LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente du Conseil d'État Luxembourg Personne en charge du dossier: Luxembourg, le 4 avril 2019 Jean-Luc Schleich lit 247 - 82954 SCL : L 5593 / L 5594 — 470 / nb V/réf. 53.290 / 53.291 Doc. parl. 7450 / 7451 Objet : 1. Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2019 et modifiant : 10 le Code de la sécurité sociale ; 2° le Code du travail ; 3° la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; 4° la loi modifiée du 30 juin 1947 portant organisation du Corps diplomatique ; 5° la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; 6° la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; 7° la loi modifiée du 10 décembre 1998 portant création de l'établissement public dénommé « Fonds d'assainissement de la Cité Syrdall » ; 8° la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'État ; 9° la loi modifiée du 24 décembre 1999 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2000 ; 10° la loi modifiée du 22 décembre 2006 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2007 ; 110 la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d'un Fonds de dotation globale des communes. 2. Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2018-2022. Madame la Présidente, Comme suite à mes lettres respectives du 5 mars 2019, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la Chambre de commerce sur les deux projets de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement JK-7 Jean-Luc Schleich Gestionnaire dirigeant 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourg.lu CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG Ce que le budget ne vous dit pas Avis de la Chambre de Commerce 2 avril 2019 Projet de loi nc7450 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 Projet de loi n°7451 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2022 già 111 Projet de loi n°7450 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 (5253C0H/BMU) Projet de loi n°7451 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2022 (5254BMU/CCH) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Ce que le budget ne vous dit pas... 2 avril 2019 3 Résumé exécutif Budget 2019 — Des marges de manœuvre insuffisantes Le projet de budget 2019 constitue le premier « paquet budgétaire » de la législature actuelle, comprenant le projet de budget pour 2019 au sens strict ainsi que le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) couvrant les années 2018 à 2022. Ce « paquet » a été présenté à la Chambre des Députés le mardi 5 mars 2019, laissant peu de temps à la Chambre de Commerce pour formuler son avis. Le projet sous revue est novateur à divers égards, dont une nouvelle présentation comptable, mais d'autres aspects laissent davantage à désirer. Si la Chambre de Commerce salue l'important surplus budgétaire des Administrations publiques en 2018, qui a atteint 2,6% du PIB, elle constate dans le même temps que ce résultat reflète dans une large mesure une sensible montée en puissance des impôts payés par les sociétés en 2017 et en 2018. Or il est à craindre qu'un certain ressac, difficile à chiffrer pour l'instant, suive cette véritable explosion des recettes. Le Gouvernement a certes fait preuve de prudence dans l'estimation des recettes en 2019, avec par exemple l'estimation d'une réduction de 11% du produit de l'impôt sur le revenu des collectivités cette année, après une hausse de ce même produit de quelque 20,5% en 2017 et de 17,1% en 2018. De nombreuses incertitudes, internationales (Brexit, tensions commerciales, ralentissement dans la zone euro, etc.) ou nationales (question de l'éventuel « dégonflement » des arriérés d'impôt ou de la non concrétisation du ralentissement prévu de la hausse des dépenses, qui coûterait 1,5 milliard EUR à l'horizon 2022 en cas de poursuite d'une progression des dépenses courantes de 6,1% par

1. an)font cependant craindre que cette prudence s'avère insuffisante, d'autant que la progression soutenue de l'emploi, frontalier notamment, pourrait générer des besoins additionnels d'investissements publics. Il aurait été souhaitable, de se prémunir contre d'éventuelles « surprises » en prévoyant de plus importantes marges budgétaires. Plus généralement, une croissance forte est bien entendu souhaitable, mais elle doit impérativement prendre un tour plus « qualitatif » (c'est-à-dire plus économe en ressources), faute de quoi le Luxembourg sera confronté de manière croissance à divers « goulots d'étranglement » — en lien avec la mobilité, le logement, la formation et une pénurie de maind'oeuvre suffisamment qualifiée, notamment — potentiellement très onéreux économiquement et budgétairement parlant. D'où notamment la nécessité de générer à nouveau de substantiels gains de productivité et de faire des efforts additionnels en matière de standardisation des investissements publics. Le tout en renforçant une attractivité mise à mal par les mutations fiscales internationales et par les relèvements incessants du salaire social minimum. La compétitivité, fiscale notamment (y compris pour les Soparli, qui ont en 2017 généré environ 1,4 milliard EUR de recettes publiques, sans même considérer leurs retombées en termes de cotisations sociales et d'impôts indirects), est primordiale pour une économie très ouverte comme celle du Luxembourg. La teneur du message de la Chambre de Commerce sur le projet de budget sous avis tient en 10 messages. 4 L'avis de la Chambre de Commerce en 10 messages 1. Un PIB de 72 milliards en 2022... ou une moins-value fiscale de 1 milliard ? Selon les projections sur lesquelles se fonde le PLPFP 2018-2022, le PIB nominal passerait de 55 milliards en 2017 à quelque 72 milliards en 2022. Ce dernier chiffre repose notamment sur des projections macroéconomiques résolument optimistes en 2019 et en 2020, intégrant un taux de croissance de respectivement 3,0% en 2019 et 3,8% en 2020. Or dans le contexte national et international actuel, il est difficile d'expliquer une telle accélération de la croissance en 2020. Un autre signal incitant à la prudence est la première estimation de l'évolution du PIB en 2018, avec une croissance de 2,6% au lieu de 3,0% selon le projet de budget. Les prévisions de croissance de la Commission européenne paraissent plus réalistes dans ce contexte, avec une progression du PIB réel limitée à 2,5% en 2019 et à 2,6% l'année suivante. Sur base de ces chiffres, le PIB se monterait à tout au plus 70 milliards EUR environ en 2022. Avec à la clef une moins-value fiscale pouvant atteindre 1 milliard EUR à cet horizon. 2. Des dépenses publiques en lévitation Par rapport au tout premier PLPFP, déposé en octobre 2014, les dépenses de l'Administration centrale intégrées pour l'année 2018 dans le PLPFP sous avis (mars 2019) sont littéralement en lévitation. En d'autres termes, la bonne tenue des finances publiques en 2018 est due à des recettes survoltées et non à la maîtrise des dépenses. Alors que pour cette même année 2018 les dépenses totales étaient censées atteindre 17.580 millions EUR selon la programmation pluriannuelle d'octobre 2014, elles sont actuellement chiffrées à 18.540 millions EUR — soit une dérive de près de 1 milliard EUR. L'effet de composition est lui aussi malencontreux. La rémunération des salariés (+600 millions EUR par rapport à l'estimation pour 2018 faite en 2014) et la consommation intermédiaire (+180 millions EUR) connaissent en effet une brusque dérive. En revanche, la formation de capital et les transferts en capital (visant souvent à contribuer au financement d'investissements communaux) subissent une nette dérive à la baisse, de 300 millions EUR environ pour ces deux postes confondus. Autre motif d'inquiétude, au niveau de l'ensemble des Administrations publiques cette fois : le PLPFP sous avis projette une décélération marquée de la progression des dépenses courantes de 2019 à 2022 (+4,7% l'an en moyenne), par rapport à l'évolution moyenne enregistrée de 2000 à 2017 (soit +6,1% par an). La Chambre de Commerce salue cette ambition, mais elle note en parallèle que si les dépenses courantes devaient en définitive continuer sur leur lancée « naturelle » de +6,1% l'an, elles subiraient un dérapage de quelque 500 millions en 2020, de 1 milliard EUR en 2021 et de 1,5 milliard EUR en 2022. Il en résulterait un effondrement ou même une disparition des surplus budgétaires actuellement escomptés par le PLPFP. 3. Une minimisation de l'ampleur des dépenses liées à la rémunération des salariés Les soldes budgétaires ne peuvent demeurer durablement équilibrés, voire en surplus, faute d'une véritable maîtrise des dépenses — les recettes ne pouvant manifester éternellement la même vigueur qu'au cours des années récentes. Mais cette tendance ne pourra se matérialiser spontanément, au vu du caractère rigide et difficilement réversible de nombreuses dépenses courantes. La rémunération des salariés de l'Etat (voire les dépenses sociales et familiales) sont les exemples les plus saisissants. En 5 2019, la rémunération des agents de l'Etat progressera de 7,5% par rapport à 2018. Elle représente 23,4% des dépenses totales de l'Administration centrale et 7,5% du PIB. Ce poste a augmenté de quelque 50% entre 2010 et 2018, passant de 2,8 à 4,3 milliards EUR. Enfin, sur l'horizon 2019 à 2022 couvert par le PLPFP, l'augmentation annuelle moyenne de la rémunération des salariés de l'Etat serait de 5,6%. Ces évolutions accentuent la rigidité des dépenses publiques, ce qui pourrait s'avérer très dommageable en cas de ralentissement économique futur. Dans ces conditions, les marges de manœuvre pour mener une politique volontariste se rétrécissent en effet chaque année, les dépenses récurrentes laissant de moins en moins de place à des moyens budgétaires ciblant des actions plus proactives. 4. Baisse de l'IRC, un soulagement pour les entreprises ? Le projet de budget propose, parmi d'autres mesures fiscales, une réduction de 1 point de pourcentage, de 18 à 17%, du taux de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC). En considérant l'impôt commercial communal (ICC) prévalant sur le territoire de Luxembourg-Ville et le prélèvement Fonds pour l'Emploi, le taux global nominal s'établit à 24,94%, contre 26,01% actuellement. S'ajouterait à cette mesure un élargissement de la tranche à laquelle s'applique le taux minimal de l'IRC de 15%. La Chambre de Commerce salue ces nouvelles dispositions. Or, deux considérations incitent à une certaine réserve. En premier lieu, le taux standard d'affiche, de près de 25%, demeurerait nettement supérieur au taux médian de taxation des entreprises au sein de l'Union européenne, soit 21% - et ce dans un contexte international de plus en plus propice à la compétition par les taux sur la toile de fond d'une tendance à l'élargissement et à l'harmonisation progressive des bases imposables. En deuxième lieu, la Chambre de Commerce observe que sur l'horizon 2019-2022, les changements annoncés ne se traduiront a priori pas par une réduction de la charge fiscale des entreprises. Elle craint dès lors que dans les faits, les changements annoncés ne soient intégralement compensés par l'élargissement de la base imposable résultant de diverses évolutions internationales. Enfin, au-delà d'une baisse assez timide de l'IRC, la Chambre de Commerce aurait souhaité des avancées significatives dans d'autres volets fiscaux, à savoir la suppression (ou du moins la diminution) de la taxe d'abonnement pour les fonds d'investissement, de la retenue à la source sur dividendes sortants et de l'impôt sur la fortune. 5. Une très brève éclaircie pour le solde de l'Administration centrale Selon les documents budgétaires, l'Administration centrale aurait enregistré un excédent de 121 millions EUR en 2018. C'est cependant le fruit d'une hausse exceptionnelle, largement non récurrente, des recettes — on songe en particulier à l'IRC, à l'impôt sur la fortune ou encore à l'impôt retenu sur les revenus de capitaux, dont le produit a en 2018 augmenté de respectivement 17%, 31% et 36% par rapport à 2017. Cette éclaircie serait néanmoins bien éphémère, puisque dès 2019 l'Administration centrale renouerait avec un déficit, de plus de 600 millions EUR, « effet ciseau » (croissance des dépenses excédant celle des recettes) effectuant son grand retour. L'impasse budgétaire se réduirait certes par la suite, avec un rétablissement spectaculaire des comptes en 2022, la toute dernière année couverte par le PLPFP. La Chambre de Commerce estime que cette trajectoire budgétaire est relativement peu ambitieuse, ce que manifeste la présence de l'effet ciseau sur l'ensemble de période couverte par le PLPFP. L'accord de coalition pour la législature 2018-2023 peut d'ailleurs être qualifié 6 de généreux en termes d'intentions de nouvelles dépenses publiques et nombre de ces mesures ne semblent pas encore avoir été budgétisées (la gratuité des maisons relais, notamment). 6. Le nouvel objectif budgétaire à moyen terme (OMT) : les +0,5% sont de retour Les autorités ont retenu un objectif de solde structurel à moyen terme des Administrations publiques (I'« OMT ». qui donne le ton au niveau européen) plus exigeant, puisqu'il passe de -0,5% du PIB à +0,5% pour les années 2020 à 2022. C'est là une première traduction du gonflement prévisible des futures dépenses de pension. C'est aussi une confirmation de la ligne de la Chambre de Commerce, qui avait dès avril 2016, avait mis en garde contre le choix d'un OMT moins exigeant pour les trois années 2017, 2018 et 2019. Le maintien durant cette période d'un objectif de +0,5% du PIB aurait permis de mieux souligner la stabilité budgétaire du Luxembourg, en évitant d'envoyer vers l'extérieur un signal de relâchement budgétaire. La Chambre de Commerce note par ailleurs que cet objectif officiel, cet ancrage de la politique budgétaire, repose sur l'hypothèse d'une convergence graduelle du ratio d'endettement vers 60% et sur un préfinancement d'un tiers seulement des dépenses futures liées au vieillissement démographique et au départ progressif à la retraite de nombreux travailleurs non-résidents. Le choix d'un objectif d'endettement compatible avec l'objectif gouvernemental (dette à tout moment en-dessous de 30% du PIB) donnerait lieu à un OMT de +1,7% du PIB. Si le préfinancement du coût du vieillissement devait en outre passer à 50%, l'OMT grimperait à +3,2% du PIB... 7. Les risques sont légion... Un objectif budgétaire ambitieux s'imposerait d'autant plus que l'actuel contexte économique se caractérise par de multiples incertitudes. L'analyse de sensibilité effectuée dans les documents budgétaire est bienvenue et a déjà permis de baliser le champ des risques et incertitudes (tensions commerciales et Brexit, en particulier), mais d'autres risques plus spécifiques déjà largement identifiées en novembre 2018 par la Comité économique et financier national (CEFN) devraient également être considérés. On citera en vrac le coût exact des indemnités de chômage allouées aux non-résidents, la pression qu'exerceront les évolutions démographiques en termes de dépenses d'infrastructures, des pertes de compétitivité en matière de fiscalité des entreprises, les engagements climatiques et le possible étiolement du « Tanktourismus » ou encore la forte exposition du Luxembourg au secteur financier (à la volatilité des marchés boursiers, notamment). Il ne s'agit ici que d'une liste exemplative, donc nullement limitative... 8. Sécurité sociale : des problèmes plus rapprochés qu'on ne le dit... Un autre risque majeur concerne bien entendu la sécurité sociale, confrontée au vieillissement démographique. Le Groupe de travail sur le vieillissement au niveau européen et le Groupe de travail Pensions au niveau luxembourgeois ont bien mis en évidence les difficultés de financement à long terme, des pensions en particulier — la Chambre ne va pas y revenir ici. Mais divers problèmes se sont déjà cristallisés ces dernières années. En témoigne le fait qu'avant même 2025, le solde opérationnel du régime général de pension pourrait devenir négatif selon l'IGSS, ou encore la dégradation graduelle, bel et bien enregistrée depuis 2000, du solde des Administrations de sécurité sociale — qui est passé de 2,5% du PIB environ en 2000 à 1,6% actuellement. Selon le PLPFP, cet excédent de 1,6% perdurerait jusqu'en 2022, 7 mais ce résultat dépend largement du fort ralentissement supposé de la progression des prestations sociales de 2019 à 2022. 9. Certains accents politiques louables, d'autres moins... L'importance de mettre en œuvre une stratégie de transformation numérique a été bien saisie dans les documents budgétaires, mais la hausse continue des effectifs dans l'Administration montre que l'accroissement de la productivité du facteur de production travail n'est pas à l'agenda. Une autre condition allant dans le sens d'une croissance plus qualitative est l'aménagement de nouvelles zones d'activités économiques, priorité reconnue par le Gouvernement qui annonce son intention d'investir dans l'acquisition de terrains afin de réaliser de nouvelles zones d'activités nationales et régionales. Le Gouvernement a par ailleurs annoncé une hausse du salaire social minimum (SSM) net, en partie à charge des entreprises — ce que la Chambre de Commerce regrette profondément dans un contexte de dérive de la compétitivité coût depuis 2000 — et par ailleurs via un nouveau crédit d'impôt SSM. A noter également un rehaussement des accises dont l'effet sur la base est difficile à appréhender et diverses mesures fiscales commentées en détail dans l'avis de la Chambre. 10. Pour le « Zukunftspak », les années passent mais les conclusions restent Quelques chiffres suffisent à résumer la situation : le programme gouvernemental de la fin 2013 mentionnait des mesures d'économie de 1.500 millions EUR à l'horizon 2018. Par contre, le PLPFP sous avis ne mentionne plus que 567 millions EUR, dont 70% concernant le seul relèvement de certains taux de TVA... * * * * * La Chambre de Commerce considère que tout budget doit s'inscrire dans une stratégie d'ensemble, dont deux piliers seraient d'une part un renforcement des marges de manœuvre budgétaires, qui paraissent actuellement insuffisantes face à la multiplication des risques et incertitudes (la Chambre de Commerce propose à cette fin des mesures de consolidation de quelque 1,5 milliard EUR), et un vaste réagencement des dépenses (« expenditure shift ») visant un véritable saut qualitatif de l'économie luxembourgeoise. L'accent doit être mis davantage sur une éducation performante et la formation, compte tenu des difficultés croissante de recrutement qu'éprouvent les entreprises, sur la recherche et développement et une meilleure articulation de cette dernière avec les entreprises, sur des infrastructures plus performantes de transport, de télécommunication et de logement. Le tout permettrait de sortir la croissance de notre productivité de l'ornière dans laquelle elle se trouve actuellement (comme l'atteste notamment le déclin accéléré de la productivité totale des facteurs grandducal, mise en évidence notamment par la Commission européenne). Ces accents ne sont pas du tout absents du projet de budget 2019, avec notamment une volonté de stimuler la transformation digitale de l'économie, les zones d'activité ou le spatial et de continuer à soutenir la R&D, mais il convient de les renforcer. L'avis qui suit comporte quatre parties distinctes : une première partie consacrée à un aperçu sommaire des grands équilibres, une deuxième qui constitue le cœur de l'analyse puisqu'il s'agit des 10 grands messages de la Chambre de Commerce, une troisième partie qui récence quelques recommandations et, enfin, une annexe qui commente des dispositions fiscales techniques. 8 9 TABLE DES MATIERES Partie I : La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres 13 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale 14 14 1.2 Les recettes de l'Administration centrale 16 1.3 Le solde de l'Administration centrale 18 2 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale 20 20 2.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale 21 2.3 Le solde des Administrations de sécurité sociale 22 3 Administrations locales 4 Administration publique 5 Dette publique 23 25 28 Partie II : Les 10 messages à retenir 30 1 Un PIB de 72 milliards en 2022... ou une moins-value fiscale de 1 milliard ? 2 Des dépenses publiques en lévitation 3 Une minimisation de l'ampleur des dépenses liées à la rémunération des salariés 4 Baisse de l'IRC : un soulagement pour les entreprises? 5 Une très brève éclaircie pour le solde de l'Administration centrale 6 Le nouvel objectif à moyen terme (« OMT ») : les +0,5% sont de retour 7 Les risques sont légion 8 Sécurité sociale : des problèmes plus rapprochés qu'on ne le dit 9 Certains accents politiques louables, et d'autres moins 10 Pour le « Zukunftspak », les années passent mais les conclusions restent 31 34 38 41 43 52 55 60 64 71 Partie III : Les recommandations de la Chambre de Commerce 75 Annexe 79 Annexe 1 : Commentaire de certaines mesures fiscales 80 10 SOMMAIRE DES TABLEAUX Tableau 1 : Dépenses 2018 et 2019 de l'Administration centrale 14 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale 16 Tableau 3 : Recettes 2018 et 2019 de l'Administration centrale 17 Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale 17 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale 18 Tableau 6 : Dépenses 2018 et 2019 des Administrations de sécurité sociale 20 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale 21 Tableau 8 : Recettes 2018 et 2019 des Administrations de sécurité sociale 21 Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale 22 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale 23 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations locales 24 Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations locales 25 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations locales 25 Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et des soldes des Administrations publiques 26 Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité sociale 26 Tableau 16 : Evolution des agrégats de l'Administration centrale estimés pour la même année 2018 dans les PLPFP successifs 34 Tableau 17 : Dépenses de rémunération des salariés de l'Administration centrale en 2018 et 2019 38 Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés de l'Administration centrale 39 Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés des Administrations publiques 39 Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des recettes issues des impôts sur le revenu des entreprises 42 Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des recettes issues des impôts sur le revenu des collectivités 44 Tableau 22 : Recettes issues des impôts sur le revenu des collectivités 44 Tableau 23 : Calcul de l'OMT sous divers scénarios alternatifs 54 11 SOMMAIRE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, 27 locales et de sécurité sociale 28 Graphique 2 : Evolution de la dette publique 31 Graphique 3 : Evolution des recettes totales des Administrations publiques 33 Graphique 4 : Evolution du PIB nominal sous trois scénarios 36 Graphique 5 : Variation des dépenses de 2018 estimées dans les PLPFP successifs Graphique 6 : Coûts budgétaires additionnels (par rapport à la PLPFP) en l'absence d'une 37 décélération des dépenses courantes Graphique 7 : Capacité (+) ou besoin (-) de financement de l'Administration centrale 43 45 Graphique 8 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale Graphique 9 : Effet ciseau des recettes et des dépenses de l'Administration centrale 45 Graphique 10 : Part des Soparfi et des autres secteurs dans l'IRC, l'ICC et l'IF en 2017 47 Graphique 11 : Montant total de l'IRC, de l'ICC et de l'IF payé par les Soparfi 48 Graphique 12 : Analyse de sensibilité — impact de la « guerre commerciale » et du « hard Brexit » sur le niveau du PIB réel et sur le solde des Administrations publiques 56 57 Graphique 13 : Impact potentiel du Brexit (scénarios de l'OMC) Graphique 14 : Evolution de la prime de répartition pure 61 Graphique 15 : Evolution des soldes de la sécurité sociale de 1995 à 2022 61 Graphique 16 : Richesse de pension en multiples du revenu moyen 63 Graphique 17 : Evolution des coûts salariaux unitaires 65 Graphique 18 : Salaires minimums annuels en comparaison internationale 65 SOMMAIRE DES ENCADRES 19 Encadré 1 : La nouvelle présentation budgétaire 47 Encadré 2 : L'importance des Soparfi pour les finances publiques Encadré 3 : Les principales recommandations de la Chambre de Commerce en matière de 62 pensions 12 13 PARTIE I La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres 14 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2019, les dépenses totales de l'Administration centrale (soit 19.611 millions EUR) augmenteraient, en 2019, de : - 7,8% par rapport au budget voté au titre de l'année 2018 (2e colonne dans le tableau 1) , - 5,8% par rapport aux dernières prévisions, pour 2018, établies par le projet de budget 2019 sous avis (3e colonne dans le tableau 1). Les dépenses ont été revues significativement à la hausse dans les prévisions pour 2018 par rapport au budget établi pour la même année, de 351 millions EUR (soit +1,9%), laissant apparaitre un rythme de croissance des dépenses entre 2018 et 2019 proche des évolutions historiques (environ 6% sur la période 2000-2016). Tableau 1 : Dépenses 2018 et 2019 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 selon budget 2018 selon prévisions 2019 selon projet de budget Variation projet budget 2019 / prévi sions 2018 Variation projet de budget 2019 / budget 2018 en millions EUR en millions EUR en millions EUR en millions EUR en millions EUR en % en % Dépenses totales 18190 18541 19611 1070 5,8% 1421 7,8% Consommation intermédiaire 1435 1449 1579 130 9,0% 144 10,0% Formation de capital 1514 1467 1596 129 8,8% 82 5,4% Rémunération des salariés 4152 4263 4584 321 7,5% 433 10,4% Subventions 729 714 701 -13 -1,8% -28 -3,9% Intérêts de la dette publique 181 190 161 -29 -15,3% -20 -10,9% Prestations sociales en espèces 1585 1676 1738 62 3,7% 154 9,7% Prestations sociales en nature 62 71 60 -11 -15,5% -2 -2,8% Autres transferts courants 7661 7891 8201 310 3,9% 541 7,1% Transferts en capital 852 756 962 206 27,2% 111 13,0% Autres dépenses 21 63 31 -32 -50,8% 10 48,3% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 201 8 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019. 15 En particulier, dans le budget de l'Etat centre, les postes de dépenses qui, selon les prévisions, connaîtront les plus fortes progressions entre 2018 et 2019 sont . Rémunération des agents de l'Etat +250,0 millions Participation dans le financement de l'assurance pension Alimentation du fonds de dotation globale des communes (dotation complémentaire) +116,8 millions +82,0 millions Congé parental +71,5 millions Participation dans le financement de l'assurance maladie Versement au fonds pour l'emploi des produits des impôts de solidarité +67,6 millions +64,9 millions Réaffectation à l'établissement public Corps grand-ducal d'incendie et de secours du produit de la hausse de la TVA opérée en 2015 +42,6 millions Participation dans le cadre du chèque-service accueil et éducation plurilingue +38,7 millions Remboursement en capital des crédits du site Belval-Ouest +35,9 millions Participation au financement de l'assurance dépendance Alimentation du fonds d'investissements publics administratifs +30,6 millions +30,0 millions Services publics d'autobus assurés par des entreprises privées +25,5 millions Alimentation du fonds de l'innovation +25,0 millions Alimentation du fonds des routes Contributions au profit des Centres de recherche publics et de l'Université du Luxembourg +25,0 millions +23,9 millions Encadrement des demandeurs de protection intemationale ; aides au retour +21,8 millions Alimentation du fonds d'investissements publics scolaires Aide à la construction d'ensembles : Communes, SNHBM, et Fonds du Logement +20,0 millions Acquisition auprès du secteur privé d'immeubles +17,0 millions +18,9 millions Services publics d'autobus et ferroviaire assurés par les CFL +15,6 millions Alimentation du fonds pour la gestion de l'eau +15,5 millions Dotation du fonds d'équipement militaire +15,0 millions Dotation dans l'intérêt du fonctionnement du CTIE +15,0 millions TOTAL +1.068,8 millions Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019. Sur l'horizon couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP), c'est-à-dire la période 2019-2022, la progression des dépenses totales de l'Administration centrale, définies en conformité avec le système comptable européen SEC 2010, ne devraient pas subir de franche décélération, comme le montre le tableau 2. En effet, la progression moyenne annuelle devrait d'établir à 4,8% entre 2019 et 2022, soit une progression totale de plus de 14% sur 4 ans seulement. Ceci constituerait cependant un freinage du rythme de progression des dépenses, qui était de l'ordre de 6,9% entre 2007 et 2017. L'atteinte de ce niveau de progression moindre requerra une exécution rigoureuse (à rebours par exemple de l'année 2018 où les prévisions dépassant les budgets votés de 1,9%) des documents budgétaires. 1 Outre les recettes et les dépenses des Ministères, Administrations et services de l'Etat renseignés dans le budget de l'Etat central tel qu'établi conformément à la législation sur la comptabilité de l'Etat, l'Administration centrale comprend également les recettes et les dépenses réelles des fonds spéciaux de l'Etat (au-delà des simples dotations budgétaires de l'Etat à ces fonds), des établissements publics qui font partie de son périmètre, des fondations et de certains GIE, des institutions de l'Etat ainsi que des services de l'Etat à gestion séparée. 16 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Consommation intermédiaire Formation de capital (Invest. direct) Rémunération des salariés Subventions à payer Revenus de la propriété (dont intérêts de la dette) Prestations sociales en espèces Autres transferts courants Transferts en capital à payer (Invest. indirect) Dépenses totales 2019 2020 2021 2022 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 1579 1618 1649 1715 9,0% 2,5% 1,9% 4,0% 1596 1665 1965 1908 8,8% 4,3% 18,0% -2,9% 4584 4838 5052 5294 7,5% 5,6% 4,4% 4,8% 701 718 706 721 -1,9% 2,4% -1,6% 2,0% 161 161 128 130 -15,1% 0,0% -20,9% 1,6% 1738 1795 1840 1904 3,7% 3,3% 2,5% 3,5% 8201 8646 9130 9511 3,9% 5,4% 5,6% 4,2% 962 1008 1118 1141 27,2% 4,8% 10,9% 2,1% 19 611,0 88% 20 530,0 4,7% 21 671,0 86% 22 394,0 3,3% Taux de croissance annuel moyen entre 2019 et 2022 Taux de croissance total entre 2019 et 2022 Taux de croissance annuel moyen entre 2007 et 2017 4,3% 8,6% 8,2% 7,1% 19,5% 5,9% 5,6% 15,5% 7,0% 0.2% 2,9% 5,5% -8,6% -19,3% 10,2% 3,2% 9,6% 7,8% 4,8% 16,0% 7,1% 11,3% 18,6% 2,7% 4,8% 14,2% 6,9% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce Remarques : Les postes « Variation sur actifs non financiers non produits » (en raison de sa forte volatilité) ains" que « Prestations sociales en nature » (en raison de sa moindre importance en termes de montants) n'ont pas été repris dans le tableau 1.2 Les recettes de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2019, les recettes de l'Administration centrale (soit 18.962 millions EUR) augmenteront, en 2019, de : - 9,6% par rapport au budget voté au titre de l'année 2018 (2e colonne dans le tableau 3) , - 1,6% par rapport aux dernières prévisions, pour 2018, établies par le projet de budget 2019 sous avis (3e colonne dans le tableau 3). La Chambre de Commerce reviendra par la suite sur le caractère exceptionnel, et non récurrent, du montant 2018 des recettes, dans son message n°5. 17 Tableau 3 : Recettes 2018 et 2019 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 selon budget 2018 selon prévisions 2019 selon projet de budget Variation projet budget 2019 / Variation projet de budget 2019 / prévisions 2018 budget 2018 en millions EUR en millions EUR en millions EUR en millions EUR Recettes totales en % en millions EUR en % 17300 18662 18962 300 1,6% 1 662 9,6% Production marchande 169 137 131 -6 -4,4% -38 -22,4% Production pour usage final propre 265 282 300 18 6,4% 35 13,2% Paiements au titre de l'autre production non marchande 478 668 670 2 0,3% 192 40,2% Impôts sur la production et les importations 6891 7038 7172 '134 1,90/à 281 4,1% Revenus de la propriété 327 289 311 22 7,6% -16 -4,8% Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. 7963 8876 8974 98 1,1% 1 011 12,7% Cotisations sociales 893 931 984 53 5,7% 91 10,2% Autres transferts courants 178 182 215 33 18,1% 37 20,6% Transferts en capital à recevoir 136 257 206 -51 -19,8% 70 51,2% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 201 8 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019. S'agissant de leur évolution escomptée au cours de la période 2019-2022, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient en moyenne de 4,6% l'an, soit une hausse de près de 18% entre 2019 et 2022. L'année 2018 étant toutefois exceptionnelle, le taux de progression des recettes entre 2018 et 2019 ne s'élève qu'à 1,6%, ce qui induit à la baisse la moyenne de la période du PLPFP. Exception faite de l'année 2019, la croissance moyenne annuelle des recettes entre 2020 et 2022 s'établit en effet à 5,6%, soit légèrement moins que la croissance annuelle moyenne entre 2007 et 2017, qui s'élève à 5,8%. Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 Production marcha nde Production pour usage final propre 2020 2021 2022 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 131 137 136 143 4,4% 4, 6% -0, 7% 5,7% 300 320 340 360 6,4% 6,7% 6,3% 5,9% Paiements pour autre production non 670 655 713 668 marchande 0,3% -2,2% 8,9% -6,3% 7172 7567 7998 8438 1,9% 5,5% 5,7% 5,5% 311 318 325 332 impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. Cotisations sociales Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir Recettes totales 7,6% 2 3% 2,2% 22% 8974 9557 10174 10874 1,1% 6,5% 6,5% 6, 9% 984 1036 1080 1127 5,7% 5,3% 4,2% 4,4% 215 216 223 228 18,1% 0,5% 3,2% 2, 2% 206 209 200 181 -19, 8% 1,5% -4,3% -9,5% 18 962 20 014 21 189 22 350 1,6% 5,5% 5,9% 5,5% Taux de croissance annuel moyen entre 2019 et 2022 Taux de croissance toMl entre 2019 et 2022 Taux de croissance annuel moyen entre 2007 et 2017 1,2% 9,2% 3,6% 6,3% 20,0% 20.9% 0,2% -0,3% 5,5% 4,7% 17,7% 3,7% 3.6% 6,8% 1,7% 5,2% 21,2% 7,8% 4,9% 14,5% 7,3% 6,0% 6.0% -2,4% -8,0% -121 % 27,4% 4,6% 17,9% 5,8% Source : Projet de loi de programmation financiere pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce La Chambre de Commerce rappelle que des incertitudes planent sur les rendements des recettes, en général, et des recettes fiscales en particulier, surtout dans le contexte actuel, en raison du rendement extrêmement élevé del'IRC / ICC, puisqu'ils sont influencés directement 18 par la conjoncture, qui par nature reste volatile, et encore davantage dans une économie comme le Luxembourg, comme le précise d'ailleurs l'exposé des motifs du projet de budget 2019, mais également en raison du caractère exceptionnel des recettes en 2017 et 2018 (voir à ce sujet le message n°5). Un décrochage du PIB, risque explicitement mentionné dans le projet de budget, ou un « dégonflement » brutal de certaines recettes, peut impacter de manière substantielle le solde budgétaire. Pour ces raisons, le volet « recettes » du budget se doit d'être élaboré avec d'autant plus de prudence et le volet « dépenses » doit être adapté en conséquence. Les autorités budgétaires ne semblent toutefois pas encore avoir totalement implémenté cette recommandation de longue date de la Chambre de Commerce. 1.3 Le solde de l'Administration centrale Fait assez rare que pour être relevé, le solde nominal de l'Administration centrale serait en excédent en 2018, à hauteur de 121 millions EUR (0,2% du PIB), grâce toutefois à des recettes exceptionnelles et non récurrentes. Mais cette situation favorable ne durera pas. L'Administration centrale vivra de nouveau audessus de ses moyens en 2019. Il ressort de ce qui précède que les dépenses de l'Administration centrale (+5,8%) surpassent ses recettes (+1,6%), ce qui induit, selon les prévisions, un solde déficitaire en 2019. Une dégradation substantielle du solde de 771 millions EUR en un an seulement porte le déficit à 650 millions EUR en 2019, soit 1,1% du PIB. Selon le PLPFP, « Ales années 2019-2022 sont caractérisées par une amélioration graduelle et significative de la situation financière de l'Administration centrale », le solde atteignant un déficit de 44 millions ou 0,1% du PIB, en 2022. La Chambre de Commerce ne pourrait que se réjouir de la matérialisation de cette prévision. Toutefois, elle appelle à une certaine prudence car comme l'anticipe très justement l'exposé des motifs, « N'évolution de la situation des finances publiques au cours de cette période (2018-2022) est tributaire d'un certain nombre de facteurs déterminants : une dynamique soutenue des recettes [...] grâce à la persistance de conditions macroéconomiques favorables au cours de toute la période ; une croissance des dépenses publiques soutenue, mais inférieure aux recettes [...] ». Or, comme la Chambre de Commerce y reviendra par la suite, les risques sont bien présents et leurs conséquences non négligeables. Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage du PIB 2018 2019 2020 2021 2022 Dépenses 18 541 19 611 20 530 21 671 22 394 Recettes 18 662 18 962 20 014 21 189 22 350 121 -650 -515 -482 -44 0,2% -1,1% -0,8% -0,7% -0,1% Solde en millions EUR Solde en % du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 19 Encadré 1 : La nouvelle présentation budgétaire Le projet de budget intègre une nouvelle présentation comptable, présentée de manière transparente dans les documents budgétaires. Reposant notamment sur un enregistrement plus complet, dans le budget proprement dit, de la TVA et des recettes propres des fonds spéciaux, elle permet de rapprocher substantiellement la comptabilité budgétaire « traditionnelle » à la luxembourgeoise (résultant de la loi de juin 1999, qui est pour l'essentiel une comptabilité de caisse) de la comptabilité européenne standardisée servant de référence sur le plan européen (comptabilité dite SEC 2010, dont la logique est plus économique). La nouvelle pratique consiste, sur le versant des dépenses, à enregistrer diverses recettes de manière brute. La TVA est particulièrement emblématique (elle explique à elle seule les deux tiers de la hausse des recettes et dépenses résultant de la nouvelle présentation) : auparavant, seules les recettes nettes de TVA, c'est-à-dire après transferts d'une quote-part aux communes et à l'Union européenne, étaient enregistrées dans le budget de l'Etat proprement dit (le reste passant par le budget pour ordre). Désormais, sont intégrées au projet de budget l'ensemble des recettes de TVA (donc le montant brut, soit 3 888,5 millions EUR (bruts) pour 2019 contre 3 179,3 (nets) dans l'ancienne présentation ; + 709 millions EUR), les transferts aux communes via le Fonds de dotation globale (+353 millions EUR d'une présentation à l'autre) et à l'UE (+356 millions EUR) figurant désormais dans le volet « dépenses » du projet de budget sensu stricto. L'impact sur le solde de l'Administration centrale est bien entendu strictement nul (+709 en recettes, +353+356=+709 en dépenses), avec des recettes de TVA comptablement rehaussées mais contrebalancées par l'enregistrement au budget (et non plus seulement dans le budget pour ordre) des transferts aux communes et à l'UE. Un traitement similaire est appliqué à d'autres recettes (et dépenses) moins importantes, par exemple la taxe sur les véhicules automoteurs (40 millions EUR en 2019), la taxe de consommation sur l'alcool (41 million), la contribution sociale sur la carburants (129 millions) ou encore la contribution changement climatique perçue sur les carburants également (85 millions). Le Chambre de Commerce salue cette innovation. Il existe certes toujours une dichotomie marquée entre les deux comptabilités, mais ce n'est plus tout à fait le « grand écart » observé jusqu'alors. Pour l'année 2019 et selon des calculs de la Chambre basés sur le PLPFP, l'écart entre d'une part les dotations aux fonds, institutions de l'Etat services à gestion séparée et établissements publics et d'autre part les dépenses de ces mêmes entités est passé de 2.709 millions EUR dans le cadre du projet de budget 2018 à 1.949 millions EUR dans les documents budgétaires sous avis — une diminution de 28%, donc. L'écart reste donc fort important, mais il diminue significativement. L'écart entre les dépenses budgétaires de l'Etat et celles de l'Administration centrale (concept plus large regroupant les entités précitées dont les fonds spéciaux et certains établissements publics) recule un peu plus, à raison de 33%. Un tiers du chemin a été parcouru, en quelque sorte. La Chambre de Commerce espère vivement que d'autres avancées — notamment des plafonds de dépenses, une poursuite de la réduction de l'écart entre les deux comptabilités et la budgétisation par objectifs — viendront opportunément compléter ces progrès — avec idéalement d'importantes avancées à l'occasion du dépôt en octobre 2019 du prochain projet de budget. 20 2 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale D'après le projet de budget, les dépenses des Administrations de sécurité sociale s'élèveront à 10.947 millions EUR en 2019, ce qui représente une progression de 5,4% par rapport aux prévisions les plus récentes pour 2018. Si en raison des réserves existantes et des excédents actuels, l'accroissement des dépenses n'est pas actuellement le problème le plus important auquel le Gouvernement est confronté, il pourrait vite le devenir dans le contexte de vieillissement démographique, qui plus est si le marché du travail ne conserve pas son dynamisme, avec à la clef une hausse des dépenses sans accroissements concomitants des recettes. En effet, la caractéristique marquante sur le versant des dépenses de la sécurité sociale est la domination sans partage, certes attendue, des prestations sociales qui représentent plus de 96% des dépenses totales. Il s'agit d'une part de prestations en nature — des dépenses de santé ou d'assurance dépendance pour l'essentiel — et d'autre part de prestations en espèces, avec un poids déterminant des pensions du régime général et des prestations familiales. Tableau 6 : Dépenses 2018 et 2019 des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 selon prévisions 2019 selon projet de budget en millions EUR en millions EUR Variation projet budget 2019 / prévisions 2018 en millions EUR en % Dépenses totales 10 391 10 947 556 5,4% Prestations sociales en espèces 7 281 7 648 367 5,0% Prestations sociales en nature 2 646 2 858 212 8,0% 464 441 -23 -5,0% Autres dépenses Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 Les dépenses totales des Administrations de sécurité sociale devraient, selon le PLPFP, augmenter à raison de 4,8% l'an en moyenne sur la période 2019-2022. Mais une décélération du rythme de progression est prévue, tant au niveau des prestations sociales en espèces qu'en nature. Reste à vérifier la réalisation de cette dernière. 21 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 2020 2021 2022 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 7 648 8 095 8 449 8 849 5, 0% 5, 8% 4.4% 4,7% 2 858 3 006 3 142 3 275 8, 0% 5,2% 4,5% 4,2% Prestations sociales en espèce Prestations sociales en nature 441 439 452 421 -5,0% -0,5% 3, 0% -6, 9% 10 947 11 540 12 043 12 545 5,4% 5,4% 4,4% 4,2% Taux de croissance annuel moyen entre 2019 et 2022 Taux de croissance total entre 2019 et 2022 5,0% 15,7% 5,5% 14,6% -2,3% -4,5% 4,8% 14,6% Autres dépenses Dépenses totales Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce 2.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale D'après le projet de budget, les recettes des Administrations de sécurité sociale s'élèveront à 11.943 millions EUR en 2019, ce qui représente une progression de 4,3% par rapport aux prévisions les plus récentes pour 2018. Ces recettes totales se composent de transferts de revenus en provenance de l'Administration centrale s'établissant à plus de 4,7 milliards EUR, ainsi que de cotisations sociales pour près de 6,6 milliards EUR (soit un partage 40% / 60% relativement stable depuis 2000). Il s'agit là, et de loin, des deux ressources majeures de la sécurité sociale, représentant de concert 96% de l'ensemble des recettes engrangées par ce sous-secteur en 2019. Les 4% restants consistent principalement en revenus de la propriété, liés pour l'essentiel au rendement de la réserve du Fonds de compensation du régime général de pension. L'évolution globale des recettes est donc largement dépendante de l'évolution de l'emploi et de la conjoncture économiq ue. Tableau 8 : Recettes 2018 et 2019 des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 selon prévisions 2019 selon projet de budget en millions EUR en millions EUR Variation projet budget 2019 / prévisions 2018 en millions EUR en % 11 451 11 943 492 4,3% 409 446 37 9,0% Cotisations sociales 6 369 6 659 290 4,6% Autres transferts courants 4 609 4 775 166 3,6% 64 63 -1 -1,6% Recettes totales Revenus de la propriété Autres recettes Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022. Entre 2019 et 2022, les cotisations sociales enregistreraient une progression annuelle moyenne de 5,0%. Ce taux semble globalement en ligne avec la croissance de la rémunération totale des salariés (+5,6%), soit la variable macroéconomique qui présente la plus grande 22 proximité avec la base cotisable. Cependant, si la masse salariale devait être révisée à la baisse, les cotisations sociales fléchiraient par rapport aux montants absolus estimés. Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 2020 2021 2022 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 446 476 499 524 9,0% 6,7% 4,8% 5,0% Revenus de la propriété 6659 7060 7388 7742 4,6% 6,0% 4,6% 4,8% 4775 4992 5184 5363 3,6% 4,5% 3,8% 3,5% 63 63 63 74 -1,6% 0,0% 0,0% 17,5% 11943 12591 13134 13703 4,3% 5,4% 4,3% 4,3% Cotisations sociales Autres transferts courants Autres recettes Recettes totales Taux de croissance annuel moyen entre 2019 et 2022 Taux de croissance total entre 2019 et 2022 6,4% 17,5% 5,0% 16,3% 3,9% 12,3% 4,0% 17,5% 4,6% 14,7% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 201 9-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce Les transferts courants en provenance de l'Administration centrale constituent pour la sécurité sociale la deuxième recette par ordre d'importance. Selon le PLPFP (« autres transferts courants »), ces transferts connaîtraient une croissance 3,9% par année en moyenne sur l'horizon 2019-2022. Enfin, les revenus de la propriété connaîtraient une augmentation marquée, puisqu'ils s'accroîtraient au total de plus de 78 millions EUR sur la période 2019 à 2022 (+17,5% en 4 ans). Il convient cependant de rappeler que les revenus du patrimoine sont tributaires notamment de l'évolution de la situation boursière, dans un contexte global marqué par une grande incertitude et par des accès de volatilité fréquents de la part des marchés financiers. La Chambre de Commerce tient pas ailleurs à attirer l'attention sur le fait que les revenus de la propriété, tels qu'ils sont enregistrés dans les comptes nationaux et dans les documents budgétaires en conformité avec la comptabilité européenne harmonisée SEC 2010, représentent une part toujours plus importante du surplus de la sécurité sociale. Cette proportion s'établissait en effet à 33% en 2000, à 37% en 2007 et 40% en 2016. Elle continuerait à croître, et le ratio en question atteindrait, en 2022, 45% de l'excédent total des administrations de sécurité sociale. Le fléchissement parallèle du surplus cotisations/dépenses est le témoin de la dégradation intrinsèque du régime de pension. 2.3 Le solde des Administrations de sécurité sociale Tout au long de la période sous revue dans le PLPFP, les recettes des Administrations de sécurité sociale surpassent les dépenses, induisant un solde excédentaire entre 2019 et 2022. Si en termes absolus, les excédents augmentent, ils restent stables en pourcentage du PIB, à 1,6%. 23 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et en pourcentage du PIB 2018 2019 2020 2021 2022 Recettes 11451 11943 12591 13134 13703 Dépenses 10391 10947 11540 12043 12545 Solde en millions EUR 1 059 997 1 051 1 091 1 158 Solde en % du PlB 1,8% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Il est toutefois à noter que le surplus de la sécurité sociale se compose de revenus de la propriété — principalement issus du Fonds de compensation du régime général de pension — à raison de 45% environ sur l'horizon couvert par le PLPFP. Or la réserve de compensation exprimée en pourcentage du PIB devrait s'étioler au cours des prochaines décennies. Elle disparaîtrait même vers 2040 selon le scénario de base de l'IGSS2. 3 Administrations locales En application des normes comptables européennes SEC 2010, les Administrations locales se composent au Luxembourg de : - 102 communes ; 68 syndicats de communes en activité. 55 de ces syndicats sont considérés comme appartenant au secteur non marchand ; - 36 établissements publics placés sous la surveillance des communes, dont 30 offices sociaux. La loi communale modifiée du 13 décembre 1988 prévoyait l'établissement, par chaque commune, d'un plan pluriannuel de financement (PPF) appelé à servir de base à l'établissement de prévisions consolidées au sujet de l'évolution des finances communales, à présenter pour le 15 février de chaque année, ainsi qu'une mise à jour, à présenter annuellement pour le 31 juillet. Toutefois, aux échéances précitées, un nombre appréciable d'entités communales, mais non la totalité, avaient présenté leur plan pluriannuel de financement. Alors que le projet de loi budgétaire 2017 prévoyait, pour le projet de loi budgétaire 2018, une amélioration sensible des prévisions au sujet de l'évolution de la situation financière du secteur communal par la prise en compte des plans pluriannuels de financement grâce à une adaptation des tableaux récapitulatifs transmis au Ministère de l'Intérieur et visant à permettre leur intégration dans la programmation financière pluriannuelle de l'Administration publique, il n'en est rien. En effet, « les adaptations du programme de traitement actuel des données se sont avérées plus complexes que pensé », selon l'exposé des motifs du projet de budget 2019. Par conséquent, pour 2019, les prévisions pour le secteur communal ont été établies, comme par le passé, sur la base d'une projection des données globales ventilées par codes SEC ainsi que sur la base des paramètres actualisés en matière de revenus des communes. 2 Bilan technique de décembre 2016 du régime général de pension. 24 Si le sous-secteur est plus restreint en termes de volume, ses dépenses restent matérielles puisqu'elles s'élèvent à 2.943 millions EUR (soit 4,8% du PIB) en 2019 et devraient dépasser les 3.300 millions EUR en 2022 (4,7% du PIB), ce qui représente un taux de croissance annuel moyen de 4,8%. Il convient de signaler l'importance des Administrations locales en termes de formation brute de capital (« investissements publics »). Ainsi, en 2019, avec 978 millions EUR, les dépenses des Administrations locales ne représentant pas moins de 37% de ce poste cruciai pour l'économie luxembourgeoise. La Chambre de Commerce appelle les Administrations locales à poursuivre une politique ambitieuse en matière d'investissements3 afin d'adapter en permanence les infrastructures locales aux besoins socio-économiques, et ce en lieu et place d'une simple affectation des fonds aux budgets courants. Le rôle des communes est fondamental dans l'aboutissement d'une politique d'investissements publics ambitieuse et contributrice au développement socio-économique de l'ensemble du pays, mais l'absence de données rend l'évaluation des inputs et des outputs malaisée. La Chambre de Commerce constate que les investissements des communes s'établiraient, selon le PLPFP, à 1,6% du PIB en 2022. Il s'agit là du même niveau qu'en 2017. Mesuré à cette aune, l'effort d'investissement des pouvoirs locaux paraît cependant bien moindre qu'au début des années 2000 (1,75% en moyenne de 2000 à 2005), alors que les défis pour les communes ne paraissent certainement pas d'une moindre acuité actuellement, en matière de transport et de logements notamment. La Chambre de Commerce tient également à souligner l'importance des synergies et synchronisations entre communes dans le domaine des investissements publics, tels que les équipements sportifs et culturels, notamment. Il convient en clair d'éviter toute duplication inutile des investissements, soit la mise en œuvre d'investissements similaires entre des communes situées à un faible distance l'une de l'autre. Cette duplication multiplie les coûts non seulement de construction, mais également d'entretien. Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations locales En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 2019 2020 2021 2022 Prévisions Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 641 670 702 734 769 6,3% 4,5% 4,8% 4,6% 4, 8% Consommation intermédiaire Formation de capital (Invest. direct) 935 978 1 017 1 077 1 140 4,9% 4,6% 4,0% 5, 9% 5, 8% 1 003 1 057 1 098 1 142 1 186 6, 7% 5,4% 3,9% 4,0% 3,9% Rémunération des salariés 122 142 154 156 164 22,0% 16,4% 8, 5% 1,3% 5,1% 2 793 2 943 3 074 3 213 3 375 5,3% 5,4% 4,5% 4,5% 5,0% Autres transferts courants Dépenses totales Taux de croissance Taux de annuel moyen croissance total entre 2019 et 2022 entre 2019 et 2022 4,7% 14,8% 5,1% 16,6% 4,3% 12,2% 7,8% 15,5% 4,8% 14,7% Source : Proiet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 : Calcul s de la Chambre de Commerce Remarque : Seuls les postes dont les montants dépassent les 50 millions EUR ont été inclus dans le tableau. 3 La Chambre de Commerce renvoie à sa publication Actualité & tendances n°17 « Des investissements publics efficaces : une formidable opportunité de redressement », disponible sur son site Internet www.cc.lu. 25 Avec des recettes s'élevant à 3.229 millions EUR (5,3% du PIB) en 2019 et 3.710 millions EUR (5,2% du PIB) en 2022, une hausse légèrement inférieure à celle des dépenses est enregistrée pour les recettes, à savoir +4,4%. Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations locales En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 2019 2020 2021 2022 Prévisions Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 288 296 305 315 324 0, 3% 2, 8% 3,0% 3, 3% 2, 9% Taux de croissance annuel moyen entre 2019 et 2022 Taux de croissance total entre 2019 et 2022 3,0% 9,5% 5,1% 16.0% 1,7% 10,2% 7,6% 23,1% -1,3% -2,4% 4,4% 14,9% Production marchande Paiements pour autre production non marchande Impôts courants sur le revenu 196 206 217 227 239 18,8% 5,1% 5, 3% 4,6% 5, 3% 1 006 976 1 016 1 046 1 076 24,5% -3,0% 4,1% 3,0% 2, 9% 1 289 1 405 1 521 1 621 1 729 10,6% 9,0% 8, 3% 6,6% 6,7% Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir 270 254 263 304 248 22,2% -5,9% 3,5% 15,6% -18,4% 3 127 3 229 3 414 3 606 3 710 14,3% 3,3% 5,7% 5,6% 2,9% Recettes totales Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022 ; Calculs de la Chambre de Commerce Remarque : Seuls les postes dont les montants dépassent les 65 millions EUR ont été inclus dans le tableau. Les soldes des Administrations locales restent stables en pourcentage du PIB, en passant de 285 millions EUR en 2019 à 335 millions EUR en 2022. La Chambre de Commerce s'inquiète toutefois de ce manque de réinvestissement des marges de manœuvre dégagées. Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations locales En millions EUR et en pourcentage du PIB 2018 2019 2020 2021 2022 en millions EUR 334 285 340 393 335 en % du PIB 0,6% 0,5% 0,5% 0,6% 0,5% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022. 4 Administration publique D'après le Protocole sur la procédure des déficits excessifs, annexé au Traité sur l'Union européenne, le déficit - ou excédent - public est défini comme étant le besoin - ou la capacité - de financement de l'ensemble de l'Administration publique. Sous ce terme générique, il y a lieu de comprendre la juxtaposition des trois sous-secteurs précédemment passés en revue, à savoir l'Administration centrale (laquelle constitue déjà une notion plus large que le concept d' « Etat central » sous-jacent à la comptabilité budgétaire luxembourgeoise), la sécurité sociale, ainsi que les Administrations locales. 26 Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et des soldes des Administrations publiques En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 2019 2021 2020 2022 Dépenses 25 456 26 883 28 229 29 688 30 848 Recettes 26 971 27 515 29 106 30 690 32 297 Solde en millions EUR 1 514 632 876 1 002 1 449 Solde en % du PIB 2,6% 1,0% 1,4% 1,5% 2,0% Source : Projet de loi de programmation financiere pluriannuelle 2019-2022. Le « cumul » enjolive la situation des finances publiques luxembourgeoises. Le résultat agrégé de l'Administration publique, soit la somme des trois soldes partiels susmentionnés, fait état d'un surplus, pour 2019, de 632 millions EUR, correspondant à 1% du PIB. C'est l'excédent au niveau de la sécurité sociale (997 millions EUR, 1,6% du PIB) qui permet de « compenser » le déficit qu'accusera l'Administration centrale de 650 millions EUR ou 1,1% du PIB en 2019. En raison de cette agrégation, le solde de l'Administration publique est largement tributaire des soldes des sous-secteurs. Ainsi, en 2018, l'excédent de l'Administration centrale permet à celui de l'Administration centrale d'atteindre 2,6% du PIB. Mais, dès 2019, la dégradation substantielle du solde de l'Administration centrale de 771 millions EUR entraine celui de l'Administration publique « dans sa chute », son excédent se réduisant de 1,6 point de pourcentage du PIB sur un an seulement. De plus, en 5 ans seulement, les dépenses publiques progresseront de plus de 5 milliards EUR. Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité sociale En millions EUR et en pourcentage du PIB en millions EUR 2018 2019 2021 2020 2022 1 514 632 876 1 002 Administration centrale 121 -650 -515 -482 -44 Administration locale 334 285 340 393 335 1 059 997 1 051 1 091 1 158 Administration publique Sécurité sociale 1 449 en % du PIB 2018 2019 2020 2021 2022 Administration publique 2,6% 1,0% 1,4% 1,5% 2,0% Administration centrale 0,2% -1,1% -0,8% -0,7% -0,1% Administration locale 0,6% 0,5% 0,5% 0,6% 0,5% Sécurité sociale 1,8% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022. 27 Cette « compensation » est toutefois de mise seulement dans le cadre européen. Dans le cadre du budget 2019, la « consolidation » permet donc au Luxembourg de se situer bien endeçà des critères de Maastricht. Toutefois, dans la réalité, l'essentiel de l'excédent des Administrations de sécurité sociale est affecté à la réserve du Fonds de compensation tandis que le déficit de l'Administration centrale doit être financé par l'endettement. Graphique 1 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité sociale En millions EUR • Administration publique il Administration centrale ov Administration locale • Sécurité sociale 2000 1500 1000 500 0 y 1.1 lel 1 -500 -1000 2019 2020 2021 2022 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022. D'ici 2022, le PLPFP met en évidence une tendance à l'amélioration des soldes nominaux, grâce en particulier à la réduction du déficit de l'Administration centrale. Le Luxembourg afficherait en effet, selon les documents budgétaires, un surplus s'établissant à 2% du PIB en 2022. Mais ces soldes budgétaires paraissent particulièrement fragiles et incertains en raison des nombreux risques qui sont susceptibles de se matérialiser. La Chambre de Commerce renvoie à son message n°7 pour davantage de détails. Un autre concept jouant un rôle essentiel dans la surveillance budgétaire au niveau européen est le solde structurel des Administration publiques, qui n'est autre que le solde effectif (ou nominal en langage budgétaire) corrigé de l'impact du cycle conjoncturel et de certains effets ponctuels et temporaires. Pour rappel, ces soldes doivent s'apprécier à l'aune de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), qui était depuis 2017 fixé à -0,5% du PIB (un déficit structurel, par conséquent) au Luxembourg. Tous les trois ans, chaque Etat membre a pour obligation d'arrêter la valeur de son OMT et de l'inscrire dans la trajectoire d'ajustement conduisant à sa réalisation, ceci dans le cadre de l'actualisation de son Programme de stabilité et de croissance. La dernière révision ayant eu lieu en 2016, la prochaine actualisation de l'OMT, qui doit porter sur la période 2020-2022, sera faite dans le cadre de la prochaine actualisation du Programme de stabilité et de croissance à transmettre en avril 2019 à la Commission européenne. Toutefois, le PLPFP portant sur la période 2019-2022, le nouveau 28 OMT est dès à présent dévoilé et fixé à +0,5% du PIB. La Chambre de Commerce renvoie à son message n°6 pour davantage de détails. Comme la Chambre de Commerce le fait remarquer de manière récurrente, il ne peut qu'être regretté que les documents budgétaires ne renferment qu'une description succincte (à l'annexe 7 du PLPFP) du mode de calcul des soldes structurels et ne comportent pas de tableaux chiffrés détaillés décomposant les différentes étapes du passage du solde effectif au solde structurel. 5 Dette publique L'accumulation des déficits de l'Administration centrale mène inévitablement à un accroissement de la dette publique. Malgré un niveau de dette publique ostensiblement moins élevé que dans la plupart des autres pays européens et un rapport entre la dette publique et le PIB en-dessous du plafond européen de 60% et du plafond « luxembourgeois » de 30% mis en avant dans le programme gouvernemental, le Luxembourg dépensera en 2019 quelque 172,6 millions EUR au titre d'intérêts échus sur la dette publique qui s'établit à 11,4 milliards EUR, soit 20,2% du PIB. Graphique 2 : Evolution de la dette publique En millions EUR et en pourcentage du PlB 13 500 25,0 13 000 12 500 12 000 11 500 11 000 10 500 10 000 9 500
2. re)•-• o (
3. t)o LN o (Ni t•o mu Dette en millions EUR (échelle de gauche) CO a•-• o (N 0) o rst 0 Cal o Cs4 (N (N (N o Dette en % du PIB (échelle de droite) Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022. La dette publique consolidée des Administrations publiques luxembourgeoises devrait atteindre 18,4% en 2022 selon le PLPFP. Cette évolution, suggérant en apparence un fléchissement de la dette brute consolidée, appelle deux remarques. En premier lieu, la dette brute tendrait certes à se stabiliser en pourcentage du PIB, mais elle progresserait en montants absolus, à raison de 7% de 2019 à 2022. Le ratio d'endettement ne paraît sous contrôle qu'à la faveur d'une sensible hausse supposée du PIB nominal (+17,2% 29 de 2019 à 2022, résultant de la croissance économique mais également de l'inflation — ou plus exactement du déflateur) et nullement parce que le recours à l'endettement à proprement parler, afin de financer les déficits de l'Administration centrale, serait remarquablement endigué. En second lieu, la dette publique doit être surveillée de près au Luxembourg, même si elle paraît pour l'instant plutôt réduite par rapport à la plupart des autres pays de l'Union européenne, car la soutenabilité des finances publiques n'y paraît guère assurée en l'absence de mesures nouvelles — en ce qui concerne les pensions notamment. 30 PARTIE 11 Les 10 messages à retenir 31 1 Un PIB de 72 milliards en 2022... ou une moins-value fiscale de 1 milliard ? Selon le projet de budget pluriannuel (PLPFP), le PIB nominal passerait de 55 milliards EUR en 2017 à quelque 72 milliards EUR en 2022. Même si ce concept ne mesure pas véritablement la performance de l'économie luxembourgeoise, mieux reflétée par la croissance en termes réels du PIB, voire même par l'évolution d'autres concepts tels que le revenu national brut, le PIB nominal n'en revêt pas moins une grande importance d'un point de vue budgétaire. En premier lieu, il s'agit bien du dénominateur utilisé dans la plupart des ratios de finances publiques, par exemple — et pour se limiter aux Administrations publiques — le solde budgétaire nominal (2,6% du PIB en 2018), le solde structurel (2,6% également), le ratio de dette publique (21,4% du PIB en 2018), le ratio des recettes, la pression fiscale ou encore le ratio des dépenses par rapport à la richesse produite par l'économie. Une surévaluation du PIB nominal va diluer l'ensemble de ces indicateurs, notamment celui se rapportant à l'endettement public. En second lieu, le PIB nominal est un agrégat essentiel pour déterminer l'évolution des recettes. On ne peut d'ailleurs manquer d'être frappé par la stabilité entre le ratio des recettes totales des Administrations publiques et le PIB nominal depuis 2000, comme l'illustre le graphique suivant. Selon les auteurs du PLPFP, ce ratio serait d'ailleurs rigoureusement constant (à très exactement 45,0%) sans discontinuer de 2019 à 2022, après un sommet de près de 46% en 2018. Egalement exprimés en pourcentages du PIB nominal, les impôts et cotisations sociales connaîtraient une évolution largement parallèle. La stabilité du rapport entre recettes et PIB observé depuis 2000 peut s'expliquer par le fait que les recettes dépendent non seulement de la croissance en volume, mais également de l'inflation (captée par le « déflateur du PIB » en l'occurrence »). Cette dernière exerçant même une incidence plus que proportionnelle sur le produit de la retenue sur les traitements et salaires, du fait de la non indexation assez récurrente des barèmes fiscaux correspondants. Graphique 3 : Evolution des recettes totales des Administrations publiques En % du PIB 50% 40% 30% 20% 10% 0% e-e« dont impôts et cotisations sociales Sources : PLPFP, STATEC, Calculs Chambre de Commerce. Recettes totales 32 Or qu'en est-il de l'évolution du PIB de 55,3