès lors que certaines entreprises sont susceptibles de rechercher un point d'ancrage en Europe continentale, l'introduction d'un tel système au Luxembourg permettrait, en outre, s'il est bien conçu, de se démarquer des concurrents voisins, à tout le moins, de ne pas être à la traîne. La Chambre de Commerce appelle dès lors de ses vceux le Gouvernement à travailler également rapidement sur ce point particulier. A.2.1.
  10. La réserve immunisée Par rapport aux entreprises de taille importante, les PME artisanales, commerciales et industrielles ou de services rencontrent régulièrement des difficultés pour se pourvoir en capitaux propres. L'autofinancement de leurs investissements est entravé par le fait que leurs besoins en investissements ne sont pas continus dans le temps mais se font par à-coups. En outre, l'accès des PME aux marchés de capitaux est plus difficile que pour les entreprises de taille plus importante. La Chambre de Commerce a toujours défendu l'introduction d'une réserve immunisée pour investissements car elle constitue un moyen pour faciliter le financement des PME et pour permettre une certaine constance dans leurs investissements. L'atout d'une telle réserve réside dans le fait qu'elle augmente la part des fonds propres de l'entreprise, qu'elle permette une amélioration de la liquidité et qu'elle génère un important effet de levier pour le financement externe des investissements futurs. Elle donne à l'entrepreneur d'une PME la possibilité de lisser les pointes conjoncturelles bénéficiaires et d'arriver à une charge fiscale plus régulière dans le temps. En améliorant les possibilités de l'autofinancement, les PME peuvent s'adapter plus facilement aux changements économiques et technologiques. Bien que le programme gouvernemental prévoyait que « Le Gouvernement veillera à soutenir des investissements permettant un développement et une croissance économiques durables, notamment par le biais d'une réserve immunisée pour investissement pour les PME », la Chambre de Commerce constate avec regrets que le Projet ne répond pas à cette promesse. Elle avait pourtant fait des propositions concrètes en ce sens. A.2.1.
  11. Les intérêts notionnels La Chambre de Commerce note, à nouveau en contradiction avec l'annonce faite dans le cadre du programme gouvernemental, q u'aucun système d'intérêt notionnel n'a été mis en place. \juridique\avis \2016 4671pmr_bmu jéforme fiscal e 2017_version tinale docx CHAMBRE oe COMMERCE LUXEMBOURG 20 17 e Les investigations de la Commission européennes en la matière ne semblent pas devoir constituer un frein à l'introduction d'une déduction pour investissement en fonds propres additionnels « à Fitalienne »34 dans la mesure où cette mesure en matière de prix de transfert visant à déduire, pour les besoins fiscaux et à certaines conditions, un rendement notionnel sur fonds propres additionnels, n'est pas incompatible avec le processus BEPS. Dans le cadre de sa troisième réforme de l'imposition des sociétés adoptée en juin 2016, qui vise précisément à adapter son régime fiscal à la nouvelle donne internationale en général et au processus BEPS en particulier, la Suisse a d'ailleurs aussi instauré une déduction sur le revenu imposable d'intérêts notionnels sur les fonds propres de sécurité des entreprises. La formule sera obligatoire au niveau fédéral et optionnelle au niveau des cantons. Par ailleurs, une telle mesure permettrait de (i) dynamiser et renforcer l'économie locale existante, (ii) contribuer au renforcement de la substance des groupes internationaux sur le territoire national et (iii) plus fondamentalement, de réduire la sous-capitalisation des entités luxembourgeoises en rétablissant la neutralité fiscale entre le financement par fonds propres et par dette, et ainsi également tutter contre les faillites pour autant que cette mesure s'accompagne d'une suppression de l'IF. A.2.1.
  12. Les travailleurs impatriés Enfin, la Chambre de Commerce rappelle qu'il ne faut pas perdre de vue une autre facette de la question de l'attractivité et de la promotion stratégique du pays, à savoir, le sort fiscal des salariés impatriés généralement hautement qualifiés et/ou de haut niveau hiérarchique. En effet, plusieurs points pourraient être améliorés dans le régime actuel qui leur est réservé
  13. Tout d'abord, la Chambre de Commerce recommande d'abaisser la condition d'emploi de 20 salariés à plein temps car ce seuil constitue le principal obstacle à l'application de la circulaire, notamment pour des groupes étrangers cherchant à localiser une partie de leurs activités au Luxembourg. Un abaissement à 5 salariés et une période de référence clairement définie, par exemple 5 ans36, serait le cas échéant très profitable à l'économie luxembourgeoise. Par ailleurs, il conviendrait de clarifier la notion de contribuable résident par rapport au droit interne uniquement, indépendamment de l'application des conventions fiscales. En effet, il subsiste une importante incertitude dans les cas de personnes qui prennent un logement au Luxembourg et y ont donc une résidence fiscale au sens du droit interne et dont la famille reste dans le pays d'origine lorsqu'il n'est pas très éloigné et qui retournent dans ce pays plus ou moins chaque week-end (sur le plan des conventions fiscales la résidence du salarié est dès lors en principe dans le pays de résidence de la famille). II faudrait également simplifier le dispositif des exonérations prévues par la circulaire car certaines exonérations (frais de logement, frais d'égalisation fiscale) sont relativement difficiles à appliquer en pratique, tandis que d'autres (frais de déménagement) sont en pratique appliquées même en l'absence de recours à la circulaire. Un dispositif plus simple et plus cohérent permettrait II s'agit du systèrne d'« allowance for corporate equity » introduit en 201 1 en Italie. Circulaire du directeur des contributions L.I.R. — n° 95/2 du 21 mai 2013 ayant pour objet Fencadrement fiscal des dépenses et charges en relation avec Fembauchage sur le marché international de salariés. 36 La circulaire se borne à se référer à la notion de « moyen terme » sans plus de précisions, ce qui crée une certaine insécurité juridique ; les conséquences de l'irrespect de la condition devraient également être clairement énoncées. 34 ejundique avis \2016\4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version lnale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 21 1841-2016 e anniversaire d'accroître la sécurité juridique et donc l'attractivité du régime. II pourrait s'agir par exemple de prévoir deux exonérations forfaitaires pour frais de logement et indemnité de coût de la vie, de supprimer certaines exonérations peu efficaces / complexes (par ex. égalisation fiscale) et de conserver certaines exonérations spécifiques (par ex. frais de scolarité). Enfin, le régime gagnerait en clarté si le traitement des exonérations au niveau du payroll (aspects retenues sur salaires et cotisations sociales) était précisé. Si elle entend profiter de la réforme pour rappeler ce besoin, la Chambre de Commerce estime néanmoins qu'il serait préférable que ces changements ne soient pas englobés dans le cadre du Projet. II s'agit en effet clairement d'une mesure qui peut être gérée au niveau d'une circulaire afin de constamment pouvoir être adaptée à la compétition internationaleen la matière. A.2.1.
  14. La propriété foncière La Chambre de Commerce s'étonne tout d'abord de l'absence, au sein de la réforme fiscale, de toute disposition relative à une réforme de l'impôt foncier, ou du moins à une revalorisation de ce dernier. Alors que l'impôt foncier (ou les impôts assimilables) représentent en moyenne 1 ,4% du PIB au sein de la zone euro selon la Comrnission européenne37, le produit de l'impôt foncier ne représente que 0,1 % du PIB au Luxembourg et cela en dépit du pourcentage élevé de propriétaires de logements dans notre pays et d'une surface moyenne des logements élevée en comparaison internationale. Le Luxembourg se caractérise par ailleurs par une hausse fort soutenue des prix du logement, bien plus en tout cas que dans les trois pays limitrophes, comme l'indique le graphique suivant extrait de l'étude pays précitée de la Commission européenne sur le Luxembourg. Rien ne laisse présager un freinage de cette évolution, ce qui n'étonnera guère face à un marché du logement soumis à une demande fortement et structurellement supérieure à l'offre. Une adaptation de l'impôt foncier, notamment de sa composante « B6 » portant sur les terrains à bâtir à des fins d'habitation, permettrait d'atténuer cette tension récurrente entre l'offre et la demande, surtout si une partie des importantes recettes additionnelles était canalisée vers des mesures favorisant l'offre de logements, par exemple un effort accru en matière de construction de logements sociaux. Le faible niveau de l'impôt foncier levé à l'heure actuelle n'incite assurément guère à une gestion parcimonieuse de la ressource « terre ». 11 importe enfin de rappeler que la demande de logements est déjà stimulée par nombre d'avantages fiscaux en faveur des propriétaires de logements. Voir l'étude pays de la Cornmission consacrée au Luxembourg : http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/cr2016 luxembourq en.pdf, page
  15. g \jundigue\avis12016\4671pmr_bmu_réformefiscale 2017_version finale docx CHAMBRE De COMMERCE LUXEMBOURG 22 0.7e 186 1 -2016 anniversaire Graphique 1: Evolution du niveau réel des prix de l'immobilier (indices 2000 =100) 220 200 180 160 ................ • 140 120 100 80 i`‘‘) N) 1\ .) • PJ ▪ 0 c 0 0 0 CD O 0 O 0 O CD O 0 0 0 0 0 o 0 C,J 3 cm
(5)• CO CO DE FR BE Source : Commission européenne, février
  1. 0 LLI Un rééquilibrage de la situation par l'intermédiaire de l'impôt foncier permettrait de renforcer à plusieurs égards la réforme fiscale et, ainsi, de la compléter harmonieusement. En premier lieu, la hausse incessante des prix du logement constitue un handicap de taille pour l'économie luxembourgeoise. Elle contribue à accentuer la hausse du coût de la vie, avec à la clef une pression à la hausse continuelle sur les salaires, via le mécanisme d'indexation automatique (échelle mobile), par le truchement de l'adaptation tous les deux ans du salaire social minimum38 et par le biais de revendications salariales accrues. La disproportion de ce dernier par rapport à ses équivalents dans les autres pays de la zone euro est, dans une certaine mesure, le reflet des coûts importants que doivent consentir les résidents au Luxembourg pour se loger. Le coût élevé de l'immobilier constitue par ailleurs une pénalité directe pour les entreprises
  2. En second lieu, un impôt foncier montant en puissance renforcerait l'équité de la réforme fiscale. Des valeurs unitaires réévaluées de manière appropriée, qui seraient davantage en rapport avec l'envergure des patrimoines immobiliers respectifs, contribueraient à améliorer la 38 L'article L.222-2, paragraphe
(2)du Code du travail dispose en effet que tous les deux ans, le Gouvernement « soumet à /a Chambre des Députés un rapport sur l'évolution des conditions économiques générales et des revenus accompagné, le cas échéant, d'un projet de loi portant relèvement du niveau du salaire social minimum ». Cet ajustement, qui s'effectue en pratique de manière assez mécanique, se base sur révolution des salaires réels moyens de référence. Se pose bien entendu la question de Vincidence d'un impôt foncier accru sur le prix du logement, qui est difficile à cerner actuellement en raison de la faiblesse de Fimpôt foncier au Luxembourg et de sa stagnation au cours des dernières décennies — ce qui rendrait fort hasardeuse toute estimation économétrique. Par ailleurs, les études empiriques étrangères en la matière ne sont pas transposables au Luxembourg, pays dont le marché immobilier est pour le moins spécifique (frontaliers, poids des fonctionnaires européens, forte immigration nette, etc.). Enfin, l'impact sur les prix immobiliers dépendrait étroitement des modalités présidant à la refonte de l'impôt foncier (ajustement linéaire ou ciblé). Cependant, même dans une situation où une hausse de l'impôt foncier aurait une incidence tout à fait neutre sur le coût du logement sur un cycle de vie, les prix contemoorains du logement devraient normalement fléchir en guise de compensation du coût actualisé des futures charges foncières. Cet ajustement initial et à la baisse des prix faciliterait à son tour raccession à la propriété des jeunes ménages ou des ménages moins favorisés. Ces derniers pourraient au demeurant être préservés d'une hausse trop marquée des impôts fonciers futurs, si la refonte de ces impôts repose sur une approche globale et équilibrée assurant une sélectivité sociale appropriée. g \juridique\avis \2016\4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 7 23 tJ anniversaire perception de l'impôt auprès de personnes disposant en principe d'une capacité contributive élevée. En troisième lieu, un impôt foncier retrouvant toute sa place dans les budgets communaux neutraliserait dans une large mesure le coût de la réforme fiscale faisant l'objet du Projet, du moins dans le chef des administrations publiques dans leur ensemble (l'impôt foncier alimentant les recettes des communes et non celles de l'Etat). Selon les estimations précitées de la Commission européenne et à titre d'exemple, l'impôt foncier se monte à 0,1% du PIB au Luxembourg, à comparer à 1% du PIB environ dans les trois pays limitrophes ou, plus largement, dans la zone euro. Cette différence — qui ne pourrait en tout état de cause que s'estomper graduellement, voire même de manière partielle — correspond à 1% du PIB environ, soit le coût total de la réforme fiscale tel qu'estimé par le Gouvernement. Les recettes additionnelles potentielles résultant d'une refonte de l'impôt foncier pourraient être canalisées vers de nouvelles initiatives dans le domaine du logement et vers un rééquilibrage en matière d'ICC. L'impôt foncier permettrait par conséquent de rééquilibrer à de nombreux égards la réforme fiscale, en en faisant un véritable instrument de redéploiement économique et social. La Chambre de Commerce espère qu'il sera remédié à cette carence, sinon dans le cadre du Projet, du moins dans une réforme ad hoc mise en ceuvre avant la fin de la présente législature. Diverses modalités pratiques pourraient présider à une telle refonte, à titre d'exemple une simple revalorisation de valeurs unitaires, guère revues depuis 1941 (ou du moins de manière fort parcellaire), une hausse ciblée et concertée entre les communes de certains taux — notamment celui frappant les terrains à bâtir (l'Etat agissant en tant que « facilitateur» d'une telle entente), une refonte plus structurelle de l'impôt foncier ou une combinaison de mesures de ce type. De telles dispositions ne manqueraient pas d'affecter profondément la structure des recettes communales, actuellement (et avant la réforme en cours des finances communales) dominées de manière significative par la dotation de rEtat via le Fonds communal de Dotation Financière et par le produit de l'ICC. En 2015, ces deux catégories de recettes des communes (ou plutôt des administrations locales) représentaient respectivement 40% et 23% des recettes locales totales. L'impôt foncier était pour sa part réduit à la portion congrue, à savoir 1%. Un impôt foncier réformé et/ou revalorisé permettrait de mettre en place un vaste rééquilibrage de la composition des recettes communales, un mouvement de balancier s'accompagnant d'une réduction du poids du FCDF (en faveur de l'Etat) et de rIcc. Un «Pacte global » entre l'Etat et les communes pourrait préciser les modalités d'un tel rééquilibrage, qui permettrait de mieux diversifier les recettes des communes et d'améliorer de ce fait leur résilience aux chocs économiques. 40 Ces aspects seront approfondis dans un prochain avis de la Chambre de Commerce, relatif au projet de loi portant création d'un Fonds de dotation globale des communes. En abrégé ci-après, le « FCDF ». gAjundique \ avis \2016\4671pmr_bmu_reforrne fiscale 2017_verston finale clocx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 24 17 5 anniversaire Graphique 2: Composition des recettes des administrations locales en 2015 (en %) • ICC FCDF Production rnarchande - Transferts en capital reçus • Impât foncier • Autres Sources Projet de budget pluriannuel 2016-2019, STATEC. Si la Chambre de Commerce considère qu'une refonte de l'impôt foncier est prioritaire, soit dans le cadre de la réforme fiscale, soit dans son sillage immédiat, elle souhaite dans le même temps que tout aménagement en la matière s'effectue de façon équilibrée et non de manière linéaire et indifférenciée. II importe en particulier d'éviter que cet ajustement ne repose excessivement sur certaines entreprises privées, y compris dans le secteur hôtelier et dans l'agriculture. La Chambre de Commerce note en parallèle que l'efficacité de la mesure en tant qu'instrument de maîtrise de l'évolution des prix des terrains serait accrue si la catégorie B6 de l'impôt foncier, portant précisément sur les « terrains à bâtir à des fins d'habitation » était davantage mise à contribution. La législation actuelle prévoit certes la possibilité d'une imposition plus lourde des terrains de la catégorie B6, mais 11 conviendrait d'inciter les communes à exploiter davantage les marges de manceuvre existantes en la matière. A.2.2 Mesures insuffisantes Le Projet renferme plusieurs mesures, qui, tout en allant dans la bonne direction, manquent d'ambition. A ce titre, la Chambre de Commerce relève principalement une baisse insuffisante du taux de l'IRC au regard de la rude concurrence européenne et internationale. Elle reviendra en détail sur cette mesure dans la suite de l'avis. En matière de transmission d'entreprise également, les améliorations sont trop timides, ne bénéficiant qu'à certaines situations spécifiques alors que la pratique recèle de nombreuses facettes. Les incitants environnementaux se résument à l'octroi d'un abattement pour l'achat d'un vélo ou d'un véhicule répondant à certaines caractéristiques, sans tenir compte des efforts que de nombreuses entreprises seraient prêtes à consentir en l'échange d'incitants fiscaux appropriés. Enfin, en matière d'assurance, si certains plafonds de déduction ont été adaptés aux coûts actuels, il reste matière à amélioration. Sur le versant de l'imposition des ménages, la Chambre de Commerce prend acte de la volonté du Gouvernement de mieux cibler le cadre fiscal vers les particuliers les moins favorisés. En témoigne notamment le fait que les crédits d'impôt pour salariés, pour pensionnés et le crédit d'impôt monoparental seront désormais conditionnés au revenu. Globalement cependant, g: \juridique\avis \2016V1671prnr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LuxEmBouRG 175 e 25 1841-?016 anniversaire l'impact de la réforme sur la répartition des revenus après impôts devrait être relativement réduite, comme l'atteste un coefficient de G1ni42 ne reculant que modestement (voir le titre B.2.1.). A.2.
  1. Mesures à proscrire Enfin, la Chambre de Commerce critique sévèrement certaines mesures, peu nombreuses mais potentiellement très dommageables, et demande leur retrait du Projet. En premier lieu, la Chambre de Commerce dénonce l'augmentation de 50% de l'impôt minimum sur la fortune, impôt antiéconomique par nature, auquel elle s'est constamment opposée dès son introduction et ensuite à ses hausses successives. Elle rappelle par ailleurs que les prélèvements de ce type ont été abolis quasiment partout où ils existaient. Elle regrette également l'introduction d'une limitation du report de pertes malgré l'amélioration du texte par rapport à la première intention du Gouvernement (limitation du report des pertes fiscales à dix années et à 75% du profit net taxable). La Chambre de Commerce reviendra en détail sur ces mesures sous le titre B.4 relatif à l'analyse de la compétitivité de la réforme et, pour les points plus juridiques, sous le commentaire des articles. En matière de logement, il conviendrait de réduire le subventionnement de la demande immobilière à travers des dépenses fiscales coûteuses et finalement peu équitables, puisqu'elles bénéficient aux résidents qui sont en mesure d'acquérir un logement. Selon les annexes du projet de budget pluriannuel 2016-2019, déposé en octobre 2015, les dépenses fiscales en faveur du logement se sont globalement élevées à quelque 509 millions EUR en 2016, soit peu ou prou le coût budgétaire total des dispositions du Projet. La TVA réduite à 3% coûte à elle seule 198 millions EUR selon ces mêmes annexes. Suit le « Bëllegen Akt » (avantages en termes de droits d'enregistrement et de transcription), avec 159 millions EUR
  2. Enfin, la Chambre de Commerce désapprouve le renforcement envisagé de la responsabilité des dirigeants de société qui, avec le Projet, s'apparente à une responsabilité sans faute (voir les titres B.4.
  3. et 8 du commentaire des articles ci-après). B. La conformité partielle aux objectifs annoncés Le Projet repose sur les quatre principes suivants : la durabilité, l'équité, la sélectivité et la compétitivité. Tout à fait louables, ces principes ne se retrouvent cependant que partiellement dans le Projet. B.
  4. Une durabilité multiforme et compromise sur le versant budgétaire Le principe de durabilité est d'un abord difficile car il n'a pas fait l'objet d'une définition précise par les autorités. Si la durabilitéfait référence à la soutenabilité à long terme des finances publiques, la réforme fiscale ne peut qu'avoir des retombées défavorables, comme l'atteste un coût budgétaire prévisible compris entre 1 et 1,5% du PIB. S'ajoutera à terme à ce coût l'impact Soit un coefficient exprimant le degré de concentration de la répartition des revenus ; voir la définition sous B.2.
  5. Les autres dépenses fiscales répertoriées dans la même annexe budgétaire sont la déductibilité des intérêts liés au financement de Fhabitation personnelle (47 miliions EUR), Fexemption de la plus-value de cession de la résidence principale (84 millions) et enfin la deductibilité des cotisations d'épargne logement (estimée à 21 millions EUR). 42 43 g \juridigue\avis \ 2016 \4671prnr brnu_réforme fiscale2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 26 1841-2016 anniversaire prévisible, sur les prestations sociales, du vieillissement démographique et de l'arrivée à l'âge de la pension de larges contingents de travailleurs frontaliers, les branches des pensions, de l'assurance maladie-maternité et de l'assurance dépendance étant particulièrement exposées à ce risque financier. La Chambre de Commerce tient à rappelerque selon le Groupe de travail sur le vieillissement, groupe de référence au niveau européen dépendant du Comité de politique économique, le ratio des dépenses publiques liées au vieillissement augmenterait à concurrence de quelque 6 points de PIB d'ici 2060 au Luxembourg, dont 4 points pour les pensions — soit environ 2 milliards en euros de 2016 et de l'ordre de 10% des dépenses publiques totales. Ces projections reposent pourtant sur le scénario d'un Luxembourg comptant plus de 1 million de résidents dès 2046, soit un scénario qui tend d'ailleurs à diluer fortement toute estimation de l'incidence budgétaire à terme du vieillissement démographique, sans pour autant l'endiguer. A l'inverse, la réforrne fiscale comporte certaines avancées sur le versant environnemental du concept de durabilité. On notera en particulier de nouveaux abattements en faveur de véhicules à faibles émissions (ou à émissions nulles) de CO2 ou encore différenciation des véhicules de fonction selon leurs émissions de CO
  6. Ces mesures ne peuvent que conforter l'objectif luxembourgeois de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elles apparaissent cependant dans le sillage de la suppression récente de la prime Car-e, soit un montant de 5.000 EUR pour les voitures propulsées exclusivement par un moteur électrique et 1.000 EUR pour les quadricycles électriques, ce qui témoigne d'une « cohérence dans le temps » perfectible en matière de politique fiscale. Néanmoins, pour la Chambre de Commerce, ces mesures restent insuffisantes, notamment au regard des objectifs fixés par l'UE consistant à vouloir réduire, dici 2030, les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 % par rapport aux niveaux de 1990 dans la foulée de la 21e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques". B.
  7. Equité : des progrès, toutefois décevants au regard du coût de la réforme B.2.
  8. Equité en fonction du coefficient de Gini45 En ce qui concerne l'équité, les auteurs du Projet mentionnent dans l'exposé des motifs le coefficient de Gini, soit une mesure du degré de concentration des revenus. Un indice de Gini égal à 0 signale une distribution tout à fait égalitaire des revenus, tandis qu'un cet ind ice tendrait vers 1 dans une situation hypothétique où les revenus seraient accaparés par un très petit nombre d'individus. Le coefficient de Gini doit normalement se situer entre ces deux situations extrêmes, une progression du coefficient signalant par ailleurs une augmentation de la concentration des revenus. Selon les auteurs du Projet, « Au Luxembourg, depuis 2005, il [l'indice de Gini] suit une tendance croissante. La réforme fiscale vise à infiéchir cette tendance ». La première partie de cette assertion est corroborée par le graphique suivant, issu du plus récent rapport « Travail et cohésion sociale 2015 » du STATEC
  9. II convient de noter que le coefficient apparaissant au graphique exprime le degré de dispersion du revenu disponible (c'est-à-dire le revenu après impôts et cotisations sociales, mais augmenté des prestations sociales), ce revenu disponible étant en outre ajusté en fonction de la composition des ménages. II apparaît que de 2005 à 2014, le coefficient de Gini s'est bel et bien accru, à raison de 0,
  10. II est passé de 0,26 en 2005 à 0,28 " En abrégé ci-après, la « COP 21 ». Pour rappel, 11 s'agit d'un coefficient mesurant le degré de concentration de la répartition des revenus. 46 Acronyme pour l « Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques du Grand-Duché de Luxembourg ». g \jundique\avis 2016 4671prnr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 27 175"41-2016 anniversaire en 2014, ce qui va bien dans le sens de la « tendance croissante » évoquée dans le Projet, même si l'ordre de grandeur paraît plutôt réduit en termes absolus. Graphique 3: Evolution du coefficient de Gini au Luxembourg (augmentation=concentration croissante des revenus disponible 0,29 0,2 ,28 0,28 0,2 0,2 ,2 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Source : STATEC, Rapport travail et cohésion sociale
  11. D'entrée de jeu, la Chambre de Commerce tient à resituer le débat sur le coefficient de Gini, un indicateur essentiel, qui doit néanmoins être soigneusement distingué de la notion de pauvreté. Ainsi, à titre d'exemple illustrant le hiatus conceptuel entre ces deux notions, l'arrivée au Luxembourg d'investisseurs étrangers ou de spécialistes de haut niveau aurait vraisemblablement pour effet d'accroître l'indice de Gini, donc les inégalités perçues, alors que la société luxembourgeoise dans son ensemble devrait profiter d'une telle situation, à rebours de tout accroissement de la pauvreté ou d'une société « plus injuste ». Une telle arrivée au GrandDuché serait en effet de nature à accroître le revenu médian (à la faveur des effets positifs induits sur l'innovation, l'emploi, la consommation et les investissements) et davantage encore le revenu moyen (pour les mêmes raisons et suite à la simple intégration aux agrégats des revenus élevés des nouveaux arrivants). 11 en résulterait une « détérioration » mécanique de l'indice de Gini au sein d'une société luxembourgeoise pourtant plus prospère. Se pose donc clairement la question de l'incidence réelle de la réforme fiscale sur la pauvreté au Luxembourg. Du point de vue forcément plus étroit de l'indice de Gini et sur la base de calculs inévitablement assez partiels compte tenu de la disponibilité imparfaite des données fiscales relevée précédemment, la Chambre de Commerce a essayé d'estimer la variation du coefficient de Gini induite par la modification des barèmes de l'impôt sur le revenu telle qu'envisagée pour 2017 à l'article 1", 14° du Projet
  12. Elle a également intégré l'incidence sur ce coefficient de la suppression de l'IEBT et la modulation, en fonction du revenu, du crédit d'impôt pour salariés et pensionnés. Les résultats montrent que le coefficient de Gini portant sur le revenu brut diminué des cotisations sociales, de la contribution dépendance, de l'IEBT et de l'impôt de base (y compris 47 La Chambre de Commerce s'est, pour ce faire, basée sur le nombre de ménages par tranches de revenus issu de l'avis du CES « Analyses des données fiscales au Luxembourg », 30 novembre 2015, http://www.ces.public.1u/fr/actualites/2015/11/fiscalite/index.html. g Viunclique\avis1201614671pmr_binu_réforme fiscale 201 7 version finale docx CHAMBRE De COMMERCE LUXEMBOURG 17 28 0 e anniversaire l'impôt dit de solidarité et compte tenu de l'incidence du crédit d'impôt pour salariés) passerait pour la classe d'impôt 1 de 0,35 avant réforme à 0,348 après réforme. Ce qui met certes en exergue l'incidence favorable de la réforme sur la répartition des revenus, mais également le caractère en définitive assez étriqué de cet impact. Le coefficient ne diminuerait en effet qu'à raison de 0,002 point, de sorte que la hausse de l'indice de Gini observée de 2005 à 2014 ne serait compensée qu'à raison d'un dixième environ. Un meilleur ciblage de la réforme aurait, à l'évidence, permis d'accroître l'impact redistributif de la réforme. B.2.
  13. Equité en fonction de la situation familiale B.2.2.1, Une fiscalité fortement conditionnée par la situation familiale La réforme aurait par ailleurs dû permettre d'ajuster un certain nombre de paramètres qui mettent le Luxembourg quelque peu en porte à faux par rapport à d'autres pays, du point de vue en particulier de la taxation en fonction de la situation famitiale des contribuables dans différents pays. L'Organisation de Coopération et de Développement Economiquee a publié en juillet 2016 sa traditionnelle étude « Taxing wages », élaborée par un groupe de travail ad hoc avec le soutien financier de la Commission européenne. L'étude en question vise à comparer, à partir d'une méthodologie commune, la pression fiscale portant sur les salaires. L'étude de l'OCDE, bien entendu effectuée « avant réforme fiscale », vise entre autres à mesurer le « coin fiscal » qui n'est autre que la différence entre le salaire coût pour remployeur et le salaire « poche » de l'employé. Ce « coin » comprend non seulement l'impôt sur le revenu et divers prélèvements salariaux assimilés (par exemple l'impôt de solidarité au Luxembourg), mais également les cotisations sociales à charge tant des employeurs que des employés. L'OCDE calcule par ailleurs le « coin fiscal » en déduisant de ces prélèvements les prestations familiales — soit, en pratique et à l'heure actuelle, les allocations familiales et le bonus pour enfants dans le cas du Luxembourg. Enfin, le coin fiscal n'intègre pas les impôts indirects ou sur le patrimoine. L'OCDE exprime le coin fiscal en pourcentages du coût total de la main-d'oeuvre, soit le salaire brut augmenté des cotisations « patronales ». Elle procède à ce calcul pour les huit ménages suivants, jugés représentatifs et qui se distinguent par leur composition, par le nombre d'enfants et le niveau de revenu :
  21. Un célibataire rémunéré à 67% du salaire brut moyen du pays en question Un célibataire rémunéré au salaire moyen. Un célibataire gagnant 167% du salaire moyen. Un isolé avec deux enfants, gagnant 67% du salaire moyen. Un couple avec deux enfants et un seul apporteur de revenu, au salaire moyen. Un couple avec deux enfants et deux revenus (100% et 33% du salaire moyen). Un couple avec deux enfants et deux revenus (100% et 67% du salaire moyen). Un couple sans enfants et avec deux revenus (100% et 33% du salaire moyen). 48 Ces coefficients sont plus élevés que ceux du STATEC, car ces derniers intègrent rincidence, sur la distribution des revenus, des prestations sociales. Si cette différence méthodologique entre les deux calculs affecte le niveau du coefficient de Gini, il ne devrait par contre guère influencer l'évolution après réforme du coefficient en question (les prestations sociales n'étant pas concernées par cette dernière). II convient également de rappeler que ces calculs se cantonnent aux contribuables de la classe 1 (même si des résultats préliminaires suggèrent que l'impact de la réforme sur le coefficient de Gini serait équivalent pour les classes 1 et 2). En abrégé ci-après, l « OCDE ». g: \juridique\avis \2016\ 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finate.docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 29 anniversaire Le graphique ci-dessous fournit une comparaison internationale du coin fiscal et ce pour ces 8 ménages types. Graphique 4: Le coin fiscal salarial pour 8 ménages types en 2015 (% du coût de la main-d'œuvre)5° 70 60 50 r- 40 30 20 10 0
  22. Célibataire 67% salaire moyen (SM)
  23. Célibataire 100% SM
  24. Couple 2
  25. Couple 2
  26. Couple sans
  27. Célibataire
  28. Célibataire 2
  29. Couple 2 167% SM enfants, 67% enfants, 100- enfants, 100- enfants, 100- enf., 100-33% SM 0% SM 33% SM 67% SM SM al Luxembourg f- Allemagne Belgique France • OCDE UE Source : OCDE. Le graphique montre clairement que le « coin fiscal » est fortement influencé par la composition du ménage. Si le taux correspondant culmine pour le Luxembourg à plus de 45% pour un célibataire gagnant 167% du salaire moyen, il se limite à 7,1% pour un célibataire gagnant 67% du salaire moyen et ayant deux enfants (soit un ménage matériellement défavorisé). Les couples luxembourgeois faisant l'objet de l'étude de l'OCDE se caractérisent quant à eux par des coins fiscaux allant de 16 à 29%. Ainsi, un couple marié comptant deux enfants et deux salaires égaux à respectivement 100 et 67% du salaire moyen se verra imposer une charge globale (y compris les cotisations patronales et malgré la déduction des allocations familiales) de 26%, contre 31% pour la moyenne de l'OCDE et 36% pour celle de l'UE (cas 7 du graphique). Un autre constat mérite d'être souligné. Le Luxembourg se caractérise, selon l'OCDE, par le plus grand écart entre le traitement fiscal des célibataires et celui des couples : 38,3% pour le coin fiscal d'un célibataire rémunéré au salaire moyen contre 15,9% s'appliquant à un couple avec deux enfants et un seul salaire, également égal au salaire moyen. La différence de quelque 22 points en 2015 est de loin la plus élevée parmi les pays de l'OCDE. Elle reflète l'octroi d'allocations familiales généreuses au Luxembourg et surtout les gains liés à l'imposition collective des couples — qui se traduit généralement par une nette atténuation de la progressivité des taux de l'impôt sur le revenu. 50 Le graphique est basé sur les revenus bruts (c'est-à-dire, schématiquement, le revenu imposable augmenté des cotisations sociales). nundique avis 2016 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale.docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 30 175 e l anniveraire L'histogramme bleu du graphique n05 met quant à lui cet écart en perspective historique. 11 apparaît clairement que l'écart n'a que fort graduellement et modérément décliné au fil du temps et qu'il excède nettement l'écart moyen de l'OCDE
  30. Graphique 5: Ecart entre le coin fiscal de célibataires et de couples (en %)52 30 25 20 15 10 5 0 Luxembourg 2000 Luxembourg 2005 Luxembourg 2010 Luxembourg 2015 OCDE 2015 • Célibataire 100% SM - couple 2 enfants 100% SM ▪ Célibataire 67% SM - couple 2 enfa nts 100-33% SM Célibataire 100% SM - couple sans enfants 100-33% SM Source : OCDE et calculs Chambre de Commerce. Le rapport « taxing wages » de l'OCDE renferme par ailleurs cette année une étude spéciale sur le coin fiscal pénalisant le deuxième apporteur de revenus — soit en clair celui qui dispose du salaire le moins élevé. Ce dernier est dans de nombreux pays pénalisé par des taux marginaux d'imposition progressant vivement en l'absence d'un traitement fiscal spécifique des couples (un « splitting » par exemple). Une taxation marginale élevée diminue l'incitation pour ce second apporteur de revenus à participer au marché du travail. " Certains observateurs pourraient certes affirmer que récart de traitement entre couples et célibataires reflète, pour une part, un effet revenu. Un célibataire rémunéré au salaire moyen est assurément plus « prospère » qu'un couple gagnant le même (et unique) salaire moyen, a fortiori si le ménage en question comprend deux enfants. Selon les échelles d'équivalence (« unités de consommation ») calculées par FOCDE dans d'autres travaux, le couple en question aurait en effet un revenu brut moyen par unité de consommation deux fois moins élevé que le céfibataire précité. II n'est dès lors guère étonnant que ce couple bénéficie d'un traitement fiscal plus clément. Afin de neutraliser cet effet revenu, le graphique ci-joint reprend, toujours sur la base des calculs de FOCDE, l'écart de coins fiscaux entre des foyers disposant de revenus par unité de consommation peu ou prou identiques. Ainsi, les histogrammes rouges illustrent l'écart de charge fiscale entre d'une part un célibataire gagnant 67% du revenu moyen et d'autre part un couple avec deux enfants et deux revenus, respectivement égaux à 100 et 33% du salaire moyen. Les histogrammes oranges éliminent pour leur part Fessentiel de l'effet de revenu de même que l'impact des allocations familiales, puisqu'ils représentent récart d'imposition globale entre Cun côté un célibataire gagnant le salaire moyen et de l'autre un couple sans enfants disposant de deux revenus égaux à respectivement 100 et 33% du salaire moyen. II apparaît nettement que récart d'imposition est effectivement moins élevé après redressement (total ou partiel) des écarts de revenus par unité de consommation. II demeure cependant nettement positif au Luxembourg, pays où il atteint environ le triple de la moyenne OCDE. 52 Le graphique est basé sur les revenus bruts (c'est-à-dire, schématiquement, le revenu imposable (y compris les cotisations à charge des employeurs) augmenté des cotisations sociales « employés». \jubdique\avis \2016\ 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version Enale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 31 57 e 1 anniversaire Le Luxembourg se caractérise selon l'OCDE par un coin fiscal relativement important, qui s'établirait à 40% en moyenne pour le second apporteur de revenu (au sein d'un couple où les salaires se montent à respectivement 100 et 67% du salaire moyen ; l'existence ou non d'enfants n'affecte pas ce taux de 40%). Le Luxembourg est à cet égard mieux classé que les trois pays limitrophes (qui dépassent les 50%), mais nettement moins bien que les Pays-Bas (35%), la Suisse ou le Royaume-Uni (se situant tous deux à un peu plus de 25%). 11 occupe une position médiane parmi l'ensemble des pays de l'OCDE. Cette position médiane du Grand-Duché est observée en dépit de l'existence d'un abattement « extra-professionnel » de 4 500 EUR en faveur des couples à deux revenus et de l'existence du mécanisme luxembourgeois d'imposition collective. Ce mécanisme permet certes d'écrêter les taux de l'impôt sur le revenu supportés par le titulaire du revenu le plus élevé au sein du couple. Dans le même temps, ce mécanisme induit cependant une taxation moyenne élevée du revenu le plus modeste — même si l'imposition collective bénéficie au ménage dans sa globalité. Au total, la comparaison internationale esquissée dans cette section de l'avis met bien à jour diverses « propriétés » du régime luxembourgeois de taxation, auxquelles la réforme fiscale n'a pas véritablement remédié. II s'agit d'une part de la forte pénalité affectant les célibataires, qui diminue l'attrait du Luxembourg pour les jeunes « talents » n'ayant pas encore fondé une famille. II s'agit d'autre part du taux de taxation marginal relativement élevé du second apporteur de salaires, qui érode l'incitation au travail de ce dernier. B.
  31. Une sélectivité penrectible Plus généralement, la Chambre de Commerce considère que la sélectivité de la réforme fiscale aurait pu être plus manifeste. Les autorités ont privilégié une forme de « politique de l'arrosoir ». La Chambre de Commerce souhaite retenir deux illustrations à ce propos. B.3.
  32. Politique du logement S'agissant de la politique du logement dont l'opportunité des mesures a été remise en doute ci-avant, loin de se traduire par une plus grande sélectivité des aides, la réforme faisant l'objet du Projet débouche plutôt sur un renforcement de certaines de ces dépenses fiscales. On notera en particulier une déduction des intérêts hypothécaires plus généreuse, augmentant d'un tiers par rapport à la situation actuelle pour les différentes tranches d'âge et assortie d'une suppression de la valeur locative du domicile propre. S'ajoute à cette mesure le doublement du montant annuel déductible au titre de l'épargne logement en faveur des souscripteurs ayant un âge accompli se situant entre 18 et 40 ans. Cette aide pourrait être dorénavant octroyée de manière plus sélective, afin d'éviter les « effets d'aubaine » ou, en clair, afin d'éviter de subsidier fiscalement une épargne ne présentant pas de liens tangibles avec des investissements immobiliers. Comme indiqué dans l'exposé des motifs du Projet, « le Gouvernement envisage d'insérer un nouvel alinéa 3a à l'article » précisément pour lutter contre ces effets d'aubaine en exigeant un lien entre l'épargne accumulée et les besoins personnels d'habitation. La Chambre de Commerce espère que cette intention trouvera dans les meilleurs délais une traduction concrète. g \juncfigue \avis \2016\4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 32 afi3iniVers-:airce La Chambre de Commerce note par ailleurs avec intérêt la volonté des autorités de stimuler l'offre de logements, dont témoigne l'exemption des loyers imposables introduite dans le Projet à concurrence de 50%, pour autant que la location soit assurée par l'intermédiaire d'organismes conventionnés en matière de logement social. II convient encore de mentionner la mesure portant sur la taxation allégée (au quart du taux) de la plus-value immobilière sur la vente de biens entre le 1er juillet 2016 et le 31 décembre
  33. Cette dernière disposition a fait l'objet d'une loi séparée, du 29 juin 2016, qui a déjà été avisée par la Chambre de Commerce
  34. B.3.
  35. Mëttelstandsbockel La sélectivité insuffisante se traduit également lors d'un simple examen de l'incidence de la réforme fiscale sur les taux moyens des personnes physiques. Ce débat est lié au célèbre « Mëttelstandsbockel » ou bosse des revenus — cette bosse étant censée affliger les classes moyennes. Or si la « bosse » en question connaîtra un léger « aplatissement » à partir de 2017, son profil ne subira pas une mutation profonde, comme l'indique le graphique ci-dessous. Ce renflement ne pouvait certes être totalement éradiqué : le taux de taxation sera forcément faible (voire même négatif dans certains cas extrêmes par le jeu des crédits d'impôt) pour de faibles revenus et ne peut assurément dépasser les 100% pour un revenu élevé. II est d'évidence difficile dans ces conditions d'éviter un renflement ou bosse à un moment donné. Le « Méttelstandsbockel » est souvent apprécié sur la base des taux marginaux d'imposition. Ces taux marginaux peuvent être utiles lorsqu'il s'agit d'évaluer l'impact de la fiscalité sur l'incitation au travail — c'est là l'une des variantes du raisonnement en marginal propre à la microéconomie. Mais ils sont peu pertinents pour un observateur avant tout soucieux d'équité et de sélectivité, car c'est alors le taux moyen de taxation qui importe. A titre d'exemple, pour un salarié gagnant 40 000 EUR par an, le salaire « poche » de 30 512 EUR revêt bien plus d'importance que son taux marginal de taxation de 32%, lequel ne porte, pour ce contribuable, que sur une tranche de 440 EU R. Cette discussion est cependant tout sauf théorique, comme le montre la comparaison suivante, par niveau de revenu, des taux marginaux et moyens de taxation. Ces taux ont été calculés avant réforme pour des contribuables de la classe 1 seulement, mais le constat ne serait guère différent pour des contribuables en imposition collective (soit la classe d'impôt 2). Seul l'impôt de base est pris en compte à ce stade : l'impôt de solidarité, l'IEBT, la contribution dépendance et les crédits d'impôt ne sont pas considérés au graphique. Une simple comparaison visuelle des deux courbes du graphique montre qu'en termes marginaux, un véritable mur — ou à tout le moins une pente fort abrupte — survient déjà pour des n iveaux de revenus assez bas (courbe bleue). Mais ces taux ne jouent que sur des tranches de revenu réduites — ils exercent, précisément, un impact à la marge. Le taux moyen (courbe rouge), qui montre le poids effectif de l'impôt, révèle une pente beaucoup plus douce. Avis de la Charnbre de Commerce du 7 juin 2016 relatif au projet de loi 6983 portant modification d'une disposition en matière d'impôts directs. g: \junclique\avis \2016 \4671prnr_bmuieforme fiscale 2017_version lnale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 33 1 75e1"1 - "16 anniversaire Graphique 6: Taux de taxation marginaux et moyens d'un salarié de la classe 1 avant réforme (situation de 2016, en %)54 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% hrrnTr 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000000000000000000000000 LD 00 0 N LD CO Q N LD 00 Q CÑ LD 00 0 N •ZY LD 00 0 CÑ rY1 1.0 N 00 C 0 ry rn tfl 50 CO 01 rsi Lrl50 N 00 0 %-1 N rÑ CÑ CÑ N rÑ rÑ N Taux marginal base 2016 - Taux rnoyen base 2016 Sources : ACD, calculs Chambre de Commerce sur la base des barèmes prévalant en
  36. Les taux moyens constituent donc un meilleur référentiel lorsqu'il s'agit d'évaluer les effets redistributifs d'une réforme fiscale. Le graphique ci-dessous renferme précisément une comparaison avant et après réforme de la courbe exprimant le lien entre les taux moyens et les niveaux de revenu. Sont considérés dans ce graphique non seulement l'impôt de base, mais également les autres types de prélèvements sur les salaires, à savoir l'impôt de solidarité, l'IEBT, la contribution dépendance et les crédits d'impôt. Le tout est exprimé en pourcentages des revenus bruts (c'est-à-dire le revenu imposable augmenté des cotisations sociales). 54 Tableau basé sur les revenus bruts (c'est-à-dire, schématiquement, le revenu imposable augmenté des cotisations sociales). gAjundique\avis\2016\4671pmr_bmu_réformefiscale 2017_version f nale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 34 175 e al nn;veire Graphique 7: Taux moyens d'imposition (classe 1), 2016 et 2017, avec contribution dépendance, impôt de solidarité, IEBT (en 2016) et crédits d'impôt55 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o O o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o LD CO O N ▪ LD 00 0 r-q • lt) 00 O N LD CO O C LD 00 r•J m • LD CO 0> ONm • Ii> (.0 00 01 1.0 h 00 0 rsi NNN ▪ N rsl rsl rsi m O — Base+1S+crédit+IEBT+dépendance 2016 Base+IS+crédit+IEBT+dépendance 2017 Sources ACD, calculs Chambre de Commerce. Le graphique montre clairement que les dispositions du Projet se rapportant aux personnes physiques (adaptations de la grille d'imposition, suppression de rIEBT, crédit d'impôt conditionné au revenu) n'érode que modestement la « bosse des classes moyennes » calculée en termes de taux moyens. Elle se traduit certes par un glissement vers la droite de la courbe des taux moyens, qui se tasse donc quelque peu pour la plupart des revenus et demeurent pratiquement inchangée pour les revenus les plus élevés — en dépit de l'instauration de taux marginaux d'imposition plus élevés (41 et 42% pour l'impôt marginal de base). L'apport en termes de sélectivité paraît indubitablement positif, comme l'atteste le glissement de la courbe plus prononcé à la gauche du graphique (revenus moindres). Cependant, son ampleur est globalement assez modeste et la réforme avantage en définitive une grande majorité de contribuables — à rebours donc d'une sélectivité fiscale pleinement assumée. B.
  37. Compétitivité : une évolution timide à l'aune des développements internationaux Le Projet comporte des mesures qui, à première vue et de manière statique, pourraient contribuer à conforter la compétitivité des entreprises luxembourgeoises. Ils'agit notamment de l'allégement général de la fiscalité des ménages, qui devrait toutes autres choses égales par ailleurs attén uer la pression à la hausse sur le coût de la main-d'œuvre — même s'il reste à vérifier que cette modération va bien se traduire dans les faits. 11 s'agit également de l'augmentation d'un point de pourcentage de la bonification d'impôt pour investissements et de l'abaissement du taux de l'IRC. Pour les sociétés dont le revenu imposable annuel dépasse 25 000 EUR, le taux d'affiche de l'IRC passerait en effet de 21% actuellement à 19% en 2017 et 18% en
  38. Comme l'ICC et l'impôt de solidarité « Fonds pour l'emploi » (7% de l'IRC) devraient pour leur part demeurer inchangés — et ne sont en tout état de 55 Tableau basé sur les revenus bruts (c'est-à-dire, schématiquement, le revenu imposable augmenté des cotisations sociales). g: \jundique 1avis \2016\ 4671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 175 e 35 ei,1-2.016 anniversaire cause pas abordés dans le Projet — le taux global nominal de rimpôt des sociétés passerait de 29,22% actuellement à 27,08% en 2017 et 26,01% à partir de
  39. La diminution du taux d'imposition consacrée par le Projet serait un peu plus marquée pour les entreprises dont le revenu imposable n'excède pas un seuil donné. Pour ces dernières, le taux de rl RC passerait en effet de 20% actuellement (pour un revenu imposable n'excédant pas 15 000 EUR par an) à 15% (pour un revenu imposable ne dépassant pas les 25 000 EUR annuels57). En d'autres termes, tant le seuil en question que le taux seraient révisés dans un sens favorable aux petites entreprises, ce dont la Chambre de Commerce se félicite. La Chambre de Commerce salue ces évolutions mais elle ne peut que constater la timidité des mesures envisagées à raune des nombreuses et décisives évolutions en cours sur le plan international en matière de fiscalité des sociétés. Au-delà des mesures manquantes dans le Projet telles que relevées sous le titre A.2.1, qui sont autant d'arguments en moins dans le débat concurrentiel, elle souhaite s'attarder sur les points suivants, dont l'ordre de présentation ne préjuge pas de leur importance les uns par rapports aux autres : B.4.
  40. Le taux d'IRC En premier lieu, la tendance des taux nominaux d'imposition des sociétés s'inscrit résolument à la baisse depuis l'an 2000 au sein des pays de l'UE et de la zone euro, comme le montre le graphique suivant. Graphique 8: Taux d'affiche globaux des impôts directs sur les sociétés (en % du revenu imposable) 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 201.2 2013 2014 2015 Belgique - Allemagne Pays-Bas -Royaume-Uni Irlande France UE 28 pays Zone euro i.Luxembourg Sources: Eurostat, Taxation trends in the European Union
  41. 56 Sur la base du taux d'ICC en vigueur à Luxembourg-Ville. 57 A titre d'exemple, une entreprise dont le revenu imposable est de 25 000 EUR par an bénéficiera désormais du taux d'IRC réduit, soit dorénavant 15%, contre 18% (du moins à partir de 2018 ; 19% à partir de 2017) pour les entreprises se situant au-delà de ce revenu. Une telle entreprise est actuellement soumise au taux d'IRC « normal » de 21%. g.1juridiquelavis \ 2016 \ 4671 pmr_bmu_rêforme fiscale 2017_version hnale docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 1 75 e 36 2j n'i liersfaire Ainsi, la moyenne arithmétique de ces taux est, dans l'UE à 28, passée de 32% en 2000 à 22,8% en 2015, soit une diminution excédant les 9 points de pourcentage. Au sein de l'échantillon de pays considéré au graphique, quatre pays se distinguent par une diminution particulièrement marquée de leurs taux d'imposition. II s'agit en premier lieu de l'Allemagne (-21 points de %), qui partait il est vrai d'un niveau fort élevé en 2000, de l'Irlande (-11,5 points), des Pays-Bas et du Royaume-Uni (-10 points de pourcentage dans ces deux derniers cas). Le recul du taux nominal a été moins marqué au Luxembourg en dépit de la réforme de l'impôt des sociétés en 2011, de sorte que l'écart — défavorable — entre le taux du Luxembourg et la moyenne de l'UE a quelque peu augmenté durant la période considérée, passant de 5,5 points de pourcentage en 2000 à 6,4 points en
  42. En d'autres termes, le handicap des sociétés luxembourgeoises en termes de taux nominaux s'est encore accru durant cette période. La situation est encore plus flagrante par rapport à l'année 2002, caractérisée par un handicap luxembourgeois de 1,4 point de pourcentage « seulement » par rapport à la moyenne de l'UE. De ce creux observé en 2002 à l'année 2015, le taux nominal luxembourgeois n'a diminué qu'à raison de 1 point de pourcentage, alors que dans le même temps les taux moyens étaient considérablement allégés dans l'ensemble de l'UE et de la zone euro, à raison de 6 points de pourcentage dans les deux cas. Par ailleurs, le taux luxembourgeois de 2015 est supérieur à raison de 0,6 point de pourcentage à celui qui prévalait en 2009, en raison principalement de la hausse de l'impôt de solidarité venant se greffer sur l'IRC (cet impôt est passé de 5 à 7% de l'IRC en 2013). Au cours de cette période 2009-2015, seuls 4 autres Etats membres sur 28 ont vu leur taux nominal augmenter, à savoir la France, Chypre, le Portugal et la Slovaquie. L'aboutissement de ces diverses évolutions est qu'en 2015, le Luxembourg accusait un solide handicap par rapport au « mainstream » européen. Le taux nominal global luxembourgeois s'établissait en effet à 29,22% en 2015 (taux toujours d'actualité en 2016), contre en moyenne 22,8% dans l'UE et 24,6% dans la zone euro. Le taux luxembourgeois paraît particulièrement élevé par rapport aux concurrents de notre place financière que sont l'Irlande (taux nominal de 12,5%) et le Royaume-Uni (20% en 2015)
  43. Est également particulièrement symptomatique la perte par le Luxembourg de son avantage par rapport à l'Allemagne. En 2000, le taux allemand excédait encore le taux luxembourgeois à concurrence de quelque 14 points de pourcentage. Cet important avantage compétitif des sociétés luxembourgeoises par rapport à leurs homologues d'Outre-Moselle a résolument fondu par la suite, pour s'établir à 1 point de pourcentage seulement en
  44. Enfin, en 2015, 21 pays de l'UE sur les 28 considérés présentaient un taux nominal global d'imposition des sociétés inférieur à celui du Luxembourg. Un taux de 26,01%, tel que celui qui se dégage du Projet, ne changerait pas fondamentalement la donne. Même si un tel taux qavait été mis en ceuvre dès 2015, le Luxembourg serait demeuré en queue de peloton de l'UE, puisqu'il aurait toujours été supplanté par 19 pays sur 28 (Etats membres présentant un taux plus bas 58 Non reprise dans le classement d'Eurostat, la Suisse se caractérise en 2015 selon KPMG (voir https://home.kpmq.com/xx/en/home/services/taxJtax-tools-and-resources/tax-rates-online/corporate-tax-rates-table.html) par un taux nominal de 17,92%, correspondant à la moyenne des taux en vigueur dans les capitales de cantons. Cette moyenne dissimule cependant d'importantes disparités de canton à canton, voire même de commune à commune. Ainsi, le taux le moins élevé atteign ait 11,48% à Meggen dans le canton de Lucerne, tandis que le taux culminait à 24,43% dans diverses localités du canton de Genève. g•\juridique avis \201614671pmr_bmu_réforme fiscale 2017_version finale docx CHAMBRE DE COMMERCE LuxEmeouRG 175 e 37 anniversaire qu'au Luxembourg)
  45. On ne pourrait mieux mettre en exergue la relative modestie de l'aménagement fiscal accordé aux entreprises grand-ducales en termes de taux d'imposition. Ce dernier calcul, effectué à partir d'un taux de 26,01%, repose pourtant sur les taux d'imposition des sociétés actuellement en vigueur dans les autres pays européens. Or ces taux devraient eux-mêmes diminuer de 2015 à
  46. Nombre de ces pays ont en effet annoncé ou préparent actuellement des diminutions additionnelles de leurs taux nominaux. Un exemple emblématique (mais loin d'être unique) est le Royaume-Uni, qui a annoncé dès 2010, donc bien avant le référendum sur Fappartenance à FUE69, une « feuille de route » (« road map ») on ne peut plus claire et transparente, en vertu de laquelle le taux d'imposition nominal des sociétés dans ce pays passera progressivement de 20% en 2015 à 17% en 2020 (en passant par 19% en avril 2017). Des diminutions additionnelles ne sont d'ailleurs pas exclues, afin d'amortir les conséquences pour les entreprises britanniques du « Brexit ». La Chambre de Commerce ne peut que saluer une telle approche, excellente en termes de prévisibilité pour les entreprises. Pour citer le « Treasury » britannique, la road map « aims to give businesses the certainty they need to plan and make the long-term investments that are vital for growth and for boosting the UK's productivity ». Un autre fait significatif est que le Gouvernement belge a récemment annoncé que la réforme de l'impôt des sociétés constitue l'une de ses priorités pour
  47. Un important rapport du Conseil belge des finances évoque diverses options, dont la fixation du taux nominal de l'impôt des sociétés à 25% et à 20%, contre 33,99% actuellement. Avec à la clef, 11 est vrai, la suppression ou l'atténuation de certaines « niches fiscales » (les intérêts notionnels, notamment). En d'autres termes, la situation semble évoluer non seulement dans des pays « en pointe » comme le Royaume-Uni, mais également dans des pays traditionnellement peu compétitifs en matière d'impôt des sociétés, comme la Belgique. Certains observateurs ne manqueront pas d'affirmer que le Luxembourg est plus compétitif en termes de taux effectifs que de taux nominaux, dans la mesure où 11 pratique une politique de « niches fiscales», de préférence à la combinaison d'un taux facial bas et d'une base élargie. Diverses anecdotes circulent à ce propos dans les médias. Les données fiables en la matière contredisent cependant cette appréciation. Toujours selon Eurostat et comme le montre le graphique suivant, le taux effectif d'impôt des sociétés s'établissait pour les entreprises non financières luxembourgeoises à 25,5% en
  48. Le Luxembourg se situe à ce titre au 7eme rang des pays présentant les taux effectifs les plus élevés selon Eurostat. A cette aune, le GrandDuché se classe encore moins favorablement qu'en termes de taux nominaux, où il occupait le 8eme rang en
  49. Ces calculs n'intègrent pourtant pas encore cette « spécialffé » luxembourgeoise que constitue IF, impôt antiéconomique s'il en est. Plus généralement, on constatera que contrairement à une opinion répandue et toujours selon Eurostat, les taux effectifs ne diffèrent pas fondamentalement des taux nominaux au sein de l'UE. Ces derniers seraient par conséquent plus représentatifs du système fiscal que ne le considèrent de nombreux observateurs. Le coefficient de corrélation entre les taux nominaux et effectifs d'imposition des sociétés au sein de l'UE, calculé sur la base des données représentées " Les deux pays que le Luxembourg serait en mesure de « surpasser » à la faveur de la réduction de 3 points de % du taux nom inal d'imposition prévue dans le projet de loi sous avis seraient la Grèce et rEspagne. " Voir le document « The corporate tax road map », pubfié par le Trésor britannique en novembre 2010 (https://www.gov.uk/oovernment/uploads/system/uploads/attachment data/file/193239/Corporation tax road map.pdf) de même mars 2016 même institution en », publié par la tax road map que « Business (https://www.gov.uk/oovernment/uploads/system/uploads/attachment data/file/509249/business tax road map final2.pdf). g \jundique\avis \2016 4671 prnr_bmu_reforme fiscal e 2017_version finale. docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG 1841-2016 anniversaire au graphique était d'aiileurs égal à 0,94 en 2014, ce qui témoigne d'une association quasiment parfaite entre les deux grandeurs. Graphique 9: Taux effectifs globaux de taxation des sociétés non financières en 2014 (en %, comparaison avec les taux nominaux) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 Fe. < o Taux effectifs U.1 LU LU LU CI 1 al Z LJJ M 0 Z (.2 o z 2 2 1.1 UJ LJ UJ • i= 2 •LIJ O a 0 > I-- Ul Ce O LU U —, II) LU RO UMA NIE LLI R ÉPUBLIQUETCH ÈQUE < SLOVAQUIE LL1 aJ DANE MARK 11.1 ROYAU ME-UNI PORTUGAL L,J L UXEMBOURG 1 0 ALL EMAGNE 175 e 38 Taux nominaux Source : Eurostat, Taxation trends in the European Union
  50. Enfin, il est intéressant de constater que le taux luxembourgeois global d'imposition correspondant à la médiane européenne — l'idée étant dès lors de figurer au milieu du peloton, ce qui constitue la négation même de « race to the bottom », serait égal à 21,1% en ce qui concerne le taux nominal (basé sur les taux de 2015) et à 19,2% en termes de taux effectifs (basé sur les taux de 2014). Pour rappel, un taux nominal global de 21,1% correspondrait, compte tenu d'un ICC de 6,75% (soit le niveau de Luxembourg-Ville) et de l'actuel impôt de solidarité de 7%, à un taux d'IRC de 13,5%. Or le Projet prévoit l'instauration progressive, d'ici 2018, d'un taux de 18%, soit un taux supérieur au taux médian de 13,5% précité à raison de quelque 4,5 points de %. Une autre évolution internationale plaidant en faveur d'une politique fiscale dynamique à l'égard des entreprises est le processus BEPS lancé par l'OCDE et l'initiative ACCIS61 de la Commission européenne. Ces aspects seront abordés plus en détail dans la suite de cet avis. B.4.
  51. La limitation du report de pertes Dans la mesure où l'impact (positif) sur le budget de l'Etat ne pourra se matérialiser, au plus tôt, que dans 17 ans (c'est-à-dire à compter du premier exercice au cours duquel les premières pertes reportables seront éventuellement « périmées »), la Chambre de Commerce 61 Acronyme de l'« assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés ». \luridiclue\avis \ 2016 \4671prnr_brnu_réforme fiscale 2017_version finale.docx CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG e 1 r75 39 annive rsaire s'interroge sur l'opportunité de la limitation du report des pertes dans le temps envisagée dans le projet et sur son efficacité en termes de rentrées budgétaires. En revanche, il est certain qu'une telle mesure

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