Projet de loi n°8080 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 (6188CCH/BMU) Projet de loi n°8081 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2022-2026 (6189BMU/CCH) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE SUR LE PROJET DE BUDGET DE L'ETAT Les défi(cit)s s'accumulent 23 novembre 2022 3 Résumé exécutif Le projet de budget 2023 s'inscrit dans un environnement caractérisé à la fois par l'accroissement des déficits et par l'accumulation de défis, reflet de multiples « polycrises » qui affectent le Luxembourg, l'Europe et le monde, et de problèmes structurels trop longtemps restés sans réponses globales. Des déficits croissants Dans la foulée d'une véritable cascade de chocs (géopolitique, sanitaire, énergétique) laissant peu de répit aux acteurs économiques, suite également à un encadrement toujours insuffisant des défis structurels, le déficit de l'Administration centrale accuserait une franche dégradation en 2023. Il atteindrait 2,8 milliards d'euros, soit un record pour le Luxembourg - l'année 2020, pour le moins singulière, mise à part. Ce solde ne se redresserait que très graduellement à partir de 2024 selon le projet de budget, ce qui laisserait peu de marges de manœuvre budgétaires sachant que ce n'est pas moins de 10 milliards d'euros de déficits qui s'accumulent sur la période 2021-2026. Le même constat vaut pour les Administrations publiques dans leur ensemble qui accuseraient une impasse budgétaire de quelque 1,8 milliard d'euros, toujours en 2023. Les Administrations publiques enregistrent une meilleure situation que la seule Administration centrale à la faveur de ce puissant amortisseur qu'est la sécurité sociale, qui dégagerait un excédent en 2023. Ce stabilisateur ne peut cependant que s'étioler dans les années à venir, sauf augmentation très vive, mais improbable, de l'activité. Le net déclin tendanciel des surplus de la sécurité sociale, qui passe de 1.216 millions d'euros en 2019 à 679 millions d'euros à l'horizon 2026, constitue déjà un signal d'alarme bien concret. Le bilan technique du régime général de pension publié par l'IGSS en avril 2022 laisse quant à lui augurer des perspectives à plus long terme encore (bien) plus préoccupantes. L'accumulation de déficits induit mécaniquement une dérive de la dette publique. Le projet de budget table sur un ratio d'endettement de quelque 29,5% du PIB en 2026, à un souffle donc de la limite gouvernementale des 30%. Selon une analyse de sensibilité intégrée aux documents budgétaires, une croissance économique moindre à raison de 0,5 point de pourcentage par an seulement de 2023 à 2026 suffirait par ailleurs à propulser ta dette publique bien au-delà de ce seuil, à 33,4% du PIB en 2026. Une situation menaçante pour la notation AAA, primordiale pour l'économie luxembourgeoise. La Chambre de Commerce tient à attirer l'attention sur la grande exigence de prudence dans le présent contexte, dans un environnement général très incertain et face à la nécessité de marges de sécurité budgétaires importantes - qui se sont avérées décisives depuis mars 2020. L'intégration au projet de budget de deux scénarios inflationnistes radicalement différents illustre l'épais brouillard ambiant. Ainsi, un premier scénario 1 (postulant un choc énergétique transitoire) se traduit en 2024 par une inflation de 2,5% et une tranche d'indexation, tandis que l'autre (choc énergétique permanent) induit toujours pour 2024 un 1 C'est le scénario qui a été retenu comme base de chiffrage du projet de budget 2023, même si« le STATEC n'est aujourd'hui pas en mesure de juger lequel des deux scénarios revêt la plus grande probabilité de réalisation, trop nombreuses étant les incertitudes». 4 renchérissement des prix de 8,4% et trois tranches d'indexation - ce qui serait une catastrophe pour nos entreprises. Une visibilité réduite, alors que les obstacles s'accumulent. Le défi énergétique L'énergie est au cœur des préoccupations en cet automne 2022. Les mesures adoptées dans le cadre de I'« Energiedësch » et des deux« Solidaritéitspak » ont coûté 2,5 milliards d'euros. Elles permettent de parer au plus pressé, mais ne sont que des dispositions défensives et transitoires. Il importe de trouver des solutions plus structurelles et durables au défi énergétique, dans le cadre d'une transition énergétique ordonnée, qui soit à même d'assurer plus de prévisibilité et stabilité aux ménages et aux entreprises. Le projet de budget clame certes la nécessité de développer les énergies renouvelables, mais la Chambre souhaiterait un calendrier de mise en œuvre de ces accents et une plus grande visibilité, les crédits budgétaires associés paraissant éparpillés entre les différents Ministères et Fonds spéciaux, sans identification d'éléments aussi cruciaux que la main-d'œuvre requise. Un regroupement par objectifs s'imposerait. Au surplus, les moyens identifiables sont loin de connaître l'évolution que justifierait le présent contexte. A titre d'exemple, les dépenses du Fonds climat et énergie n'augmenteraient que de manière limitée sur l'horizon 2022-2026 et par rapport aux deux projets de budget précédents, après une notable révision à la baisse en 2021. Dans la foulée d'une hausse en 2023 due aux récentes mesures, les dépenses de la section « Energie » du Ministère de l'Energie et de l'Aménagement du territoire reviendraient dès 2024 à un niveau proche de celui de 2022. Enfin, la Chambre de Commerce regrette que le mécanisme de « de-risking » pour l'industrie annoncé pour la période 2021-2030 dans la version du Plan national intégré en matière d'énergie et de climat (PNEC) ne se soit à ce jour traduit par aucune action concrète. Il s'imposerait par ailleurs d'inciter davantage aux économies d'énergie. La Chambre de Commerce renvoie à la proposition de la FEDIL d'instituer un socle de 80% de prix énergétiques subventionnés assorti d'une consommation marginale au prix du marché. Le défi environnemental Le discours sur l'état de la Nation ainsi que les déclarations ayant accompagné le projet de budget ont confirmé les engagements ambitieux des autorités en matière de transition environnementale et climatique. Le projet de budget affiche quant à lui les quatre priorités que sont l'action climat, la lutte contre la perte de biodiversité, la gestion durable des ressources et le plan d'action zéro pollution. Le projet en question renferme en outre une significative révision à la hausse des dépenses liées au PNEC par rapport au projet de budget de l'année dernière, tandis que les investissements environnementaux et climatiques cumulés sur la période 2022 à 2024 passeraient de 2,6 milliards d'euros prévus dans le projet de budget 2022 à 3,4 milliards dans le projet sous avis. Si la Chambre de Commerce salue ces avancées, elle recommande une plus grande transparence statistique (les investissements précités gagneraient à être ventilés de manière 5 bien plus fine) et elle regrette l'absence d'éléments concrets concernant des mesures pourtant annoncées bien avant le dépôt du projet de budget, comme l'adaptation des aides aux entreprises en vue de la décarbonation (évoquée dans le récent discours sur l'état de la Nation). Par ailleurs, le projet de budget sous avis ne définit pas la trajectoire pluriannuelle de la taxe CO2 au-delà de 2023, ce qui aggrave le manque de prévisibilité affectant déjà gravement les entreprises à l'heure actuelle. Le défi du logement Le logement est selon diverses déclarations une priorité absolue pour le Gouvernement, à très juste titre d'ailleurs car ce problème récurrent mine gravement la cohésion sociale, de même que l'attractivité du Luxembourg dans un contexte de manque endémique et croissant de main-d'œuvre. Cette priorité a trouvé sa traduction dans les projets de budget successifs, y compris le projet sous avis. Ainsi, les dépenses du Ministère du Logement progresseraient de manière soutenue, sous l'effet notamment des mesures adoptées en 2022. De surcroît, les investissements publics en faveur du logement passeraient de 0,26% du PIB en 2022 à 0,36% en 2023 et 0,41 % en moyenne de 2024 à 2026, tandis que le Fonds spécial de soutien au développement du logement bénéficierait chaque année d'une dotation de l'Etat de l'ordre de 300 millions d'euros. Des moyens importants sont donc mobilisés - même si les « aides à la pierre » (liées à la programmation de constructions d'ensembles) sont en retrait et si les dépenses budgétisées dans le cadre du Pacte logement 2.0 sont fortement revues à la baisse. Ces moyens globalement assez abondants tardent cependant à déboucher sur des effets concrets sur le marché du logement. Par ailleurs, le nécessaire partenariat stratégique entre les promoteurs publics et privés reste dans les limbes et les nouvelles restrictions à l'égard de l'amortissement accéléré devraient peser sur un marché locatif déjà sous tension, avec à la clef de dramatiques conséquences sociales. Le défi de la mobilité et de l'aménagement du territoire La question du développement territorial est essentielle, car elle déterminera in fine la capacité du Luxembourg à assurer (ou non) une croissance économique appropriée dans les décennies à venir- une question non seulement économique, mais aussi (et surtout) sociale. La réponse correspondante doit se décliner en propositions concrètes, en matière de mobilité notamment où de nombreuses insuffisances se manifestent depuis de nombreuses années (les embouteillages, notamment). A en juger par les moyens budgétaires octroyés, les autorités sont pleinement conscientes des défis associés. En témoigne notamment l'importance des dépenses d'investissement en faveur du réseau de tramway ou de la mobilité électrique, ainsi que la prolongation du « Klimabonus fueren ». Le projet de budget propose en outre d'appliquer un taux de TVA réduit de 8% (7% compte tenu de l'accord tripartite de septembre) à la vente, la location et la réparation de bicyclettes. Enfin, les dépenses ajustées du Fonds des routes et du Fonds du rail se monteraient à respectivement 280 et 567 millions d'euros en 2023. 6 Comme l'indique l'avis du Conseil économique et social sur la coopération transfrontalière, un aménagement du territoire durable au Luxembourg exige également une meilleure coopération entre le Luxembourg et les territoires voisins, de même qu'une coordination accrue au sein même des autorités nationales. Le défi des talents Attirer plus de talents au Luxembourg est primordial voire même stratégique dans un contexte de manque criant et croissant de main-d'œuvre qualifiée. Le Gouvernement en est indiscutablement conscient, comme l'attestent deux mesures fiscales ponctuelles annoncées dans le cadre du projet de budget 2023 concernant d'une part le seuil de rémunération annuelle minimal pour accéder au régime d'impatriés et d'autre part le périmètre de calcul de la prime participative. Si ces deux mesures méritent d'être saluées, elles restent néanmoins assez timides. La Chambre de Commerce invite également à s'interroger sur des mesures additionnelles, visant à faciliter l'immigration non européenne de personnes hautement qualifiées, dans un contexte où le recours aux travailleurs européens en général et de la Grande Région en particulier ne semble plus suffire. Cet effort s'impose d'autant plus que les compétences requises sont souvent très pointues, dans le domaine de l'informatique notamment, mais également bien au-delà ce qui nécessite une mise à jour régulière de la liste « officielle» des emplois considérés comme étant en pénurie au Luxembourg. Cet effort d'attractivité doit aller de pair avec un effort conséquent en matière d'infrastructures d'accueil, notamment le logement, la mobilité, l'accueil des enfants, l'éducation et la formation ou encore les infrastructures numériques et l'accès à l'administration. Le défi de la digitalisation La digitalisation (y compris l'instauration d'une « data-driven economy ») est un défi transversal et déterminant pour le futur économique du Luxembourg , qui a été mis en lumière par une crise sanitaire ayant imprimé un véritable « saut quantique » en la matière - en mettant en exergue dans la même foulée diverses lacunes. Le projet de budget sous avis n'est guère de nature à atténuer ces dernières, car de nombreux projets annoncés ne sont dans une large mesure que des redites et la coordination des divers acteurs publics concernés est largement perfectible - les initiatives digitales paraissent en effet assez « éclatées » entre ministères, en dépit des efforts du CTIE et du Ministère de la Digitalisation. Le projet de budget semble prometteur en termes de moyens, avec une forte progression nominale de 2022 à 2023 et par rapport au projet de budget de l'année dernière tant pour le CTIE que pour le Ministère de la Digitalisation . Cependant, une analyse plus fine montre que cet accroissement repose largement sur une augmentation marquée des dépenses de rémunération et de fonctionnement. Or le Luxembourg a désespérément besoin de réelles avancées en la matière. Selon le plus récent Baromètre de l'économie, 44% des entreprises ont indiqué parmi les priorités « Faciliter, simplifier et accélérer les procédures administratives » et une étude de la Chambre de Commerce publiée en août 2022 montre qu'une transformation numérique aboutie du secteur public permettrait d'économiser jusqu'à 11 milliards d'euros de masse salariale d'ici 2030, tout en stabilisant les effectifs publics dans un contexte de pénurie de main-d'œuvre. 7 La Chambre de Commerce se félicite par ailleurs des annonces récentes de modernisation de la bonification d'impôt, visant à favoriser les investissements dans la transition digitale, énergétique ou écologique, qui rejoint en partie la proposition de super-déduction fiscale de la Chambre de Commerce. Le défi de la diversification et de l'attractivité Le Luxembourg doit impérativement devenir un terreau fertile pour des branches d'activité à haute valeur ajoutée, permettant de maintenir une croissance soutenue (indispensable au maintien du modèle social) tout en assurant une maîtrise de la consommation de ressources et d'inputs de production. Le tout doit s'opérer en pleine complémentarité avec les secteurs d'activité historiques, dépositaires d'une irremplaçable expérience. La Chambre de Commerce se réjouit du fait que la digitalisation et la finance durable soient considérées comme des axes de développement prioritaires par les autorités pour la place financière. Elle constate cependant que les montants alloués dans le projet de budget sous avis sont en retrait de ces louables objectifs. La diversification nécessite un environnement général attractif. L'indexation des salaires sous sa forme actuelle ne concourt assurément pas à favoriser un tel environnement, de même que l'étroitesse du marché du logement, pour ne citer que ces deux obstacles. Les crédits budgétaires concernés par la diversification n'augmenteraient par ailleurs que de manière mesurée de 2022 à 2026 et les dépenses allouées à une « Medical Valley » restent fort limitées, tandis que les moyens consacrés à la digitalisation du système de santé stagnent sur la même période. En outre, les dotations accordées au Fonds spécial pour la promotion de la recherche, du développement et de l'innovation dans le secteur privé n'augmenteraient que de 8% de 2022 à 2026, alors que la recherche privée est encore trop peu présente au Luxembourg. Les efforts consentis semblent heureusement plus fournis en ce qui concerne le domaine toujours plus crucial de la cyberdéfense, sans compter la nette montée en puissance des dépenses du Fonds d'équipement militaire de 2021 à 2026 (qui passent de 128 à 385 millions d'euros). Le défi de la fiscalité La Chambre de Commerce salue diverses dispositions fiscales du projet de budget - qui gagneraient certes à être plus décisives. Il s'agit notamment du rehaussement du seuil de revenu du travailleur impatrié et de l'extension du périmètre de la prime participative, qui permettront de renforcer l'attractivité du Luxembourg pour les talents. La Chambre de Commerce salue également les nouvelles mesures clairement ciblées vers les personnes économiquement les plus fragiles, de même que les adaptations, certes assez ponctuelles, de certains taux de TVA permettant de soutenir la transition énergétique et l'économie circulaire. Enfin, l'extension du délai de dépôt des déclarations d'impôt constitue un progrès toujours modeste mais bienvenu vers l'indispensable simplification administrative. D'autres mesures fiscales sont cependant moins louables. Il s'agit en particulier de la modification de l'amortissement accéléré, mesure qui ne peut que renforcer la pression à la 8 hausse sur les loyers et pénaliser l'offre de logements. Cette disposition doit être reconsidérée, d'autant qu'elle s'inscrit dans un contexte déjà fort dommageable à l'offre locative. Au-delà de ces mesures ponctuelles et face à une compétition fiscale internationale toujours bien présente, la Chambre de Commerce avance un « paquet fiscal » reposant sur deux piliers, d'une part des mesures ponctuelles présentant un impact budgétaire limité (elles sont décrites plus avant dans l'avis), et d'autre part des mesures transversales d'envergure destinées à être annoncées sous la forme d'une feuille de route pluriannuelle, à savoir (

1. i)la convergence du taux global d'affiche à l'impôt des sociétés (soit près de 25%) vers la médiane au sein de l'Union européenne (qui est de l'ordre de 21%); (
2. ii)l'introduction progressive d'un mécanisme de super-déduction pour supporter fiscalement les entreprises établies au Luxembourg investissant dans des domaines clés tels que notamment l'innovation et la recherche et développement, la transformation énergétique et environnementale et la transition digitale et technologique et (iii) une refonte de la taxe d'abonnement et de l'impôt sur la fortune, deux « onéreuses singularités » grevant considérablement la compétitivité du « Standuert Lëtzebuerg ». En conclusion, une remise à plat de nos finances publiques s'impose (en termes de dépenses courantes en particulier), afin de générer une marge de manœuvre permettant de faire face à de nombreux défis - actuellement identifiés ou susceptibles de survenir à l'avenir. C'est en tout cas une stratégie rigoureuse par le passé qui a permis au Luxembourg de réagir promptement à la pandémie et à la crise énergétique sans mettre en danger (pour l'instant du moins) la notation triple AAA. La Chambre de Commerce se met à la disposition de la société luxembourgeoise pour aider à résoudre cette « quadrature du cercle ». 9 Table des matières PARTIE I Une conjoncture économique qui plie, mais ne rompt pas (encore) .............. 11 1 Une économie mondiale affaiblie par des chocs en cascade ......................................... 12 2 L'économie luxembourgeoise n'est pas à l'abri d'une récession .................... ................ 13 PARTIE Il Des agrégats budgétaires qui reposent sur des fondations fragiles ............. 15 1 Des hypothèses et des scénarii qui conditionnent les prévisions ................................... 16 Deux scénarii concernant l'évolution des prix ............................................................. ...... 16 Deux scénarii concernant l'impact du contexte international ............................................. 18 2 Les finances de l'Administration centrale plongent .. . ................................................. 19 Du côté des dépenses ...................................................................................................... 19 Du côté des recettes .......................................................... ... ........ .................................... 22 Du côté du solde ...............................................................................................................23 3 ... et entraînent avec elles celles de l'Administration publique ....................................... 24 Du côté des dépenses et des recettes ...................................................................... ........ 24 Du côté du solde nominal ......... .. .......... ........... .................................................................25 Du côté du solde structurel ...............................................................................................26 4 Administrations de sécurité sociale: un équilibre de plus en plus précaire .................... 27 5 Une dette publique record .............................................................................................29 PARTIE Ill Les défi(cit)s au cœur de la programmation budgétaire ............................... 32 1 Le défi énergétique ............................................................................................. ........... 33 2 Le défi environnemental et climatique ...........................................................................36 3 Le défi du logement ...................................................................................................... .40 4 Le défi de la mobilité et de l'aménagement du territoire ................................................ .45 5 Le défi des talents ........................................................................................................ .49 6 Le défi de la digitalisation ..............................................................................................51 7 Le défi de la diversification et de l'attractivité .................................................................56 8 Le défi fiscal ..................................................................................................................59 10 Sommaire ries tableaux Tableau 1 : Prévisions d'évolution du PIB en volume selon les institutions internationales ... 13 Tableau 2: Comparaison des croissances du PIB luxembourgeois selon les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 ... ...... ........... ..... .... ............ ......... ............ ........ ........... ... .... 16 Tableau 3 : Prévisions d'inflation selon les deux scénarii ..... ..... ...... .... ........... ...... ... .... ..... .... 17 Tableau 4: Comparaison des croissances du PIB de la Zone euro selon les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 ... .. ....... ...... .... ........ .... ... .. ...... ....... ......... .. ... ........ .. ...... .. ... . 18 Tableau 5 : Evolution des dépenses de l'Administration centrale .. ...... .. ... ..... .. .. .. ......... .... ....20 Tableau 6 : Evolution des recettes de l'Administration centrale .. .... .. .. ... ... .... ........................ 23 Tableau 7 : Evolution des dépenses et des recettes de l'Administration publique ................ 25 Tableau 8 : Evolution du solde structurel de l'Administration publique .... ...... ........................ 27 Tableau 9: Comparaison des dépenses du Fonds climat et énergie entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 ......... ........... ... .. .......................... .............. ................. ..... .34 Tableau 10: Evolution des dépenses de la section« Energie» du Ministère de l'Energie et de l'Aménagement du territoire ...... .. .. ......... ..... ........ ..... ... ... ...... .. ...... ................ ..... .. ........ ... ...... 35 Tableau 11 : Evolution des dépenses du PNEC ... .......... .... .. .. ... .. ......... .... ..... .. ........... .. ........ 36 Tableau 12 : Comparaison des investissements environnementaux et climatiques entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 ........... .. .... ........... .... ... ...... ..... ..... ..... .... 37 Tableau 13 : Comparaison des dépenses du PNEC entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 .. ... ..................... ....... ........ .. .. ....................... ....... ....... .... .. ................... 39 Tableau 14: Investissements directs et indirects de l'Administration centrale dans le logement ·················· ·· ·· ··· · ··· ·· ···· · · ···················· ··········· · · · ··· ···· · ······················ · · · · · · ···· ·· · ··· ······················ · ·41 Tableau 15 : Comparaison des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement - Aides à la pierre pour construction d'ensembles ... .. .... ......... .. .. .. ......... ... ........ ... .42 Tableau 16 : Comparaison des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement - Pacte logement 2.0 ........ ... ..... ..... .... ....... .. ....... .... ...... ... ... ... ... .... ......... ........ ..... .. .43 Tableau 17 : Comparaison des dépenses du Fonds du rail et du Fonds des routes entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 ....... ..... ......... ................... .... ....... ......... 46 Tableau 18 : Evolution des dépenses du Fonds pour l'emploi .... ... ........... .... .... .............. ...... 50 Tableau 19: Comparaison des dépenses du Ministère de la Digitalisation et du CTIE entre les projets de budgets déposés en octobre 2021 et 2022 ....................... .. ......... ........................ 53 Tableau 20 : Regroupement comptable des dépenses du Ministère de la Digitalisation .. ... ..53 Tableau 21 : Evolution des dépenses du CTIE ...... .. .... ......... .......... ..... ..... ... ... .... ................ ..54 Tableau 22 : Evolution des dépenses en lien avec les différents secteurs de diversification économique ... .. ......... ... .. .... ..... ....... .............. .... .. .... ....... ..... ........ .... ....... .. .. .... ... ...... .. .... .. ..... .. 57 Sommaire des graphiques Graphique 1 : Evolution du PIB et de l'IPCN selon les différents scénarii ............................. 19 Graphique 2 : Evolution du solde de l'Administration centrale .... ........... .... ... ........................ 24 Graphique 3 : Evolution du solde nominal de l'Administration publique ... ...... ....................... 26 Graphique 4 : Evolution du solde des Administrations de sécurité sociale ... .... .. ................. .. 28 Graphique 5 : Evolution de la dette publique ...... .... ....... .... ........... ........ .... ....... ... .... ... ... .. ... ... 30 Graphique 6 : Evolution de la dette publique en cas de choc sur la croissance ...... ... ..... .. .. .. 31 Graphique 7 : Taux nominaux globaux et standards d'imposition des sociétés dans l'UE en 2022 ....... ... .... .......... ... ...... ...... ...... ... .... ... ........... ... .. ... .. ... .. ..... ... ...... ........... .. .... ... ... ... ..... ....... 63 11 PARTIE 1 Une conjoncture économique qui plie, mais ne rompt pas (encore) 12 L'économie mondiale traverse une période sombre. Alors qu'elle ne s'est pas totalement remise de la pandémie de Covid-19, elle est maintenant confrontée à une série de chocs additionnels qui la déstabilisent davantage. L'invasion de l'Ukraine par la Russie entraîne une explosion des prix de l'énergie, qui rogne le niveau de vie des ménages et la rentabilité des entreprises, tout en freinant leur activité (le prix du gaz en Europe a été multiplié par plus de quatre depuis 2021). Suite à la forte réduction des importations de gaz russe, l'Europe craint des pénuries pour l'hiver à venir. De plus, le blocus des ports ukrainiens par la flotte russe en février 2022 et les aléas climatiques ont provoqué une augmentation significative des prix des denrées alimentaires sur les marchés. Illustrateur d'un regain de tensions, le nouveau blocage des ports ukrainiens par la Russie depuis fin octobre fragilise une nouvelle fois les exportations de céréales et plus largement, la sécurité alimentaire mondiale. Aux conséquences de la guerre en Ukraine s'ajoutent celles du durcissement des politiques monétaires et financières, dans le but de lutter contre les pressions inflationnistes, inégalées depuis les années 1980. Malgré la remontée rapide des taux d'intérêt directeurs au niveau mondial, en vue de ralentir la demande, l'inflation demeure élevée et devrait rester à un haut niveau plus longtemps qu'initialement prévu (le Fonds monétaire international (FMI) anticipe un pic d'inflation mondiale à 8,8% en 2022, avant de redescendre à 4, 1% en 2024). La croissance mondiale souffre également des mesures drastiques prises par le Gouvernement chinois dans le cadre de sa politique« zéro Covid », qui exige de fermer des mégapoles entières dès que quelques cas sont recensés. L'année 2023 s'annonce difficile, et le sera d'autant plus si le conflit en Ukraine est amené à perdurer et les tensions géopolitiques à s'attiser. Les prévisions d'évolution du PIB pour 2023 de l'ensemble des organisations internationales sont revues à la baisse. Le FMI, la Commission européenne et l'OCDE projettent un recul de l'activité économique de l'économie mondiale de respectivement 0,5, 0,6 et 0,8 point entre 2022 et 2023. Les prévisions de baisse sont particulièrement marquées pour les pays européens, accentuées notamment par l'appréciation du dollar - à son plus haut niveau depuis le début des années 2000 - qui intensifie la pression sur les prix des produits importés et renforce le coût de la vie. Le FMI prévoit une contraction du PIB de la Zone euro de 2,6 points entre 2022 et 2023. Le PIB du Royaume-Uni chuterait de 3,3 points pour atteindre +0,3% en 2023 tandis que les évolutions prévues aux Etats-Unis (recul de 0,6 point) et particulièrement au Japon (dont le faible taux de croissance en 2022 n'évolue quasiment pas entre 2022 et 2023 (-0, 1 point)) sont peu encourageantes. En Europe, la Belgique connaitrait un recul de 2 points de pourcentage de son PIB entre ces deux années, à peine plus marqué que la France et l'Allemagne, qui enregistreraient chacune une contraction de 1,8 point de pourcentage. Tant pour le FMI que pour la Commission européenne et l'OCDE, l'évolution du PIB allemand entrerait en territoire négatif en 2023. Comparativement à ses pays voisins, le Luxembourg s'en sortirait mieux, avec un taux de croissance qui passerait de + 1,6% en 2022 à + 1, 1% en 2023 selon le FMI et de 1,5 à 1,0% selon la Commission européenne, reculant dans les scénarios de 0,5 point. 13 Tableau 1 : Prévisions d'évolution du PIB en volume selon les institutions internationales En% DATE DE PUBLICATION FMI COMMISSION EUROPÉENNE OCDE 10/2022 11/2022 09/2022 2022 2023 2022 2023 2022 2023 MONDE 3,2 2,7 3, 1 2,5 3,0 2,2 ÉTATS-UNIS 1,6 1,0 1,8 0,7 1,5 0,5 CHINE 3,2 4,4 3,4 4,5 3,2 4,7 JAPON 1,7 1,6 1,7 1,6 1,6 1,4 ROYAUME-UNI 3,6 0,3 4,2 -0,9 3,4 0,0 ZONE EURO 3, 1 0,5 3,2 0,3 3, 1 0,3 ALLEMAGNE 1,5 -0,3 1,6 -0,6 1,2 -0,7 BELGIQUE 2,4 0,4 2,8 0,2 ·- - FRANCE 2,5 0,7 2,6 0,4 2,6 0,6 LUXEMBOURG 1,6 1,1 1,5 1,0 - - Sources - FMI, Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2022 : Commission européenne, Perspectives européennes, novembre 2022 ; OCDE, Perspectives économiques, Rapport intermédiaire, septembre 2022. 2 L 'économie luxembourgeoise_n'est PJ:IS à l 'abri d'une récession Si, comparativement à d'autres pays européens, le Luxembourg semble moins impacté par le ralentissement de l'économie mondiale, il ne faut pas se réjouir trop vite. Comme souligné par le STATEC, la tendance récessive se confirme, dans un contexte européen globalement morose. L'évolution annuelle du PIB est revue à la baisse: +2,7% au lieu des +4% attendus précédemment pour le premier trimestre 2022. Le pourcentage de variation, à la baisse, au 2ème trimestre par rapport au trimestre précédent est le plus important au niveau de la construction (-8,7%) et de l'industrie (-8,6%), suivis par les activités d'information et de communication (-5,0%). Si le secteur financier affiche une reprise de sa valeur ajoutée dans la seconde moitié 2022, celui-ci n'est pas à l'abri d'un recul de performance, comme l'indique le recul de -3,7% au premier trimestre 2022 (par rapport au quatrième trimestre 2021). 2 Par ailleurs, la diffusion de l'envolée des prix de l'énergie à l'ensemble de l'économie et la dépréciation plus durable dans le temps de l'euro face au dollar entraînent une hausse des prévisions d'inflation par rapport aux estimations contenues dans les documents budgétaires, 2 STATEC, Statnews, PIB en volume pour le 2• trimestre 2022: -0,5% par rapport au trimestre précédent. n'46, 7 octobre 2022. 14 qui atteindraient 6,4% en 2022 et 3,4% en 2023 (comparées aux prévisions de respectivement 6,2% et 2,8%). 3 La seconde édition 2022 du Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce confirme que les entreprises sont plus pessimistes ce semestre-ci, par rapport à la première moitié de l'année, 78% d'entre elles prévoyant une baisse ou une stagnation de leur activité au cours des 6 prochains moins (contre 68% au semestre précédent). Au niveau sectoriel, les perspectives sont particulièrement ternes dans les secteurs du commerce et de l'industrie, dont près d'1/3 des dirigeants d'entreprises sondés s'attendent à une baisse de leur activité. Si l'activité des services financiers se porte mieux entre le premier et second semestre 2022, le différentiel entre la part des entreprises dont les activités sont en hausse et la part des entreprises dont les activités baissent est de 12%, bien loin derrière les +43% enregistrés au premier semestre 2021 et en baisse continue depuis. 4 L'inquiétude transparaît parmi les acteurs de la finance, qui notent une détérioration de la compétitivité du Luxembourg par rapport à d'autres pays, notamment l'Irlande, et le besoin de mener des mesures structurelles pour y remédier. Par ailleurs, si les effets peuvent être espacés dans le temps, la dégradation de l'économie réelle risque d'affecter le secteur financier tôt ou tard, notamment si le ralentissement de l'économie se prolonge sur le long terme. 3 STATEC, Statnews, Prévisions d'inflation, n°52, 7 novembre 2022 (https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2022/stn52previsions-inflation-10-22.html) • Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce, 2• semestre 2022 (https://www.cc.lu/toutelinformation/actualites/detail/barometre-de-leconomie-2/2022) 15 PARTIE Il Des agrégats budgétaires qui reposent sur des fondations fragiles 16 1 Q~~ hyP._qth~~e-~_~t c!~.§ ~c_énarii gui conditiq.rJ_n~nt les P-révisions Alors que le budget pour l'année 2021 devait être exceptionnel en raison de la pandémie, l'exception semble devenir la règle au vu des crises qui s'enchaînent et qui impactent chacune à leur tour les finances publiques du pays. La durée, l'intensité et les retombées de la crise énergétique que le monde traverse actuellement étant à l'heure de la rédaction de cet avis méconnue, c'est une grande prudence qui sera adoptée par la Chambre de Commerce dans l'interprétation des agrégats budgétaires, et d'autant plus pour les projections pluriannuelles, des révisions conséquentes n'étant pas à exclure en cas de choc économique ou de poursuite de la situation actuelle. Leur évolution dépendra fortement de celle de la crise et de son impact sur l'économie luxembourgeoise. La Chambre de Commerce se penchera donc davantage sur les accents du projet de budget que sur les chiffres détaillés perse. En raison des grandes incertitudes qui prévalent actuellement, les hypothèses choisies pour la confection des documents budgétaires et les scénarii en découlant jouent plus que jamais un rôle prépondérant, car de leur survenue effective dépend la justesse des prévisions. Deux scénarii concernant l'évolution des prix Dans le cadre des documents budgétaires, le STATEC anticipe, pour l'année 2023, une croissance du PIB de seulement 2%, ensuite une légère reprise en 2024, avec un PIB qui progresserait de 2,4%, mais avec une croissance qui se stabiliserait à 2, 1% au cours des années 2025 et 2026. Des prévisions nettement revues à la baisse par rapport à celles contenues dans les documents budgétaires déposés en octobre 2021. Tableau 2: Comparaison des croissances du PIB luxembourgeois selon les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 Taux en pourcentage 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Croissance du PIB selon projet de budget 2022 déposé en octobre 2021 6,0% 3,5% 2,7% 2,6% 2,6% I Croissance du PIB selon projet de budget 2023 déposé en octobre 2022 5,1% 2,5% 2,0% 2,4% 2,1% 2,1% •• -1.,• -li7'rt -D.1% ' .,..... --- Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2022 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Concernant l'évolution des prix, mesurée à l'aide de l'indice des prix à la consommation (IPCN), c'est une hausse de 2,8% qui est attendue pour 2023, une inflation bien moindre que les précédentes prévisions grâce notamment aux mesures issues de l'accord tripartite du 28 septembre 2022, le« Solidaritéitspak 2.0 », selon l'exposé des motifs. Au vu des incertitudes qui prévalent, le STATEC a établi, pour la période 2024-2026, rJ scénarii concernant l'évolution de l'inflation et donc de l'échelle mobile. J 17 Le premier scénario, dit de « choc des prix de l'énergie transitoire » consiste à maintenir, en 2024, les prix de l'électricité et du gaz de 2023 5 . Selon le STATEC, dans ce scénario, une seule tranche indiciaire serait déclenchée par année (2024-T1 ; 2025-T3; 2026-T4). Quant au second scénario, qui constitue à matérialiser un « choc des prix de l'énergie permanent», il prévoit que les mêmes hausses des prix prévues pour l'hiver 2022-2023 avant l'annonce du« Preisdeckel » seront appliquées à partir du 1er janvier 2024 6 . Dans ce scénario, trois tranches indiciaires seraient déclenchées en 2024 (deux tranches au 1er trimestre et une tranche au 2e trimestre). Tableau 3 : Prévisions d'inflation selon les deux scénarii Taux en pourcentage 1995-2021 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Evolution en % (ou spécifé différemment) Scénario "choc des prix de l'énergie transitoire" ' Indice des prix à la consommation (IPCN) Echelle mobile des salaires Coût salarial moyen 1.8 1.8 2.9 0.8 2.5 1.2 2.5 0.6 6.0 6.2 3.8 6.4 2.8 4.4 5.7 2.5 3.1 3.9 1.5 1.7 2.0 1.7 1.7 1.6 1.8 1.8 2.9 0.8 2.5 1.2 2.5 0.6 6.0 6.2 3.8 6.4 2.8 4.4 5.7 8.4 7.0 7.9 1.2 3.3 3.6 1.7 1.7 1.6 Scénario "choc des prix de l'énergie permanent" ' Indice des prix à la consommation (IPCN) Echelle mobile des salaires Coût salarial moyen Source _ Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. Selon l'aveu même de l'exposé des motifs, « [/Je STA TEC n'est aujourd'hui pas en mesure de juger lequel des deux scénarios (d'inflation) revêt la plus grande probabilité de réalisation, trop nombreuses étant les incertitudes[. ..J » et donc qu' « [àJ législation constante, Je Ministère des Finances considère [/Je premier scénario (« hausse transitoire ») comme étant l'approche la plus prudente d'un point de vue strictement budgétaire, étant donné que le deuxième scénario (« hausse permanente ») induit mécaniquement une révision à la hausse plus élevée des recettes fiscales que des dépenses publiques, et parlant un solde budgétaire a priori plus favorable». Si la Chambre de Commerce ne peut que se réjouir que ce soit l'approche la plus prudente qui est privilégiée, elle estime toutefois que les risques de dérapage budgétaire sont loin d'être négligeables, le Luxembourg n'étant en effet pas à l'abri d'une dégradation substantielle des conditions macro-économiques mondiales. Le moindre choc économique ou même le simple maintien de la situation actuelle des marchés de l'énergie risquerait de faire tendre le Luxembourg vers le 2e scénario dans lequel c'est une inflation de pas moins de 8,4% qui est anticipée pour 2024, soit plus de trois fois le pourcentage prévu en cas de hausse seulement transitoire (2,5% en 2024). Car si « [/]es deux scénarii sont à considérer avec la plus grande 5 Selon le STATEC, dans ce scénario, le prix du gaz n'augmenterait que de 16% au 1•• janvier 2024, ce qui correspond à la fin de la prise en charge des frais de réseaux par l'Etat (hausse symétrique à la baisse observée en mai 2022 lors de la mise en place de ladite mesure). L'arrivée à son terme de la mesure visant une baisse temporaire de la TVA, comme décidé dans le cadre de l'accord tripartite du mois de septembre 2022, se traduirait par une hausse générale des prix concernés par cette mesure. 6 Selon le STATEC, dans ce scénario, après la fin du gel de prix décidé, le prix du gaz augmenterait de 166% (dont le retour des frais de réseau) et le prix de l'électricité de 46%. Comme dans le cas du 1"' scénario, l'arrivée à son terme de la mesure visant une baisse temporaire de la TVA engendrerait une hausse générale des prix concernés par cette mesure. 18 prudence, car étant de nature purement technique et i/lustrative », c'est bien un de ces deux scénarii qui sous-tend l'ensemble des projections budgétaires. Deux scénarii concernant l'impact du contexte international Les incertitudes ne plombent pas que le ciel luxembourgeois, les prévisions macroéconomiques internationales sont également revues à la baisse à intervalles réguliers ces derniers mois. Tableau 4: Comparaison des croissances du PIS de la Zone euro selon les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 Taux en pourcentage" 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Croissance du PIB selon projet de budget 2022 déposé en octobre 2021 4,1% 4,8% 2.2% 1,4% 1,4% I Croissance du PIB selon projet de budget 2023 déposé en octobre 2022 5,3% 2,7% 11% 1.5% 1.1% 1, 1% Différence 1,2% -2,1% -1,1% 0,1% -0,3% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2022 : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 . Calculs de la Chambre de Commerce Le scénario dit « de base » utilisé dans le cadre des prévisions budgétaires table donc sur une faible croissance de la Zone euro, de 1, 1% pour 2023, et ce en raison de la baisse probable de l'activité en hiver. A nouveau, ce scénario a été choisi car jugé le plus probable, mais il suppose une guerre en Ukraine « courte » et des livraisons de gaz naturel russe ralenties, mais pas stoppées. Il postule également un ralentissement limité à 2023 en se basant sur des éléments positifs comme la résistance du marché du travail. üeux scenarn alternat, s sont toutefois présentés par le STATEC. Tout d'abord, un scénario de « guerre disruptive », dans lequel la guerre est plus longue et la perturbation du marché de l'énergie plus grave (approvisionnements réduits) avec, pour conséquence, des prix énergétiques qui s'envolent. La croissance de la Zone euro perdrait au total 4 points sur les deux années 2023 et 2024. La probabilité de ce scénario a été jugée à 20% par Oxford Economies en juillet 2022. Le second scénario prévoit une récession dans les pays avancés, en raison de la poursuite des perturbations des chaînes d'approvisionnement qui maintiennent des pressions inflationnistes. Les dépenses de consommation et d'investissement s'affaibliraient. L'impact sur la croissance de la Zone euro serait toutefois moindre, avec une baisse de 2,5 points de croissance au cours des deux années 2023 et 2024. La probabilité de ce scénario a été jugée de 10%. 19 Ces deux scénarii alternatifs au scénario de base impacteraient négativement la situation économique du Luxembourg, avec notamment une croissance en net décrochage par rapport au scénario central, plus encore en cas de guerre disruptive que de récession dans les pays avancés. Au niveau de l'inflation, l'impact des deux scénarii divergent. Sachant que la consommation chute dans le cas d'une récession dans les pays avancés, l'IPCN serait plus faible que dans le scénario de base. La guerre disruptive, quant elle, doublerait l'inflation. Graphique 1 : Evolution du PIB et de l'IPCN selon les différents scénarii Taux en pourcentage IPCN •• Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. C'est donc pas moins de 5 scénarii qui sont présentés dans les documents budgétaires, démontrant l'incertitude qui entoure l'établissement des budgets pour les années à venir, et donc la prudence qui doit être de mise lors de leur analyse. 2 Les finances de l'Administration centrale plongent ... Du côté des dépenses Qui dit crise et intervention de l'Etat dit hausse conséquente des dépenses, et c'est bien ce qui se constate au niveau des dépenses totales de l'Administration centrale pour les années 2022 et 2023, qui chacune enregistrerait des taux de croissance autour de 10%. Par rapport au budget voté pour l'année 2022, c'est même une hausse de 16% qui se manifesterait. Entre le budget voté et les prévisions les plus récentes pour l'année 2022, une hausse de 1,2 milliard d'euros est anticipée (+5%). A partir de 2024, les dépenses devraient connaître un ralentissement notable qu'il s'imposera de concrétiser. Le caractère rigide et difficilement réversible de nombreuses dépenses courantes est en effet mis en évidence de façon récurrente par la Chambre de Commerce. Rappelons également que ces prévisions se basent sur des scénarii relativement optimistes quant à la longueur du conflit ukrainien et à l'évolution des coûts de l'énergie, et donc sur un taux d'inflation de 2,5%. Sachant que le scénario de choc plus long sur les prix, non sélectionné pour les prévisions, table pour sa part sur une inflation de 8,4% en 2024. 20 Tableau 5: Evolution des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux en pourcentage 22 291 2023 2022 2021 budget voté prévisions 23 483 24 637 10,5% 2025 2026 28 018 29 095 29 973 2,6% 3,8% 3,0% 1 27 310 par rapport à 5,3% 2024 2022 budget voté par rapport à 2022 prévisions 16,3% 10,8% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2022 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Mais à nouvelle crise, nouvelles mesures. L'envolée des dépenses est donc largement imputable aux mesures prises en charge par l'Etat pour limiter l'impact de la crise énergétique sur les ménages et les entreprises. En premier lieu, I'« Energiedësch », convoquée au mois de février 2022, a abouti à des premières mesures de l'ordre de 65 millions d'euros pour atténuer la facture énergétique des ménages, dont les effets budgétaires seront constatés sur les années 2022 et 2023 : 1 en millions d'euros I en % du PIB 1 Paquet de mesures « Enercied~sch » 65 <0,1% Prime énergie pour ménages à faible revenu 15 <0,1% Stabilisation des prix de l'électricité 15 <0,1% Subvention des frais de réseau de QaZ 35 <O 1% Sources _ Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. En raison de la dégradation de la situation socio-économique et de la hausse continue et très soutenue des prix de l'énergie, et donc de l'inflation, le Comité de coordination tripartite a été convoqué en mars 2022. Les discussions ont abouti à un paquet dit « Solidaritéitspak », de 1,3 milliard d'euros (847 millions d'euros pour les mesures et 500 millions d'euros sous forme de garanties en ce qui concerne l'impact budgétaire en 2022 et 2023), et au report de l'application de la tranche indiciaire échue avant l'été 2022 à avril 2023, 21 tout en maintenant celle prévue en avril 2022 : en millions d'euros Paquet de m e - • Solldarltélllpak 1.0 • et mesures prlNt . . - de r-.i final Tripartite 147 en% du Piel 1.1" Introduction d'un crédit d'impôt énergie 495 0,6% Aides pour entreprises impactées par pri• énergétiques 225 0,3% Réduction de 7,5 cts/1 de carburant et de combustible (y compris prolongation jusqu'au 31 .08 ) 77 <0,1% Adaptation de la su bvention de loyer s <0,1% Augmentation des aides financières pour études supérieures 10 <0,1% Equivalent crédit d'impôt versé aux bénéficiaires REVIS et RPGH 8 <0,1% Adaptation de la • Prime House » 2 <0,1% Mise en place du programme d'aide• Fit4Sustainability • 2.5 <0,1% Prise en charge du voucher pour des conseils en énergie 5 <0,1% Indexation des allocations fam iliales 18 <0,1 % Régime d 'aides sous forme de garanties du • Sol1doriréitspak • 500 0,6% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. En raison de nouvelles projections pessimistes quant à l'évolution des prix, le Comité de coordination tripartite a de nouveau été convoqué mi-septembre 2022 et les négociations ont abouti à la signature, le 28 septembre 2022, d'un « Solidaritéitspak 2.0 », dont l'impact budgétaire sur les années 2022 et 2023 est estimé à plus de 1, 1 milliard d'euros, soit 1,5% du PIB : 22 en million~ d'ewos P•quet de mesures• Solidaritéitspak 2.0 • en% du PIB 1 1162 1,5% 470 0,6% dont , subvention des frais de reseau 80 0,1~ dont : stabilisation des prix 390 0,59' Lim itation de la hausse des prix de gaz à +15% pour les ménages Stabilisation du pnx de l'électricité pour les ménages 110 0, 1% Subvertion du pr ix eu gasoil ut ilise comme combustible pour les ménages 35 <0,1% Saisse tempora ire d'u"' point de pourceritage des taux de TVA (taux normal, intermed iaire et réduit) 317 0,4% Etude sur une subvention po1..1r le gaz de pëtrole ;:>our les ménages - Adaptat îœ, du sala ire soc ial m inimum a l'évolution du salaire moyeri - - Reconduct ion de la prime énergie en 2023 7 <0,1% Participation au fmaricement de la hausse des fra is d'énerg :e des 5tructures d'hebergement 8 <0,1% 25 <0,1% Modification du regime d'a ides aux entreprises touchées par la causse des prix de l'energie (loi 15/07/22) 11. ouvelle aide en matière energétique pour les entreprises Modernisation de la bonification d'impôts pour investissements Amendement du projet de lo , transposant la directive Work Ufe Balance - 150 0,2% 0 0,0% ~ <0, 1% Promotion de l'autoconsommation d'electrrcite photovolta qce aupres des entrepr ,ses 30 <O,l~"O Soutien aux entreprises dans le cadre des contrats de fourniture d'électr'c ,tè a long terme (PPA ) . - Aboli tion de l'acompte sur cotrsations de securité soc iale - - 3,7 ·O, H, l - M ise en place d'une mesure pour atténuer les hausses des prix de pellets pour les ménages 1 <0,1% Compensation d'une even t uelle troisième tranche indiciaire en 2023 - .. Augmentation des aides " Klimabonus " Application du taux de TVA reduit de 3% aux nouvelles irstallations photovolta rques - Suspension de la dègression des rémunérations des no"velles installations photovoltaïques , Sources - Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 . Figure notamment dans cet accord, la compensation, par le Gouvernement, de l'impact sur les salaires des entreprises d'une possible 3e tranche indiciaire en 2023. Si la Chambre de Commerce se réjouit que cette intention soit reprise dans l'exposé des motifs du projet de budget 2023, elle constate que cette mesure ne fait pas l'objet d'une évaluation budgétaire. Au total , l'enveloppe budgétaire est estimée, pour les années 2022 et 2023, à 2,5 milliards d'euros (3,3% du PIB) , avec prise en compte des garanties (qui ne seront peut-être pas mobilisées) en millions d 'euros Total /sam ga,anties/ Reqime d'aides sous forme de garanties du " Salidar ireitsµaA " Total (avec garanties/ en% du PIB 1 2.074 2,7% :,1~1(1 0,6"_ 2.S74 3,3% Sources '. Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 . Du côté des recettes Les recettes totales de l'Administration centrale semblent être les grandes gagnantes de la crise et devraient connaître des augmentations importantes au cours des années 2022 et 2023 : pas moins de 10% en 2023 par rapport au budget voté pour l'année 2022 (24,5 milliards d'euros en 2023 contre 22,3 milliards d'euros en 2022) et même encore +6,4% par rapport aux 23 prevIsIons pour 2022 déjà largement en hausse (+1 milliard entre le budget voté et les prévisions les plus récentes). Malgré un scénario macro-économique de base qui postule un ralentissement marqué de l'inflation en 2024 (2,5%), les recettes conserveraient une vigueur importante, identique à celle de 2022, année au cours de laquelle l'inflation était de 6,2%. Tableau 6: Evolution des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux en pourcentage 2022 2021 21 882 2023 budget yotj prtvlsions 22 253 23 278 1,7% 6,4% 2024 2025 202I 26 038 27 226 28436 6,4% 4,6% 4,4% 1 24 474 par rapport à 2022 budget voté par rapport à 2022 prévisions 10,0% 5, 1% Sources · Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2022 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Deux éléments concomitants participent à expliquer ces hausses : un marché du travail dynamique porté par des entreprises qui tentent de résister et, en parallèle, une inflation élevée qui gonfle (artificiellement) les prix et revenus. Sachant que les barèmes fiscaux n'ont pas fait l'objet d'une adaptation (ce qui coûterait 600 millions d'euros à l'Etat selon le discours de la Ministre des Finances lors du dépôt des documents budgétaires à la Chambre des Députés le 12 octobre) , les recettes fiscales augmentent mécaniquement. Ainsi , les recettes issues de l'impôt retenu sur les traitements et salaires augmenteraient de 15,7% entre 2022 et 2023 . Dans leur ensemble, les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. (impôts directs : 11,8 milliards d'euros en 2023) connaîtront une croissance moyenne de 7,4% et les impôts sur la production (impôts indirects: 9,3 milliards d'euros en 2023) de 7,1% sur la période 20212026. A noter que de leur côté, les recettes issues de la taxe d'abonnement sur les titres de sociétés devraient diminuer de 3, 7% en 2023. Sachant que les recettes issues des impôts directs représentent 46% de l'ensemble des recettes de l'Administration centrale, un choc sur le marché du travail, par exemple un phénomène de grande démission comme celui observé dans de nombreux autres pays, pourrait déstabiliser cet agrégat. La disparation d'entreprises en raison de charges en matière d'énergie devenues insoutenables pourrait également contribuer à fragiliser le marché du travail. Du côté du solde Alors qu'entre la loi de programmation de financière pluriannuelle (LPFP) 2021-2025 et le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) 2022-2026 , le déficit anticipé de l'Administration centrale pour l'année 2022 est relativement stable, la donne change pour les années suivantes. Le déficit de l'Administration centrale plonge à 2,8 milliards d'euros en 2023 (contre 1,2 milliard d'euros anticipé l'année dernière), soit près de 3,4% du PIB. Ce déficit 24 de l'Administration centrale prévu pour l'année 2023 est le 2e plus important de l'histoire du Luxembourg, seul le déficit de l'année 2020 (-3, 1 milliards d'euros) le surpasse. Si une amélioration est anticipée à partir de 2024, elle reste modeste et surtout conditionnée à des hypothèses relativement optimistes. Sa matérialisation semble donc relativement incertaine à ce jour. Graphique 2: Evolution du solde de l'Administration centrale En millions EUR et taux en pourcentage 0.09' 0 -0.5" -500 -1.0!6 -1000 ., -1.5" iii: il-2.0!6 -,. {1500 .,...-------- li.25" li --r, -2000 + - - -- -- -3.0!6 + - -•~- ----3.5" -2 500 - - -- - ----r +---------==------- - -4.0!6 -'-----2021 2022 -3000 .:.. I _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ I 2023 ■ LPFP 2021-2025 2024 2025 2021 2026 • PLPFP 2022-2026 2021 2022 ■ LPFP 2021-2025 2023 2024 2025 2026 • PLPFP 2022-2026 2022 2023 2024 2025 2026 en millions EUR -409,0 -1 359,0 -2 836,0 -1 980,0 -1 869,0 -1 537,0 en% du PIB -0,6% -1,7% -3,4% -2,3% -2,1% -1,7% Source '. Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026. 3 ... et entraînent avec elles celles de l'Administration publique Du côté des dépenses et des recettes L'Administration publique - qui englobe l'Administration centrale, les Administrations locales et de sécurité sociale - suit logiquement les mêmes tendances budgétaires que ses soussecteurs : les recettes augmentent, mais les dépenses encore plus. Tant les dépenses que les recettes sont en effet revues à la hausse pour l'année 2022, elles connaissent ensuite un dynamisme soutenu en 2023, et encore davantage si ce sont les montants anticipés dans le budget voté pour 2022 qui sont pris comme référence. Pour l'année 2024, les dépenses freinent considérablement, tandis que les recettes restent sur leur lancée. Un scénario qui reste toutefois à matérialiser, car apparaissant comme optimiste. 25 Tableau 7: Evolution des dépenses et des recettes de l'Administration publique En millions EUR et taux en pourcentage 2022 !Dépenses !Recettes budget voté prévisions 32 440 33 948 32 297 1 2023 2024 2025 2026 38 612 40288 41 820 3,3% 4,3% 3,8% 37 642 39 306 41 021 5,9% 4,4% 4,4% 1 37 366 par rapport à 2022 budget voté par rapport à 2022 prévisions 15,2% 10, 1% 35 554 33 626 1 par rapport à 2021 budget voté par rapport à 2021 prévisions 10, 1% 5,7% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2022 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Du côté du solde nominal Alors que la LPFP 2021-2025 prévoyait le retour à un solde nominal positif en 2024, les finances publiques du Luxembourg ont connu en 2021 une embellie qualifiée de «remarquable» dans l'exposé des motifs, passant d'une prévision de -416 millions d'euros à un solde de +650 millions d'euros, après un déficit historique de -2,2 milliards d'euros en 2020. Cette bonne surprise n'est toutefois que de très courte durée, la crise énergétique ne permettant pas une consolidation de l'excédent, bien au contraire. Dès 2022, le solde repart en territoire négatif et en 2023 c'est 1, 7 milliard d'euros qui vient s'ajouter au déficit prévu il y a un an, ce dernier atteignant 1,8 milliard d'euros, 2e « score » historique en 3 ans. 26 Graphique 3: Evolution du solde nominal de l'Administration publique En millions EUR et taux en pourcentage 1.0'/4 1 000 . . - - - - - 0.5% 500 0.0'/4 0 Ill) li: -6 ~ -1.0'/4 + - - - - - - t ~ C .. -1.5% + - - - - - - - 1 1 · l 000 + - - - - -----11 -2.0'/4 -1500 + - - - -..........i; -2.5% -2 000 ■ LPFP 2021-2025 1 PLPFP 2022-2026 2021 2022 ■ LPFP 2021-2025 2023 2024 " PLPFP 2022-2026 2025 2026 en millions EUR 650,0 -292,0 -1 813,0 -970,0 -982,0 -799,0 en% du PIB 0,9% -0,4% -2,2% -1,1% -1,1% -0,9% Source ~ Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026. A partir de 2024, la trajectoire se rétablit quelque peu, mais les déficits restent proches du milliard d'euros, laissant peu de marge de manœuvre pour une intervention étatique en cas de nouveau choc, sans risque de mettre en danger le triple A luxembourgeois. Du côté du solde structurel Dans le cadre de la surveillance budgétaire au niveau européen, c'est le solde structurel de l'Administration publique qui est utilisé, et qui correspond au solde nominal corrigé de l'impact du cycle conjoncturel et de certains effets ponctuels et temporaires. L'objectif à moyen terme (OMT) est le solde minimal qui doit être atteint au niveau du solde structurel. En raison de la crise liée au Covid-19, la Commission européenne a invoqué, en 2020, la clause pour récession économique sévère ( « general escape clause ») du Pacte de stabilité et de croissance, qui permet la suspension de l'exigence d'atteindre ou de converger vers l'OMT et de respecter le seuil de déficit de Maastricht, et ce afin de donner toute la marge de manœuvre nécessaire aux pays européens afin de mobiliser les ressources requises pour pallier les effets de la crise. Cette clause s'appliquait initialement aux années 2020, 2021 et 2022. Alors que la clause dérogatoire aurait dû être désactivée en 2023, puis qu'une réévaluation de la désactivation ait été annoncée, la Commission européenne a finalement convenu le 23 mai 2022 qu'un maintien de la clause en 2023 s'avérait indispensable au vu de la forte incertitude et des risques liés à la guerre russo-ukrainienne. 27 Pour la période 2020-2022, le Luxembourg avait fixé son OMT à +0,5% du PIB, au même niveau que la valeur de référence minimale déterminée par la Commission européenne. Sachant que le nouvel OMT minimal calculé par la Commission européenne pour la période 2023-2025 se chiffre à 0% du PIB, le Luxembourg a décidé de s'aligner à nouveau sur ce minimum. Force est de constater qu'au cours de la période sous-revue, c'est-à-dire de 2021 à 2026, l'OMT n'est respecté que pour l'année 2021. Si le Luxembourg est donc exempt de cette obligation sur la période 2020-2022 et en 2023, il n'est pas certain à ce jour que cette clause sera prolongée aux années ultérieures, et dans ce cas, le Luxembourg sera dans une situation de non-respect de l'OMT. Tableau 8: Evolution du solde structurel de l'Administration publique En millions EUR et taux en pourcentage 2021 2022 2023 2024 2025 2026 en% du PIB 1,0% -0,2% -2,0% -0,9% -1,0% -0,8% OMT 0,5% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% / Source - Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. Remarque ; La valeur du solde structurel en pourcentage du PIB est en vert si elle respecte l'OMT et en rouge dans le cas contraire. 4 Administrations de sécurité sociale : un équilibre de plus en plus ~écaire La Chambre de Commerce a depuis de nombreuses années mis en exergue la fragilité intrinsèque du financement des régimes sociaux. Forts d'un emploi particulièrement dynamique au cours des récentes décennies, alimenté pour l'essentiel par une immigration nette soutenue et par une augmentation spectaculaire du nombre de travailleurs nonrésidents, les comptes sociaux ont bénéficié de cotisations abondantes, les engagements futurs correspondants (de pension en particulier) ne se concrétisant que de manière très graduelle. Cette situation, se traduisant dans l'intervalle par de plantureux excédents des Administrations de sécurité sociale, ne peut malheureusement perdurer - sauf augmentation très vive, mais improbable, de l'activité et de l'emploi au cours des prochaines décennies. En témoigne en premier lieu un constat imparable, à savoir un net déclin tendanciel du surplus enregistré ces dernières et cela avant même la survenance de la crise sanitaire. Alors que la sécurité sociale dégageait encore un surplus équivalent à près de 2,5% du PIB en 2000, cet indicateur est revenu à 1,3% en 2021 et en 2022 selon le PLPFP, qui laisse par ailleurs augurer une « fonte des surplus » d'ici 2026 - la sécurité sociale devant alors se contenter d'un excédent de 0,7% seulement, et ce en dépit de conséquents revenus du patrimoine. Ainsi, en 2026, ces derniers atteindraient 521 millions d'euros, soit quelque 0,6% du PIB selon les documents budgétaires, ce qui revient à dire que le surplus des Administrations de sécurité sociale hors revenus de la propriété aurait quasi intégralement disparu. Or cet excédent dit primaire atteignait 1,7% du PIB en 2000, 1,2% en 2019 et il se monterait à 0,7% en 2022. 28 Cet étiolement est surtout imputable aux régimes de pension, mais également à l'assurance maladie-maternité. Dans son plus récent décompte annuel, publié en juillet 2022 7 , la Caisse nationale de Santé en appelle à une plus grande maîtrise des dépenses associées 8 . Le décompte en question laisse apparaître un solde des opérations courantes accusant un déficit de 56 millions d'euros en 2021, alors qu'un excédent de 102 millions d'euros était encore enregistré en 2019. Graphique 4: Evolution du solde des Administrations de sécurité sociale Taux en pourcentage du PIB / 1,0% 0,5% 0,0% Sources· Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026; STATEC; Calculs de la Chambre de Commerce. En second lieu, l'arrivée à l'âge de la retraite de larges contingents de travailleurs ne peut que miner l'évolution future des comptes de la sécurité sociale. Les actuels excédents engrangés par cette dernière reflètent avant tout des surplus temporaires (sauf explosion continue de l'emploi futur) de cotisations de pension par rapport aux dépenses correspondantes. Or selon le bilan technique de l'IGSS publié en avril 2022 9 , ces surplus vont considérablement s'étioler dans les années à venir, les dépenses du régime général de pension passant dans le scénario de référence de l'IGSS de 7,6% du PIB en 2020 à 12,4% du PIB en 2050. Dans ce contexte, la réserve de compensation du régime général de pension, qui se monte à quelque 36% du PIB au 31 décembre 2021, aura disparu vers 2047 et laissera ensuite la place à un endettement croissant. Loin d'enregistrer des excédents comme actuellement, le régime général de pension afficherait un premier déficit - et ce malgré les revenus du patrimoine dès 2032 10 et un déficit de l'ordre de 4% du PIB en 2050. En d'autres termes, la tendance affichée au graphique ci-dessus se poursuivrait implacablement. Face à ces défis qui vont lourdement peser sur l'ensemble des finances publiques luxembourgeoises, ces dernières ne devant leur (très relatif) équilibre qu'aux surplus de la 7 Voir https liens public lu/fr/pubhcat1ons/decompte-annuel/decompte-am-2021 html. « Depuis 2018, l'assurance maladie-maternité affiche en continu une croissance plus importante des dépenses que des recettes . La crise sanitaire y a contribué, mais elle n'était que /'accélérateur d'un mouvement plus structurel qui a démarré bien avant la pandémie et qui a généré une situation de déficit récurrent. L'année 2021 s'intègre dans cette tendance. Il devient impératif de contenir l'évolution des dépenses existantes qui ne doivent pas croitre plus vite que les recettes. C'est par ce biais que de nouvelles prestations peuvent être financées dans le cadre de l'utile et du nécessaire et qu'un accès à des soins de qualité peut être garanti dans un environnement plus contraignant ». 9 Voir https.//gouvernement lu/dam-assets/documents/actualltes/2022/04-avnl/26-haagen-pensions/bilan-technigue-pens10ns2022.pdf. 10 Dès 2027 compte non tenu des revenus du patrimoine. 8 29 sécurité sociale (l'Administration centrale affiche en effet des déficits conséquents et de plus en plus endémiques), la Chambre de Commerce rappelle ses cinq principes de base en matière d'assurance pension, qui ont été émis dans un avis commun de 2012 élaboré avec la Chambre des Métiers 11 : Principe 1 - Maintenir la compétitivité de l'économie luxembourgeoise, ce qui implique que le défi du financement ne peut être résolu sur le versant des recettes. Principe 2 - Déterminer les prestations en fonction des ressources financières disponibles. Principe 3 - Sauvegarder, voire renforcer, le caractère social du régime. Principe 4 - Veiller à ce que toute prestation soit générée par une cotisation, le tout dans la perspective d'une plus grande neutralité actuarielle. Principe 5 - La soutenabilité du régime de pension doit être garantie : il convient de penser aux générations futures de pensionnés et d'assurés. Le tout bien entendu en veillant à assurer l'équilibre (et la qualité) des autres régimes de la sécurité sociale, en particulier l'assurance maladie-maternité et l'assurance dépendance. 5 Une dette publique record La dette publique consolidée des Administrations publiques luxembourgeoises devrait atteindre 21,8 milliards d'euros en 2023, soit 26,3% du PIB. Sous l'effet des crises successives, elle devrait poursuivre sa hausse jusqu'en 2026 pour atteindre 29,5% du PIB et ainsi frôler le seuil gouvernemental des 30%. Cette hausse de près de 10 milliards d'euros en à peine 5 ans est justifiée au sein de l'exposé des motifs par les multiples crises que le Luxembourg a dû traverser depuis 2020. Hormis la dette contractée aux fins de financement des mesures décidées dans le contexte de la crise actuelle ainsi que celle qui a dû être levée en réponse à la pandémie de Covid-19, la dette publique s'élèverait à 23,5% du PIB en 2026. Si la différence est notable, la progression de la dette publique n'en reste pas moins importante puisqu'en valeur absolue, c'est encore une hausse de près de 7 milliards d'euros qui se matérialise entre 2021 et 2026. 11 Voir https //www cc lu/fileadmin/user upload/tx ccavis/Avis commun CdC CdM assurance pension 18 04 2012 FINAL.PDF. 30 Graphique 5 : Evolution de la dette publique En millions EUR et taux en pourcentage du PIB 6°" '>OOI 409i "';,: :, -0 Semi de irnti du PIB 309i ~ C ~ 2œ. lO'll "" 2019 2020 20ll ■ Nivf-êi1, rlP 1f•tte publlq,1.- t> ors mesur1:, 2022 2023 202~ ■ financement Mesures COVID· 19 2025 2026 ■ Financement Mesures Crise Ene?~ f 1e - -- -- -- - -- - - - - - - - - - - - - - - --~ Selon PLPFP 2022-2026 millions EUR % du PIB Sans crise millions EUR % du PIB 2021 17 729 24,5% 14 729 20,4% 2022 19 195 24,6% 13 695 17,6% 2023 21 840 26.3% 16 340 19,7% 2024 23 820 27,7% 18 320 21,3% 2025 25 689 28,8% 20 189 22,6% 2026 27 226 29,5% 21 726 23,5% Source ProJet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026. Il est à noter que cette évolution particulièrement négative de la dette publique se base pourtant sur un scénario macro-économique relativement optimiste puisqu'il prévoit une hausse seulement transitoire des prix de l'énergie, une guerre courte entre l'Ukraine et la Russie et une croissance économique dépassant les 2% jusqu'en 2026. Le moindre choc économique fera donc passer la dette publique au-dessus des 30%, plafond certes purement luxembourgeois, mais emblématique. L'analyse de sensibilité contenue dans le PLPFP 2022-2026 montre en effet qu'en cas de choc permanent (mais relativement faible) impactant la croissance de seulement -0,5 point de pourcentage sur toute la période sous revue (le PIB passant ainsi de +2% à +1,5% en 2023 par exemple), la dette publique atteindrait 33,4% du PIB en 2026 (au lieu des 29,5% anticipés) et s'approcherait des 30 milliards d'euros 12 . Des petites variations entraînent donc des impacts budgétaires importants, les deux crises sanitaire et énergétique le prouvant si cela s'avère toutefois encore nécessaire. 12 Parallèlement, un PIB de 0.5 point de pourcentage plus élevé jusqu'en 2026 permettrait de réduire la dette publique luxembourgeoise. 31 Graphique 6 : Evolution de la dette publique en cas de choc sur la croissance Taux en pourcentage du P/8 40,0 "'0:: ::, "O 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 28,0 *"' 26,0 C 24,0 22,0 20,0 2022 - -------= ~ scênano cer.tral 2023 - 2024 ScC'nano négatif 2025 - 2026 Scënar10 pmitif Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 Bien que la dette publique semble limitée par rapport à d'autres pays européens, le modèle économique luxembourgeois est très sensible en la matière et n'aura que peu de marge de manœuvre si les taux d'intérêts augmentent fortement, ce qui risque à terme de devoir être compensé par une hausse des impôts, à l'impact néfaste sur la compétitivité En outre, une hausse soutenue de la dette publique, si elle ne remet pas en cause directement la viabilité des finances publiques luxembourgeoises, pourrait menacer le triple A luxembourgeois, ce qui serait un véritable Harakiri pour reprendre les mots de la Ministre des Finances B. C'est en outre grâce à une situation financière globalement saine et une dette publique faible que le Luxembourg dispose des capacités nécessaires pour relever les défis émanant des crises successives. Il est donc à présent primordial de rétablir à moyen terme l'équilibre des comptes publics et de renverser l'augmentation de la dette publique, qui reste certes soutenable tant qu'elle résulte d'investissements massifs et n'est pas affectée au seul financement de dépenses courantes. 13 Mots prononcés par la Ministre des Finances lors du dépôt du projet de loi concernant le budget de l'État pour l'exercice 2023 ainsi que du projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 à la Chambre des Députés le 12 octobre 2022. 32 PARTIE Ill Les défi(cit)s au cœur de la programmation budgétaire 33 1 Le défi énergétique L'énergie, et en particulier son approvisionnement et son prix, est au cœur des préoccupations en cet automne 2022 . Alors que la reprise des activités suite aux phases aiguës de la crise du Covid-19 avait déjà provoqué une demande soutenue d'énergie, et donc une pression sur les prix du fait d'une offre encore contrainte par les problèmes logistiques mondiaux, le conflit entre la Russie et l'Ukraine a provoqué une réelle explosion des prix, le gaz devenant un outil de négociation et de pression en réponse aux sanctions européennes. Cette nouvelle crise a donc amené une nouvelle envolée des dépenses budgétaires, en raison des mesures mises en œuvre afin de limiter l'impact de la hausse des prix sur les ménages et les entreprises. Rappelons qu'entre I'« Energiedësch » et les deux « Solidaritéitspak » issus des Tripartites, c'est pas moins de 2,5 milliards d'euros (3,3% du PIB), avec prise en compte des garanties, qui seront mobilisés en 2022 et 2023. Ces mesures sont toutefois purement défensives, « one shot », et ne permettront pas de changer durablement la situation énergétique. Les défis en lien avec l'énergie, s'ils étaient déjà connus, paraissent donc plus que jamais urgents à résoudre. Ainsi, la transition énergétique, visant à réduire la dépendance aux énergies fossiles et tendre vers davantage d'efficacité énergétique, tout comme la mise en œuvre de mesures visant la sécurisation de l'approvisionnement énergétique, doivent permettre de restaurer une certaine prévisibilité et stabilité des prix de l'énergie sur le marché luxembourgeois, très dépendant des marchés étrangers . Selon le projet de budget, « [d]ans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel, les actions prioritaires visent un approvisionnement sûr, compétitif et durable [. . .}. Dans un contexte de crise énergétique résultant de la guerre en Ukraine, un accent particulier sera porté sur la sécurité de l'approvisionnement, ainsi que sur la sensibilisation à des mesures d'économies d'énergie». En ce qui concerne les actions prioritaires en matière d'efficacité énergétique, elles « viseront la promotion accrue de la rénovation énergétique avec des mesures ciblées, des améliorations de la productivité et de l'efficacité énergétique dans le domaine industriel et une amélioration du rendement énergétique dans le domaine des transports par la promotion de l'électromobilité. Pour ce qui est du domaine des énergies renouvelables, les actions prioritaires viseront notamment le développement de l'énergie éolienne, ainsi que la promotion plus soutenue de l'énergie solaire, de la biomasse durable et de la géothermie ». Si ces accents phares ne peuvent que faire l'objet d'un assentiment de la part de la Chambre de Commerce en raison de leur caractère déterminant pour la transition énergétique du Luxembourg en général, et des entreprises en particulier, elle déplore la répétition de ces derniers à travers les budgets successifs, sans informations plus concrètes quant au calendrier de mise en œuvre et le manque de transparence des moyens engagés, les crédits budgétaires étaient éparpillés entre les budgets des Ministères et ceux des fonds spéciaux. La Chambre de Commerce regrette particulièrement le manque d'informations en ce qui concerne le photovoltaïque. Alors que lors de son discours sur l'état de la Nation, le Premier Ministre annonçait que « [/Je gouvernement introduira l'obligation, après une phase de transition, d'installer un système photovoltaïque sur le toit entier de chaque nouvelle construction », le PLPFP se limite à préciser que« {/}es projets dédiés à l'énergie renouvelable 34 et /'efficacité énergétique augmentent de 37 millions d'euros en 2022 à 50 millions d'euros en année 2026 avec des moyens budgétaires d'environ 225 millions d'euros sur toute la période. La participation aux frais d'acquisition de panneaux photovoltaïques représente une partie non-négligeable de ce montant et témoigne de l'accent particulier sur la promotion soutenue du photovoltaïque ». Rien donc concernant les modalités de mise en œuvre, alors qu'un tel projet nécessitera un besoin important en main-d'œuvre ayant des compétences spécifiques et en matériaux. Elément positif à toutefois relever, les dépenses en lien avec le PNEC font l'objet d'une répartition par dimension, une recommandation de la Chambre de Commerce, ce dont elle se réjouit. S'agissant des moyens budgétaires alloués, en ce qui concerne le Fonds climat et énergie, dont les attributions ne se limitent pas au seul domaine de l'énergie, comme son nom l'indique, il est interpellant de constater, d'une part, une revue à la baisse très notable des dépenses pour l'année 2021, et les évolutions relativement faibles, entre les budgets déposés en 2021 et 2022, mais également au cours de la période pluriannuelle, au vu de l'importance de ces deux thématiques. Tableau 9: Comparaison des dépenses du Fonds climat et énergie entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 En millions EUR et taux en pourcentage 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Dépenses Fonds climat et énergie selon budget déposé en octobre 2021 182 600 262 250 283 350 319 450 329 450 / Dépenses Fonds climat et énergie selon budget déposé en octobre 2022 98 681 267 250 359 450 335 800 315 800 333 300 171% 34% -7% -6% 6% 76 100 16 350 -13 650 croissance par rapport à l'année précédente Différence -83 919 5 000 I Sources ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2021-2025 '. Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 , Calculs de la Chambre de Commerce. Les dépenses de la section « Energie » du Ministère de !'Energie et de l'Aménagement du territoire s'envolent quant à elle en 2023 en raison de la prise en charge par l'Etat des frais engendrés par l'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel ainsi que les frais engendrés par le « frein » des prix du gaz. Elles reviendraient à un niveau plus proche de 2022, dès 2024, si toutefois le scénario d'une hausse temporaire des prix sous-tendant les prévisions se concrétise. 35 Tableau 10: Evolution des dépenses de la section« Energie» du Ministère de !'Energie et de l'Aménagement du territoire En milliers EUR Budget 2022 Projet 2023 Prévisions 2024 Prévisions 2025 Prévisions 2026 25 265 28 686 29 390 Ministère de l'Energie et de l'Aménagement du territoire dépenses courantes 23 700 431 570 !section 25.0 - 13 0871 419 2201 Frais en relabon a\€c la prise en charge par l"Etat des fra is engendrés par l'utilisation des réseaux de distribubon de gaz dont naturel ainsi qu'en relabon a\€c la prise en charge par l'Etat des frais ençiendrés par le frein des prix du çiaz' I 392 000 I I I dont Aide aux utilisateurs des bornes de recharge électriques· I 15 000 I I I 64 7 858 51 52 52 Energie Ministère de l'Energie et de l'Aménagement du territoire dépenses en capital 1 !section 55.0 - Energie d Frais en relabon a\€c la reprise par l'Etat de l'infrastructure de ont char e ubli ue des estionnaires de réseaux de distribubon· 7 800 Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Remarque · * Crèdit non limitatif En ce qui concerne le plan national intégré en matière d'énergie et de climat (PNEC), selon l'exposé des motifs du projet de loi budgétaire 2023, avec son adoption, «[. . .]le gouvernement s'est donné une feuille de route [. . .] avec des objectifs ambitieux et la mise en œuvre d'une large panoplie de mesures de soutien facilitant la transition énergétique dans tous les secteurs économiques et pour toute la population ». Si la Chambre de Commerce ne remet nullement en question l'importance de la décarbonation (point qu'elle abordera également dans sa partie dédiée au défi environnemental et climatique), qui représente en 2023, 97% des dépenses en lien avec le PNEC, elle regrette que seulement 2% des dépenses totales soient consacrées à l'efficacité énergétique, ce qui semble en contradiction avec l'affirmation de l'exposé des motifs : « L'efficacité énergétique est un pilier important de cette stratégie climatique, permettant de découpler le développement économique de la consommation énergétique, rendant notre secteur économique plus compétitif». Enfin, à l'heure où la situation financière des entreprises est plus que jamais sous pression, mais que la transition énergétique est plus que jamais urgente, la Chambre de Commerce se réjouit qu' « [u}n accent particulier sera mis sur /'accessibilité financière des mesures de rénovation énergétique et sur /'amélioration de /'efficacité énergétique avec l'instauration d'un instrument de « de-risking » pour l'industrie ». Elle ne peut toutefois que constater et regretter que ce mécanisme était déjà annoncé dans la version finale du PNEC pour la période 2021-2030 qui a été adoptée par le Gouvernement le 20 mai 2020, mais qu'aucune action concrète n'a vu le jour jusqu'à présent. 36 Tableau 11 : Evolution des dépenses du PNEC En millions EUR Dimensions des d6penses PNEC 2022 2023 2024 2025 2026 Décarbonisation (09. 3) 1 939,78 2 212 ,81 2 360,95 2 Bl, 32 2 341,H Efficacité énergétique (09.4) 55,23 55,80 69,73 66,30 68,83 Sécurité d'approvisionnement énergétique (09.5) - - - - - Marché intérieur de l'énergie (09.6) 0,10 0,10 0,20 0,28 0,37 Recherche, innovation et compétitivité (09.7) 16,30 15,16 15,47 ll,50 2,29 2011 2284 2446 2419 2413 Total Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023. La Chambre de Commerce est bien consciente que l'action gouvernementale ne se limite pas à ces seules dépenses décrites ci-avant, mais faute de données budgétaires regroupées par objectif, le montant total est impossible à réconcilier. Elle rappelle également que la plus grande prudence est de mise lors de l'analyse des prévisions au vu de la situation macro-économique actuelle, qui se caractérise par une volatilité historique des prix de l'énergie. Un nouveau choc majeur qui nécessiterait de nouvelles mesures étatiques rendrait obsolète les montants budgétisés et surtout risque de les rendre sous-estimés. Toutefois, en parallèle des soutiens monétaires, il est nécessaire d'inciter davantage à une réduction de la demande et donc de viser des économies d'énergie. La Chambre de Commerce renvoie à la proposition de la FEDIL d'introduire, par exemple, une règle 80/20 avec un socle de 80% à prix subventionné et une consommation marginale au prix du marché 14 . 2 Le défi environnemental et climatique A moins d'un mois du début de la 27e conférence des Nations Unies sur les changements climatiques (COP27) à Charmel-Cheikh, tant le discours sur l'état de la Nation que celui lors du dépôt des documents budgétaires à la Chambre des Députés ont reconfirmé l'engagement des autorités luxembourgeoises dans le cadre de la transition environnementale et climatique, de même que leur volonté de poursuivre les progrès qui ont déjà pu être accomplis au cours des dernières années. Ainsi, le Ministère de l'Environnement, du Climat et du Développement durable poursuivra ses actions en vue d'adresser les principales crises dans le domaine de l'environnement. Ces actions s'inscriront également dans la crise énergétique actuelle ainsi que dans la poursuite des accents initiés dans le cadre de la relance verte post-Covid. En 2023, les priorités budgétaires resteront notamment orientées vers les 4 domaines environnementaux que sont l'action climat, la lutte contre la perte de la biodiversité (conservation de la nature), la gestion durable des ressources et le plan d'action « zéro pollution ». S'agissant de la gestion des déchets, la stratégie « zéro déchets» sera activement poursuivie en 2023, l'action gouvernementale se concentrant notamment sur la mise en œuvre 14 https://fedil-echo.lu/opinion/il-nest-jamais-trop-tard-pour-bien-faire/ 37 sur le terrain du nouveau paquet législatif dans le domaine des déchets. Une attention particulière serait également réservée dans ce contexte à la coordination avec les communes pour le remplacement progressif des parcs à conteneurs dans le domaine du recyclage. La Chambre de Commerce se réjouit également de l'application du taux de TVA réduit de 8% (7% dans le cadre de l'accord tripartite du 28 septembre 2022) à la réparation d'appareils ménagers pour inciter le recours des consommateurs à des services de réparation, et ce en vue de promouvoir l'économie circulaire. Pour ce qui concerne la gestion de l'eau, l'adoption de la future loi 15 par rapport à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine et la mise en service de la nouvelle station de traitement du SEBES à Eschdorf pour garantir un approvisionnement plus sécurisé en eau potable seront au cœur des actions. S'y ajoutent également des mesures dans le domaine de la gestion des risques d'inondation 16 . Quant à la biodiversité, l'année 2023 s'inscrira principalement dans l'adoption et la mise en œuvre du 3e plan national de la protection de la nature 17 (PNPN) et de la stratégie nationale relative à la biodiversité. L'action climatique, au cours de l'exercice 2023 18 , serait notamment dédiée à l'évaluation et à la mise à jour du PNEC, mais aussi à la révision de la stratégie nationale d'adaptation au changement climatique. Des efforts importants seraient par ailleurs réservés à l'adaptation du cadre législatif national aux obligations découlant de la législation européenne dans le domaine du climat (paquet « Fit for 55 » notamment), de même qu'à la poursuite de la stratégie du financement climatique international (FCI) pour laquelle le projet de budget arrête des dépenses d'environ 251 millions d'euros pour 2022-2026. La Chambre de Commerce note que cet agenda de développement durable du Gouvernement se traduira aussi par des moyens budgétaires conséquents. L'enveloppe budgétaire dédiée aux investissements environnementaux et climatiques se monterait à 3,7 milliards d'euros pour la période 2022-2024, un montant en nette progression par rapport aux 2,6 milliards arrêtés en automne dernier. Tableau 12: Comparaison des investissements environnementaux et climatiques entre les projets de budget déposés en octobre 2021 et 2022 En millions EUR et taux en pourcentage Dépenses selon projet de budget 2022 Dépenses selon projet de budget 2023 (Part Administration centrale) 2022 2023 2024 2025 2026 765 859 975 894 I 1.114 1.219 1.352 I I