(2007)sur le « Conseil de la Justice au service de la société ». Cet avis est inspiré par la profonde aspiration i des magistrats de tous les pays du Conseil de l'Europe de garantir l'indépendance du système judiciaire et de ses juges à l'égard, notamment, des pouvoirs exécutif et législatif. A cette fin, le CCJE a estimé qu'il était opportun que chaque Etat dispose d'un organe indépendant, dénommé « Conseil de la Justice », dont la création et les compétences devaient être prévues dans l'instrument législatif ou constitutionnel le plus élevé. Quant à la composition de cet organe indépendant, le CCJE a suggéré, afin de se mettre à l'abri de toutes sortes de pressions, de prévoir un Conseil composé majoritairement, et cela de manière substantielle, de juges, même si une composition exclusive de juges n'était pas complètement écartée. Toujours est-il que le reproche de corporatisme était à éviter. Parallèlement, à la même époque, au niveau national, l'idée de la création d'un Conseil de la Justice a commencé à germer. Mais cette histoire a mal commencé. En effet, en s'inspirant de l'expérience du Conseil ayant existé en Belgique, le Médiateur de l'époque avait proposé à la Chambre des Députés et au Gouvernement l'institution d'un Conseil Supérieur de la Justice. D'après lui, il devrait s'agir d'un « organe constitutionnel sui generis, totalement indépendant des trois pouvoirs constitutionnels ». A l'appui de cette initiative, il exposait que les réclamations dirigées contre l'administration judiciaire avaient essentiellement pour objet des lenteurs de procédure et un manque d'informations de la part des autorités judiciaires à l'égard du justiciable. Cette initiative a été très mal accueillie par la magistrature, en raison justement du fait que c'est le modèle belge de l'époque qui avait été pris pour exemple par le Médiateur et, notamment, en raison de la composition de cet organe constitué majoritairement de nonmagistrats. Pendant de nombreuses années, l'idée à elle seule d'un Conseil a été rejetée par de nombreux magistrats ayant toujours à l'esprit cette initiative malencontreuse. Néanmoins, le Gouvernement saisit la balle au bond et, en juin 2006, le ministre de la Justice Luc Frieden a convoqué une Conférence nationale de la Justice. 11 a institué un groupe de travail, composé majoritairement de magistrats, ayant pour mandat « d'examiner les différents problèmes qui se posent en matière de statut de la magistrature, ainsi que de formuler des suggestions. » Lors de sa réunion plénière du 9 février 2007, la Conférence a adopté le rapport intermédiaire du groupe de travail. Ce rapport a recommandé l'institution d'un « Conseil national de la Justice » qui devrait être consacré dans la Constitution et qui engloberait non seulement les juridictions ordinaires et les parquets, mais également les juridictions administratives. L'idée a continué à faire son chemin. En effet, le programme gouvememental de 2009 a prévu la création d'un « Conseil national de la Magistrature » comme garant de l'indépendance de l'appareil judiciaire. » Ce nouvel organe serait composé majoritairement de magistrats. Et il serait à inscrire dans la future Constitution dont la révision était déjà entamée. D'après le Gouvemement de l'époque, le Conseil serait appelé à mener à bien une réforme administrative de la justice indispensable pour garantir la qualité et l'efficacité du système judiciaire luxembourgeois. 2 Il est intéressant de noter que le programme gouvernemental a expressément mentionné les travaux du Conseil de l'Europe cités ci-dessus, à savoir l'Avis n° 10 du CCJE et la Charte européenne des juges. L'objectif était, en effet, d'être conforme aux standards européens. En 2011, sous la présidence du ministre de la Justice François Biltgen, un nouveau groupe de travail fut créé. Ce groupe, composé des plus hauts magistrats, du bâtonnier de l'Ordre des avocats de Luxembourg et de représentants du ministère de la Justice, a considéré que le Conseil à créer aurait pour mission de garantir l'indépendance de la justice et d'accompagner le fonctionnement de la justice. Les compétences suivantes lui seraient attribuées : la nomination et la promotion des magistrats le recrutement et le stage des attachés de justice la formation judiciaire la déontologie judiciaire la discipline des magistrats les plaintes des justiciables le bon fonctionnement des juridictions et parquets Quinze membres, dont deux tiers de magistrats et un tiers de personnalités extérieures à la magistrature, seraient appelées à faire partie de cet organe. Le Conseil d'Etat, dans son avis n° 48.433 sur le projet de révision constitutionnelle du 6 juin 2012, a partagé l'approche du Gouvernement quant à l'utilité de créer un tel organe pour «faire échapper la nomination et la discipline des magistrats à toute apparence d'emprise politique ». De même, la Commission consultative des Droits de l'Homme a considéré que la création d'un tel Conseil était déterminante pour garantir l'indépendance des magistrats. A la suite de ces travaux, un avant-projet de loi fut présenté par le ministre de la Justice en

1. Dans l exposé des motifs il est insisté sur le fait que « Le Conseil national de la Justice est un garant de l'indépendance des autorités judiciaires et d'une bonne administration de la Justice. » et que « Le Luxembourg est un des rares pays à ne pas disposer d'un tel organe. » Les attributions du Conseil national de la Justice seraient essentiellement : - la présentation au Grand-Duc des propositions pour le recrutement et la nomination des magistrats. Il s'agit tant des magistrats du siège que des magistrats des parquets. Il s'en suit qui le ministère public serait dorénavant indépendant du gouvernement et notamment du ministère de la Justice ; - l'instruction des affaires disciplinaires des magistrats et la réquisition des sanctions disciplinaires devant les autorités compétentes ; - l'établissement des règles d'éthique judiciaire et de déontologie de la magistrature et la fonction consultative des magistrats dans ces matières ; 3 - la promotion et la protection de l'image de la justice. Le Conseil prendrait en charge la réception et le traitement des doléances des justiciables relatives au fonctionnement de la justice. Plus précisément, quant aux critères de nomination et d'avancement des magistrats, le ministre de la Justice a proposé de prendre en compte non seulement l'ancienneté de service dans la magistrature, mais également les qualités professionnelles et humaines, les efforts accomplis en matière de formation continue et les résultats d'une évaluation. Le Grand-Duc serait tenu de nommer le candidat proposé par le Conseil national de la Justice. Le ministre de la Justice n'interviendrait de cette manière plus dans la procédure de nomination des magistrats. Les arrêtés grand-ducaux de nomination revêtiraient le contreseing non d'un membre du Gouvernement, mais du président du Conseil national de la Justice. Les autorités judiciaires ont été consultées ensuite. L'avis de la Cour Supérieure de Justice est, à cet égard, intéressant. La Cour a approuvé le principe de la création du Conseil, afin de garantir et d'améliorer l'indépendance de la justice et des juges, dans les termes suivants : « - Quant à la nomination et l'avancement, le texte sous avis laisse ouvertes un certain nombre de questions. La Cour salue le fait que le pouvoir de proposition du CNJ vise tous les postes à pourvoir dans la magistrature assise et debout. En cas d'égalité des candidats quant aux qualités professionnelles et humaines, preférence est à donner au critère de l'ancienneté. Pour les fonctions de chef de corps, l'adéquation des candidats au profil recherché est à prendre en considération. - Le recrutement des attachés de justice et leur formation, de même que la formation permanente des magistrats doivent faire partie des attributions du CNJ - La Cour exprime le souhait que le CNJ tienne compte du recueil de déontologie adopté le 16 mai 2013 par une assemblée conjointe de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. - La Cour constate, quant à la procédure disciplinaire, que le projet sous avis laisse ouvertes un grand nombre de questions et crée plus de problèmes qu'il n'en résout. La Cour exprime le souhait que la refonte du dispositi f législati f régissant la matière disciplinaire soit achevée dans les meilleurs délais. - La Cour, tout en acceptant que le traitement des doléances des justiciables rentre dans les attributions du CNJ, considère que ce sujet doit être abordé avec une grande prudence. En tout cas, les plaintes ne devront jamais entraver le cours de la justice. - La promotion de la justice vers l'extérieur et la protection de l'image de la justice et de ses membres revêt un caractère important dans le cadre des attributions du CNJ - Dans le souci d'éviter le reproche de corporatisme, la Cour approuve que le CNJ soit composé de magistrats et de personnes extérieures à la magistrature. La proportion de magistrats devrait être de 3/
2. Ceux-ci sont à désigner « ex o.fficio ». Le nombre des membres du CNJ ne doit pas dépasser un total de
3. » 4 Lors d'une conférence de presse du 16 mars 2017, soit plus de quatre années après le « projet Biltgen », le ministre de la Justice Félix Braz a présenté les propositions de son gouvernement pour une réforme de la justice dans le contexte de la révision constitutionnelle. Les lignes principales pour la création d'un Conseil suprême de la justice ont été exposées dans un communiqué de presse comme suit : « L'objectif est de créer un organe efficace, ce qui implique des pouvoirs incisifs et une composition réduite. S'il est nécessaire de donner au Conseil suprême de la justice une base constitutionnelle, le texte constitutionnel ne devrait prévoir que les grands principes régissant les attributions et la composition de cet organe. À l'égard des membres de la magistrature, le Conseil suprême de la justice exercera ses compétences dans les matières suivantes : - la direction et la supervision du recrutement ainsi que de la formation ; la présentation des propositions de nomination aux fonctions judiciaires ; les recommandations et la surveillance en matière de déontologie ; l'engagement, l'instruction et le jugement en première instance des affaires disciplinaires ; 'appel sera ouvert devant une juridiction ad hoc. D'autre part, le Conseil suprême de la justice sera chargé des attributions suivantes : - la réception et le traitement des doléances des justiciables relatives au fonctionnement de la justice ; la présentation à la Chambre des Députés et au Gouvernement des recommandations en vue d'améliorer le fonctionnement de la justice ; la communication dans les matières relevant de ses missions et attributions, y compris en cas d'atteinte à l'image de la justice ou à la réputation d'un membre de la magistrature. » Le projet de loi sous avis a été déposé le 15 juin
4. Quant à l'ancrage du Conseil dans la Constitution Tel qu'il a été relevé ci-dessus, le CCJE, dans son Avis de 2007, avait déjà noté que la création et les compétences du Conseil devaient être prévues dans l'instrument législatif ou constitutionnel le plus élevé. La Cour, dans son Avis de 2013, avait également observé que « i institution d'un [tel] Conseil devrait avoir son ancrage dans la Constitution sous le chapitre consacré à la Justice. Le texte constitutionnel devrait déterminer la composition et les attributions du Conseil. ». La Cour, dans le présent avis, réitère cette observation. 5 11 en est d'autant plus ainsi que c'est dans la Constitution (cf. article 90) qu'il est retenu que les magistrats occupant les fonctions les plus élevées du siège sont nommés par le Grand-Duc, sur l'avis de la Cour supérieure de justice. Il est exact qu'à l'heure actuelle, une proposition de révision de la Constitution, déposée le 21 avril 2009 déjà, prévoit, dans la dernière version qui est à la disposition de la Cour (rapport de la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle du 6 juin 2018) à l'article 102, la création d'un « Conseil national de la Justice » (il faudra aligner le nom du nouvel organe prévu, d'un côté, dans la Constitution et, d'un autre côté, dans la loi) qui veille au bon fonctionnement de la justice et respecte l'indépendance des magistrats. L'article 102 poursuit : « La composition et l'organisation du Conseil national de la Justice sont réglées par la loi. Le Conseil national de la Justice doit être majoritairement composé de magistrats. Les magistrats sont nommés par le Chef de l'Etat sur proposition du Conseil national de la Justice et suivant les conditions déterminées par la loi. Les autres attributions du Conseil national de la justice sont fixées par la loi qui détermine également la manière de les exercer. » Or, rien n'est moins sûr que la révision globale de la Constitution, qui est en discussion depuis près de 15 années, puisse aboutir dans un avenir plus ou moins proche. Si les déclarations politiques en ce sens sont rassurantes en ce moment, il est loin d'être exclu que la volonté populaire — les partis politiques ont exprimé leur accord pour soumettre, en lieu et place d'un second vote à la Chambre des Députés, l'approbation de la révision à un referendum — s'exprime par la négative, les raisons d'un refus de la révision pouvant être nombreuses. Un rejet populaire serait effectivement regrettable pour la création du Conseil et hypothéquerait lourdement son avenir. C'est la raison pour laquelle la Cour aurait marqué sa préférence pour une révision ponctuelle de la Constitution, dans l'immédiat, avec deux votes successifs à la Chambre des Députés, une majoritée qualifiée favorable à un Conseil semblant être acquise. Or, cette façon de faire n'a pas été retenue. Comme la Cour est favorable à la création du Conseil, elle ne s'oppose pas à l'approche du gouvernement actuel de procéder, dans un premier temps, par la voie législative, quitte à ce que, dans un second temps, la Constitution révisée consacre l'ancrage du Conseil dans la loi fondamentale. L'écueil de l'article 90 de la Constitution, mentionné ci-dessus, semble avoir avoir été contourné par les dispositions de l'article 45 du texte proposé, dont il sera question ciaprès. Quant à la dénomination du Conseil Force est de constater que, concernant le nom du nouvel organe à créer, diverses suggestions ont été proposées, à savoir : Conseil Supérieur de la Justice Conseil national de la justice Conseil national de la Magistrature Conseil suprême de la Justice Conseil de la Justice. 6 Parmi ces suggestions le nom de « Conseil de la Justice », employé usuellement au niveau international — il existe d'ailleurs un « Réseau des Conseils de la Justice » — est, sans nul doute, le plus approprié. 11 faut se demander également par rapport à quel autre organe ce Conseil serait un organe « suprême ». C'est pourquoi la Cour suggère de supprimer le terme de « suprême » dans l'intitulé du projet de loi, dans l'article 1" du texte proposé (où il convient de dire « dénommé ci-après le Conseil » et non « Conseil ») et dans tous les textes suivants. Quant au chapitre introductif du projet de loi Les dispositions introductives reprises au chapitre 1" du texte proposé n'appellent pas d'autres observations. Elles correspondent au but poursuivi qui, tel qu'il ressort de l'historique repris ci-dessus, a été rappelé à d'itératives reprises, à savoir veiller au bon fonctionnement de la justice et consacrer l'indépendance des magistrats, dont ceux du ministère public, tout en précisant - il s'agit d'une évidence - que le Conseil s'abstiendra de toute intervention dans une affaire judiciaire. Quant à la composition du Conseil - 11 ressort des observations d'ordre général reprises ci-dessus qu'aussi bien le CCJE que la Cour ont toujours insisté pour que le Conseil soit composé d'une majorité substantielle de magistrats. La Cour considère qu'avec la dernière proposition reprise au projet de loi, à savoir six magistrats sur neuf membres du Conseil (en 2013, la Cour avait encore marqué une préférence pour sept magistrats sur neuf membres), cette exigence est suffisamment respectée. La présence des trois chefs de corps, à savoir le Président de la Cour supérieure de justice, le Procureur général d'Etat et le Président de la Cour administative comme membres de droit du Conseil, est de nature à asseoir l'autorité du Conseil à l'égard de l'ensemble des magistrats et la présence de trois membres élus par leurs pairs, exigence formulée également par le CCJE, est de nature à assurer la légitimité démocratique (cf. commentaire des articles) des membres du Conseil. Néanmoins, la Cour ne peut marquer son accord avec la proportion des magistrats issus des juridictions administratives dans la composition du Conseil, à savoir deux sur six. Cette représentation est largement surfaite, alors qu'au vu du nombre total des magistrats des deux ordres, judicaire et administatif, cette proportion devrait être à peu près de un sur dix. Dans son avis de 2013, la Cour avait d'ailleurs également suggéré une représentation des deux ordres correspondant au nombre des magistrats. C'est la raison pour laquelle la Cour propose de former un corps électoral commun, du judiciaire et de l'administratif, pour désigner les deux membres des juridictions assises. 7 Le texte proposé réglemente en détail le mode d élection des trois membres effectifs et des trois membres suppléants du Conseil. 11 n'y a rien à y ajouter. - Quant à la présence des 3 membres non magistrats au Conseil, la Cour, tel qu'il a été exposé ci-dessus, dans un souci d'éviter le reproche de corporatisme, n'a pas d'objection à voir ouvrir le Conseil à des personnalités extérieures, à savoir des avocats et des représentants de la société civile. Plus précisément, quant à la présence d'un avocat comme membre du Conseil, la Cour, qui estime que parmi les non-magistrats ce sont bien les avocats qui connaissent le mieux le monde judiciaire, considère que la restriction inscrite à l'article 9 du texte proposé, à savoir que le représentant du barreau doit exercer la fonction de bâtonnier ou de bâtonnier sortant au moment de la désignation par les Ordres des deux barreaux, devrait suffire à surmonter les réticences — notamment des jeunes collègues magistrats — quant aux éventuels conflits d'intérêts pouvant surgir avec les « avocats plaideurs ». La Cour estime, par ailleurs, que dans l'énumération des trois membres non magistrats, les avocats, qui sont le plus proche des magistrats, devraient précéder les 2 autres membres. Par conséquent, aux articles 5 et 6, le point 9° deviendrait le point 7°, le point 7° deviendrait le point 8° et le point 8° deviendrait le point 9°. Les renvois aux articles 8 et 9 devront être adaptés en conséquence. Au premier paragraphe de l'article 9, il serait préférable de dire, in fine, « le candidat doit exercer » au lieu de « il faut exercer ». Au deuxième paragraphe du même article, il faudrait dire, à deux reprises, « l'Ordre des avocats du Barreau » au lieu de « l'Ordre du Barreau ». En ce qui concerne les membres représentant la société civile et le monde académique, le projet de loi propose une désignation par la Chambre des députés, avec une majorité renforcée et suivant les modalités prévues à l'article
5. Pour éviter toute possibilité d'ingérence des pouvoirs politiques dans la désignation des membres composant le Conseil, la Cour s'oppose à la proposition formulée au projet de loi et elle suggère une désignation par voie de cooptation par les autres membres du Conseil . En ce qui concerne ces incompatibilités visant le représentant de la société civile, dont la finalité est, suivant le commentaire des articles, « de prévenir une politisation au niveau du Conseil », la Cour approuve les différentes exclusions prévues au texte proposé, même si elles ne visent pas toutes le monde politique (cf. points 4 à 6 du 1" paragraphe). Mais, en ce qui concerne justement cette exclusion de la politique, la Cour considère qu'il ne suffit pas de viser les seuls détenteurs actuels d'un mandat politique pour éviter toute immixtion du pouvoir politique dans le fonctionnement du Conseil, mais qu'il faut y ajouter également ceux qui ont exercé une fonction politique dans le passé (immédiat). En tout cas, il faudrait prévoir un certain délai de carence, après l'exercice du mandat politique, qui devrait être plus long que la durée d'un mandat de député, pour éviter que puisse entrer au Conseil un mandataire politique après un échec aux élections, en attendant qu'il se représente à la prochaine échéance électorale. 8 Au paragraphe 2 de l'article 11, la Cour relève encore que l'exclusion des « ménages de fait » pouvant exister entre certains membres du Conseil entre eux ou avec un chef de corps n'est pas des plus précise. Les dispositions visant la durée du mandat des membres du Conseil, qui varient suivant la qualité que revêtent ces membres au Conseil, n'appellent pas d'autres commentaires (cf. articles 13 et 14 du projet de loi). 11 en est de même des dispositions visant le président et le vice-président du Conseil, qui doivent avoir la qualité de magistrat et qui sont élus par les membres du Conseil (cf. articles 15 et 16 du projet de loi). Quant au secrétariat du Conseil Au regard des nombreuses attributions qui seront confiées au Conseil, il est important que celui-ci se voie adj oindre un personnel administratif suffisant en nombre et également de haute qualité. Le texte proposé établit un cadre général à cet égard, qui ne fait pas l'objet de critiques (cf. article 17 et 18 du projet de loi). Le projet de loi envisage que le secrétariat sera composé de personnel propre et de personnel détaché. Il est à l'heure actuelle très difficile de prévoir, concrètement, s'il suffira de détacher des membres du personnel qui occupent actuellement des fonctions dans l'administration judiciaire ou au greffe des juridictions de l'ordre administatif pour exercer les nouvelles fonctions au sein du Conseil ou s'il sera nécessaire de recruter du personnel supplémentaire en grand nombre pour venir à bout de toutes les tâches qui leur incomberont, tâches qui seront forcément plus importantes au moment de la création du Conseil et pendant les premiers mois de son fonctionnement. Dès lors, la Cour considère qu'il serait opportun que le texte de loi indique, dès le début, un nombre, même s'il est réduit, de personnel propre pour le Conseil. Quant aux attributions du Conseil - Le recrutement et la formation des magistrats Le projet de loi renvoie, quant au recrutement et à la formation initiale, à la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice. La commission créée par cette loi a fait ses preuves. 11 n'y a aucune raison de changer son fonctionnement. Elle gardera les attributions lui conférées par la loi de 2012, mais elle les exercera sous la surveillance du Conseil. La Cour ne formule aucune critique à ce sujet. Quant à la formation continue des magistrats, le texte proposé dispose que c'est le Conseil qui la dirige et la surveille. La gestion journalière pourra être déléguée à un magistrat extérieur au Conseil. 9 Il est à supposer que le magistrat qui est actuellement en charge au Parquet général de cette formation continuera à assumer cette fonction. 11 le fera donc non plus sous la direction du Procureur général d'Etat, mais sous celle du Conseil. Vu l'importance de la formation continue, la Cour renvoie à ses observations faites, en 2013, quant au précédent projet de loi, qui gardent toute leur pertinence. On peut y lire à ce sujet : « La Cour ne saurait que trop insister sur le rôle primordial de cette formation qui, à l 'instar de la « recommandation » des auteurs du projet de loi et du CCJE, devra revêtir un caractère obligatoire pour tous les membres de la magistrature et attachés de justice. Cette formation ne devra bien évidemment pas uniquement proposer des modules relatifs à des sujets purement juridiques, mais encore proposer des sujets axés sur l'administration de la justice et ses relations avec les tiers. Cet aspect de la formation continue est particulièrement primordial pour celles ou ceux des magistrats qui sont (seront) appelés à exercer des fonctions de chef de juridiction ou de parquet. Il est en effet recommandé que l'exercice de ces fonctions, normalement atteintes en fin de carrière, revienne à des magistrats qui, outre leur qualité de fin juriste, devront également faire preuve de qualités de gestionnaire capable de prendre des décisions dans l'intérêt du service. » - La nomination des magistrats Cette section du projet (cf articles 21 à 24) est évidemment la plus importante de la loi, vu qu'elle est destinée à consacrer l'objet fondamental de la loi qui est, d'après les auteurs du texte, de garantir l'indépendance de la justice et des juges à l'égard, notamment, des deux autres pouvoirs, à savoir le législatif et l'exécutif 11 importe de citer, à cet égard, d'emblée, l'Avis précité du CCJE dans ses paragraphes 8, 9, 48 et 49 : «
6. Le Conseil de la Justice vise à garantir à la fois l'indépendance du système judiciaire et l'indépendance de chaque juge. Au sein de l'Etat de droit, l'existence d'un pouvoir judiciaire indépendant et impartial est une exigence structurelle de l'Etat.
7. L'indépendance des juges, dans uns société globalisée et interdépendante, devrait apparaître au regard de chaque citoyen comme une garantie de vérité, de liberté, de respect des droits de l'homme, et de justice impartiale non soumise à des influences externes. L'indépendance des juges n'est pas une prérogative ou un privilège octroyé dans leur propre intérêt, mais elle leur est garantie dans l'intérêt de la prééminence du droit et de ceux qui recherchent et demandent justice. L'indépendance comme condition de l'impartialité des juges est, par conséquent, une garantie d'égalité des citoyens devant la justice.
8. Pour maintenir l indépendance du système judiciaire, il est essentiel que la sélection et la promotion des juges soient effectuées de manière indépendante, hors de la compétence du pouvoir législati f ou exécutif et de preférence par le Conseil de la justice.
9. Si on peut admettre que, compte tenu de la place importante du juge dans la société et pour souligner le caractère éminent de sa fonction, la nomination ou la promotion prenne la forme d'un acte officiel émanant du Chef de l'Etat, il importe que celui-ci soit lié par une 10 proposition faite par le Conseil de la Justice. 11 ne suffit pas en effet que cet organe soit consulté pour avis sur un projet de nomination préparé par le pouvoir exécutif car le seul fait que le projet émane d'une autorité politique est de nature à affecter l'image d'indépendance du juge, quelles que soient les qualités personnelles du candidat proposé à la nomination. » Le Conseil devrait donc avoir, au Luxembourg, pour mission essentielle de proposer au Grand-Duc la nomination et la promotion de tous les magistrats. Il est exact qu'en ce qui concerne les hauts magistrats du siège, leur nomination se fait actuellement sur proposition de trois candidats présentés par la Cour supérieure de justice. 11 den reste pas moins que le pouvoir de nomination revient en fin de compte au Gouvernement, ce qui n'est guère compatible avec le principe de l'indépendance de la justice. L'objection qu'en fait le choix du Gouvernement s'est toujours porté, au cours des dernières décennies, sur le premier des candidats sur la liste proposée par la Cour, n'enlève rien à la considération que le Gouvernement a le droit de porter son choix sur un autre candidat. La Constitution et les textes de loi doivent être clairs et nets sur un point aussi important. Par conséquent, tel que le CCJE l'a souligné, au Luxembourg, la nomination et la promotion devraient prendre la forme d'un acte officiel émanant du Grand-Duc et il importe que celui-ci soit lié par la proposition faite par le Conseil. Il est donc indispensable que le Gouvernement n'intervienne plus dans la nomination et la promotion des magistrats, mais que sur proposition du Conseil, le Grand-Duc prenne un arrêté de nomination conforme à cette proposition. Le projet Biltgen, tel qu'il a été exposé ci-dessus dans le cadre de l'historique, avait le mérite incontestable de la clarté en confiant le pouvoir de proposition au seul Conseil, pour tous les postes à pourvoir au sein de la magistrature, sans intervention du tout du ministre de la Justice. Il est exact qu'à cet égard il existe un problème, qui est de taille, à savoir qu' au vœu de l'actuel article 45 de la Constitution, tous les arrêtés grand-ducaux doivent être contresignés par le ministre du ressort responsable. Dans le projet Biltgen, il était prévu que le pouvoir de contreseing serait confié au président du Conseil de la Justice, quitte à ce que la question de la constitutionnalité de cette proposition reste ouverte. Or, le projet actuel entend maintenir le contreseing du ministre responsable. Par conséquent, le ministre aura la possibilité de refuser de contresigner l'arrêté pris par le Grand-Duc et donc de ne pas accepter le candidat proposé. Il est exact que ce refus devra être motivé, ce qui est, en principe, de nature à éviter une décision arbitraire. Néanmoins, il n'est pas précisé sur base de quelles considérations ce refus pourra porter. 11 n'est pas non plus indiqué si un recours contre le refus peut être introduit par le candidat refusé. Par conséquent, la Cour se pose la question de savoir si on a vraiment gagné grand-chose du moment que la nomination du juge continue à dépendre du bon vouloir d'un représentant du pouvoir politique, qui, à la limite, pourra refuser tout candidat proposé jusqu'à ce que le candidat approprié lui soit proposé. Par conséquent la disposition du 3e paragraphe de l'article 23 du projet de loi (qui est d'ailleurs contraire aux textes européens cités ci-dessus), appellent les plus vives objections 11 de la Cour qui propose, dès lors, de supprimer tout simplement ce paragraphe. Même si ces objections sont, au Luxembourg, très théoriques, il faut noter que l'indépendance de la justice est à ce prix. Les dispositions de l'article 21 du projet de loi, concernant les critères à prendre en considération pour la nomination des magistrats, à savoir l'ancienneté (qui, d'après le commentaire des articles, reste déterminant, sans que cela ne ressorte du texte de loi), la compétence professionnelle et personnelle ainsi que leurs mérites, correspondent aux critères élaborés par le CCJE. Elles répondent d'ailleurs aux observations exprimées par la Cour dans son avis de
10. La disposition de l'article 22 concernant l'appel de candidature n'appelle pas d'autres observations. L'article 24 du projet de loi maintient l'exigence de l'avis de la Cour supérieure de justice, de la Cour administrative respectivement de leur avis conjoint, pour la nomination aux plus hauts postes de la magistrature. Cette exigence découle des articles 90, 95bis et 95ter de la Constitution. La disposition de l'article 24 a dû être intégrée dans le texte, étant donné que la révision de la Constitution n'est pas encore achevée (cf. le chapitre consacré ci-dessus à l'ancrage du Conseil dans la Constitution). Dorénavant, cet avis de la Cour, prévu actuellement à l'article 43 de la loi sur l'organisation judiciaire, devra être motivé. La Cour devra aviser toutes les candidatures. Tel qu'il a été relevé ci-dessus, cet avis ne liera ni le Conseil, ni le Grand-Duc. Une innovation importante de ce texte réside dans le fait que, dorénavant, pour la nomination aux plus hautes fonctions du ministère public, l'avis du parquet général sera sollicité et continué au Conseil. Cette disposition est à voir dans le contexte de la consécration législative de l'indépendance du ministère public au Luxembourg, ce dont la Cour — sans entrer dans les détails — se félicite expressément. L'exposé des motifs du projet de loi consacre un chapitre entier à cette réforme auquel il est renvoyé. - Le détachement des magistrats Cette section n'appelle pas d'autres commentaires (cf. article 25 du projet de loi). - La déontologie des magistrats Tel qu'il a été exposé ci-dessus dans le cadre des observations consacrées à l'historique du Conseil, les règles concernant la déontologie des magistrats, à savoir leur élaboration et la surveillance de leur application, rentrent sans nul doute dans les attributions du Conseil (cf. article 26 du projet de loi). 12 La Cour rappelle à cet égard ce qu'elle avait déjà exposé en 2013, à savoir qu'elle exprime le souhait que le Conseil tienne compte du recueil de déontologie adopté le 16 mai 2013 par l'assemblée conjointe de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. La Cour accueille favorablement le fait que les magistrats ainsi que les attachés, lesquels, en début de carrière, y sont le plus intéressés, puissent s'adresser directement au Conseil afin d'avoir un avis sur une question de déontologie. - La discipline des magistrats Cette section (cf. articles 27-31 du projet de loi et les nouveaux articles 155 et suivants de la loi sur l'organisation judiciaire) consacrent, d'une façon très détaillée les attributions du Conseil en matière de droit disciplinaire des magistrats. La modernisation du droit disciplinaire, tel que le relève l'exposé des motifs du projet de loi, est souhaitée depuis assez longtemps par la magistrature elle-même. Les textes actuellement en vigueur, à savoir les articles 155 et suivants de la loi sur l'organisation judiciaire ne correspondent plus du tout aux standards internationaux en la matière. La Cour avait d'ailleurs consacré de longs développements, dans son avis de 2013, à ce sujet. Elle constate avec satisfaction qu'il a été largement tenu compte de ses observations dans le texte actuellement proposé. La Cour approuve également le fait que la procédure n'est pas réglée dans la loi portant création du Conseil, mais reste intégrée dans la loi sur l'organisation judiciaire. - La définition de la faute disciplinaire, à l'article 155 reformé de la loi sur l'organisation judiciaire, est inspirée du droit français. 11 ne s'agit pas d'une innovation importante. Il est utile, cependant, que cette définition reste suffisamment large pour englober toutes les situations qui peuvent se présenter. - Quant aux sanctions disciplinaires, la Cour constate qu'il a été fait droit à une de ses exigences, à savoir qu'au point 4 de l'article 156, la possibilité d'une exclusion temporaire a été étendue de six mois à deux années. Par ailleurs le texte proposé introduit une nouvelle sanction, à savoir la rétrogradation. La Cour approuve cet élargissement du catalogue des sanctions qui permet de sanctionner plus adéquatement les différentes fautes disciplinaires sans devoir passer de suite aux sanctions extrêmes, à savoir la mise à la retraite ou la révocation. La Cour se félicite également du fait que le principe de la proportionnalité est consacré législativement (cf. article 157), de même que l'indépendance de l'action disciplinaire par rapport à toute procédure judiciaire (cf. article 158). A l'article 159 de la loi sur l'organisation judiciaire il faut biffer, au point 1°, « le rnagistrat » (double emploi avec l'introduction). La Cour se félicite encore du fait que le régime procédural de la sanction de l'avertissement, appliqué en dehors de l'action disciplinaire, est détaillé dans le nouveau texte (cf. article 160). - Le projet de loi prévoit une réforme complète de la procédure disciplinaire (cf. articles 163 à 173-4). Le texte proposé distingue entre l'engagement, l'instruction et le jugement des affaires 13 disciplinaires et cela, d'après l'exposé des motifs, afin de garantir la pleine application du principe d'impartialité de la justice. Il n'est pas sans intérêt de citer, à cet égard, à nouveau l'Avis N° 10 du CCJE qui dispose en son paragraphe 63 qu'il « importe que le juge soit protégé par une procédure disciplinaire garantissant le respect du principe de l'indépendance judiciaire, menée par un organe dégagé de toute influence politique statuant sur des fautes disciplinaires clairement définies : le Chef de l'Etat, le ministre de la justice ou tout autre représentant des autorités politiques ne doivent pas faire partie de l'instance disciplinaire. ». L'engagement de la procédure disciplinaire par la saisine d'un tribunal disciplinaire nouvellement créé est de la compétence exclusive du Conseil. Ce dernier est saisi des agissements incriminés par les chefs des corps (cf. article 163 de la loi sur l'organisation judiciaire) ou par une doléance d'un justiciable (cf. article 35 du projet de loi). L'instruction des affaires disciplinaires sera confiée à un magistrat instructeur qui n est pas membre du Conseil. Les pouvoirs, dont les moyens d'investigation, dont disposera ce magistrat sont détaillés aux articles 169 à 172-6 de la loi sur l'organisation judiciaire. Dans son avis de 2013, la Cour critiquait l'absence de ces détails. Conformément aux vceux du CCJE, les droits de la défense du magistrat mis en cause sont renforcés. Pour le jugement des affaires disciplinaires, les auteurs du projet de loi prévoient la création d'un tribunal disciplinaire et, pour respecter le principe du double degré de juridiction, en instance d'appel, d'une Cour disciplinaire. La composition de ces juridictions spécialisées est réglée, en détail, par les articles 28 à 30 du projet de loi. La procédure à l'audience et la procédure d'appel sont réglées aux articles 173 et 173-1 de la loi sur l'organisation judiciaire. Le magistrat mis en cause pourra être suspendu provisoirement par le Conseil (cf. article 168 de la loi sur l'organisation judiciaire), par le magistrat instructeur (cf. article 172-1) et par les juridictions disciplinaires (cf. article 173). Le sursis à exécution de la suspension provisoire est réglé à l'article 173-2 de la loi sur l'organisation judiciaire. L'opposition et le pourvoi en cassation sont exclus (cf. article 173-3 de la loi sur l'organisation judiciaire). La Cour approuve toutes ces dispositions. Le projet de loi prévoit également la création d'un registre des affaires disciplinaires sous l'autorité du Conseil (cf. article 31 du projet de loi). Il faut espérer que les inscriptions dans ce registre seront très rares. - La mise à la retraite cles magistrats : Les articles 174 et 175 de la loi sur l'organisation judiciaire visent à simplifier la procédure de la mise à la retraite des magistrats. Ces dispositions n'appelllent pas d'observation de la part de la Cour. - Les doléances adressées au Conseil : Même si une certaine prudence est de mise, la Cour considère, avec les auteurs du texte proposé (cf. articles 33-36), qu'il est effectivement opportun de faire figurer le traitement des doléances des justiciables panni les attributions du Conseil. De la sorte, les plaintes adressées 14 par les citoyens au Procureur Général d'Etat, aux Présidents des juridictions ou au Ministre de la Justice pourront être centralisées en une seule main. La Cour constate qu'il a été tenu compte de ses observations faites en 2013, notamment en ce qui concerne l'identité de l'auteur de la doléance (plainte), de l'information de l'auteur quant aux suites réservées à sa plainte et quant à différentes irrecevabilités de la plainte (p.ex. la plainte dirigée contre le contenu d'une décision judiciaire, afin d'éviter que le cours de la justice ne soit entravé ou qu'une voie de recours supplémentaire ne soit créée ; la plainte contre un magistrat qui demeure saisi de la procédure, afin d'empêcher qu'on puisse « choisir » son juge. Le texte proposé n'indique pas quel type de décision le Conseil pourra prendre. Trois types de décisions sont envisageables : un classement sans suites, lorsque la plainte est irrecevable ou mal fondée, une procédure disciplinaire si l'examen de la doléance révèle une faute disciplinaire, ou bien, si l'examen de la doléance révèle un mauvais fonctionnement du service, une procédure d'enquête, par un magistrat membre du conseil, et, le cas échéant, une injonction au chef de corps du service, conformément aux articles 37 et 38 du texte proposé. La Cour rappelle, par ailleurs, ce qu'elle avait observé, en 2013, dans l'hypothèse où une plainte serait déclarée irrecevable ou non fondée ; « La Cour est encore d'avis que si une décision de classement sans suites est prise, elle ne devrait pas être versée au dossier personnel du magistrat concerné. En cas de classement d'une affaire qui n'est pas fondée, la Cour estime qu'il appartiendra au CNJ de communiquer conformément à l'article 30 en diffusant que la plainte n'était pas justifiée. Afin d'éviter l'usage inconsidéré, vexatoire ou dilatoire de la procédure de réclamation, il serait judicieux de prévoir une amende substantielle à charge de l'auteur d'une plainte manifestement infondée. A tout le moins, conviendrait-il, lorsque l'instruction de la plainte fait apparaître qu'elle revêt un caractère calomnieux ou diffamatoire, de permettre au CNJ de porter l'affaire en justice, afin de ne pas obliger le magistrat visé par une procédure malveillante de saisir lui-même la justice. » Finalement, la Cour suggère de remplacer à l'article 33 du texte proposé, les termes « Toute personne » par « Tout justiciable concerné (ou intéressé) ». La suite du texte (cf. articles 34 et 35) montre qu'il faut bien être concerné par le prétendu dysfonctionnement de la justice pour être admis à la présentation d'une doléance. - La fonction consultative du Conseil : Le Conseil se verra attribuer un rôle consultatif, d'office ou à la demande de la Chambre des députés ou du ministre de la Justice, pour tout ce qui concerne l'organisation ou le fonctionnement de la justice, y compris le statut des magistrats et attachés, soit en émettant des avis quant aux textes législatifs et réglementaires, soit en faisant des recommandations, qui pourront également être adressées aux juridictions et au ministre de la Justice (cf. articles 39 et 40 du texte proposé). 15 La Cour approuve cette attribution. - La promotion et la protection de l'image de la justice : Pour promouvoir et protéger la justice, le Conseil se verra attribuer un rôle de communicateur. Dans son avis N° 10, précité, le CCJE avait formulé à ce sujet les observations suivantes : «
11. Dans son Avis n°7

(2005), le CCJE recommande que les pouvoirs judiciaires européens et les Etats mettent en place globalement des programmes visant non seulement à informer le public sur la justice mais également à lui donner une idée plus juste du rôle du juge dans la société. Le CCJE estime que les tribunaux eux-mêmes devraient être reconnus comme l'organe approprié pour mettre sur pied des programmes se proposant daméliorer la compréhension et la confiance de la société à l'égard de son système judiciaire. En parallèle, un rôle de coordination des diverses initiatives locales, de même que de promotion de <<programmes de vulgarisation>> à l'échelle nationale, devrait être attribué au Conseil de la Justice qui peut également, en s'adjoignant les services de professionnels rompus à l'exercice, répondre à des besoins d'information plus sophistiqués. 81. Dans son Avis n°7

(2005)également, le CCJE fait allusion au rôle d'un organe indépendant - qui pourrait tout à fait être le Conseil de la Justice ou l'un de ses comités, si nécessaire avec le concours de professionnels des médias - de résoudre les difficultés suscitées par la couverture daffaires judiciaires par les médias ou rencontrées par les journalistes dans l'accomplissement de leur mission.

1. Enfin, dans ce même Avis, le CCJE considère que, lorsqu'un juge ou un tribunal est contesté ou attaqué par les médias (ou par des acteurs politiques - ou autres - de la société, via les médias), les juges impliqués devraient s'abstenir de réagir en utilisant les mêmes canaux, mais qu'il serait souhaitable que le Conseil de la Justice ou une autorité judiciaire soit capable de réagir de manière rapide et efficace à de telles contestations ou attaques, si nécessaire.
2. Le Conseil de la Justice devrait être habilité, non seulement à faire valoir publiquement son point de vue, mais aussi à faire toutes démarches utiles auprès du public, des autorités publiques et, lorsque cela est nécessaire, des tribunaux pour défendre la réputation de l'institution judiciaire et/ou de ses membres.
3. Le Conseil de la Justice pourrait utilement être l'organe à même de jouer un rôle plus vaste dans la protection et la promotion de l'image de la justice, ce rôle impliquant de trouver un équilibre entre, d'une part, les droits et libertés en conflit, les acteurs sociaux et politiques et les médias et, dautre part, l'intérêt du public pour un fonctionnement indépendant et efficace du système judiciaire. » La Cour approuve cette approche qui est également destinée à garantir, sinon à améliorer la confiance des citoyens dans leurs juges et dans la justice. - Le fonctionnement du Conseil : 16 Les articles 43 à 50 du texte proposé règlent le fonctionnement du Conseil (convocation aux séances du Conseil, votes et quorum, absence de publicité des séances, assistance éventuelle par des experts, incompatibilités des membres du Conseil, secret professionnel, règlement d'ordre intérieur, rapport d'activité). La Cour n'a pas d'observations à faire à ce sujet. Dispositions modificatives du code pénal et du code de procédure pénale : - L'article 51 du texte proposé vise, par une modification des articles 220 et 221 du code pénal, à rendre applicables devant les juridictions disciplinaires les dispositions pénales concernant le faux témoignage, y compris celles visant les interprètes et les experts. La Cour n'a pas d'observations à faire à cet égard. L'article 52 du texte proposé, par une modification des articles 16-2, 20 et 421 du code de procédure pénale et l'abrogation de l'article 19 du même code, vise à consacrer l'indépendance du ministère public, dans l'exercice de l'action publique et la réquisition de l'application de la loi, à l'égard du ministre de la Justice, qui perdra les différentes prérogatives dont il dispose actuellement (instructions à l'égard des magistrats du ministère public, injonction d'engager des poursuites pénales, ordre de saisir la Cour de cassation). Par ailleurs, les fonctions d'animation et de coordination du Parquet général sont consacrées législativement, quant à l'action des procureurs d'Etat et quant à la conduite de la politique d'action publique. L'exposé des motifs du projet de loi consacre des développements plus étendus à ce chapitre important de la nouvelle loi. La Cour y renvoie et approuve pleinement la volonté des auteurs du texte. Il est à remarquer que la révision de la Constitution, dont il a été question ci-dessus, va dans le même sens. Disposition modificative de la loi du 18 février 1885 : L'article 53 du texte proposé, par une abrogation de l'article 6 de la loi modifiée du 18 février 1885 sur les pourvois et la procédure en cassation, est également destiné à enlever au ministre de la Justice le pouvoir de déférer à la Cour de cassation, par l'intermédiaire du procureur général d'Etat, un recours pour excès de pouvoir. Dispositions modificatives de la loi du 7 mars 1980 : L'article 54 du texte proposé regroupe toutes les dispositions modificatives de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l'organisation judiciaire. 17 - Les points 1 et 48, par l'abrogation des articles 28 et 47 et la modification de l'article 182 de la loi, concernent les rapports d'activité annuels que les juridictions et le ministère public sont tenus de rédiger. - Au point 2, l'article 40 de la loi est adapté au regard des nouvelles dispositions concernant les juridictions disciplinaires, en ce sens que la Cour supérieure de justice n'aura plus de compétence en la matière. - Les points 3 et 4, par la modification de l'article 43 de la loi et l'introduction d'un article 43-1, concernent la procédure de l'émission d'un avis pour la nomination des hauts magistrats aussi bien du siège — par la Cour supérieure de justice — que du ministère public — par une assemblée générale du Parquet général — ce dernier point constituant une innovation importante du projet de loi. 11 a été question ci-dessus de la motivation de ces avis et des suites que le Conseil y donnera. - Le point 5, par la modification de l'article 67 de la loi, vise à supprimer le pouvoir de surveillance de la Cour supérieure de justice sur les juridictions qui sera transféré au Conseil. 11 s'agit d'une suite logique de l'ensemble des attributions confiées par ailleurs au Conseil. - Les points 6 à 9, par la modification des articles 72, 73 et 75 de la loi, consacrent, comme les modifications précitées du nouveau code de procédure civile, l'indépendance du ministère public à l'égard du ministre de la Justice. 11 en a été question ci-dessus. - Le point 10, par la modification de l'article 147 de la loi, consacre le régime des absences des magistrats pendant plus de trois jours. Il est nouveau en ce sens que le président de la Cour supérieure de justice et le procureur général d'Etat ne seront plus obligés de demander l'autorisation au ministre de la Justice, mais devront simplement informer le Conseil de leur absence. - Au point 11, il est prévu, par la modification de l'article 149-2 de la loi, que le déplacement temporaire d'un magistrat est accordé sur avis du Conseil. - Les points 12 à 44 visent les nouvelles règles du droit disciplinaire examinées ci-dessus (cf. articles 155 à 173-4 de la loi). - Tel qu'il a déjà été relevé ci-dessus (cf. article 32 du projet de loi), les points 45 et 46, par la modification des articles 174 et 175 de la loi, sont destinés à « simplifier et moderniser la procédure de la mise à la retraite des magistrats » (accomplissement de l'âge de 68 ans ou affection grave et permanente certifiée après un examen médical et la saisine de la Commission des pensions par le Conseil). Ces dispositions n'appellent pas d'observations de la part de la Cour. - Au point 47, les articles 176 à 180 de la loi, qui n'ont plus d'objet, sont abrogés. Dispositions modilicatives de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif : 18 La Cour n'a pas d'observations à faire concernant ces dispositions de la loi visant spécifiquement la Cour administrative et le tribunal administratif (cf. article 55 du projet de loi). Dispositions modificatives de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle : La Cour Constitutionnelle elle-même n'a pas été saisie d'un avis portant sur le présent projet de loi. Etant donné, cependant, que sept membres sur neuf de la Cour Constitutionnelle, dont le président, sont également membres de la Cour supérieure de justice, cette dernière estime être habilitée à aviser également l'article 56 du projet de loi qui tend à la modification des articles 3, 10, 21, 22 et 28 de la loi de 1997, à l'abrogation des articles 23 à 26 de la loi et à 1 ' introduction d'un article 28-
4. - Au paragraphe 3 de l'article 3 de la loi, le texte proposé (cf. point 1 de l'article 56) précise quels sont les deux conseillers qui sont membres de droit de la Cour Constitutionnelle — à côté du président de la Cour supérieure de justice et du président de la Cour administrative —, à savoir les deux conseillers les plus anciens en rang de la Cour de cassation. Cette précision, qui ne rencontre pas d'objections, est devenue nécessaire en raison de l'augmentation à cinq du nombre des conseillers de la Cour de cassation. La précision aurait d'ailleurs été opportune antérieurement, à l'époque où le nombre de conseillers à la Cour de cassation avait été augmenté de trois à quatre. - Au paragraphe 4 de l'article 3 de la loi, la procédure de désignation des cinq conseillers à la Cour Constitutionnelle qui ne sont pas membres de droit est alignée sur celle applicable aux autres hauts magistrats, à savoir un avis motivé conjoint de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative adressé au Conseil qui présentera un candidat au Grand-Duc. Les observations faites ci-dessus quant à cette désignation valent également à cet endroit. 11 est exact que le texte n'indique pas expressément la possibilité de refus du Grand-Duc, tel que c'est le cas pour la désignation des hauts magistrats du siège et du ministère public (cf. article 23, paragraphe 3, du projet de loi). Est-ce que cela signifie que cette possibilité n'existe pas pour les conseillers à la Cour Constitutionnelle ? Rien n'est moins sûr. En tout cas, la Cour réitère les objections formulées ci-dessus à l'égard de l'article 23, paragraphe 3, du projet de loi. - Le commentaire des articles quant au point 1 de l'article 56 du projet de loi relève que, bien que le Gouvernement soit favorable à la création de la fonction de magistrat suppléant à la Cour Constitutionnelle, le projet de loi n'a pas pu le prévoir, étant donné que la composition de la Cour Constitutionnelle est arrêtée par l'article 95ter de la Constitution. La création de magistrats suppléants est une exigence de la Cour Constitutionnelle depuis de nombreuses années. Elle a été formulée à d'itératives reprises et devient d'autant plus urgente qu'à partir du 16 septembre 2018 la Cour de cassation sera composée de cinq conseillers. 11 ne resterait donc, en principe, plus que quatre conseillers pour composer la Cour Constitutionnelle en cas de saisine de cette Cour par la Cour de cassation par la voie d'une question préjudicielle. 19 La Cour constate que le projet de révision de la Constitution, dont question ci-dessus, prévoit à l'article 103, paragraphe 4, la possibilité pour la Cour Constitutionnelle de se composer par des suppléants. Il faut donc, à nouveau, espérer que la révision de la Constitution interviendra le plus rapidement possible. A l'article 10 de la loi de 1997, le projet de loi (cf. alinéa 2 de l'article 56) introduit l'intervention du ministère public, par l'intermédiaire des magistrats du Parquet général, comme « amicus curiae » auprès de la Cour Constitutionelle à l'instar de son intervention auprès de la Cour de cassation ou de différentes juridictions étrangères et internationales. Le commentaire des articles, quant au point 2 de l'article 56 du projet de loi, relève l'opportunité de la création de cet organe chargé de fournir un avis indépendant sur le bien-fondé des questions préjudicielles soumises à la Cour Constitutionnelle. Il y est renvoyé pour le détail. Il s'agit ici également d'une demande que la Cour Constitutionnelle a formulée depuis un certain temps. Il convient donc d'approuver cette innovation. La Cour tient, néanmoins, à noter que si le commentaire des articles relève que « son defaut laisse les membres de la Cour Constitutionnelle seuls devant les conclusions des parties », la Cour Constitutionnelle (comme d'ailleurs toutes les juridictions non pénales) a réussi à se « débrouiller » depuis sa création il y a vingt-deux années sans « amicus curiae ». La Cour salue la création de l'adjonction du ministère public à la Cour Constitutionnelle, mais elle n'a pas lancé de cri d'alarme. Tout comme pour les magistrats suppléants, l'absence de révision de l'article 95ter de la Constitution, qui détermine limitativement la composition de la Cour Constitutionnelle, empêche que le ministère public puisse devenir, d'ores et déjà, un véritable organe de la Cour Constitutionnelle. - L'article 21 modifié de la loi de 1997 devrait être introduit, au projet de loi, par un point 3, de la teneur suivante : «
5. L'article 21 est libellé comme suit : ». Les points suivants de Particle 56 du projet de loi seront alors à renuméroter. L'article 21 lui-même n'appelle pas d'autres observations. -Il en est de même des autres articles modifiés ou abrogés qui ne sont que la suite logique de l'introduction d'un régime disciplinaire spécifique pour les magistrats des deux ordres, sous l'autorité du Conseil, qui veillera également au bon fonctionnement de la Cour Constitutionnelle (cf article 28-1 nouveau de la loi de 1996), étant entendu que tous les membres de la Cour Constitutionnelle sont des magistrats provenant de l'un des deux ordres, judiciaire et administratif Dispositions modificatives de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice : Il a été question ci-dessus du fait que la Commission du recrutement et de la formation des attachés, qui conservera toutes les attributions lui attribuées par la législation actuelle, fonctionnera dorénavant sous la surveillance du Conseil. 20 Les dispositions modificatives portées à l'article 57 du projet de loi, visant les articles 1, 12, 15 et 16 de la loi de 2012, ne sont que la suite logique de cette attribution confiée au Conseil. Observation supplémentaire : La Cour s'est interrogée sur une éventuelle autonomie budgétaire du Conseil. Elle renvoie, à ce sujet, à une déclaration faite en 2017 par l'AHJUCAF (Association des hautes juridictions ayant en commun l'usage du français) relayée en 2018 par le Réseau des Présidents de Cours suprêmes, dont le texte est joint en annexe. Cette déclaration, qui vaut pour les Cours suprêmes et que la Cour Supérieure de Justice luxembourgeoise peut faire sienne, vaut, mutatis mutandi, également pour le Conseil. Luxembourg, le 26 novembre 2018 21 PROJET DE LOI portant organisation du Conseil suprême de la justice et modification :
6. du Code pénal ;
7. du Code de procédure pénale ;
8. de la loi modifiée du 18 février 1885 sur les pourvois et la procédure de cassation ;
9. de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l'organisation judiciaire ;
10. de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif ;
11. de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle ;
12. de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice AVIS DU TRIBUNAL D'ARRONDISSEMENT DE ET A LUXEMBOURG Le tribunal d'arrondissement de et à Luxembourg est amené à donner un avis relatif au projet de loi n° 7323 visant à créer un Conseil suprême de la justice (ci-après le Conseil) qui veille au bon fonctionnement de la justice et qui comporte dans ses attributions le recrutement, la formation, la nomination, le détachement, la déontologie, la discipline, la mise à la retraite des magistrats et le traitement des doléances des particuliers. Le Conseil aura également un droit d'enquête et d'injonction ainsi qu'une fonction consultative et il pourra émettre des avis concernant des projets de loi relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la justice. Finalement, il aura pour mission de promouvoir et de protéger l' image de la justice. Parmi les fonctions exclues de la compétence du Conseil, il faut noter que le jugement des affaires disciplinaires relèvera non du Conseil, mais des juridictions disciplinaires internes à la magistrature judiciaire et administrative. Parmi les fonctions exclues figure aussi le budget. Avant de commenter le texte article par article, il y a lieu de faire certaines observations d'ordre général. CONSIDERATIONS GENERALES Concemant d'abord le nom du nouvel organe à créer, le tribunal est d'avis que la dénomination de Conseil national de la Justice retenue par le Gouvernement dans son avantprojet de loi de 2013 présentait l'avantage de s'inscrire dans une terminologie neutre, à connotation intemationale. Il est également rappelé à cet égard que le groupe de travail « Statut de la magistrature », institué dans le cadre de la 2e Conférence Nationale de la Justice, composé de membres de la magistrature, du barreau et du ministère de la Justice, et dont le Rapport intermédiaire du 31 janvier 2007 et présenté à la réunion plénière du 09 février 2007, avait déjà à l'époque marqué sa préférence pour la dénomination de « Conseil national de la Justice ». 1 11 convient dès lors de trouver une dénomination plus en accord avec les standards internationaux. Au-delà de cet aspect, le tribunal constate que les attributions du Conseil sont en réalité celles d'un Conseil de la Magistrature dans la mesure où il a pour objet de gérer principalement la carrière des magistrats et de surveiller les différentes juridictions. 11 échet dès lors de s'interroger si la dénomination actuelle « Conseil de la Justice » n'est pas utilisée à dessein pour esquiver ce fait, et justifier ainsi la présence dans le Conseil de personnes externes à la magistrature. Si effectivement il s'agissait d'un Conseil de la Justice, iI y aurait lieu en toute logique de lui donner une compétence pour toute la « Famille Judiciaire » (englobant magistrats, avocats, notaires, huissiers de justice et greffiers) et de revoir sa composition ainsi que sa vocation en conséquence. L'exposé des motifs du projet de loi soumis pour avis vise à mettre en ceuvre le programme gouvernemental de 2013, et plus particulièrement la modernisation de l'État de droit par le biais d'une réforme de la justice. Le but poursuivi par le Gouvernement est ainsi non seulement de consolider l'indépendance de la justice, mais également de rendre la justice plus efficace et plus transparente. Organe instauré en vue de garantir l'indépendance de la magistrature, le Conseil est destiné à communiquer sur ses missions et participer ainsi au maintien de la confiance du public dans nos institutions. L'exigence de transparence dans la conduite des affaires de justice exprimée de plus en plus vivement au sein de l'opinion publique, corollaire d'une meilleure connaissance du monde judiciaire par nos concitoyens, exige en effet une communication soucieuse tant de préserver l'image de compétence, d'impartialité et d'indépendance de la magistrature que d'accompagner l'affirmation de son autorité constitutionnelle parmi les institutions de son rang. Cette réforme, destinée à renforcer les garanties statutaires des magistrats, est naturellement attendue avec beaucoup d'impatience par l'ensemble du corps judiciaire. Si la lecture du projet de réforme laisse apparaître certains aspects positifs non négligeables, à commencer par la consécration de l'indépendance du ministère public et le double degré de juridiction en matière disciplinaire, il semble toutefois, au regard des objectifs annoncés, que la réforme comporte des insuffisances qu'il serait utile de redresser. Le premier problème tient à l'institution même du Conseil. La séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire constitue le fondement de toute démocratie. L'article 10 2° de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales consacre déjà « l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire ». Dans la Magna carta des juges, adoptée par le Conseil Consultatif des Juges Européens (CCJE) à l'occasion de son 1 Oème anniversaire, lors de sa 11 ème réunion plénière en date du 17 novembre 2010, le Conseil Consultatif des Juges Européens énonce ce qui suit : 2 «
13. Pour assurer l'indépendance des juges, chaque Etat doit créer un Conseil de la Justice ou un autre organe spécifique, lui-même indépendant des pouvoir exécutif et législatif doté des prérogatives les plus étendues pour toute question relative à leur statut, ainsi qu'à l'organisation, au fonctionnement et à l'image des institutions judiciaires... ». Puisque le Conseil doit être chargé de pouvoirs importants, il faut que sa légitimité démocratique soit au-dessus de tout doute. A ces fins, son institution doit être inscrite dans le texte constitutionnel pour garantir à tous l'accès à une justice impartiale. Selon les auteurs du projet, pour créer un Conseil, il n'y a pas besoin d'attendre la réforme constitutionnelle. Cette affirmation est motivée comme suit : « Les modifications proposées dans le cadre du présent projet de loi ne sont pas contraires au texte de notre loi fondamentale en vigueur et s 'alignent sur celui de la future révision constitutionnelle. ». Le tribunal ne saurait partager cette vision des auteurs du projet. 11 faut rappeler à cet égard que le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) avait déjà retenu que « la Constitution luxembourgeoise devrait consacrer le CNJ. En effet, un statut constitutionnel garantirait l'autorité et la légitimité du CNJ. Telle est la solution retenue par la Belgique et la France ». Le CCJE recommande ainsi dans son avis n° 10

(2007)sur le Conseil de la Justice au service de la société que « le Conseil de la Justice soit spécifié dans la Constitution des pays qui en disposent, en y précisant que les dispositions y relatives devraient également prévoir les fonctions lui attribuées, le régime des membres le composant, la mise en place des critères concernant sa composition, ainsi que le mode de désignation de ses membres ». Dans ce contexte, et quant aux attributions à accorder à un tel Conseil de la Justice, le CCJE insiste également dans l'avis précité qu'au-delà des fonctions de gestion et d'administration du corps judiciaire, « le Conseil de la Justice devrait également incarner le gouvernement autonome du pouvoir judiciaire, en permettant aux juges d'exercer leurs fonctions hors du contrôle des pouvoirs exécutif et législatif et de toute pression indue, interne au pouvoir judiciaire ». En effet, d'après le CCJE, le Conseil de la Justice est tenu de garantir, contre toutes les pressions ou préjugés extérieurs d'ordre politique, idéologique ou culturel, l'absolue liberté pour les juges de statuer impartialement sur les affaires dont ils sont saisis, selon leur intime conviction et leur propre interprétation des faits, et conformément aux règles de droit en vigueur. Le Conseil doit donc être un organe constitutionnel. 11 n'existe pas d'indépendance réelle de la Justice tant qu'elle n'est pas inscrite dans la Constitution. La question de la composition et des pouvoirs du Conseil est fondamentale en ce qu'elle conditionne l'indépendance effective du pouvoir judiciaire et des magistrats du siège et du parquet. 3 Pour cette même raison, l'indépendance du ministère public doit être ancrée dans la Constitution, la consécration législative envisagée par les auteurs du projet ne présentant pas les garanties promises par ces mêmes auteurs. Afin de donner à la justice la place qu'elle doit occuper dans un Etat de droit, il est important et symbolique que la Constitution luxembourgeoise reconnaisse également l'existence d'un pouvoir judiciaire à l'instar de ce qui est prévu par les Constitutions de toutes les grandes démocraties européennes, ce qui n'est pas le cas actuellement. Quant à l'absolue nécessité de faire figurer des dispositions claires, précises et détaillées dans notre Constitution, il y a lieu de se référer notamment à la Constitution belge qui prévoit sous le titre III « des Pouvoirs » que « le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux » (article 40), le pouvoir judiciaire étant plus précisément défini au chapitre VI dudit titre avec à l'article 151, § 2 la création d'un « Conseil supérieur de la Justice », comprenant notamment des dispositions quant à la composition dudit conseil et à l'article 151, § 3 des dispositions quant aux « compétences » attribuées audit Conseil supérieur de la Justice. Afin de mettre en place un système en accord avec les recommandations du CCJE, iI faut donc non seulement énoncer clairement dans la constitution l'existence d'un pouvoir judiciaire comme l'un des trois pouvoirs de notre Etat, mais également y faire figurer le Conseil comme constituant l'un des organes essentiels de ce pouvoir judiciaire. La section 3 qui traite « Du Conseil national de la Justice » et plus particulièrement l'article 103, seul article figurant d'ailleurs sous cette section, du texte coordonné de la proposition de révision constitutionnelle tel qu'il semble avoir existé au 22 mars 2018, devrait partant être revue et réécrite intégralement en considération des remarques et réflexions qui précèdent. Le deuxième problème tient à l'absence d'autonomie budgétaire du Conseil. L'indépendance de la justice reconnue par la Constitution passe nécessairement par cette même autonomie pour le budget de ses juridictions y compris pour les programmes immobiliers les concernant (cf. principes fondamentaux relatifs à l'indépendance de la magistrature adoptés par l'assemblée générale des Nations Unies les 29 novembre et 13 décembre 1985 : « 7. Chaque État membre a le devoir de fournir les ressources nécessaires pour que la magistrature puisse s'acquitter normalement de ses fonctions » ; recommandation 2010

(12)sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilité adoptée par le Conseil de l'Europe du 17 novembre 2010 : «

1. Chaque État devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à l'article 6 de la Convention et pour permettre aux juges de travailler efficacement » ; Magna carta adoptée par le Conseil Consultatif des Juges Européens le 17 novembre 2010 : «
2. Le pouvoir judiciaire doit être impliqué dans toutes les décisions qui affectent l'exercice des fonctions judiciaires (organisation des tribunaux, procédures, autres législations) » ; Charte européenne sur le statut des juges adoptée par le Conseil de l'Europe le 10 juillet 1998 : « 1.
3. Les juges sont associés par leurs représentants et leurs organisations professionnelles aux décisions relatives à Padministration des juridictions, à la détermination de leurs moyens et à Paffectation de ceux-ci sur le plan national et sur le plan local. Ils sont consultés, dans les mêmes conditions, sur les projets de modification de leur statut et sur la définition des conditions de leur rémunération et de leur protection sociale. ». 4 Dans son avis n° 10

(2007), paragraphe 40, le CCJE préconise l'attribution au Conseil de la justice de compétences, d'une part, pour la négociation et l'administration du budget de la justice, et, d'autre part, pour l'administration et la gestion des tribunaux en vue d'améliorer la qualité de la justice. En France, la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution instituant un Conseil supérieur de la magistrature a enfin prévu l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur. Cette évolution a permis de lui donner un surcroît d'indépendance. Le tribunal constate que si le Conseil tel que projeté dispose de pouvoirs certains en matière de nomination des magistrats, y compris de ceux du parquet, ce qui constitue une innovation de taille, ses pouvoirs en matière d'organisation et de fonctionnement des institutions judiciaires sont quasi-inexistants et ne contribuent pas ce faisant à renforcer l'indépendance tant souhaitée des juridictions. Il est tout à fait étonnant de lire en page 36 in fine de l'exposé des motifs que « la gestion administrative et financière de la justice » est exercée par le procureur général d'Etat. Il est de même surprenant de lire en page 37 que ces attributions continueraient à être exercées « par le procureur général d'Etat, sous la responsabilité du ministre de la Justice ». Ainsi le texte soumis pour avis n'entend pas mettre fin à l'anomalie du cumul des fonctions attribuées au Procureur Général d'Etat, à la fois chargé de requérir devant les juridictions et en même temps chef du personnel et responsable du budget de ces mêmes juridictions, cumul de compétences d'ailleurs prévu par aucune disposition légale. Une telle situation n'existe dans aucun autre Etat de droit moderne. Par ailleurs le groupe de travail « Statut de la Magistrature » (op.cit.) avait proposé dans son rapport intermédiaire d'y mettre fin. Dans cette optique, le ministre de la Justice conserverait la responsabilité de l'élaboration et de la mise en œuvre du budget des juridictions, mais il appartiendrait au Conseil de donner un avis sur ce projet de budget, le volet de l'exécution pratique restant à être déterminé. Enfin le troisième problème est lié à l'absence de statut spécifique du magistrat. Le statut actuel de la magistrature de l'ordre judiciaire est régi essentiellement par deux textes : la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat (Art. ler

(2). « Le présent statut s'applique également aux magistrats, aux attachés de justice et au personnel de justice ayant la qualité de fonctionnaire, à l'exception des articles 4, 4bis, 4ter et 42, et sous réserve des dispositions inscrites à la loi sur l'organisation judiciaire, à la loi portant organisation des juridictions de l'ordre administratif et à la loi sur les attachés de justice et concernant le recrutement, l'affectation, la formation, l'inamovibilité, les incompatibilités, la résidence, les absences, les congés, le service des audiences et la discipline.» et la loi du 7 mars 1980 sur l'organisation judiciaire, qui contient quelques articles relatifs aux incompatibilités, à la discipline, à la mise à la retraite, aux absences et aux congés et aux vacances. 5 Or, il est indéniable que le magistrat de 2018, et son environnement, professionnel et privé, n'est plus celui de 1980, et encore moins celui de 1885 (loi du 18 février 1885 sur l'organisation judiciaire à l'origine de celle de 1980). Les aspirations du magistrat, du point de vue formation, gestion du temps de travail (modularité du travail : congés, travail à temps partiel etc...), même du point de vue revenu ne sont plus les mêmes. De même, les exigences de gestion des juridictions ne sont plus les mêmes : si autrefois un chef de corps pouvait se contenter d'une gestion paternaliste, une telle gestion n'est plus de mise, alors que, compte tenu du nombre des effectifs, des tâches administratives etc..., un chef de corps devrait être un manager. Une réflexion sur une refonte du statut du magistrat paraît dès lors incontournable ; le Luxembourg est l'un des seuls pays européens à ne pas disposer d'un statut moderne (France : réforme issue de la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut de la magistrature et au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ; Belgique : dispositions inscrites dans le Code judiciaire, profondément réformées en 2001, 2014 et 2016 ; Allemagne, Deutsches Richtergesetz, réformé en 2015, etc...). Or, linstauration d'un Conseil rendra une telle réforme inéluctable. 11 aurait dès lors été souhaitable de mener cette réforme concomitamment à celle du Conseil. Dans le cadre de ses observations générales, le tribunal souhaite enfin attirer l'attention sur certains problèmes concernant la composition des collèges électoraux qui sont communs aux deux nouveaux organes à créer, le Conseil et les juridictions disciplinaires. Ces questions sont importantes tant pour le droit de vote actif que pour le droit de vote passif. Il est prévu au niveau du Conseil que les élections se fassent suivant trois collèges : juridictions judiciaires, comprenant Cour supérieure de justice, tribunaux d'arrondissement et tribunaux de paix juridictions administratives, comprenant Cour administrative et tribunal administratif ministère public, comprenant Parquet général et parquets près les tribunaux d'arrondissement Au niveau des juridictions disciplinaires, il est prévu que les élections se fassent suivant des collèges différents : en première instance • magistrats des tribunaux d'arrondissement et des parquets près les tribunaux d'arrondissement magistrats du tribunal administratif • magistrats des justices de paix • en instance d' appel • magistrats de la Cour supérieure de justice et du Parquet général 6 • magistrats de la Cour administrative Or, le tribunal constate que le texte fait abstraction de certains membres des tribunaux du travail et du conseil arbitral des assurances sociales, à savoir : les assesseurs des tribunaux du travail et les magistrats et assesseurs du conseil arbitral des assurances sociales. 11 en va de même des attachés de justice, même à titre définitif, qui sont affectés aux différentes juridictions et y bénéficient d'une délégation exerçant de facto les fonctions de magistrat. 11 importe dès lors de savoir s'il s'agit d'exclusions délibérées ou non. Dans l'affirmative, il convient de s'interroger quant aux raisons ayant présidé à ces omissions. Au-delà de cette interrogation, se pose la question plus générale du champ d'application des dispositions du projet de loi et en particulier de celles relatives à la discipline, en ce sens qu'il convient de préciser si le critère à appliquer est celui du rattachement des magistrats visés au grade M ou celui relatif à leurs fonctions. Dans la seconde hypothèse, ces dispositions s'appliqueraient également aux attachés de justice, aux assesseurs des tribunaux du travail et aux magistrats et assesseurs du conseil arbitral des assurances sociales. Enfin, ces dispositions omettent de régler la situation particulière des magistrats de la Cellule de renseignement financier (rattachés au Parquet général) et des magistrats affectés aux pools de complément (rattachés au Président de la Cour supérieure de justice, respectivement au Procureur général d'Etat). Le tribunal s'interroge dès lors sur l'opportunité de leur consacrer une disposition spécifique, soit en les affectant fictivement à un collège électoral, soit en précisant qu'ils font partie du collège électoral auquel ils sont délégués au moment du vote. Après ces quelques remarques préliminaires, il y a lieu de passer en revue les différentes dispositions figurant au projet de loi. COMMENTAIRE DES ARTICLES Chapitre 1. De l'institution et des missions du Conseil La création du Conseil devant être ancrée dans la Constitution, et non pas dans une simple loi telle celle projetée, l'article 1 er serait à libeller comme suit : La présente loi porte organisation du Conseil suprême de la Justice, institué par la Constitution, dénomrné ci-après « Conseil » et dont le siège est à Luxembourg. L'article 2, quant à lui, devrait contenir la mission principale du Conseil qui serait celle d'assurer l'indépendance des magistrats du siège et du Ministère Public, étant entendu que indépendance de ce dernier doit être inscrite dans la Constitution. Les articles 3 et 4 du texte proposé n'appellent pas d'autres commentaires de la part du tribunal. 7 Chapitre 2. De la composition du Conseil Les articles 5 à 18 sont consacrés à la composition du Conseil. Des membres effectifs et membres suppléants du Conseil A titre de remarque préliminaire, le tribunal suggère de remplacer le terme « effectif» par le terme plus judicieux de « titulaire », étant donné que l'on oppose traditionnellement la qualité de suppléant à celle de titulaire. Sur 9 membres, le Conseil compterait 3 personnalités extérieures. 3 membres magistrats sur 6 seraient des chefs hiérarchiques, désignés ès qualités, issus de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif, et 3 membres magistrats seraient élus par leurs pairs. Si le projet de loi répond ainsi en partie aux réflexions du Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO) qui dans son rapport du 20 octobre 2017 avait critiqué, par rapport à l'ancien projet de création d'un Conseil Supérieur de la Justice prévu par le gouvernement luxembourgeois, que seul un membre du Conseil serait élu par ses pairs, composition de l'avis du GRECO contraire aux standards européens (Rapport du GRECO du 20 octobre 2017, points 28 et 32), l'actuelle composition reste néanmoins sujette à critiques. En ce qui concerne d'abord les membres magistrats, le tribunal se félicite que les différentes composantes de la magistrature soient toutes représentées, à savoir la justice judiciaire, tant assise que debout, ainsi que la justice administrative et ce à raison de deux membres chacune. Le tribunal relève ensuite que la présence en tant que membres de droit des trois plus hauts magistrats du pays, à savoir le Président de la Cour supérieure de justice, le Procureur général d'Etat et le Président de la Cour administrative, tel qu'envisagé par le projet de loi, prête à discussion. Le CCJE prévoit dans son avis n° 10

(2007)sur le Conseil de la Justice au service de la société qu'un Conseil de la Justice peut être composé soit exclusivement de juges soit à la fois de juges et de non juges. Au cas où ledit Conseil serait composé exclusivement de juges, le CCJE estime que ces juges devraient être élus par leurs pairs. En outre, et pour le cas où la composition du Conseil serait mixte, c'est-à-dire qu'il comporterait tant des juges que des non juges, le CCJE considère que pour éviter toute manipulation ou pression indue, le Conseil de la Justice devrait compter une majorité substantielle de juges élus par leurs pairs. En ce qui concerne la désignation des membres juges à siéger au Conseil de la Justice, le CCJE admet qu'un « nombre limité de membres » peut être désigné « ex officio ». Conformément aux vceux du CCJE et des auteurs de la Charte européenne sur le statut des juges, et afin d'assurer la légitimité du CSJ, iI y a donc lieu d'assurer une représentativité des différents corps de la justice qui ne peut se faire que par l'élection par leurs pairs de manière démocratique et au scrutin secret, de tous les membres devant y siéger (cf. avis n° 10

(2007)sur le Conseil de la Justice au service de la société, n° 16 — 17 ; article 1.3 de la Charte européenne sur le statut des juges). 11 faut rappeler à cet égard que le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) s'était déjà prononcé en majorité pour que tous les membres magistrats soient élus directement par leurs pairs. 8 Le groupe de travail avait ainsi retenu qu'«11 ne conviendrait pas de prévoir des magistrats membres de droit. D 'une part, cela aboutirait à la création de deux classes de magistrats les uns ayant une légitimation résultant d'une élection, alors que les autres seraient dépourvus d'une telle légitimation. D'autre part, le CNJ pourrait difficilement exercer sa fonction de contrôleur externe et réaliser des audits (voir point 6.2.3), s'il était composé de hauts magistrats, membres de droit, qui dirigent une juridiction ou un parquet. En d'autres termes, faudrait éviter de mélanger les fonctions de contrôleur et de contrôlé ». En l'état, la présence de droit des chefs hiérarchiques au plus haut niveau tend à créer une situation de dépendance des magistrats, pris individuellement, à l'égard desdites autorités hiérarchiques, peu compatible avec le but poursuivi par le projet de garantir l'indépendance de la justice. En effet, le principe d'indépendance•de la justice ne se conçoit pas seulement comme devant constituer une protection du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif, mais doit aussi être entendu comme devant garantir l'indépendance du juge face aux sources d'influences et de pressions tant externes qu'internes, donc au sein même de l'appareil judiciaire (cf. Résolution n° 40/32 de l'Assemblée générale de l'ONU sur les principes relatifs à l'indépendance des juges, article 2 ; Recommandation n° R

(94)12 du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe sur l'indépendance et le rôle des juges, principe I, 2d). Ainsi, le CCJE conclut dans son avis n° 10

(2007)sur le Conseil de la Justice au service de la société que dans le processus de sélection des membres juges du Conseil de la Justice, « toute interférence des échelons supérieurs de la hiérarchie judiciaire devrait être évitée ». Le tribunal est d'avis que seul un système d'élection de tous les membres magistrats par leurs pairs évite de créer cette situation de dépendance des juges à l'égard des chefs hiérarchiques. De plus, une telle élection donnerait à tous les membres magistrats une légitimité démocratique favorable à une meilleure acceptation des décisions du Conseil. Le tribunal donne encore à considérer que la présence de droit des trois chefs de corps se justifierait seulement pour le cas où ces hauts magistrats bénéficieraient d'une légitimité résultant d'une élection par leurs pairs, et ce, sur base de critères objectifs et transparents, publiquement accessibles. Un tel procédé aurait par ailleurs le mérite de la transparence. Se pose en outre le problème qu'en tant que chefs de leurs corps respectifs, il est à craindre que ces hauts magistrats n'aient pas la disponibilité nécessaire afin de se consacrer pleinement aux travaux du Conseil. 11 convient ainsi d'assurer une représentation plus égalitaire des magistrats au sein du Conseil en fonction de leur grade et d'éviter une surreprésentation de la hiérarchie, comme c'est le cas actuellement. Les mêmes principes s'imposent pour les membres magistrats suppléants visés à l'article 6, §2, 1°, 2° et 3°, leur désignation devant également résulter d'une élection par leurs pairs. Quant à la présence des 3 membres non magistrats, le tribunal, sans vouloir s'opposer formellement à la présence de personnalités extérieures, émet néanmoins des réserves quant aux représentants proposés. 9 L'application des standards internationaux conduit à éviter toute immixtion du pouvoir politique dans la désignation des membres du Conseil. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la présence de ces trois membres non-magistrats s'expliquerait par le souci de vouloir prévenir tout reproche de corporatisme. Il est vrai que le pouvoir judiciaire se voit régulièrement reproché d'être celui des trois pouvoirs de l'Etat qui serait le moins transparent, ce qui témoigne d'ailleurs, à tort, d'une méfiance générale à l'égard de la justice et des magistrats qui la composent, mais qui ne repose sur aucun élément objectif et concret. Le tribunal n'est ainsi pas convaincu que la présence au sein du Conseil de représentants de la prétendue société civile, du monde académique et de la profession d'avocat soit de nature à satisfaire les buts escomptés, à savoir la transparence, ainsi que limiter les risques de corporatisme craint par certains. S'agissant d'abord du représentant de la profession d'avocat, le tribunal tient à signaler que sa présence au sein du Conseil suscite un malaise auprès de grand nombre de magistrats. Le trouble ressenti provient des circonstances particulières qui se présentent lorsqu'un magistrat a à traiter un dossier défendu par l'avocat-plaideur, membre du Conseil, qui est en train de délibérer avec les autres membres du Conseil, ou est susceptible à l'avenir de délibérer, sur une demande de promotion du magistrat. Entrevoyant l'hypothèse que le vote de l'avocat puisse être influencé par l'issue de l'instance judiciaire consacrée par le jugement, ces magistrats s'interrogent dans quelle mesure leur appréciation serait encore entièrement libre et détachée. Ce sentiment est encore renforcé chez les magistrats officiant seul (tels juges aux affaires matrimoniales, juges des référés, juges uniques en matière correctionnelle et surtout juges d'instruction) qui se trouvent de par leur situation individualisée plus exposés aux pressions directes ou indirectes lors de la prise de décision que chez les magistrats siégeant en formation collégiale. Même si le texte prévoit que ce représentant doit exercer la fonction de bâtonnier respectivement de bâtonnier sortant, ce qui lui donne ainsi une légitimation résultant d'une élection par ses pairs, il est néanmoins souhaitable, pour le cas où sa présence devait être maintenue, d'exclure le représentant du barreau de toute décision relative au recrutement, à la nomination, à l'avancement et au détachement d'un magistrat, ou de ne lui accorder qu'une voix consultative pour toute prise de décision portant sur ces questions. 11 va de soi qu'en déniant ainsi le droit à ce représentant de participer à des décisions de nomination ou d'engagement de procédures disciplinaires, le tribunal n'entend pas lui faire un procès d'intention. Enfin comme pour les magistrats désignés d'office, se pose ici également la question de savoir si ce représentant disposera de la disponibilité nécessaire afin d'assurer ses fonctions au sein du Conseil. 10 Le tribunal donne enfin à considérer que les auteurs du projet n'ont pas envisagé le cas de figure où la fonction de bâtonnier respectivement de bâtonnier sortant serait exercée par un avocat non luxembourgeois (l'article 10 prévoit que pour siéger au Conseil, il faut être de nationalité luxembourgeoise). En ce qui concerne les membres représentant la société civile et le monde académique, le tribunal souligne d'office l'entrave évidente créée par le texte au principe de la séparation des pouvoirs, dès lors que la désignation de ces deux membres et de leurs suppléants est relaissée à la Chambre des Députés, c'est-à-dire au pouvoir législatif, et qui aura ainsi indirectement une influence sur la prise de décision du pouvoir judiciaire. Le but du projet de loi étant d'éviter un quelconque risque de corporatisme, tout risque d'ingérence du pouvoir législatif au sein du pouvoir judiciaire devrait également être écarté. Une désignation par voie de cooptation de la part des autres membres du Conseil permettrait d'éviter tout danger de mainmise politique sur les représentants de la société civile et du monde académique. Le tribunal relève ensuite que les critères prévus afin de désigner le membre de la société civile semblent être extrêmement vagues, le texte visant sans autre précision des « personnalités qui, en raison de leur formation, de leur expérience professionnelle ou de leurs activités extraprofessionnelles, sont qualifiées pour participer utilement aux travaux du Conseil». La même remarque est à faire concernant le membre du monde académique, ce demier étant « à choisir parmi les enseignants en service auprès d'une université » sans plus de détails. Or, il ne faut pas oublier que l'ensemble des membres du Conseil, y compris les personnalités extérieures, seront amenés à décider de l'évolution de carrière des magistrats, à participer à la prise de décision concernant la discipline des magistrats, leur déontologie et leur formation continue ainsi qu'à l'élaboration d'avis concemant l'organisation et le fonctionnement de la justice, ce qui suppose sinon de solides connaissances juridiques, du moins des connaissances de base en matière de fonctionnement du pouvoir judiciaire. Les personnes désignées devraient être connues pour l'intérêt qu'elles portent à la Justice et leurs connaissances techniques et juridiques, indispensables pour exercer ces fonctions, pourraient être vérifiées au cours d'auditions publiques à mener le cas échéant devant l'autorité de désignation. 11 y a aussi lieu de noter que les auteurs du projet de loi n'ont pas prévu de quorum à respecter lors du vote des représentants de la société civile et du monde académique. Or, seule la validation à une majorité qualifiée de % des députés serait de nature à imposer une concordance entre la majorité et l'opposition et à favoriser des nominations exemptes de considérations politiciennes. L'article 11 énumère un certain nombre d'incompatibilités dont il y a lieu de se féliciter. Tous les mandats publics électifs, tant sur le plan national que local, sont incompatibles avec la qualité de membre du Conseil. Les auteurs du projet de loi ont encore retenu que la qualité de membre du Conseil serait incompatible avec la fonction de membre du Conseil d'Etat, de 11 notaire et d'huissier de justice. Sont encore exclus l'état militaire et ecclésiastique. Afin de renforcer la neutralité politique du Conseil, il conviendrait encore d'exclure les personnes revêtant ou ayant revêtu une «fonction politique » (p.ex. premier conseiller de gouvernement, membre du comité d'un parti politique, secrétaire d'un groupe parlementaire, ...) et de prévoir une période de « carence » d'au moins 5 ans entre la fin du mandat politique et l'éligibilité au Conseil. Le point

(2)de cet article prévoit encore que les membres du Conseil ne peuvent avoir ni entre eux, ni avec le Président de la Cour supérieure de justice, le Procureur général d'État et le Président de la Cour administrative, un lien de parenté ou d'alliance jusqu'au quatrième degré inclusivement, un partenariat au sens de la loi modifiée du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats ou un ménage de fait. La référence aux personnes qui forment un ménage de fait risque de susciter des difficultés pratiques de gestion, sauf à prévoir une obligation de déclaration à charge des membres du Conseil en s'inspirant de l'article 14, alinéa 4, de la loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, aux tennes duquel « le fonctionnaire doit notifier au ministre toute activité professionnelle exercée par son conjoint ou son partenaire, à l'exception de celles accomplies au service de l Etat. Si le ministre considère que cette activité est incompatible avec la fonction du fonctionnaire, et si ce dernier ne peut pas garantir qu'elle prendra fin dans le délai déterminé par le ministre, 'autorité investie du pouvoir de nomination décide si le fonctionnaire doit être changé de résidence, changé d'administration, de fonction ou d'affectation, avec ou sans changement de résidence, ou s'il doit être démis d'office. ». 11 doit ensuite être entendu que le pouvoir de nomination des membres attribué au Grand-Duc par l'article 12 constitue une pure formalité, le Grand-Duc ne devant disposer d'aucun pouvoir d'appréciation à cet égard. En vertu de l'article 12

(2)les membres du Conseil sont obligés, lors de leur entrée en fonctions, de prêter le serment suivant : « Je jure fidélité au Grand-Duc, obéissance à la Constitution et aux lois de l'État. Je promets de remplir mes fonctions avec intégrité, exactitude et impartialité. ». 11 y aurait lieu de trouver une fonnulation plus appropriée des serments des membres du Conseil, la formule « fidélité au Grand-Duc » employée renvoyant à une idée ancestrale difficilement compatible avec un Etat de droit moderne. La durée du mandat des membres du Conseil est fixée à l'article 13. Cette disposition fait à nouveau ressortir le déséquilibre flagrant qui existe au niveau de la composition du Conseil entre les membres de droit dont la durée de mandat est illimitée, alors que celle des six autres membres ne peut dépasser cinq ans. Le tribunal note ensuite que les membres du Conseil accompliront leur mission sans bénéficier d'une dispense d'aucune sorte. A cet égard, il convient de rappeler que le CCJE, dans son avis n° 10

(2007), estime que les membres du Conseil de la Justice doivent siéger à temps plein ou à temps partiel au sein dudit 12 Conseil, en émettant toutefois une nette préférence pour un temps plein afin de favoriser ainsi une plus large efficacité du travail et une sauvegarde accrue de l'indépendance dudit organe. Au vu de l'ampleur de la tâche, dans l'optique d'une désignation des membres magistrats par élection, ces derniers devraient bénéficier d'une dispense totale ou du moins partielle de leur activité ordinaire. 11 y a lieu de signaler qu'en Belgique, les quatre membres du bureau du Conseil Supérieur de la Justice exercent leurs fonctions à temps plein. L'article 14 vise les cas où il est mis de plein droit fin au mandat de membre du Conseil. A signaler que le paragraphe

(1)est en contradiction avec l'article 9, paragraphe

(3), à moins que les auteurs du projet aient considéré que l'article 9, paragraphe

(3)constitue une dérogation à la règle prévue à ce point 1 de l'article 14. Ce point doit être clarifié. A noter enfin que l'article 10-1 de la loi organique française n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution instituant un Conseil supérieur de la magistrature prévoit que « les membres du Conseil supérieur exercent leur mission dans le respect des exigences d'indépendance, d'impartialité, d'intégrité et de dignité. Ils veillent au respect de ces mêmes exigences par les personnes dont ils s'attachent les services dans l'exercice de leurs fonctions. Saisie par le président d'une des formations du Conseil supérieur de la magistrature, la forrnation plénière apprécie, à la rnajorité des membres la composant, si l'un des rnembres du Conseil supérieur a rnanqué aux obligations mentionnées au premier alinéa. Dans l'affirrnative, elle prononce, selon la gravité du manquement, un avertissement ou la démission d'office ». Dans l'actuel projet de loi, les auteurs du projet n'ont prévu aucune sanction si l'un des membres du Conseil vient à manquer aux obligations d'intégrité et d'honorabilité découlant de sa fonction de conseiller. Cet oubli mérite d'être redressé. De la présidence et de la vice-présidence du Conseil Le tribunal s'interroge sur l'utilité de limiter la durée du mandat du président et du viceprésident du Conseil à 2 ans, durée qui risque de nuire au dessein d'avoir une continuité au sein du Conseil pour que celui-ci puisse exercer ses tâches efficacement. 11 y aurait dès lors lieu d'aligner la durée du mandat du président et du vice-président sur la durée de leur mandat au sein du Conseil, à savoir 5 ans. 11 y aurait encore lieu de déterminer de manière plus précise les pouvoirs et les attributions accordés au président du Conseil. Du secrétariat du Conseil Le point

(3)de l'article 17 prévoyant que les trois membres de droit au sein du Conseil pourraient charger le secrétariat du Conseil de prétendus autres travaux administratifs non autrement désignés n'a pas de sens et témoigne à nouveau du déséquilibre existant au niveau des différents membres du Conseil. 13 Cette disposition est à revoir afin de permettre à tous les membres du Conseil de faire accomplir par le secrétariat du Conseil des travaux administratifs qu'ils estiment tomber dans leurs attributions. Le point

(2)de l'article 18 relatif au détachement du personnel de l'administration judiciaire et du greffe des juridictions de l'ordre administratif pour exercer des fonctions au sein du Conseil est contreproductif et contraire à l'intérêt du service des deux juridictions visées. Le CCJE, dans son avis n° 10

(2007), recommande de mettre à la disposition du Conseil de la Justice des locaux propres, un secrétariat, ainsi que des ressources informatiques de façon à disposer de la liberté nécessaire afin de s'organiser sans avoir à rendre compte à une autorité politique ou autre. Afin d'accomplir ces tâches, le CCJE recommande que le Conseil de la Justice devrait disposer d'un personnel propre et chaque membre du Conseil devrait également disposer du personnel propre aux tâches qui lui sont imparties. 11 y aurait partant lieu de prévoir un budget propre au Conseil afin de lui donner les moyens nécessaires d'assumer ses fonctions. Le tribunal renvoie sur ce point à ses considérations générales. Chapitre 3. Des attributions du Conseil Ce chapitre (articles 19 à 42) est consacré aux attributions du Conseil. Du recrutement et de la formation des magistrats L'article 19 prévoit qu'« en matière de recrutement et de formation des attachés de justice, le Conseil exerce les attributions déterminées par les articles 1", 12 et 15 de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice ». Le tribunal note d'abord que la détermination annuelle du nombre d'attachés de justice à recruter est relaissée par les auteurs du projet au Ministre ayant la justice dans ses attributions. Cette compétence devrait pourtant revenir au Conseil en gage d'indépendance de la justice. 11 relève ensuite que la commission du recrutement et de la formation des attachés de justice devra exercer ses attributions sous la surveillance du Conseil, dont 3 membres (en l'occurrence, les 3 plus hauts magistrats) sont également membres d'office de ladite commission. 11 s'agit là d'un cas typique de mélange des fonctions de contrôleur et de contrôlé critiqué par le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.). L'article 20 est, quant à lui, beaucoup trop succinct pour régler la vaste question de la formation continue des magistrats. 11 est rappelé que la formation continue est facultative pour les magistrats. Elle est actuellement gérée par le Ministère de la Justice, avec la collaboration du Parquet Général. En principe, un maximum de 5 jours de formation continue est autorisé par magistrat et par année. Les frais de transport, de séjour et d'inscription aux séminaires sont imputés sur le budget du Ministère de la Justice. 14 A défaut de disposer d'un budget propre, il est à craindre que le Conseil reste tributaire de l'approbation du Ministère de la Justice pour l'organisation des formations des magistrats concernés. De la nomination des magistrats L'article 21 dispose que lorsqu'il s'agira de pourvoir à un poste vacant, les autorités intervenant dans la procédure de nomination prennent en considération le rang d'ancienneté dans la magistrature des candidats aux postes vacants, leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs mérites, soit quatre critères distincts puisque les qualités professionnelles et les qualités personnelles sont loin d'être identiques. 11 faut rappeler à cet égard que le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) a retenu que « l'ancienneté du candidat ne devrait pas être le seul critère. Ilfaudrait également prendre en compte l'expérience professionnelle du candidat ainsi que la concordance entre le profil du candidat et les exigences spécifiques de la fonction ». Ainsi, si l'ancienneté de service doit continuer à jouer un rôle important dans le cadre des propositions de nomination, ce n'est qu'à compétence égale entre deux magistrats briguant le même poste que la préférence devrait être accordée au magistrat le plus ancien en rang. L'intérêt du service ainsi que le profil du candidat devraient de façon générale constituer des critères supplémentaires à prendre en considération. Enfin, il y aurait lieu de préciser de quelles autorités il est question. L'article 22 prévoit que le chef de corps dont relève le candidat rend un avis motivé. 11 y aurait lieu de préciser le terme de chef de corps (chef de juridiction dont dépend le magistrat concerné). Le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) avait ainsi retenu qu'« avant toute proposition, le CNJ devrait solliciter l'avis du supérieur hiérarchique du service dont le magistrat relève ainsi que celui dont le poste brigué relève ». 11 y aurait en conséquence lieu d'y ajouter l'avis motivé du chef de corps où le poste est vacant, et ceci dans l'intérêt du service concerné. Concernant l'article 23, le tribunal tient à relever que le Conseil devrait également rendre une décision de refus motivée pour les candidats évincés. 11 aurait dès lors lieu d'ajouter à l'article 23

(1)un alinéa qui se lit comme suit « Les candidats non retenus à un poste vacant se verront notifier par le Conseil une décision de refus motivée. ». Le point

(3)prévoit que «la nomination du candidat présenté par le Conseil ne peut être refusée que par une décision motivée du Grand-Duc ». Le tribunal relève que la prérogative de nomination laissée au Grand-Duc ne peut constituer qu'une compétence liée, et non une compétence discrétionnaire pour éviter tout droit de veto 15 du Grand-Duc qui en réalité ne doit que formaliser la nomination telle que proposée par le Conseil. Le pouvoir de veto du Grand-Duc doit ainsi être supprimé. Puisque la nomination ne relève plus de la responsabilité gouvernementale, le tribunal préconise de remplacer le contreseing ministériel par le contreseing du président du Conseil afin de garantir l'indépendance de la justice. Enfin, se pose la question des recours susceptibles d'être introduits contre lesdits arrêtés de nomination, laquelle n'a pas été abordée par les auteurs du projet. Or, les nominations des magistrats sont des décisions administratives individuelles susceptibles de faire l'objet d'un recours administratif contentieux. Dans son avis n° 10

(2007), la CCJE estime également que certaines décisions du Conseil de la Justice en matière de gestion et d'administration des services de la justice, ainsi que les décisions de nomination, de mobilité, de promotion et de révocation, qui devraient être motivées, peuvent avoir une valeur contraignante et devraient pouvoir faire l'objet d'un contrôle juridictionnel. Le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) avait retenu à ce propos que «la solution aux problèmes précités pourrait être une exclusion de tout recours contentieux en matière de nomination et de promotion des magistrats. Si l'on optait toutefois pour un recours contentieux, alors les juridictions administratives devraient procéder exclusivement à un contrôle de légalité. Ainsi, l'opportunité des nominations et promotions ne ferait l'objet d'aucun contrôle judiciaire ». Cette question doit dès lors être précisée. Concernant l'article 24, le tribunal se pose la question de savoir si cette disposition peu claire est nécessaire. 11 semble que ce soit plutôt une redite par rapport aux dispositions qui précèdent, à moins d'y voir un article alibi destiné à contrecarrer la nécessité d'une réforme constitutionnelle (cf. article 90 de la Constitution). Du détachement des magistrats Le nouvel article 149-2 de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l'organisation judiciaire prévoit que le détachement est accordé par le Grand-Duc, sur avis du Conseil. 11 y aurait lieu d'y ajouter l'avis du chef de corps du magistrat détaché dans l'intérêt du service concerné. De la déontologie des rnagistrats Il est rappelé qu'un Recueil des principes déontologiques des magistrats luxembourgeois a d'ores et déjà été dressé et adopté par la Cour supérieure de justice et la Cour administrative lors d'une assemblée conjointe du 16 mai 2013. 16 11 faut espérer que le Conseil tienne compte de ce recueil de déontologie. Le tribunal souligne en tout état de cause que l'adoption d'un nouveau recueil des principes déontologiques ne devra, en aucun cas, être décrétée d'autorité par le Conseil, sans une nouvelle consultation des magistrats. En effet, les normes déontologiques doivent être l'émanation du corps judiciaire, « un instrument d'autocontrôle du corps généré par lui-même » et « refléter des standards éthiques généralement admis » (cf. avis CCJE n° 3

(2002)sur les principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges, paragraphe 48). Par ailleurs, ces règles d'éthique et de déontologie à déterminer par le Conseil ne sauraient devenir obligatoires sans faire l'objet d'un règlement grand-ducal. Or, à défaut de disposition constitutionnelle en ce sens, le Conseil n'est pas habilité à réglementer la matière. De la discipline des magistrats Le tribunal accueille de manière positive l'idée d'un double degré de juridiction au niveau de la procédure disciplinaire. Une telle réforme permettra de renforcer les droits des magistrats faisant l'objet d'une procédure disciplinaire, à l'instar des autres agents publics de l'état. Il est rappelé à cet égard que le groupe de travail « Statut de la magistrature » (op.cit.) avait déjà retenu que le « double degré de juridiction devrait être introduit en matière disciplinaire ». La définition de la faute disciplinaire est néanmoins critiquée. Le projet de loi définit la faute disciplinaire comme « 1° tout acte commis par un magistrat dans l'exercice ou hors l'exercice des fonctions, qui peut compromettre le service de la justice ; 2° tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ». La définition du manquement visé au point 2° est beaucoup trop vague et laisse trop de place à l'arbitraire dès lors qu'il peut englober tout acte de la vie privée qui déplairait d'une façon ou d'une autre. Le tribunal critique encore le point

(8)de l'article 28 qui dispose que « lorsque le Tribunal disciplinaire est dans l'impossibilité de se composer utilement par ses membres effectifs et membres suppléants, la Cour supérieure de justice et la Cour administrative, réunies en assemblée générale conjointe, désignent les remplaçants parmi les magistrats des tribunaux d'arrondissement, du tribunal administratif et des justices de paix ». 11 y aurait lieu de désigner dans un tel cas le candidat suivant ayant obtenu le plus grand nombre de voix aux élections et ainsi de suite. Les mêmes observations s'imposent pour l'article 29 point

(8). 17 Quant aux sanctions disciplinaires, le tribunal constate avec satisfaction que le texte proposé introduit une nouvelle sanction, à savoir la rétrogradation qui permet d'éviter des sanctions plus graves telles l'exclusion temporaire et la mise à la retraite. 11 déplore toutefois que les conséquences de cette rétrogradation sur l'effectif légal de la juridiction concernée ne soient pas réglées, la loi précisant en effet strictement le nombre de magistrats par grade et par fonctions au sein de chaque juridiction. Enfin, il y a lieu de noter que dorénavant l'avertissement (articles 160 et 161 de la loi sur l'organisation judiciaire) et la suspension (article 168 de la loi sur l'organisation judiciaire) ne constituent plus des sanctions disciplinaires. 11 convient néanmoins de s'interroger sur l'opportunité de laisser le soin de prendre ces deux mesures non disciplinaires au seul Conseil qui détient à dessein un droit de surveillance général. De la mise à la retraite des magistrats Cette section n'appelle pas de commentaires particuliers de la part du tribunal. Des doléances adressées au Conseil Le tribunal souligne que le fait de formuler le droit de saisine des personnes par l'emploi d'une expression aussi générale que « doléance relative au fonctionnement de la justice » tend à favoriser le dépôt de plaintes par des justiciables déçus ou désireux de se défaire d'un juge ressenti comme contrariant, et ce d'autant plus que les poursuites vexatoires contre les juges sont devenues courantes. « 11 faut des garanties sérieuses contre les risques de dévoiement de la procédure de réclamation par des justiciables voulant faire pression sur la justice » (commentaire de l'article 5.3 de la Charte européenne sur le statut des juges, page 18). Le texte proposé dispose que le Conseil informera l'auteur de la doléance des suites réservées à celle-ci, sans pour autant prévoir d'informer le magistrat concemé. Or, il importe que le magistrat concerné soit informé non seulement de l'existence d'une doléance à son encontre, mais également des suites y apportées. Du droit d'enquête et des injonctions Cette section n'appelle pas de commentaires particuliers de la part du tribunal. De la fonction consultative Cette section n'appelle pas de commentaires particuliers de la part du tribunal. De la promotion et de la protection de l'image de la justice Il est important que le Conseil puisse rectifier des informations inexactes et réagir en cas d'attaques injustifiées contre la justice et aussi redresser l'image des magistrats pris individuellement. 18 Se pose cependant la question de savoir si un magistrat, auteur d'une décision critiquée, peut se voir refuser le droit de répondre directement aux critiques en vertu du devoir de réserve lui incombant, le mettant ainsi dans l'impossibilité de se justifier en public. 11 convient dès lors de ménager un droit pour le magistrat mis en cause injustement par voie de presse d'obtenir de la part du Conseil une réponse appropriée à l'attaque ou à la contestation injustifiée dont il est l'objet. Chapitre 4. Du fonctionnement du Conseil La référence à un ménage de fait visée à l'article 47 appelle les mêmes commentaires que ceux exposés sous l'article 11

(2). L'article 49

(1)et

(2)prévoit que le Conseil arrête son règlement d'ordre intérieur et que le règlement d'ordre intérieur est publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. Or, l'attribution d'un tel pouvoir réglementaire implique aussi une révision de la Constitution. Chapitre 5. Dispositions modificatives Dispositions modfficatives des articles 220 et 221 du code pénal Le tribunal n'a pas d'observations à faire à cet égard. Dispositions modificatives des articles 16-2, 20 et 421 du code de procédure pénale et l'abrogation de l'article 19 du même code Le tribunal accueille favorablement ces modifications. - Disposition modificative de la loi du 18 février 1885 Ces dispositions n'appellent pas d'observations de la part du tribunal. Dispositions tnodificatives de la loi du 7 mars 1980 Il est renvoyé aux commentaires développés ci-dessus. Dispositions tnodificatives de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif Le tribunal n'a pas d'observations à faire concernant ces dispositions de la loi visant spécifiquement la Cour administrative et le Tribunal administratif. Dispositions modificatives de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle Le tribunal n'a pas d'observations particulières à faire. Dispositions modificatives de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice 19 Il est renvoyé aux commentaires développés ci-dessus. CONCLUSION : Le projet de réforme que le Ministre de la justice a promis de faire passer à la prochaine rentrée parlementaire consacre sans aucun doute une avancée qu'il faut saluer. Mais de l'avis du tribunal, il n'est pas encore trop tard pour améliorer le texte et envisager des amendements dans le sens d'un renforcement de l'indépendance des juges et d'une plus grande transparence dans la gestion de leur carrière. Car il serait dommage qu'après avoir tant attendu, un texte soit adopté qui, par certains de ses aspects, laisserait croire, comme disait Pascal, que : « Ne pouvant fortifier la justice, on a justifié la force » (Blaise PASCAL, Pensées, 1670, VI, 7) . 20 _ UE GEHU.RAL • TRIBUNAL D'ARRONDISSEMENT DE ET A DIEKIRCH •ÇT 2 9 NO11, 28 Boîte postale 164 L-9202 DIEKIRCH Diekirch, le 26 novembre 2018 Madame le Procureur Général d'Etat à L — 2080 Luxembourg Concerne : Avis sur le projet de loi no. 7323 portant organisation du Conseil suprême de la justice et modification du Code pénal, du Code de procédure pénale et de diverses autres dispositions légales. Madame le Procureur Général d'Etat, Je vous prie de trouver ci-après l'avis du Tribunal d'arrondissement de Diekirch quant au projet de loi sous rubrique et je vous prie de vouloir le continuer à Monsieur le Ministre de la Justice. Le soussigné se réfere à l'avis antérieur émis par le Tribunal d'arrondissement de Diekirch concernant ce projet de loi prévoyant l'institution et l'organisation du Conseil supérieur de la justice, dont l'utilité est incontestable et incontestée, et entend se limiter à faire quelques observations en relation avec la composition du Conseil suprême. La finalité déclarée du projet de loi étant de garantir et de renforcer l'indépendance de la justice, tout en la voulant rendre également plus efficace et plus transparente, et qu'il s'agit d'éviter toute suspicion de corporatisme, le fait que la composition du Conseil suprême comprend des membres nommés par la Chambre des députés pourrait faire naître une suspicion de prise d'influence directe ou indirecte du pouvoir politique sur les juridictions, du premier pouvoir sur le troisième ; en effet l'indépendance avec son corolaire l'impartialité, devant s'apprécier tant au niveau du corps de la magistrature qu'à celui des différents magistrats, les attributions du Conseil suprême ont trait directement sur le statut e