CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG Le quantitatif l'emporte toujours sur le qualitatif Avis de la Chambre de Commerce Projet de loi n°7500 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (5363CCH/BMU) Projet de loi n°7501 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2023 (5364BMU/CCH) % Projet de loi n°7500 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (5363CCH/BMU) Projet de loi n°7501 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2023 (5364BMU/CCH) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le quantitatif l'emporte toujours sur le qualitatif 21 novembre 2019 3 Résumé exécutif Le 14 octobre dernier, le Gouvernement a déposé non seulement le projet de budget proprement dit pour 2020, mais également un projet pluriannuel portant sur les années 2019 à

1. La Chambre de Commerce salue une fois encore la présence d'un tel volet allant audelà du court terme. Elle souhaiterait cependant qu'au-delà des discours, les budgets successifs soient davantage l'occasion d'embrasser à bras le corps la problématique de l'évolution à long terme de l'économie et de la société luxembourgeoises. La dimension du long terme devrait tout d'abord davantage irriguer le projet de budget proprement dit, avec une véritable analyse de soutenabilité des finances publiques luxembourgeoises. Le projet de budget pluriannuel, en particulier, devrait constituer une « rampe de lancement » vers le long terme (avec notamment des réflexions sur le fonds souverain, les coûts du vieillissement, la planification à 10 ou 20 ans des investissements publics, etc.) plutôt qu'un simple prolongement du projet de budget de l'année à venir, reposant sur une liste assez disparate d'articles budgétaires ne répondant encore qu'imparfaitement aux exigences de la prometteuse « refonte budgétaire ». Qui dit vision à long terme dit également prise en compte dès maintenant, dans les politiques dont le budget ne constitue que l'un des supports, des exigences d'une croissance plus qualitative. Le Luxembourg a, ne serait-ce que pour assurer le financement de ses régimes sociaux, besoin d'une croissance soutenue. Cette dernière ne pourra cependant s'accompagner ad vitam aeternam d'une progression exponentielle de la main-d'œuvre, en raison notamment des tendances à la diminution future des personnes en âge de travailler au sein de la Grande Région. La croissance doit par ailleurs être économe en ressources naturelles et s'accompagner de capacités accrues de transport et de logement. La Chambre de Commerce se félicite du surplus enregistré par l'Administration centrale en 2018, à concurrence de 263 millions EUR — les entreprises ont largement contribué à ce résultat grâce à un impôt sur le revenu des collectivités particulièrement dynamique depuis
2. Elle constate cependant que cet excédent est des plus vulnérables, du fait notamment de la fragilité des recettes. Les autorités prévoient d'ailleurs un retour aux déficits dès 2019 et surtout en 2020, avec quelque 640 millions EUR de déficit — soit un déficit qui, en dépit d'une croissance économique relativement soutenue, serait pratiquement aussi élevé que les impasses budgétaires enregistrées au cours de la période 2009-2012 (soit en plein cœur de la crise économique et financière et de celle des dettes souveraines). A la faveur d'une plus grande rigueur dans l'évolution des dépenses sur la période 2021 à 2023, l'Administration centrale renouerait cependant avec les surplus en 2023 (+158 millions EUR). Ce redressement dépend cependant de manière cruciale de la réalisation des perspectives de croissance. Dans un contexte de freinage des perspectives économiques mondiale, la Chambre de Commerce a calculé qu'en cas de diminution du taux de croissance du PIB de 1% par an de 2020 à 2023, le solde budgétaire de l'ensemble des Administrations publiques se réduirait à concurrence de 1.400 millions EUR en 2023, principalement au détriment de l'Administration centrale. En effet, le contexte économique mondial et européen se caractérise avant tout par la multiplication des risques et incertitudes. 4 La trajectoire gouvernementale vers l'équilibre dépend aussi de manière cruciale de l'encadrement accru des dépenses escompté sur la période 2020-2023, avec une progression annuelle ramenée à 4%. Or de 2000 à 2018, les dépenses courantes tant de l'Administration centrale que des Administrations publiques ont progressé de 6% par an en moyenne (et elles augmenteraient même de 6,8% l'an sur la période 2018-2020, à la faveur notamment de recettes d'IRC fort dynamiques depuis 2016). Par rapport aux pays limitrophes, le Luxembourg affiche de surcroît des dépenses per capita deux fois plus élevées et progressant deux fois plus rapidement. En l'absence d'une approche résolument nouvelle, basée notamment sur un examen « au cas par cas » des dépenses consistant à les évaluer au regard d'objectifs « qualitatifs » concrets pour nos citoyens et nos entreprises, un ralentissement durable de la hausse des dépenses pourrait rester lettre morte. D'autant que les dépenses « rigides » ou difficilement réversibles de l'Administration centrale représentent selon nos calculs les trois quarts de l'ensemble des dépenses de cette entité. La maîtrise des dépenses est pourtant la précondition absolue au renforcement de cet indispensable atout que constitue la stabilité et la prévisibilité fiscale au Luxembourg. Au-delà et dans un contexte de compétition fiscale exacerbée sur le plan international, le Luxembourg doit adopter une posture moins « défensive », notamment en favorisant la création et le développement de « jeunes pousses », en améliorant sa capacité à attirer des professionnels hautement qualifiés et en veillant à une convergence graduelle de son taux d'affiche de l'impôt des collectivités (près de 25% actuellement) vers le taux médian de l'Union européenne (qui est de l'ordre de 21%). L'avis de la Chambre de Commerce de cette année est abordé de manière plus détaillée cidessous, à travers 10 « grands messages ». L'avis de la Chambre de Commerce en 10 messages
3. Croissance économique : beaucoup de risques dans un environnement mondial incertain Le projet de budget table sur une augmentation du PIE de l'ordre de 2,8% par an sur la période 2019 à
4. Selon la Chambre de Commerce, un décrochage de ce taux de croissance à raison de 1 point de pourcentage à partir de 2020 changerait cependant du tout au tout la situation budgétaire des Administrations publiques à l'horizon
5. Or les risques ne font assurément pas défaut, avec la résurgence de tensions commerciales et géopolitiques, le ralentissement économique au sein de la zone euro, la volatilité intrinsèque des marchés financiers (un risque très présent pour les recettes fiscales luxembourgeoises), diverses initiatives fiscales internationales et les risques économiques liés au rehaussement de la fiscalité luxembourgeoise en cas de détérioration du solde budgétaire (particulièrement dans une économie très ouverte). Ces facteurs viennent se greffer sur divers risques dits « à moyen terme », qui commencent cependant à se matérialiser. Il s'agit en particulier du vieillissement tendanciel de la population — le Luxembourg serait le pays de l'Union européenne le plus exposé aux coûts associés selon les autorités européennes — ou encore de la bonne gestion des transports et du logement. 5
6. La révolution de l'architecture budgétaire : on en a beaucoup parlé, on l'a aussitôt un peu oubliée Une nouvelle gouvernance budgétaire a été annoncée et même amorcée à l'occasion du projet de budget
7. Au moins 5 années plus tard, la Chambre de Commerce constate que des pas dans la bonne direction ont été effectués, par exemple la réduction de l'écart entre la comptabilisation suivant les règles de la comptabilité européenne standardisée, d'une part, et la loi luxembourgeoise sur la comptabilité de l'Etat d'autre part, ou encore une présentation plus complète des comptes des Administrations publiques et des pouvoirs locaux. Est à saluer également la présentation de projets de budget pluriannuels. La Chambre de Commerce regrette cependant l'absence de véritables plafonds pluriannuels de dépenses ou de normes de progression soutenable, elle constate que la surveillance de la soutenabilité à terme des finances publiques est largement perfectible et note l'absence à ce jour d'une budgétisation par objectifs (sur la base notamment d'indicateurs concrets de performance). Elle plaide ainsi pour l'adoption d'une véritable norrne d'encadrement des dépenses de l'Administration centrale, qui devrait dès que possible faire l'objet d'une discussion générale.
8. Recettes des Administrations publiques dynamiques, mais est-ce durable ? Les recettes des Administrations publiques ont augmenté de quelque 15% de 2017 à
9. Le Gouvernement peut remercier les entreprises, l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) ayant bondi de 60% de 2016 à
10. Il s'y ajoute une vive progression de l'impôt commercial communal, de l'impôt sur la fortune et de la taxe d'abonnement. Mais cette flambée est-elle durable ? Elle reflète en partie un phénomène spécifique, à savoir la montée en puissance des soldes d'IRC liés aux années fiscales antérieures résultant de l'introduction en 2017 de la déclaration électronique obligatoire. Ce facteur crucial ne peut malheureusement être étayé par des chiffres précis, la répartition de l'IRC entre avances et soldes antérieurs étant diffusée avec plusieurs années de retard. Un autre élément ayant pu étoffer la base d'imposition est la mise en œuvre des recommandations BEPS (« Base erosion and profit shifting »). Dans ce contexte incertain, la Chambre de Commerce considère que le Luxembourg doit dès que possible mieux appréhender l'évolution future des impôts directs sur les sociétés et ses déterminants — toute l'expertise disponible ne sera pas de trop pour ce faire. Elle met par ailleurs en garde contre le financement de dépenses souvent incompressibles au moyen de recettes fragiles, qui devraient plutôt être canalisées vers le fonds souverain intergénérationnel, actuellement sous-financé. Il conviendrait dès lors de prévoir une montée en puissance graduelle de la dotation au fonds souverain, qui irait de pair avec un ralentissement de la progression des dépenses.
11. Niveau et croissance des dépenses des Administrations publiques : « deux fois deux » au Luxembourg Le Luxembourg dispose d'une marge de manœuvre évidente pour financer la canalisation vers le fonds souverain de recettes additionnelles, à savoir un meilleur encadrement des dépenses. Le Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle (PLPFP) annonce une décélération marquée de la progression des dépenses de l'Administration centrale sur la période 2021 à 2023, avec une croissance de 4% l'an contre 6% de 2000 à
12. La Chambre 6 de Commerce salue cette intention, mais elle rappelle que l'annonce de telles décélérations relève désormais d'un véritable rituel : tous les PLPFP successifs ont jusqu'à présent laissé miroiter un ralentissement de la hausse des dépenses au fil des horizons temporels successifs couverts par ces lois, sans succès jusqu'à présent. Le Luxembourg continue à se distinguer de ses voisins, tant en termes de niveau absolus des dépenses publiques par tête (le double approximativement, quel que soit le domaine d'activité concerné) qu'en ce qui concerne le taux de progression des dépenses depuis 2000 (le double également en termes de dépenses nominales, avec +6% l'an contre +3% environ dans les trois pays limitrophes). Le fait que les dépenses publiques revêtent un caractère de plus en plus rigide ne contribue assurément pas à améliorer la situation.
13. Dépenses courantes rigides, une fatalité ? La Chambre de Commerce a examiné de près les dépenses dites rigides de l'Administration centrale, à savoir la rémunération des employés publics, les dépenses à caractère social et divers transferts courants (orientés essentiellement vers les communes et la sécurité sociale). La rémunération des salariés de l'Administration centrale est un poste particulièrement dynamique, avec une augmentation de quelque 73% entre 2010 et 2020 sur laquelle viendrait se greffer un nouvel accroissement de 16% entre 2020 et
14. Bon an mal an, la rémunération des employés s'établirait à 24% de l'ensemble des dépenses de l'Administration centrale. Ces évolutions ne surprennent guère, compte tenu notamment des engagements supplémentaires prévus dans les documents budgétaires. A ces engagements, qui détournent du secteur privé une main-d'œuvre très qualifiée, s'ajoutent des rémunérations publiques élevées en comparaison internationale. Autres dépenses « rigides », les dépenses sociales de l'Administration centrale progresseraient quant à elles de 10% entre 2020 et 2023, pour atteindre 8,5% des dépenses totales de cette entité. Enfin, les « Autres transferts courants » augmenteraient de 15% entre 2020 et 2023, pour se monter à 42% des dépenses de l'Administration centrale. Au total, les trois dépenses « rigides » précitées représenteraient 75% des dépenses de l'Administration centrale en
16. Investissements publics : pas si mal, mais peut toujours mieux faire Les investissements publics totaux passeraient de 2.593 millions EUR en 2019 à 3.214 millions en 2023 (comptabilité harmonisée « SEC 2010 »), une hausse remarquable en apparence mais assez contenue en pourcentage du PIB (soit l'indicateur reflétant le mieux les besoins en investissements). A cette aune, les investissements publics s'établiraient à 4,25% du PIB en 2023, soit à peine plus que le niveau moyen de 4,13% enregistré de 2000 à 2018 (avec des pointes à 5%). Un tel niveau de 4% paraît certes élevé par rapport à des pays voisins comme l'Allemagne et la Belgique, mais ces deux pays sont tous sauf des modèles en la matière, leurs investissements annuels permettant à peine de maintenir à flot leurs « stocks de capital » publics. La France et les Pays-Bas investissent pour leur part autant que le Grand-Duché par rapport au PIB, alors que ce dernier présente un taux de croissance tendanciel nettement plus élevé, qui justifierait par rapport à ces deux pays des investissements publics additionnels. Compte tenu du risque accru de « goulets d'étranglement » en matière de transport ou de logement (notamment) dans une économie à forte croissance, la Chambre de Commerce 7 recommande la mise en place d'une commission nationale des investissements publics. Composée d'experts et d'autres parties prenantes, elle permettrait d'identifier les besoins d'investissement de manière cohérente sur un horizon d'au moins 10 années.
17. La situation des « fonds » : un patrimoine public important, mais géré de façon trop atomisée La situation financière des Administrations publiques luxembourgeoises est objectivement bonne, avec des actifs financiers totaux de 78% du PIB faisant face à des engagements financiers de l'ordre de 30% du PIB — les avoirs financiers nets se montant dès lors à quelque 48% du PIB à la fin
18. Cependant, ces avoirs nets ont stagné, voire même légèrement diminué depuis 2000, malgré la montée en puissance de cette importante composante que constitue le Fonds de compensation du régime général de pension (32% du PIB à la fin 2018). Or selon l'IGSS (bilan technique de 2016), les actifs du Fonds de compensation vont en pourcentage du PIB atteindre leur point culminant en 2020 et commencer à décliner de manière substantielle par la suite. Le Luxembourg est donc parvenu à un point de basculement, qui l'oblige à gérer au mieux ses comptes sociaux mais également ses actifs financiers. Or le projet de budget met en relief une « atomisation » des véhicules d'investissement, a priori peu propice à une gestion « en bon père de famille » (fonds de compensation, fonds de rééquilibrage, fonds souverain intergénérationnel, etc.).
19. Fiscalité : qui a parlé d'un « paradis fiscal » ? Le Luxembourg est loin de répondre à l'image d'Epinal d'un « paradis fiscal », comme le résument deux chiffres : un taux global standard d'imposition des entreprises de près de 25% en 2019 (contre une médiane de 21% au sein de l'Union européenne) et un taux marginal maximal d'imposition des ménages de 45,8% (contre 42,6% en zone euro selon Eurostat). Le Luxembourg devrait au plus vite et selon un calendrier annoncé à l'avance (« roadmap ») effacer ces handicaps, et atténuer (sinon supprimer) ces « onéreuses singularités » que constituent l'impôt sur la fortune et la taxe d'abonnement. Devrait s'ajouter une stratégie coordonnée de développement de la recherche et développement (auprès des PME notamment) et des « jeunes pousses » (qui figurent parmi les « chevilles ouvrières » de la croissance qualitative) et visant à attirer au Luxembourg des professionnels hautement qualifiés.
20. Un contraste saisissant entre une situation « instantanée » favorable et des perspectives « plombées » Il est difficile de sensibiliser le grand public et même les décideurs aux problèmes à moyen et long termes du Luxembourg, étant donné le « grand écart » entre la situation économique actuelle et la situation prévisible sur un horizon de moyen terme. Ainsi et à titre d'exemple, le Luxembourg présentait en 2018 le solde des Administrations publiques le plus favorable au sein de l'UE, mais par ailleurs selon le Groupe de travail européen sur le vieillissement démographique, le Grand-Duché est le pays de l'UE qui devra faire face à la « facture du vieillissement » la plus lourde au sein du l'Union. Le biais de perception favorisé par une telle situation est néfaste, tant une gestion d'ensemble cohérente s'impose dans un pays comme le Luxembourg. 8 Le Grand-Duché est en effet en bute à un dilemme : il a besoin d'une croissance soutenue, mais d'autre part cette dernière est déjà confrontée à divers obstacles, chaque jour plus redoutables — le logement, la voirie, le transport, etc. D'où la question (centrale) de la « croissance qualitative », traitée dans notre ultime message.
21. Plaidoyer pour une croissance soutenue et qualitative Le Luxembourg a impérativement besoin d'une croissance soutenue, ne serait-ce que pour assurer le financement de ses régimes sociaux. Une telle croissance doit aller de pair avec une plus grande efficacité, se traduisant par une moindre consommation de ressources (naturelles notamment) et avec une franche accélération de la progression de la productivité, le tout en veillant à ce que les trois piliers qui composent la croissance — l'économique, l'environnemental et le social, sous-tendent chaque mesure mise en œuvre, avec une évaluation ex ante des coûts et des bénéfices. La stratégie économique du Luxembourg doit conjuguer attractivité économique, cohésion sociale et transition environnementale afin de tendre vers un modèle agile et qualificatif. Un délicat équilibre, que menacent certaines tendances lourdes actuelles. La Chambre de Commerce attire en particulier l'attention sur le logement et sur la mobilité. Selon le second volet du récent « Politmonitor », le logement est d'ailleurs en tête des préoccupations des Luxembourgeois. Seule une offensive tous azimut, assise sur une large panoplie de mesures et cessant de subsidier massivement la demande, permettra d'étoffer l'offre et ainsi de freiner la hausse des prix immobiliers. La mobilité est la seconde préoccupation des Luxembourgeois selon le Politmonitor. Les phénomènes de congestion actuellement observés sont nocifs pour l'environnement, le bien-être social et le développement des activités économiques. L'Etat doit dans ce contexte veiller à une adéquation spatiale accrue entre l'habitat et les lieux du travail et à une meilleure cartographie des activités. * * * * * La Chambre de Commerce appelle le Luxembourg à opter pour une véritable « stratégie d'avenir », consistant dans la foulée du processus « Troisième révolution industrielle » à identifier clairement les différents défis à long terme auxquels il devra faire face et à les aborder comme un ensemble pleinement intégré. Qui dit croissance purement extensive dit pressions sur la voirie, les transports, le coût du logement, etc. En l'absence d'une réaction politique décisive, ces facteurs ne peuvent qu'entamer l'attractivité du Grand-Duché pour les différents « stakeholders » (citoyens, travailleurs non-résidents et entreprises, notamment). Avec à terme autant d'hypothèques pour notre économie, la cohésion sociale, l'environnement ou nos régimes sociaux. 9 TABLE DES MATIERES Partie l : L'environnement conjoncturel 13 1 2 3 4 14 15 16 17 Un ralentissement généralisé Des politiques commerciales et nationales qui pèsent sur tous Pays voisins : des évolutions contrastées Luxembourg : les premières alertes d'un ralentissement Partie II : La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres 21 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale 22 22 1.2 Les recettes de l'Administration centrale 24 1.3 Le solde de l'Administration centrale 26 2 3 4 5 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale 27 27 2.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale 28 2.3 Le solde des Administrations de sécurité sociale 29 Administrations locales Administration publique Dette publique Partie Ill : L'avis de la Chambre de Commerce en 10 grands messages 30 33 35 37 1 Croissance économique : beaucoup de risques dans un environnement mondial incertain 38 2 Révolution de l'architecture budgétaire : on en a beaucoup parlé, on l'a aussitôt un peu oubliée 42 3 Recettes des Administrations publiques dynamiques, mais est-ce durable ? 46 4 Niveau et croissance des dépenses des Administrations publiques : « deux fois deux » au Luxembourg 53 5 Dépenses courantes rigides, une fatalité ? 57 6 Investissements publics : pas si mal, mais peut toujours mieux faire 62 7 Situation des « fonds » : un patrimoine public important, mais géré de façon trop « atomisée » 67 Fiscalité : qui a parlé d'un « paradis fiscal » ? 8 70 9 Contraste saisissant entre une situation « instantanée » favorable et des perspectives « plombées » 74 10 Plaidoyer pour une croissance soutenue et qualitative 77 Annexe 81 Position relative à certaines dispositions fiscales 82 10 SOMMAIRE DES TABLEAUX 22 Tableau 1 : Dépenses 2019 et 2020 de l'Administration centrale 24 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale Tableau 3 : Recettes 2019 et 2020 de l'Administration centrale 25 Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale 25 27 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale Tableau 6 : Dépenses 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale 27 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale 28 28 Tableau 8 : Recettes 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale 29 30 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale 32 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations locales 32 Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations locales 33 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations locales Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et des soldes des 33 Administrations publiques Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales 34 et de sécurité sociale Tableau 16 : Impact d'une croissance moindre du PIB de 1% sur le solde des Administrations 39 publiques Tableau 17 : Exemples de recettes « vulnérables » susceptibles de constituer des sources 50 d'alimentation du fonds souverain intergénérationnel Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés de 57 l'Administration centrale Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés des 58 Administrations publiques Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des dépenses « sociales » de l'Administration centrale 60 Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des dépenses « rigides » de l'Administration centrale 61 75 Tableau 22 : « Grand écart » luxembourgeois SOMMAIRE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, 34 locales et de sécurité sociale 36 Graphique 2 : Evolution de la dette publique Graphique 3 : Impôts sur le revenu des personnes morales : un vif accroissement de 2016 à 46 2019 48 Graphique 4 : Produit de l'IRC — avances et arriérés Graphique 5 : Evolution des actifs totaux du FSIL en fonction du montant de la dotation 52 annuelle Graphique 6 : Trajectoires d'évolution des dépenses totales de l'Administration centrale dans 54 les PLPFP successifs Graphique 7 : Dépenses courantes hors charges d'intérêt des Administrations publiques 55 Graphique 8 : Dépenses totales des Administrations publiques par habitant 56 Graphique 9 : Ratio entre la population résidente et le nombre de fonctionnaires et employés 59 publics Graphique 10 : Ratio entre les dépenses de rémunération des salariés et la population 59 résidente Graphique 11 : Ratios d'investissement au Luxembourg et dans les quatre pays 63 « avoisinants » Graphique 12 : Evolution des avoirs et engagements financiers des Administrations publiques 67 luxembourgeoises 11 Graphique 13 : Actifs financiers totaux dans les pays de l'Union européenne et en Norvège 68 Graphique 14 : Taux nominaux globaux d'affiche d'imposition des sociétés dans l'UE en 2018 71 76 Graphique 15 : Effet ciseau des recettes et des dépenses de l'Administration centrale SOMMAIRE DES ENCADRES 51 Encadré 1 : Pour un fonds souverain disposant de réelles marges de manœuvre Encadré 2 : Organismes chargés de planifier à long terme les infrastructures au Royaume65 Uni, en Australie, en Ontario, en Nouvelle-Zélande et à Singapour 12 13 PARTIE I L'environnement conjoncturel 14 1 Un ralentissement généralisé Depuis la fin de l'année 2018, les signes de décélération de la croissance mondiale deviennent tangibles. Le taux de croissance de l'année 2019 a été une nouvelle fois révisé à la baisse, par le Fonds Monétaire International (FMI) dans ses perspectives pour l'économie mondiale en octobre 2019, et n'est plus attendu au-delà des 3%. Si cette prévision se matérialise, il s'agirait du plus faible taux de croissance observé sur les trois dernières années. Il était, en effet, encore de 3,8% en
22. Les nombreuses alertes de ces derniers mois rendent toutefois ces prévisions du FMI peu surprenantes. En effet, de nombreux pays connaissent des tensions géopolitiques et industrielles et de nombreux freins au commerce ont été mis en place, autant d'événements qui impactent la dynamique mondiale. Les taux de croissance anticipés pour les années 2018 et 2019 étaient encore de plus de 3,7% en octobre
23. Alors que la croissance devrait se situer autour des 3% pour l'année 2019, il semble qu'une diminution plus franche de celle-ci ne soit pas à l'ordre du jour puisque les prévisions pour 2020 remontent aux alentours de 3,4%. Ces prévisions ont toutefois été revues à la baisse, puisque pour l'année 2020, elles avoisinaient encore les 3,6% lors des anticipations d'avril
24. Elles semblent en outre moins homogènes (1,7% pour 2019 et 1,7% en 2020 en ce qui concerne les économies avancées ; 3,9% en 2019 et 4,6% de taux de croissance anticipé pour 2020 pour les pays émergents). Le fléchissement de la croissance de 2019 est largement dû à l'atonie de l'industrie manufacturière et du commerce mondial. Les indicateurs de la production industrielle et du commerce mondial sont en chute libre depuis la deuxième moitié de l'année 2018 et la production industrielle diminue pour les Etats-Unis, la Chine et l'Allemagne au premier semestre
25. La croissance de 1% du volume des échanges commerciaux sur la première moitié de l'année 2019 est qualifiée de « plus faible niveau enregistré depuis 2012 » par le FMI. La hausse des droits de douane introduite par les Etats-Unis et la Chine, mais aussi l'incertitude relative aux politiques commerciales mondiales, ont eu un impact à la fois sur les investissements et sur la demande de biens. Les préoccupations internationales en termes de lutte contre les changements climatiques ont aussi eu un impact sur le secteur industriel, et notamment sur le secteur de l'automobile. En parallèle, la pénurie de main-d'œuvre continue de se manifester dans les pays avancés du fait du secteur des services qui, contrairement, au commerce mondial ou au secteur manufacturier n'accuse pas (encore) de ralentissement. Un dernier point vient corroborer un ralentissement synchronisé inquiétant : si le commerce mondial ralentit en même temps que l'industrie, les politiques monétaires peuvent déjà, de façon généralisée, être qualifiées de très accommodantes. Les banques centrales ont réagi à la baisse de la croissance et à la faible inflation (1,5% dans les économies avancées) et le FMI estime que « sans cette relance monétaire, la croissance mondiale serait inférieure de 0,5 point de pourcentage en 2019 et en 2020 ». 'World Economic Outlook, Octobre 2019 15 2 Des politiques commerciales et nationales qui pèsent sur tous La croissance des économies avancées devrait se maintenir à un niveau relativement réduit (1,7%, soit le même taux qu'en 2011) en 2019 et en 2020 et celle des économies émergentes ralentir en 2019 pour se relancer en 2020 (3,9% en 2019 contre 4,5% en 2018 et 4,6% prévu en 2020). Aux Etats-Unis, les incertitudes sont nombreuses, en commençant par une instabilité des politiques commerciales qui commence à peser sur l'investissement. Le taux de croissance devrait diminuer pour atteindre 2,4% en 2019, et 2,1% en
26. Un repli des exportations est également observé. En parallèle, la consommation des ménages et l'emploi restent dynamiques. Dans le classement de compétitivité mondial 2019 de l'institut IMD (International lnstitute for Management Development), les Etats-Unis restent dans le top 3 des pays les plus compétitifs sur 63 autres pays étudiés, mais perdent leur première place au profit de Singapour (1er) et de Hong Kong (2ème). Singapour n'avait pas été premier de ce classement depuis
27. En comparaison, dans le classement global de compétitivité du World Economic Forum (WEF), Singapour figure également à la première place, suivi des Etats-Unis et de Hong Kong qui clôture ce top
28. En parallèle, parmi les ralentissements de croissance les plus marqués, Hong Kong, la Corée du Sud et Singapour accusent respectivement une décélération de 3, 0,7 et 2,6 points de pourcentage de PIB en 2019, pour frôler la croissance nulle en ce qui concerne Hong-Kong et Singapour. Ces territoires ont en commun d'être dépendants de la croissance de la Chine, qui devrait elle-même tourner autour des 6% en 2019 et 5,8% en 2020, des taux jamais envisagés ces dernières décennies pour l'Empire du Milieu. La guerre des droits de douane tout comme la baisse de la demande intérieure, mais aussi les tensions régionales ne devraient que renforcer ces anticipations pour la fin de l'année. La croissance du Japon ne semble pas, quant à elle, prête à redécoller puisque les prévisions pour 2019 (0,9%) ne sont pas plus réjouissantes que celles de 2018 (0,8%), tandis que 2020 s'annonce tout aussi maussade avec 0,5% anticipé. D'autres grandes économies émergentes n'échappent pas à cette faible croissance. Ainsi l'Afrique du Sud, le Brésil, l'Inde, le Mexique ou encore la Russie subissent une baisse de croissance plus ou moins prononcée, mais qui devrait toujours être suivie d'une reprise en
29. A l'inverse, d'autres pays en voie de développement resteront dynamiques, à l'instar du Vietnam et du Bangladesh, ou continueront à croître progressivement comme le Nigeria. Malgré une nouvelle année placée sous le signe de la croissance pour l'Union européenne, un affaiblissement est notable du fait d'exportations en décélération et d'incertitudes de nature notamment commerciale en raison du Brexit : cet événement s'avère chronophage et source d'incertitudes continues pour les entreprises, celles-ci concentrant leurs efforts sur la préparation aux conséquences de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, plutôt que sur la croissance de leur activité économique. Le niveau de croissance du Royaume-Uni, qui s'est pourtant longtemps maintenu, a lui aussi commencé à en pâtir. Encore proche de 2% en 2017, le taux de croissance devrait diminuer à 1,3% en 2019, pour se stabiliser à 1,4% en
30. D'après la Commission européenne2, le marché du travail européen devrait pourtant 2 European Commission — Automn 2019 Economic Forecast 16 résister et le chômage continuerait à décroître en 2019 et en
31. Le secteur manufacturier est le secteur le plus affecté par l'environnement extérieur et par les incertitudes. Quant à l'inflation, celle-ci devrait demeurer faible et se stabiliser à +1,5% en 2019 et en
32. Globalement, les combats d'intérêts nationaux, le ralentissement du commerce international et les risques plus ciblés tels que ceux liés au Brexit, rendent les anticipations difficiles et fluctuantes. De simples alertes risquent dès lors de se concrétiser rapidement et d'envenimer la situation constatée jusqu'à présent. La confiance mondiale n'est pas en péril, mais face à des situations telle que celle vécue par les Européens face au Brexit, elle pourrait être rapidement ébranlée et pénaliser tant les investissements que la demande intérieure. 3 Pays voisins : des évolutions contrastées La conjoncture économique des trois pays limitrophes, et en premier lieu de l'Allemagne, est affectée par le ralentissement mondial et la détérioration anticipée des perspectives de croissance. Le World Economic Outlook d'octobre 2019 du FMI prévoit ainsi une faible croissance du PIB pour cette année en France (1,2%) et en Belgique (1,2%), mais surtout en Allemagne (0,5%). La croissance allemande devrait, en 2020, atteindre 1,2% et se rapprocher du rythme français et belge de 1,3%. Ces projections restent néanmoins en-deçà des taux de croissance vécus ces dernières années et notamment en
33. Sur le plan de la compétitivité telle qu'elle est appréhendée par le WEF (voir ci-dessus), l'Allemagne décroche la 7ème place, la France la 15ème, et Belgique la 22ème : la France monte de deux places pour se rapprocher de l'Allemagne, qui quitte quant à elle le top 5 mondial tout en étant confrontée à un dynamisme économique moindre. L'Allemagne serait ainsi l'un des pays les plus affectés par les tensions commerciales internationales. En effet, l'économie allemande est fortement dépendante de la bonne santé de son industrie exportatrice, et plus particulièrement de l'industrie automobile. Cette importante exposition va, du moins provisoirement, être un handicap pour la conjoncture allemande. Le secteur automobile représentant près d'un quart de l'industrie allemande en termes de revenu, la faiblesse de la demande automobile mondiale est une des causes principales des incertitudes économiques allemandes. Son positionnement industriel était auparavant l'un des grands atouts de l'Allemagne pour afficher de bonnes performances économiques. Le pays a ainsi été durant des années l'un des moteurs de l'économie européenne, avec une croissance significativement supérieure à celle de la zone euro sur la dernière décennie (2,0% contre 1,4%). Le FMI estime que ce ne sera plus le cas cette année (0,5% contre 1,2%), l'an prochain (1,2% contre 1,4%) ni à l'horizon 2024 (1,2% contre 1,3%). Cette moindre performance est essentiellement due à l'industrie, dont la valeur ajoutée a reculé de 3,8% sur un an, moindre performance qui pourrait se propager aux autres secteurs par le biais de l'emploi. Ces perspectives moins porteuses à court terme sont illustrées dans l'enquête IFO3 du climat des affaires. L'Institut privé d'études économiques français Rexecode a par ailleurs mesuré les degrés de dépendance économique de différents pays au « débouché Allemagne » à partir des consommations intermédiaires et finales et de l'investissement en provenance d'Allemagne en proportion de la valeur de production totale du pays. Il en ressort qu'en 2014, l'économie luxembourgeoise était dépendante de l'Allemagne pour 5,4% de sa production totale, ce qui était notablement inférieur à la Hongrie 3 indice calculé mensuellement par l'institut de recherche économique allemand institut Für Wirtschaftsforschung. 17 (10,5%) ou aux Pays-Bas (8,8%), du même ordre de grandeur qu'en Belgique (5,6%) et bien supérieur à la France (1,9%). Ainsi, une baisse de 5% des importations en provenance de l'Allemagne pourrait exercer un effet négatif direct d'environ 0,25 point sur le PIB luxembourgeois. Quand l'Allemagne tousse, un rhume guette le Luxembourg. L'économie française devrait légèrement ralentir elle aussi, passant d'un taux de croissance du PIB de 2,3% en 2017 et 1,7% en 2018, à 1,2% et 1,3% estimés respectivement pour 2019 et
34. Les performances prévues pour l'année en cours et celles à venir sont toutefois supérieures à celles qu'a connu l'Hexagone de 2012 à
35. L'économie française pourraitelle, de fait, reprendre en partie à l'Allemagne son rôle de moteur économique européen ? Si une telle affirmation peut être considérée comme impudente, il est à noter que la France ne subirait que modérément le ralentissement allemand et devrait dès lors pouvoir continuer à participer à la dynamique économique européenne, soutenue en 2019 par les investissements des entreprises et relayée en 2020 par la consommation des ménages. Sur le plan des finances publiques, la France n'ayant pas entrepris d'efforts particuliers, le déficit devrait égaler les 2,5% en 2020, selon Rexecode, et la dette publique demeurer autour de 100%. L'heure n'est pas encore venue, du côté des pouvoirs publics français, de résorber une dette qui amputera nécessairement son économie, et notamment son potentiel de croissance, à moyen terme. Le taux de croissance de l'économie belge pour 2019 (1,2%) et 2020 (1,3%) devrait être en adéquation avec celui de 2018 (1,4%). Ces chiffres du FMI sont en accord avec ceux de la Banque Nationale de Belgique (BNB). Celle-ci anticipe une augmentation sensible du pouvoir d'achat - de l'ordre de 3,5% par habitant d'ici à 2021 - et, en conséquence, de la consommation des ménages au cours des trois prochaines années. De fait, et malgré un taux d'ouverture élevé, les échanges de biens et de services représentant près de 80% du PIB, la Belgique devrait être l'un des pays les plus robustes face au ralentissement. Un déficit des Administrations publiques estimé par la BNB à 2,1% du PIB pour 2021 ne laisse pas espérer une diminution significative d'une dette publique atteignant 102% du PIB en
36. 4 Luxembourq : les premières alertes d'un ralentissement Le Luxembourg fait figure de cas à part, puisque comme l'énonçait le dernier Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce à l'automne 2019, 4 selon les entrepreneurs, l'activité reste dynamique, mais un climat d'incertitude les amène à un certain immobilisme en matière de d'activité, d'emploi ou encore d'investissements pour l'année à venir. Dans le même temps, les entreprises font toujours face à des défis majeurs tels que le manque de main-d'œuvre qualifiée ou le coût du travail, et donc des coûts de production élevés. Des indices quant à une croissance instable se font donc sentir, bien qu'un ralentissement franc de l'économie luxembourgeoise ne soit pas anticipé à ce stade. De plus, en termes de compétitivité, le pays se classe à une honorable 12ème position, mais recule d'un rang par rapport à 2018 d'après le classement IMD. Dans le classement WEF, il se situe en leme position, soit un rang gagné par rapport à 2018, mais encore à trois enjambées de la France (15ème ) et à 11 places de l'Allemagne Fème). Si l'on se réfère à ces classements, le Grand-Duché est ainsi loin d'être un leader européen de la compétitivité. 4 https://www.cc.1u/actualites/detail/un-attentisme-qui-annonce-larrivee-dune-rneteo-plus-perturbee/ 18 D'après la Commission européenne et ses dernières anticipations, si la croissance de 2018 s'est stabilisée autour des 3%, elle devrait tourner autour de 2,6% en 2019 et en
37. Le taux de chômage à 5,5% en fin d'année 2018, devrait continuer sur sa tendance baissière et se stabiliser autour des 5,3% en 2019 et en
38. En 2019, la croissance de l'emploi devrait poursuivre la tendance de 2018 et diminuer très légèrement pour atteindre les 3,4% en
39. La croissance de l'emploi serait supérieure à la croissance économique dans le pays concernant les trois années à venir. La croissance de la productivité apparente du travail continue dès lors à se faire attendre. Dans le même temps, l'inflation devrait rester sous la barre des 2%, comme pour l'ensemble de l'Union européenne. La croissance du PIB luxembourgeois sur l'année 2018 et le début de l'année 2019 (3,7% sur un an au 2ème trimestre 2019) s'explique notamment par les résultats du secteur des services et en particulier ceux des services aux entreprises, de l'information et de la communication et du commerce. Le secteur financier apporte également sa pierre à l'édifice au deuxième trimestre 2019, contrairement aux deux trimestres précédents. Mais si ces chiffres sont rassurants, il est à noter que 2,6% de croissance pour le PIB luxembourgeois, comme anticipés pour 2019 et 2020 par la Commission européenne, reste assez faible relativement à la croissance de la population, de l'ordre de 2% par an. Le P1B par habitant n'augmente dès lors pas plus vite que dans les pays limitrophes. De plus, les données du PIB du pays ont été récemment révisées5 concernant les années antérieures et les chiffres sont plus optimistes que précédemment annoncés. Ces révisions du PIB sont davantage en accord avec les autres indicateurs macroéconomiques tels que l'emploi, les recettes fiscales ou même les enquêtes de conjoncture de l'époque. Pourtant des signaux de méfiance sont observables à la mi-2019, notamment pour le secteur industriel, ce que corrobore le Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce du second semestre. Au début du 3ème trimestre de l'année 2019, un ralentissement de l'inflation s'est fait sentir au Luxembourg, tout comme au sein de la zone euro. Cette tendance au recul s'explique par la baisse des prix de l'énergie qui contribuait jusqu'alors positivement au phénomène inflationniste, et cette inclination devrait se confirmer sur les prochains mois. Mais là où le pays se différencie de la zone euro, c'est que l'inflation sous-jacente (excluant les prix plus volatiles comme ceux du pétrole) ralentirait au Luxembourg contrairement à une tendance passive pour le reste de la zone à la mi-
40. Ces observations s'expliqueraient davantage par la tendance haussière de l'année précédente que par un réel recul, puisqu'une nouvelle indexation devrait avoir lieu en fin d'année. Enfin, le pays dispose encore de marges de manœuvre pour agir en faveur des grands défis actuels que sont pour l'ensemble des économies, les tensions commerciales et géopolitiques et les effets d'un Brexit qui se fait attendre, mais aussi le changement climatique, la fiscalité intemationale et la digitalisation. Cependant, les premières alertes de la faiblesse du secteur manufacturier et du commerce se font sentir sur le deuxième semestre de l'année en cours et témoignent d'une instabilité et d'un ralentissement général de l'économie mondiale qui pourra dans les mois à venir avoir un impact plus ou moins important sur l'économie luxembourgeoise. Le Baromètre de l'Economie du 2ème semestre 2019 met déjà en garde sur 5 Procédure annuelle effectuée par le STATEC. 19 le climat d'incertitude poussant les entrepreneurs à une certaine retenue concernant les perspectives d'avenir et les indices d'un ralentissement économique. 20 21 PARTIE 11 La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres i 22 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2020, les dépenses totales de l'Administration centrale (soit 20.935 millions EUR) augmenteraient, en 2020, de : - 6,8% par rapport au budget voté au titre de l'année 2019 (2e colonne dans le tableau 1) , - 6,5% par rapport aux dernières prévisions, pour 2019, établies par le projet de budget 2020 sous avis (3e colonne dans le tableau 1). Les dépenses de l'Administration centrale devraient donc dépasser, pour la première fois, la barre des 20 milliards EUR en 2020, soit un doublement depuis 2010 (avec un PIB nominal qui n'a progressé que de 50%, donc deux fois moins vite que les dépenses) et plus qu'un triplement depuis
41. Quant au rythme de croissance des dépenses entre 2019 et 2020, il est proche des évolutions historiques, à savoir 6,2% sur la période 2000-
42. Tableau 1 : Dépenses 2019 et 2020 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon budget 2020 2019 selon projet de selon prévisions budget en millions EUR en millions EUR Dépenses totales 19 611 en millions EUR Variation projet budget 2020 ! Variation projet de budget 20201 budget 2019 prévisions 2019 en millions EUR en % en millions EUR en % 19 651 20 935 1 284 6,5% 1 324 6,8% 1 641 1 735 sa 5,7% 156 9,9% Consommation intermédiaire 1 579 Formation de capital 1 596 1 563 1 801 238 15,2% 205 12,8% Rémunération des salariés 4 584 4 537 4 886 349 7,7% 302 6,6% Subventions 701 715 733 18 2,5% 32 4,6% Intérêts de la dette publique 161 165 151 -14 -8,5% -10 -6,2% Prestations sociales en espèces 1 738 1 750 1 829 79 4,5% 91 5,2% Autres transferts courants 8 201 8 211 8 701 490 6,0% 500 6,1% 962 957 1 015 58 6,1% 53 5,5% Transferts en capital Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
43. Remarque : Les postes « Variation sur actifs non financiers non produits » (en raison de sa forte volatilité) ainsi que « Prestations sociales en nature » (en raison de sa moindre importance en termes de montants) n'ont pas été repris dans le tableau. 23 En particulier, dans le budget de l'Etat centraI6, les postes de dépenses qui, selon les prévisions, connaîtront de fortes progressions entre 2019 et 2020 sont : Rémunération des agents de l'Etat +203,9 millions Participation dans le financement de l'assurance pension +133,7 millions Alimentation du fonds de dotation globale des communes (dotation complémentaire) +87,9 millions Participation dans le financement de l'assurance maladie +86,7 millions Versement au fonds pour l'emploi des produits des impôts de solidarité +56,6 millions Services publics d'autobus et ferroviaire assurés par les CFL +43,1 millions Services publics d'autobus assurés par des entreprises privées +26,2 millions Participation aux frais d'investissements liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre +25,1 millions la Gare centrale et la Cloche d'Or Alimentation du fonds de dotation globale des communes : participation dans le produit +20,7 millions de la taxe sur la valeur ajoutée Contribution à l'Union européenne, assise sur le produit national brut provenant de la taxe sur la valeur ajoutée +20,6 millions Participation dans le cadre du chèque-service accueil +16,0 millions Participation de l'État aux frais concemant le fonctionnement de services d'éducation et +15,4 millions d'accueil pour enfants Aides aux entreprises industrielles et de prestation de services ayant une influence motrice sur le développement et la diversification économiques +14,0 millions Aide de l'État concernant les bourses pour études supérieures +11,0 millions Participation aux frais d'investissements liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre +9,5 millions la Gare centrale et le Circuit de la foire Dotation dans l'intérêt du fonctionnement du CT1E +7,5 millions Aide à la construction d'ensembles : participation étatique aux frais, versée aux communes et organismes agre'és +7,2 millions TOTAL +785,1 millions Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
44. Sur l'horizon couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP), c'est-à-dire la période 2020-2023, la progression des dépenses totales de l'Administration centrale, définies en conformité avec le système comptable européen SEC 2010, devrait atteindre une moyenne annuelle de 4,1%, comme le montre le tableau 2, alors qu'elle était encore de 6,8% entre 2018 et
45. Cette décélération supposée, certes bienvenue, sera toutefois difficile à matérialiser alors que ni la réforme fiscale, ni le paquet « Climat » n'ont été budgétisés. L'atteinte de ce niveau de progression moindre requerra une exécution rigoureuse des documents budgétaires, ce qui n'a pas toujours été le cas dans le passé. 6 Outre les recettes et les dépenses des Ministères, Administrations et services de l'Etat renseignés dans le budget de l'Etat central tel qu'établi conformément à la législation sur la comptabilité de l'Etat, l'Administration centrale comprend également les recettes et les dépenses réelles des fonds spéciaux de l'Etat (au-delà des simples dotations budgétaires de l'Etat à ces fonds), des établissements publics qui font partie de son périmètre, des fondations et de certains GIE, des institutions de l'Etat ainsi que des services de l'Etat à gestion séparée. La liste n'est pas exhaustive. 24 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Consommation Intermédiaire Formation de capital (Invest. direct) Rémunération des salariés Subventions à payer Revenus de la propriété (dont Intérêts de la dette) Prestations sociales en espèces Prestations sociales en nature Autres transferts courants Transferts en capital à payer (Invest Indirect) Dépenses totales 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 1 735 1 726 1 786 1 821 5.7% -05% 3.5% 2,0% 1 944 1 801 1 766 1 867 15.2% 4.904 5.2% 4.1% 4 886 5 151 5 408 5 681 7,7% 5,4% 5,0% 5,0% 733 757 768 779
46. 5% 3.3% /.5% 1,4% 151 120 128 127 -8,5% -20,5% 6, r4 -0.8% 1 829 1 896 1 955 2 004 4,5% 3,7% 3,1% 2.5% 74 75 75 75 -26% 1.4% 0.0% 0,0% 8 701 9 197 9 579 10 001 6,0% 5.7% 4,2% 4,4% 1 015 1 066 1 080 1 114 6.1% 5.1".r4 20 935,0 21 804,0 4,2% 1.3% 22 701,0 4.1% 3.1% 23 597,0 3.9% 6.5% Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 Taux de croissance annuel moyen entre 2008 et 2018 1,6% 5,0% 5 5% 2.6% 7,9% 4,6% 5.2% 16,3% 5,7% 2 1% 6,3% 5,0% -4,9% -15,9% 4.3% 3,1% 9,6% 5.7% 0,5% 1,4% 5,1% 4,8% 14,9% 4,8% 3,2% 9,8% 3,2% 4,1% 12.7% 5,1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Remarque : Les postes « Variation sur actifs non financiers non produits » (en raison de sa forte volatilité) ainsi que « Prestations sociales en nature » (en raison de sa moindre importance en termes de montants) n'ont pas été repris dans le tableau. 1.2 Les recettes de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2020, les recettes de l'Administration centrale (soit 20.295 millions EUR) augmenteront, en 2020, de : - 7,0% par rapport au budget voté au titre de l'année 2019 (2e colonne dans le tableau 3) , 3,7% par rapport aux plus récentes prévisions, pour 2019, établies par le projet de budget 2020 sous avis (30 colonne dans le tableau 3). La Chambre de Commerce reviendra par la suite sur le caractère exceptionnel, et sans doute non récurrent, de certaines des recettes, dans son message n°
47. 25 Tableau 3 : Recettes 2019 et 2020 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon budget 2019 selon prévisions 2020 .. selon projet s'e budget Variation projet budget 2020 / Variation projet de budget 2020 l prévisions 2019 budget 2019 en milhons EUR en millions EUR en millions EUR en millions EUR Recettes totales en % en millions EUR en % 18 962 19 568 20 295 727 3,7% 1 333 7,0% Production marchande 131 118 132 14 11,9% 1 0,8% Production pour usage final propre 300 292 320 28 9,6% 20 6,7% Paiements au titre de rautre production non marchande 670 654 696 42 6,4% 26 3,9% 7 172 7 198 7 572 374 5,2% 400 5,6% 311 307 295 -12 -3,9% -16 -5,1% 8 974 159 1,7% 812 9,0% Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. 9 627 9 786 Cotisations sociales 984 952 1 030 78 8,2% 46 4,7% Autres transferts courants 215 193 222 29 15,0% 7 3,3% Transferts en capital a recevoir 206 227 242 15 6,6% 36 17,5% Sources : Projet de loi concemant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
48. S'agissant de leur évolution escomptée au cours de la période 2020-2023, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient, en moyenne, de 5,4% l'an, soit légèrement plus que la croissance annuelle moyenne entre 2008 et 2018, qui s'élève à 5,2%. Une hausse de près de 17% se matérialiserait entre 2020 et
49. Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Production marchande Production pour irae final propre Paiements pour autre production non marchande Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts courants sur le revenu. le patrimoine, etc. Cotisations sociales Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir Recettes totales 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 132 11.9% 320 9.6% 698 6,4% 7572 132 132 138 ace% 348 6.3% 770 10,6% 7977 0,0% 360 5,9% 747 _3,09 8415 3.0% 380 5,6% 744 -0.4% 8840 5,2% 5.3% 55% el% 295 -39% 9788 1,7% 1030 8,2% 222 301 2,0% 10312 56% 1077 4.69 234 5,4% 201 -0,4% 302 0 3% 11035 303 6.8% 15.0% 242 6,6% 20 295 21 403 1128 4, ni. 241 3,0% 233 -33% 22 593 3.79 5.59 Sie 03% 11717 6.3% 1160 2.6% 248 2.1% 230 -1,3% 23 755 Taux de croissance annuel moyen entre 2320 et 2023 T d i t l Taux de croissance annuel aux a cro ssance to a moyen entre MO et 2023 entre 2008 et 2018 1.6% 3.
50. 2.2% 5.916 18.6% 8.6% 5,5% 2,4% 6,9% 5,3% 16,7% 4,29 0.916 2,716 -0,8% 6,2% 19,7% 6,6% 4,09 12,69 5,4% 3,516 10,6% -1,2% -1.7% -5,0% 10,7% 5,4'. 17,0% 5,29 Source : Projet de loi de programmation financiere pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. La Chambre de Commerce rappelle que des incertitudes planent sur les rendements des recettes, en général, et des recettes fiscales en particulier, surtout dans le contexte actuel, en raison du rendement extrêmement élevé de l'IRC et de l'ICC. En effet, en 2017 et 2018, le produit de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) a augmenté de respectivement 20% et 19% selon les comptes nationaux. Les estimations pour 2019 figurant au projet de budget font 26 état d'une nouvelle flambée du montant de cet impôt, de quelque 13% par rapport au compte
51. Soit une hausse cumulée de 60% en trois ans, qui équivaut à 1 milliard EUR environ. Ces derniers sont toutefois influencés directement par les accélérations ou décélérations successives de l'encaissement des soldes d'impôt relatifs aux années antérieures, ainsi que par la conjoncture, qui par nature reste volatile en particulier dans une économie comme le Luxembourg, comme le précise d'ailleurs l'exposé des motifs du projet de budget
52. Un décrochage du PIB ou un « dégonflement » brutal de certaines recettes pourrait affecter de manière substantielle le solde budgétaire. Pour ces raisons, le volet « recettes » du budget se doit d'être élaboré avec d'autant plus de prudence et le volet « dépenses » doit être adapté en conséquence. 1.3 Le solde de l'Administration centrale Fait assez rare que pour être relevé, le solde nominal de l'Administration centrale était en excédent en 2018, à hauteur de 263 millions EUR (0,4% du PIB), grâce notamment à des recettes exceptionnelles et probablement en partie non récurrentes'. Mais cette situation favorable ne dure pas et dès 2019, l'Administration centrale vit à nouveau au-dessus de ses moyens. En 2020, le solde plonge puisque les dépenses de l'Administration centrale (20.935 millions EUR) surpassent ses recettes (20.295 millions EUR). Une dégradation substantielle du solde, de 557 millions EUR, en un an seulement porte le déficit à 640 millions EUR en 2020, soit 1,0% du PIB. Selon le PLPFP, entre 2021 et 2023, la situation financière de l'Administration centrale devrait aller en s'améliorant, le solde déficitaire se réduisant chaque année et repassant même en positif en 2023, avec un excédent de 158 millions EUR ou 0,2% du PIB. La Chambre de Commerce ne pourrait que se réjouir de la matérialisation de cette prévision. Toutefois, elle appelle à une certaine prudence car, comme le précise très justement l'exposé des motifs, « Nes risques concernant la prévision actuelle proviennent principalement d'un environnement international devenant de plus en plus hostile ». Le retour à un excédent dépend par ailleurs d'un effort de maîtrise des dépenses, dont la mise en oeuvre pourrait s'avérer difficile. La Chambre de Commerce reviendra par la suite sur ces risques bien présents et leurs conséquences non négligeables. 7 La Chambre de Commerce renvoie à son avis relatif au projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 et au projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022, pour davantage de détails. 27 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage du PIB 2019 2020 2021 2022 2023 Dépenses 19 651 20 935 21 804 22 701 23 597 Recettes 29 568 20 295 21 403 22 593 23 755 -83 -640 -401 -108 158 -0,1% -1,0% -0,6% -0,1% 0,2% Solde en millions EUR Solde en % du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 2 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale D'après le projet de budget, les dépenses des Administrations de sécurité sociale s'élèveront à 11.635 millions EUR en 2020, ce qui représente une progression de 5,8% par rapport aux prévisions budgétaires les plus récentes pour
53. Si en raison des réserves existantes et des excédents actuels, l'accroissement des dépenses n'est pas actuellement considéré comme le problème le plus important, il pourrait vite le devenir dans le contexte du vieillissement démographique, qui plus est si le marché du travail ne conserve pas son dynamisme, avec à la clef dans ce cas une hausse des dépenses sans accroissements concomitants des recettes. En effet, la caractéristique marquante sur le versant des dépenses de la sécurité sociale est la domination sans partage des prestations sociales qui représentent 96% des dépenses totales. Il s'agit d'une part de prestations en nature — des dépenses de santé ou d'assurance dépendance pour l'essentiel — et d'autre part de prestations en espèces, avec un poids déterminant des pensions du régime général et des prestations familiales. Tableau 6 : Dépenses 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon prévisions 2020 selon projet de budget en millions EUR en millions EUR Variation projet budget 2020 / prévisions 2019 en millions EUR en % Dépenses totales 10 999 11 635 636,0 5,8% Prestations sociales en espèces 7 724 8 186 462,0 6,0% Prestations sociales en nature 2 832 2 983 151,0 5,3% 443 466 23 5,2% Autres dépenses Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 Les dépenses totales des Administrations de sécurité sociale devraient, selon le PLPFP, augmenter à raison de 5,0% l'an en moyenne sur la période 2020-
54. Alors qu'en 2021 le taux de croissance serait encore de 5,3%, une décélération du rythme de progression est prévue en 2022, avant toutefois une hausse de 5,6% en
55. 28 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 8 186,0 8 600,0 9 004,0 9 498,0 6,0% 5,1% 4.7% 5,5% 2 983,0 3 165,0 3 298,0 3 487,0 e 3% 6,1% 4,2% 5,7% Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 5,1% 16,0% 5,3% 16,9% 2,6% 7.5% 5,0% 15,9% Prestations sociales en espèce Prestations sociales en nature 486 491 489 501 5,2% 5,4% -4,5% 6,8% 11 635,0 12 256,0 12 771,0 13 487,0 5,8% 5,3% 4,2% 5,8% Autres dépenses Dàpenses totales Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 2.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale D'après le projet de budget, les recettes des Administrations de sécurité sociale s'élèveront à 12.691 millions EUR en 2020, ce qui représente une progression de 5,2% par rapport aux prévisions les plus récentes pour
56. Ces recettes totales se composent de transferts de revenus en provenance de l'Administration centrale s'établissant à plus de 5 milliards EUR, ainsi que de cotisations sociales pour plus de 7,1 milliards EUR (soit un partage 40% / 60% relativement stable depuis 2000). Il s'agit là, et de loin, des deux ressources majeures de la sécurité sociale, représentant de concert 96% de l'ensemble des recettes engrangées par ce sous-secteur en
57. Les 4% restants consistent principalement en revenus de la propriété, liés pour l'essentiel au rendement de la réserve du Fonds de compensation du régime général de pension. L'évolution globale des recettes est donc largement dépendante de l'évolution de l'emploi et de la conjoncture économique. Tableau 8 : Recettes 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Recettes totales Revenus de la propr été 2019 selon prévisions 2020 selon projet de budget en millions EUR en millions EUR Variation projet budget 2020 / prévisions 2019 en millions EUR en % 12 061 12 691 630 5,2% 432 465 33 7,6% Cotisations sociales 6 749 7 130 381 5,6% Autres transferts courants 4 816 5 035 219 4,5% 64 61 -3 -4,7% Autres recettes Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
58. Entre 2020 et 2023, les cotisations sociales enregistreraient une progression annuelle moyenne de 5,6%. Cependant, si la masse salariale devait être révisée à la baisse, les cotisations sociales fléchiraient par rapport aux montants absolus estimés. 29 Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 465 490 521 547 7, 6% 5, 4% 6,3% 5,0% 7 130 7 477 7 823 8 211 5.6% 4.9%
59. 6% 5, 0% 5 035 5 251 5 431 5 673 4.5% 4,3% 3.4% 4,5% Revenus de la propriété Cotimtions sociales Autres transferts courants 61 62 72 71 -4,7% 1,6% 16.1% -1,4% 12 691 13 280 13 847 14 502 5.2% 4,6% 4,3% 4, 7% Autres recettes Recettes totales Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 5 6% 17,6% 4,8% 15,2% 4 1% 12,7% 5.5% 16,4% 4,5% 14,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Les transferts courants en provenance de l'Administration centrale constituent pour la sécurité sociale la deuxième recette par ordre d'importance. Selon le PLPFP (« autres transferts courants »), ces transferts connaîtraient une croissance 4,1% par année en moyenne sur l'horizon 2020-
60. Enfin, les revenus de la propriété connaîtraient une augmentation marquée, puisqu'ils s'accroîtraient au total de plus de 82 millions EUR sur la période allant de 2020 à 2023 (+17,6% en 4 ans). Il convient cependant de rappeler que les revenus du patrimoine sont tributaires notamment de l'évolution de la situation boursière, dans un contexte global marqué par une grande incertitude et par des accès de volatilité fréquents de la part des marchés financiers. La Chambre de Commerce y revient dans son message n°
61. La Chambre de Commerce tient par ailleurs à attirer l'attention sur le fait que les revenus de la propriété, tels qu'ils sont enregistrés dans les comptes nationaux et dans les documents budgétaires en conformité avec la comptabilité européenne harmonisée SEC 2010, représentent une part toujours plus importante du surplus de la sécurité sociale. Cette proportion s'établissait en effet à 33% en 2000, à 37% en 2008 et en
62. Elle continuerait à croître, et le ratio en question atteindrait, en 2023, 54% de l'excédent total des Administrations de sécurité sociale, soit plus de la moitié. 2.3 Le solde des Administrations de sécurité sociale Tout au long de la période sous revue dans le PLPFP, les recettes des Administrations de sécurité sociale surpassent les dépenses, induisant un solde excédentaire entre 2020 et
63. Si en termes absolus, les excédents fluctuent à la hausse et à la baisse, ils sont en pente descendante en pourcentage du PIB. 30 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et en pourcentage du PIB 2019 2020 2021 2022 2023 Dépenses 10 999 11 635 12 256 12 771 13 487 Recettes 12 061 12 691 13 280 13 847 14 502 Solde en millions EUR 1 062 1 056 1 024 1 076 1 015 Solde en % du P1B 1,7% 1,6% 1,5% 1,5% 1,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Il est toutefois à noter que le surplus de la sécurité sociale se compose de revenus de la propriété — principalement issus du Fonds de compensation du régime général de pension — à raison de 48% environ sur l'horizon couvert par le PLPFP, avec une tendance largement à la hausse. Or la réserve de compensation exprimée en pourcentage du PIB devrait s'étioler au cours des prochaines décennies. Ce ratio commencerait à se réduire dès 2020 et la réserve disparaîtrait même vers 2040 selon le scénario de base de l'IGSS
64. 3 Administrations locales En application des normes comptables européennes SEC 2010, les Administrations locales se composent au Luxembourg de : - 102 communes ; 68 syndicats de communes en activité. 55 de ces syndicats sont considérés comme appartenant au secteur non marchand ; 36 établissements publics placés sous la surveillance des communes, dont 30 offices sociaux. La loi communale modifiée du 13 décembre 1988 prévoyait l'établissement, par chaque commune, d'un plan pluriannuel de financement (PPF) appelé à servir de base à l'établissement de prévisions consolidées au sujet de l'évolution des finances communales, à présenter pour le 15 février de chaque année, ainsi qu'une mise à jour, à présenter annuellement pour le 31 juillet. Aux échéances précitées, un nombre appréciable d'entités communales, mais non la totalité, avaient présenté leur plan pluriannuel de financement. Alors que le projet de loi budgétaire 2017 prévoyait, pour le projet de loi budgétaire 2018, une amélioration des prévisions au sujet de l'évolution de la situation financière du secteur communal par la prise en compte des plans pluriannuels de financement grâce à une adaptation des tableaux récapitulatifs transmis au Ministère de l'Intérieur et visant à permettre leur intégration dans la programmation financière pluriannuelle de l'Administration publique, cette montée en puissance se fait toujours attendre. En effet, « les opérations [...] se sont avérées plus complexes de sorte que les prévisions pluriannuelles pour le secteur communal ont été établies, comme par le passé [...] », selon le projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2020-2023, c'est-à-dire sur la base d'une projection des données globales 8 Bilan technique de décembre 2016 du régime général de pension. 31 ventilées par codes SEC ainsi que sur la base des paramètres actualisés en matière de revenus des communes. Si le sous-secteur est plus restreint en termes de volume, ses dépenses restent matérielles puisqu'elles s'élèvent à 3.128 millions EUR (soit 4,8% du PIB) en 2020 et devraient dépasser les 3.500 millions EUR en 2023 (4,7% du PIB), ce qui représente un taux de croissance annuel moyen de 4,5%. Il convient de signaler l'importance des Administrations locales en termes de formation brute de capital (« investissements publics »). Ainsi, en 2020, avec 1.047 millions EUR (soit 30% du total des dépenses des Administrations locales), ces dépenses d'investissements ne représenteraient pas moins de 37% de l'effort d'investissement public global des Administrations publiques. La Chambre de Commerce encourage les Administrations locales à poursuivre une politique ambitieuse en matière d'investissements9 afin d'adapter en permanence les infrastructures locales aux besoins socio-économiques, et ce en lieu et place d'une simple affectation des fonds aux budgets courants. Le rôle des communes est fondamental dans l'aboutissement d'une politique d'investissements publics ambitieuse et contributrice au développement socio-économique de l'ensemble du pays, mais l'absence de données rend malaisée l'évaluation des inputs et des outputs. Au vu des excédents structurels affichés par les communes à moyen terme (320 millions EUR en moyenne sur la période 20192023), la Chambre de Commerce estime que l'effort d'investissements communal pourrait même être renforcé, dans l'intérêt d'un développement local et régional soutenable et harmonieux. La Chambre de Commerce constate dans ce contexte que les investissements des communes s'établiraient, selon le PLPFP, à 1,6% du PIB en
65. Il s'agit là du même niveau qu'en
66. Mesuré à cette aune, l'effort d'investissement des pouvoirs locaux paraît bien moindre qu'au début des années 2000 (1,75% en moyenne de 2000 à 2005), alors que les défis pour les communes ne paraissent certainement pas d'une moindre acuité actuellement, en matière de transport et de logements notamment. La Chambre de Commerce tient également à souligner l'importance des synergies et synchronisations entre communes dans le domaine des investissements publics, tels que les équipements sportifs et culturels, notamment. Il convient en clair d'éviter toute duplication inutile des investissements, soit la mise en œuvre d'investissements similaires dans des communes situées à un faible distance l'une de l'autre. Cette duplication multiplie les coûts non seulement de construction, mais également d'entretien. 9 La Chambre de Commerce renvoie à sa publication Actualité & tendances n°17 « Des investissements publics efficaces : une formidable opportunité de redressement », disponible sur son site Internet www.cc.lu. 32 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations locales En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 676 708 741 776 813 5,3% 4,7% 4, 7% 4.7% 4 8% 1 000 1 047 1 117 1 170 1 220 8, 0% 4,7% 6,7% 4,7% 4.3% 1 074 1 116 1 160 1 206 1 261 78%
67. se% 3,9% 4,0% 4, 6% 140 154 156 164 172 26,1% 10, 0% 1, 3% 5,1% 4,9% Taux de croissance Taux de annuel moyen croissance total entre 2020 et 2023 entre 2020 et 2023 Consommation intermédiaire Formation de capital (Invest. direct) Rémunération des salariés Autres transferts courants 3 023 3 128 3 273 3 421 3 572 6,1% 3,5% 4,6% 4,5% 4,4% Dépenses totales 4,7% 14,8% 5,2% 16,5% 4,2% 13.0% 3,8% 11,7% 4,5% 14,2% Source : Proiet de loi de proarammation financière pluriannuelle 2019-2023 : Calculs di la Chambre de Commerce. Remarque Seuls les postes dont les montants dépassent les 40 millions EUR ont été inclus dans le tableau. Avec des recettes s'élevant à 3.469 millions EUR (5,3% du PIB) en 2020 et 3.907 millions EUR (5,2% du PIB) en 2023, une hausse inférieure à celle des dépenses est enregistrée pour les recettes, à savoir +4,0%. Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations locales En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet de budget 2019 Production marchande Pa lements pour autre production non marchande Impôts courants sur le revenu Prévisions Prévisions Prévisions 299 308 317 327 337 0 3% 3,0% 2.9% 3,2% 3,1% 199 209 220 231 242 8.2% 5.0% 6 eh 5.0% 4 8% 1 087 1 064 1 076 1 111 1 146 6.1% -0,3% 1,1% a3% 3,2% 1 391 1 521 1 621 1 729 1 845 8,0% 9.3% e6% 6.7% 6.7% 260 263 254 248 232 20,4% 1 2% -3,4% -2.4% -6 5% Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir 3 308 3 489 3 592 3 751 3 907 6,8% 4,9% 3,5% 4,4% 4,2% Recettes totales Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 3,0% 9,4% 5,0% 15,8% 2,5% 7,7% 6.6% 21,3% -4,1% -11,8% 4,0% 12,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce Remarque : Seuls les postes dont les montants dépassent les 66 millions EUR ont été inclus dans le tableau. Les soldes des Administrations locales restent stables en pourcentage du PIB, en passant de 341 millions EUR en 2020 à 335 millions EUR en
68. 33 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations locales En millions EUR et en pourcentage du PIB 2019 2020 2021 2022 2023 en millions EUR 286 341 318 330 335 en % du PIB 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
69. 4 Administration publique D'après le Protocole sur la procédure des déficits excessifs, annexé au Traité sur l'Union européenne, le déficit - ou excédent - public est défini comme étant le besoin - ou la capacité - de financement de l'ensemble de l'Administration publique. Sous ce terme générique, il y a lieu de comprendre la consolidation des trois sous-secteurs précédemment passés en revue, à savoir l'Administration centrale (laquelle constitue déjà, pour rappel, une notion plus large que le concept d'« Etat central » sous-jacent à la comptabilité budgétaire luxembourgeoise), la sécurité sociale, ainsi que les Administrations locales. Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et des soldes des Administrations publiques En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 2020 2021 2022 2023 Dépenses 26 988 28 690 30 016 31 288 32 705 Recettes 28 252 29 446 30 958 32 585 34 213 Solde en millions EUR 1 264 757 942 1 297 1 508 Solde en % du PIB 2,0% 1,2% 1,4% 1,8% 2,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
70. Le « cumul » enjolive la situation apparente à court terme des finances publiques luxembourgeoises. Le résultat agrégé de l'Administration publique, soit la somme des trois soldes partiels susmentionnés, fait état d'un surplus, pour 2020, de 757 millions EUR, correspondant à 1,2% du PIB. C'est l'excédent au niveau de la sécurité sociale (1.056 millions EUR, 1,6% du PIB) qui permet de « compenser » le déficit qu'accusera l'Administration centrale de 640 millions EUR ou 1,0% du PIB en
71. En raison de cette agrégation, le solde de l'Administration publique est largement tributaire des soldes des sous-secteurs. Ainsi, en 2018, l'excédent de l'Administration centrale permet à celui de l'Administration publique d'atteindre 2,7% du PIB. Mais, dès 2019 et en particulier en 2020, la dégradation substantielle du solde de l'Administration centrale est telle que ce dernier entraîne « dans sa chute » celui de l'Administration publique, son excédent se réduisant à raison de 1,5 point de pourcentage du PIB sur deux ans seulement. De plus, en 5 ans seulement, les dépenses publiques progresseront de plus de 5,7 milliards EUR. 34 Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité sociale En millions EUR et en pourcentage du PIB en millions EUR 2019 Administration publique 2020 2021 2022 2023 1 264 757 942 1 297 1 508 Administration centrale -83 -640 -401 -108 158 Administration locale 286 341 318 330 335 1 062 1 056 1 024 1 076 1 015 Sécurité sociale en % du PIB 2019 2020 2021 2022 2023 Administration publique 2,0% 1,2% 1,4% 1,8% Administration centrale -0,1% -1,0% -0,6% -0,1% 0,2% 2,0% Administration locale 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% Sécurité sociale 1,7% 1,6% 1,5% 1,5% 1,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
72. Cette « compensation » est toutefois de mise seulement dans le cadre européen. Pour le budget 2020, la « consolidation » permet donc au Luxembourg de se situer bien en-deçà des critères dits « de Maastricht ». Toutefois, dans la réalité, l'essentiel de l'excédent des Administrations de sécurité sociale est affecté à la réserve du Fonds de compensation tandis que le déficit de l'Administration centrale doit être financé par l'endettement, à défaut de moyens insuffisant de trésorerie. Graphique 1 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité sociale En millions EUR »Administration publique »Administration centrale »Administration locale •Sécurité sociale 2 000 1 500 1 000 500 -500 -1 000 2019 2020 2021 2022 2023 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
73. 35 D'ici 2023, le PLPFP met en évidence une tendance à l'amélioration des soldes nominaux, à la faveur en particulier de la réduction du déficit de l'Administration centrale. Le Luxembourg afficherait en effet, selon les documents budgétaires, un surplus s'établissant à 2% du PIB en
74. Mais ces soldes budgétaires paraissent particulièrement fragiles et incertains en raison des nombreux risques, conjoncturels et relatifs aux prévisions budgétaires, qui sont susceptibles de se matérialiser. Un autre concept jouant un rôle essentiel dans la surveillance budgétaire au niveau européen est le solde structurel des Administrations publiques, qui n'est autre que le solde effectif (ou nominal en langage budgétaire) corrigé de l'impact du cycle conjoncturel et de certains effets ponctuels et temporaires. L'adaptation la plus récente de l'objectif à moyen terme (OMT) — soit le solde minimal qui doit être atteint au niveau du solde structurel -, qui porte sur la période 2020-2022, a été réalisée dans le cadre de la 20e actualisation du Programme de stabilité et de croissance, transmis en avril 2019 à la Commission européenne. Le nouvel OMT a été fixé à +0,5% du PIB. La Chambre de Commerce juge cette cible insuffisante notamment dans une perspective des défis à moyen et à long termes. Selon le Conseil national des finances publiques (CNFP), si l'objectif est une dette publique ne dépassant pas un plafond de 30% du PIB (comme le prévoit l'accord de coalition actuel pour la période 2019 à 2023), un solde structurel de +1,50% du PIB serait nécessaire. 5 Dette publique L'accumulation des déficits de l'Administration centrale mène à un accroissement de la dette publique. Malgré un niveau de dette publique ostensiblement moins élevé que dans la plupart des autres pays européens et un rapport entre la dette publique et le PIB en-dessous du plafond européen de 60% et du plafond « luxembourgeois » de 30% mis en avant dans le programme gouvernemental, le Luxembourg dépensera en 2020 quelque 171,4 millions EUR au titre d'intérêts échus sur la dette publique qui s'établit à 12,9 milliards EUR, soit 19,8% du PIB. 36 Graphique 2 : Evolution de la dette publique En millions EUR et en pourcentage du PIB 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 — lam Dette en millions EUR (échelle de gauche) —Dette en % du PIB (échelle de droite) Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-
75. La dette publique consolidée des Administrations publiques luxembourgeoises devrait atteindre 17,5% en 2023 selon le PLPFP. Cette évolution, suggérant en apparence un fléchissement de la dette brute consolidée, appelle deux remarques. En premier lieu, la dette brute tendrait certes à diminuer en pourcentage du PIB, mais elle progresserait en montants absolus, à raison de 6,3% de 2019 à
76. Le ratio d'endettement n'évolue favorablement qu'en raison d'une sensible hausse supposée du PIB nominal (+21,4% de 2019 à 2023), d'une excellente tenue suggérée des recettes publiques et d'un ralentissement substantiel supposé du rythme de progression des dépenses publiques en fin de période pluriannuelle et nullement parce que le recours à l'endettement à proprement parler, afin de financer les déficits de l'Administration centrale, serait remarquablement endigué. En second lieu, la dette publique doit être surveillée de près au Luxembourg, même si elle paraît pour l'instant plutôt réduite par rapport à la plupart des autres pays de l'Union européenne, car la soutenabilité des finances publiques n'y paraît guère assurée en l'absence de mesures nouvelles — en ce qui concerne les pensions notamment. 37 PARTIE Ill L'avis de la Chambre de Commerce en 10 grands messages 38 1 Croissance économique : beaucoup de risques dans un environnement mondial incertain Les perspectives macroéconomiques qui sous-tendent le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) sont relativement mitigées. Ainsi, le PIB devrait connaître une croissance moyenne de 2,8% par an sur la période 2019-2023, soit un rythme de progression inférieur à celui supposé de l'emploi (2,9%). Sur la période jusqu'en 2023, l'emploi intérieur et la population sont pour leur part censés croître de 50.000 unités chacun. Ces tendances illustrent non seulement la dégradation des perspectives de croissance en général, mais surtout la persévérance d'un modèle de croissance extensive (davantage de facteurs de production utilisés), qu'intensive et soutenable via des gains de productivité qui mèneront à une croissance plus qualitative. Les menaces qui pèsent sur les économies mondiales et européennes, et donc in fine sur la croissance luxembourgeoise, sont bien réelles et clairement identifiées puisque les premiers mots de l'exposé des motifs du projet de budget pour l'année 2020 sont les suivants : « Les principales économies mondiales sont désormais engagées dans un mouvement de freinage qui risque de se renforcer au courant des prochains trimestres » et « Illes perspectives de croissance mondiale se sont dégradées depuis le printemps
77. Le principal facteur de ce changement tient à la montée des tensions liées aux politiques commerciales. C'était l'un des risques baissiers majeurs associés aux prévisions de printemps, et celui-ci s'est partiellement matérialisé. Ces relations commerciales conflictuelles — en particulier entre les Etats-Unis et la Chine — ont des retombées à l'échelle mondiale, et les pays de la zone euro ne sont pas épargnés ». S'agissant de la zone euro en particulier, elle « [...] est entrée dans une phase de ralentissement depuis 2018, avec une croissance moyenne divisée par deux environ par rapport au pic de
78. Il y a peu de raisons d'espérer une amélioration à court l'incertitude liée au processus du Brexit [...] demeure un terme », notamment parce « facteur de blocage en Europe ». Les facteurs de risque ne manquent donc pas, et ces derniers pourraient affecter de manière significative, en particulier en cas de survenue concomitante, l'ensemble de l'économie luxembourgeoise. S'agissant en particulier des incertitudes liées au Brexit ou aux tensions commerciales internationales, le PLPFP comporte une annexe 9 spécifiquement consacrée à une analyse de sensibilité macroéconomique du solde et de l'endettement des Administrations publiques, ce que la Chambre de Commerce salue. L'impact de ces risques est quantifié sur la période 2019-2023, au moyen de scénarios portant sur le taux de croissance de la zone euro (plus ou moins 0,5 point de pourcentage) et sur le niveau des taux d'intérêt. Même dans le scénario le moins favorable, les Administrations publiques seraient toujours en excédent en 2023 et le ratio de dette publique demeurerait confortablement inférieur au seuil « gouvernemental » de 30% du PIB. Mais quel serait l'incidence d'un taux de croissance luxembourgeois (et non de la zone euro) moins élevé à concurrence de 1 point de pourcentage sur l'ensemble de la période 20202023 ? Cette simulation est possible via des calculs purement mécaniques basés sur la semi- 39 élasticité du solde des Administrations publiques au PIB qui est de 0,462, soit le coefficient utilisé dans les documents budgétaires afin de dériver les soldes publics structurels. Ce coefficient est censé refléter l'impact sur le solde public d'une variation de 1 point de pourcentage de croissance : plus ou moins 1 point de pourcentage de croissance devrait, toutes choses égales par ailleurs, entraîner une amélioration/dégradation de 0,462 point de pourcentage au niveau du solde public. Ce scénario donne lieu, par rapport au scénario central retenu dans le PLPFP, à un « coût budgétaire » de quelque 1,85% du PIB à l'horizon 2023 soit 1.400 millions EUR, en termes de recettes moindres et de dépenses additionnelles liées au sous-emploi. Le solde nominal des Administrations publiques ne serait donc que légèrement excédentaire, de 109 millions EUR, alors qu'il serait en surplus à raison de 2,0% du PIB (1.508 millions EUR) dans le scénario central précité. Tableau 16 : Impact d'une croissance moindre du PIB de 1% sur le solde des Administrations publiques 1600 Il 1508 1297 1400 1200 942 1000 800 600 757 I 455 294 400 109 200 0 111 _ 2020 1 111 2021 2022 2023 • Soldes des AP selon le PLPFP Soldes des AP si croissance du PIB moindre de 1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce La probabilité de la survenance de ce scénario alternatif est loin d'être nulle selon la Chambre de Commerce, le PLPFP ne se basant pas sur un scénario macroéconomique cohérent. En effet, par rapport à la loi de programmation financière pluriannuelle (LPFP) 2018-2022, la croissance du PIB a été significativement revue à la baisse par le STATEC pour les années 2019 (diminution de 0,6 point de pourcentage) et pour l'année 2020 (diminution de 1,4 point de pourcentage). En revanche, pour les années 2021-2023, le PLFPP se base toujours sur des taux de croissance bien plus élevés, qui avaient été estimés en début d'année. Ainsi, le scénario macroéconomique sous-jacent à l'actuel PLFPF comporte une « rupture », se matérialisant en un « saut de croissance » difficilement compréhensible et peu probable entre 2020 (révisé significativement à la baisse) et 2021 (non-revu). La Chambre de Commerce réitère donc sa recommandation de baser la LPFP systématiquement sur un scénario macroéconomique cohérent et à jour pour toute la durée pluriannuelle. 40 En outre, d'autres risques, spécifiques au Luxembourg pourraient se matérialiser. Moins « mécaniques » que ceux qui ont été identifiés ci-avant et donc moins aisément chiffrables, ils pourraient toutefois s'avérer très problématiques si des « amortisseurs » ne sont pas aménagés ou renforcés dans les meilleurs délais : • Trouble sur les marchés financiers : ces derniers sont loin de réagir de manière linéaire à un choc économique éventuel, et les valorisations actuelles paraissent élevées par rapport aux revues à la baisse de perspectives conjoncturelles mondiales et européennes effectuées depuis des mois par les principales organisations internationales. Or, le Luxembourg est très exposé à une perte de confiance sur les marchés financiers, du fait de la taille importante de son secteur financier, de l'ordre de 26% de la valeur ajoutée totale, contre 5% en moyenne dans les autres pays de l'Union européenne. En outre, la taxe d'abonnement est vulnérable à un recul des marchés boursiers. Ces cours exercent d'ailleurs une forte incidence sur les autres recettes que la taxe d'abonnement, à travers le PIB : un recul de 10% des cours boursiers tend à réduire la croissance luxembourgeoise à raison de 0,3 point de pourcentage environ'''. L'impact d'une diminution de 10% des cours (au-delà de la perte de la taxe d'abonnement, donc) peut donc être évalué à 70 millions EUR environ
79. • Risque d'une « boucle de rétroaction » additionnelle : une dégradation du solde pourrait devoir inciter les Administrations publiques à mettre en œuvre une hausse des impôts ou cotisations sociales, qui serait de nature à réduire la compétitivité des sociétés existantes de même que l'attractivité du Luxembourg pour les entreprises ou la maind'ceuvre étrangère, le tout contribuant à exacerber le choc économique initial. • Risques associés aux initiatives fiscales internationales (BEPS, projet ACCIS d'assiette Commune Consolidée pour l'Impôt sur les Sociétés, etc.) et aux réformes de l'imposition des sociétés chez « nos concurrents » (au Royaume-Uni « post Brexit », notamment). Ces risques sont le plus souvent extrêmement difficiles à appréhender en termes d'impact sur l'activité économique et plus encore sur les finances publiques. Mais il est bien là. • Risques inhérents à la base taxable luxembourgeois et aux impôts locaux, comme l'évolution du produit de l'IRC dans les années à venir, par exemple. Enfin, dans un cadre luxembourgeois, il convient de ne pas perdre de vue les risques à moyen terme auxquels sont confrontées les finances publiques : vieillissement, bonne gestion des flux de travailleurs non-résidents et maintien de l'immigration nette à un niveau soutenu (problématique du logement), etc. Sans tomber dans un pessimisme outrancier peu propice à une activité économique fleurissante, l'ensemble de ces risques appelle à une certaine prudence. Or, selon le PLPFP, 10 http://www.fondation-idea.lu/wpcontent/uploads/sites/2/2017/02/IDEA_20170214_DT_n4_Marches_boursiers_perf_eco_R_Hennani.pdf 11 En 2018, les impôts et cotisations sociales représentaient en effet 39% du RIB (60.050 millions EUR pour ce dernier), ce qui donne, en supposant que cette pression fiscale demeure inchangée après le choc, 0,3% * 39% " 60.050 = 70 millions EUR. 41 le PIB nominal passerait de 60 milliards EUR en 2018 à près de 76 milliards EUR en 2023, soit une hausse de 27% en à peine 5 ans. Le PIB nominal revêt pourtant une grande importance d'un point de vue budgétaire : il s'agit du dénominateur utilisé dans la plupart des ratios de finances publiques et il est un agrégat essentiel pour déterminer l'évolution des recettes. Sa potentielle surévaluation pourrait donc dissimuler une moins-value de recettes et affecterait à la hausse les ratios. 42 2 Révolution de l'architecture budgétaire : on en a beaucoup parlé, on l'a aussitôt un peu oubliée La loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2014 devait être le dernier budget « ancienne génération ». En effet, selon l'exposé des motifs du budget d'il y a 5 ans, le Gouvernement se fixait pour objectif la restructuration et la maîtrise des dépenses publiques, par le biais de la mise en œuvre d'une réforme en profondeur des procédures d'élaboration et d'exécution des budgets publics. Au vu de ses recommandations historiques, la Chambre de Commerce fondait beaucoup d'espoirs sur ladite nouvelle gouvernance budgétaire. Selon les thèmes, ses attentes ont été plus ou moins déçues, même si des pas dans la bonne direction ont été effectués. • S'agissant de la réduction de l'écart entre la comptabilisation suivant les règles du SEC2010 et la loi sur la comptabilité de l'Etat Alors que le budget de l'Etat (l'« Etat central ») est voté annuellement sur la base de la législation budgétaire nationale (la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat), les prévisions pluriannuelles de l'Administration centrale sont établies conformément aux règles du système européen des comptes, actuellement le SEC
80. Dès lors, les recettes, les dépenses et les soldes ne sont pas directement comparables, ce qui « rend difficile l'analyse des dépenses et recettes par le Parlement12 ». Le problème est donc connu et reconnu, et une approche visant à contribuer à une meilleure compréhension et à une plus grande lisibilité des chiffres budgétaires a été mise en œuvre dès le budget
81. Reposant notamment sur un enregistrement plus complet, dans le budget proprement dit, de la TVA et des recettes propres des fonds spéciaux, elle permet de rapprocher la comptabilité budgétaire « traditionnelle » à la luxembourgeoise (qui est pour l'essentiel une comptabilité de caisse) de la comptabilité européenne standardisée servant de référence sur le plan européen (dont la logique est plus économique). Ainsi diverses recettes sont dorénavant enregistrées de manière brute. La TVA est particulièrement emblématique auparavant, seules les recettes nettes de TVA, c'est-à-dire après transferts d'une quote-part aux communes et à l'Union européenne (UE), étaient enregistrées dans le budget de l'Etat proprement dit (le reste passant par le « budget pour ordre »). Désormais, sont donc intégrées au projet de budget l'ensemble des recettes de TVA, tandis que les transferts aux communes via le Fonds de dotation globale et à l'UE figurent dorénavant dans le volet « dépenses » du projet de budget sensu stricto. L'impact sur le solde de l'Administration centrale est bien entendu strictement nul, avec des recettes de TVA comptablement rehaussées, mais contrebalancées par l'enregistrement au budget (et non plus seulement dans le budget pour ordre) des transferts aux communes et à l'UE. Un traitement similaire est appliqué à d'autres recettes (et dépenses) moins importantes en termes de montants, par exemple la taxe sur les véhicules automoteurs, la taxe de consommation sur l'alcool, la contribution sociale sur les carburants ou encore la contribution changement climatique perçue sur les carburants également. 12 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020, page 21*. 43 Autre avancée, le rapprochement des dotations aux dépenses effectives des fonds spéciaux et l'intégration dans le budget des recettes propres de certains fonds spéciaux en tant que dotation à ces fonds. Enfin, une nouvelle structuration du budget de l'Etat avec un budget des opérations financières est appliquée. Si grâce à ces avancées l'écart entre les deux comptabilités diminue significativement, il reste important. Pour cette raison, la Chambre de Commerce estime que l'idée d'abandonner progressivement cette notion doit être relancée. Elle est toutefois consciente des défis en matière de gouvernance pouvant résulter d'une telle approche, étant donné que, formellement, la Chambre des Députés n'est en mesure de voter que le budget de l'Etat central. Or, qu'en est-il de l'utilité, pour la Chambre des Députés, de porter un vote sur un « agrégat étatique » qui ne revêt pas une signification réelle. En effet, c'est l'Administration centrale qui représente le Grand-Duché au niveau européen, qui fait apparaître le déficit structurel le plus inquiétant et, partant, qui a le plus de chances de donner lieu au déclenchement du mécanisme de correction automatique. • S'agissant de la fixation d'un plafond des dépenses Selon l'article 3 paragraphe 4 de la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, « Nes orientations pluriannuelles des finances publiques qui sont définies par la Loi de programmation financière pluriannuelle comprennent pour chacun des exercices auxquels elle se rapporte, le montant maximal des dépenses de l'Administration centrale ». Or, aux yeux de la Chambre de Commerce, le PLPFP n'arrête pas formellement un quelconque « plafond » de dépenses et donc aucune procédure corrective en cas de dépassement des plafonds de dépenses n'est prévue. En outre, au niveau européen, une norme de dépenses pour les Administrations publiques a été introduite dans le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance lors de la réforme de la gouvernance des finances publiques, mise en œuvre en décembre 2011 avec l'entrée en vigueur du « Six-Pack »
82. Au Luxembourg, cette norme pourrait par exemple s'appliquer en parallèle aux dépenses hors transferts (à la sécurité sociale et aux communes) de l'Administration centrale, compte tenu de l'évolution anticipée des dépenses de la sécurité sociale et des Administrations locales sur l'horizon couvert par les PLPFP successifs. Cette norme serait traitée dans un chapitre distinct du projet de loi pluriannuel et des actualisations du programme de stabilité du Luxembourg. 13 Le « Six-Pack » se compose des textes suivants : 1) Règlement n°1173/2011 du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro. 2) Règlement n°1174/2011 du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro. 3) Règlement n°1175/2011 du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques. 4) Règlement n°1176/2011 du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques. 5) Règlement n°1177/2011 du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n°1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs. 6) Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres. 44 La Chambre de Commerce considère que la mise en œuvre de cet encadrement des dépenses devrait faire, dès que possible, l'objet d'une discussion générale. Si le Gouvernement veut rétablir de façon durable l'équilibre des comptes publics, cela nécessite de contenir l'évolution des dépenses courantes, par exemple à travers une norme de progression des dépenses fixant leur rythme de progression en-deçà de l'évolution du PIB nominal ou en ligne avec l'évolution observée dans les pays limitrophes (compte tenu, certes, de la croissance de la population plus soutenue au Luxembourg). L'atteinte de soldes budgétaires équilibrés, voire positifs, et qui le restent, ne peut reposer sur la seule vigueur des recettes, qui pourrait ne pas perdurer, comme le montre le message n°
83. • S'agissant de l'évaluation des politiques quant à leur effet sur la soutenabilité Comme dans ses éditions précédentes, le PLPFP est très succinct en matière de soutenabilité à terme des finances publiques alors qu'il s'agit d'une obligation légale puisque, selon l'article 3 paragraphe 5 de la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, « loi de programmation financière pluriannuelle est accompagnée d'annexes explicatives présentant [...I une évaluation de l'effet que les politiques envisagées sont susceptibles d'avoir sur la soutenabilité à long terme des finances publiques ». Or seule l'adoption d'une vision à bien plus long terme permettrait d'obtenir une appréciation d'ensemble de la soutenabilité des finances publiques luxembourgeoises. Cette vision pourrait se matérialiser, notamment, via l'intégration aux documents budgétaires d'une véritable annexe y relative, comportant des indicateurs de soutenabilité pleinement adaptés à la situation luxembourgeoise et par l'adoption de mesures permettant de préfinancer une portion significative des coûts futurs du vieillissement démographique. • S'agissant de la budgétisation par objectifs Si un célèbre proverbe dit « le meilleur pour la fin », il ne peut malheureusement pas s'appliquer dans le cas qui nous concerne ici. « Le Gouvernement poursuivra une politique financière responsable, durable et innovante ». Tels sont les mots issus du préambule de l'accord de coalition pour la législature 2018-2023 du Gouvernement issu des élections du 14 octobre
84. Or, comment en juger sans budgétisation par objectifs ? Actuellement, le PLPFP est un simple recueil de l'évolution de quelque 5.000 articles budgétaires sur 5 ans, alors même que son exposé des motifs précise qu'elle « a [...] pour finalité d'encadrer la trajectoire globale des Administrations publiques [...] »
85. Les intentions et leur matérialisation semblent donc éloignées. La Chambre de Commerce a déjà eu l'occasion, à maintes reprises, d'insister sur l'importance d'une refonte totale de l'architecture budgétaire et de la gouvernance en matière de finances publiques luxembourgeoises. Elle estime en effet vétuste l'architecture par ministère, département, section et article au Luxembourg, sous-jacente au budget des recettes et des dépenses de l'Etat central, et qui, selon elle, ne constitue qu'un tableau d'entrées et de sorties, basé sur la satisfaction de « besoins de dépenses », à rebours d'une optique en vertu de laquelle des moyens sont investis et alloués pour atteindre des objectifs donnés. 14 Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023, page 23". 45 Elle préconise dès lors l'établissement d'un budget davantage en ligne avec les considérations économiques et axé sur des objectifs à atteindre, des moyens d'action à déployer et des indicateurs de performance (cette optique est d'ailleurs retenue pour les conventions pluriannuelles et contrats d'établissements signés entre l'Etat et les centres publics de recherche ou l'Université du Luxembourg). Elle souhaiterait en particulier que des progrès décisifs soient effectués vers la mise en place de techniques telles que les budgets par programmes/missions avec évaluation systématique de l'efficacité des dépenses, au moyen notamment d'indicateurs de performance. Or, les expériences de la France et des Pays-Bas montrent que la mise en place d'un tel cadre est loin d'être aisée et qu'elle requiert de nombreuses années de gestation, raison pour laquelle il est nécessaire de lancer au plus vite le processus devant mener à terme à l'édification d'une architecture budgétaire rénovée en profondeur et efficace. Le Luxembourg bénéficie paradoxalement d'un atout dans ce domaine, dans la mesure où il peut tirer d'emblée les conséquences des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la nouvelle architecture budgétaire dans des pays étrangers. Si réformer l'architecture budgétaire n'est pas une fin en soi, elle permet de mettre en évidence les gisements d'économies et d'efficience potentiels, totalement en phase avec ladite croissance qualitative que le projet de budget ne fait qu'effleurer. 46 3 Recettes des Administrations publiques dynamiques, mais estce durable ? Considérées de manière globale, soit calculées en comptabilité européenne harmonisée et ce pour l'ensemble des Administrations publiques, les recettes estimées dans les documents budgétaires sous avis se seraient montées à quelque 28.252 millions EUR en 2019, contre 24.526 millions EUR en
86. Il s'agit donc d'une hausse de quelque 4 milliards EUR ou de 15% en l'espace de deux années seulement, certes de manière nominale — y compris donc l'incidence de la hausse généralisée des prix. Cette augmentation soutenue résulte notamment d'une progression particulièrement sensible des recettes provenant des impôts sur le revenu des sociétés. Ainsi, en 2017 et en 2018, le produit de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) a augmenté de respectivement 20% et 19% selon Ies comptes nationaux publiés par le STATEC. Les estimations pour 2019 figurant au projet de budget font état d'une nouvelle flambée du montant de cet impôt, de quelque 13% par rapport au compte
87. Soit une hausse cumulée de 60% en trois ans, qui équivaut à 1 milliard EUR environ. Graphique 3 : impôts sur le revenu des personnes morales : un vif accroissement de 2016 à 2019 En millions EUR Revenu des personnes morales (IRC, solidarité sur IRC, impôt sur la fortune, taxe d'abonnement) 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2016 (comptes) 2019 (estimations) Sources : Documents budgétaires ; Calculs de la Chambre de Commerce. L'estimation du produit de l'IRC pour 2019 ne manque pas d'interpeler. Dans le projet de budget 2019 déposé en mars de cette année, le produit de l'IRC escompté pour 2019 se montait à 2.050 millions EUR. Or les nouveaux documents budgétaires, qui n'ont pourtant été publiés que 7 mois plus tard que l'estimation précitée, tablent désormais pour cette même année 2019 sur un IRC culminant à quelque 2.600 millions EUR, soit 550 millions EUR de plus qu'en mars suite à une progression fulgurante de 27% quant au rendement estimé. Cette « divine surprise » est à elle seule pratiquement équivalente à l'amélioration du solde de l'Administration centrale (AC) estimée entre les exercices budgétaires de mars et d'octobre 47 (+570 millions EUR, les soldes estimés de l'AC étant passé en l'espace de 7 mois seulement de -650 à -83 millions EUR). L'embellie budgétaire constatée depuis mars s'est donc uniquement localisée sur le versant des recettes et nullement en termes de maîtrise accrue des dépenses, puisqu'en 2019, ces dernières auraient pour l'AC progressé de 7,5% alors que le PLPFP déposé en mars ne tablait « que » sur une augmentation de 5,8% par rapport à 2018 (pour rappel, le PLPFP 2017-2021 déposé en octobre 2017 escomptait quant à lui une progression des dépenses de 4,7% pour 2019). Ces fluctuations pour le moins marquées du produit de l'IRC compliquent considérablement le suivi et l'analyse structurelle des finances publiques, comme le montre le produit de l'IRC estimé pour 2019 plus élevé à raison de 550 millions EUR entre mars et octobre
88. Afin d'éviter à l'avenir de telles erreurs matérielles de prévision, qui minent toute tentative d'analyser objectivement les finances publiques, la Chambre de Commerce en appelle à la nécessité de mobiliser dans les meilleurs délais toute l'expertise disponible en matière d'impôts des sociétés, dans le chef de l'Etat et de l'Administration de contributions directes, mais également en direction des entreprises, des partenaires sociaux et des milieux académiques. Le Luxembourg doit sans tarder être à nouveau en mesure d'inférer correctement l'évolution de ses recettes publiques, faute de quoi il sera condamné à une navigation à vue en la matière. La situation présente, en particulier, et une mauvaise appréhension de l'évolution des recettes, en général, est potentiellement très dommageable. Une partie des recettes additionnelles d'IRC encaissées au fil de l'année 2019 est le reflet du dynamisme des entreprises et de l'activité économique, ce dont le Grand-Duché ne peut que se féliciter. Un autre facteur qui pourrait jouer est l'élargissement de la base taxable dans le sillage des développements fiscaux internationaux, qui semble l'emporter sur les baisses relativement timides du taux d'affiche effectuées ces dernières années. Il est cependant probable que la progression très marquée de ces recettes soit aussi, et dans une large mesure, la conséquence de facteurs plus temporaires, susceptibles de se retourner dans un avenir plus ou moins proche. Il s'agit notamment de l'incidence de la déclaration électronique obligatoire introduite dès 2017, qui devrait dans un premier temps se traduire par une accélération au niveau de l'encaissement des arriérés d'impôt. La situation est cependant appelée à se normaliser au fil du temps, avec des arriérés revenant graduellement à de plus modestes proportions du produit de l'IRC — ce qui devrait mécaniquement se traduire par un essoufflement de la progression de ce dernier. Le projet de budget 2020 a commencé à acter une évolution de ce type, puisqu'il table pour 2020 sur une réduction de 13,5% du produit de l'IRC par rapport au montant actuellement estimé pour 2019 (soit 2.600 millions EUR). De 2020 à 2023, ce montant recommencerait cependant à croître, passant de 2.250 millions EUR en 2020 à 2.425 millions en 2023 (soit +7,8% en trois ans). Dans l'état actuel des choses, il est difficile - sinon impossible - de vérifier ces estimations, qui constituent pourtant l'une des colonnes vertébrales du PLPFP. Si les autorités publient régulièrement des estimations du produit de l'IRC, elles ne distinguent pas l'évolution des avances d'une part (liées à la conjoncture contemporaine) et les arriérés d'impôt d'autre part (qui reflètent la conjoncture d'années passées et la célérité de la collecte (ou du versement) de l'impôt en question). 48 La seule information complète disponible à ce jour résulte de l'avis du CES « Analyse des données fiscales au Luxembourg 2018 »15, qui renferme des données détaillées, mais n'allant pas au-delà de l'année
89. Ces données ne permettent donc guère d'éclairer les évolutions récentes de l'IRC, mais elles mettent clairement en évidence la volatilité extrême des soldes liés aux années antérieures (qui s'établissent par exemple à 350 millions EUR en 2014 et à 646 millions EUR en 2017 - le record étant cependant observé en 2011 avec quelque 687 millions EUR) et même de leur composition par année. Des informations similaires devraient être publiées plus fréquemment et se doivent d'occuper une place de choix au sein des documents budgétaires - une annexe du PLPFP totalement consacrée à la ventilation entre les avances et les arriérés pour les années récentes et sur l'ensemble de l'horizon du PLPFP serait en tout cas plus que fondée, voire même indispensable pour interpréter correctement non seulement l'évolution du produit de l'IRC, mais aussi et plus fondamentalement les indicateurs clefs des finances publiques (les soldes et l'endettement, notamment). Graphique 4 : Produit de l'IRC — avances et arriérés Montants en millions EUR 2500 2000 1500 1000 500 0 111111111111111111