Par tiesvedības izbeigšanu

Latvijas Republikas Satversmes tiesas lēmums Rīgā 2007.gada 28.februārī Par tiesvedības izbeigšanu Latvijas Republikas Satversmes tiesa šādā sastāvā: rīcības sēdes priekšsēdētājs Gunārs Kūtris, tiesneši Romāns Apsītis, Kaspars Balodis, Aija Branta, Juris Jelāgins, Uldis Ķinis un Viktors Skudra,

1. gada
2. februārī rīcības sēdē, izskatot lietu Nr. 2006-41-01 "Par likuma "Par ārvalstnieku un bezvalstnieku ieceļošanu un uzturēšanos Latvijas Republikā"
3. pantā ietverto vārdu "uzturēšanās atļaujas neizsniedz" un Imigrācijas likuma
4. pantā ietverto vārdu "uzturēšanās atļaujas izsniegšanu atsaka" atbilstību Latvijas Republikas Satversmes
5. un
6. pantam", konstatēja:
8. gada
9. decembrī Latvijas Republikas Satversmes tiesa (turpmāk - Satversmes tiesa) ierosināja lietu pēc Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta (turpmāk - Senāts) pieteikuma. Pieteikumā apstrīdēta likuma "Par ārvalstnieku un bezvalstnieku ieceļošanu un uzturēšanos Latvijas Republikā"
10. pantā ietverto vārdu "uzturēšanās atļaujas neizsniedz" un Imigrācijas likuma
11. pantā ietverto vārdu "uzturēšanās atļaujas izsniegšanu atsaka" (turpmāk - apstrīdētās normas) atbilstība Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk - Satversme)
12. un
13. pantam.
14. Likuma "Par ārvalstnieku un bezvalstnieku ieceļošanu un uzturēšanos Latvijas Republikā"
15. pants noteica, ka "uzturēšanās atļauju neizsniedz", ja ir konstatēts kāds no normā minētajiem nosacījumiem. Šis likums savu juridisko spēku zaudēja
16. gada
17. maijā, proti, dienā, kad stājās spēkā Imigrācijas likums. Imigrācijas likuma
18. panta pirmā daļa paredz, ka "uzturēšanās atļaujas izsniegšanu vai reģistrāciju atsaka", ja iestājies kāds no šajā normā minētajiem nosacījumiem.
19. Senāts pieteikumā Satversmes tiesai norāda, ka pastāvot šaubas, vai apstrīdēto normu redakcija atbilst Satversmes
20. un
21. pantam. Apstrīdētajās normās esot noteikts iestādes pienākums izdot obligāto administratīvo aktu, ja tiek konstatēti normā uzskaitītie pārkāpumi, neatkarīgi no uzturēšanās atļaujas pieprasīšanas tiesiskā pamata. Tādējādi apstrīdēto normu piemērošanas gadījumā esot izslēgtas iestādes un tiesas iespējas analizēt personas ģimenes un privātās dzīves ierobežojumu samērīgumu. Atbilstoši Administratīvā procesa likuma (turpmāk - APL)
22. panta pirmajai daļai gadījumā, kad piemērojamā tiesību normā noteikts, ka izdodams konkrēta satura administratīvais akts (obligātais administratīvais akts), iestāde izdod šādu administratīvo aktu. Senāts norāda, ka no Satversmes
23. panta izrietot arī varas dalīšanas princips, atbilstoši kuram likumdevēja izdotie normatīvie akti tiesai ir saistoši. Ne iestāde, ne tiesa nevarot ignorēt likumdevēja noteiktās imperatīvās tiesību normas, kas paredz konkrēta satura lēmuma pieņemšanu, ja ir iestājušies tiesību normā paredzētie priekšnoteikumi. Ja reiz likumdevējs expressis verbis izteicis savu gribu, iestādei un tiesai tā esot jārespektē un tās nevarot rīkoties pretēji likumā noteiktajam. Tomēr likumam vajagot būt taisnīgam. Tas nozīmē arī to, ka likumam jāatbilst samērīguma principam un tikai konstitucionālā tiesa var pārbaudīt, vai likuma norma konkrētajā gadījumā atbilst samērīguma principam un vai tā nav pretrunā ar Satversmē nostiprinātajām personas pamattiesībām. Senāts vērš uzmanību uz to, ka ar
24. gada
25. oktobra grozījumiem Administratīvā procesa likumā nav grozīts administratīvo aktu iedalījums obligātajos, izdošanas izvēles, satura izvēles un brīvajos administratīvajos aktos. Ja atzītu, ka atbilstoši spēkā esošajai APL
26. panta redakcijai un Satversmes
27. pantam arī obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā iestādei jāņem vērā samērīguma princips, tad zustu jebkāda jēga tādam administratīvo aktu veidam kā "obligātais administratīvais akts".
28. Institūcija, kas izdevusi apstrīdēto normu, - Latvijas Republikas Saeima (turpmāk - Saeima) - atbildes rakstā nepiekrīt Senāta viedoklim, ka apstrīdētās normas liedzot iestādei un tiesai vērtēt samērīguma principa ievērošanu un tādējādi nonākot pretrunā ar augstāka juridiskā spēka normām. Saeima atzīst, ka apstrīdētās normas paredz izdot obligāto administratīvo aktu (APL
29. panta pirmā daļa). Tomēr esot jāņem vērā fakts, ka pieteikums iesniegts
30. gada
31. novembrī un tajā ietverti argumenti, kas atbilda tālaika normatīvajam regulējumam. Kā redzams no APL
32. panta redakcijas, kas bija spēkā līdz
33. gada
34. decembrim, tajā bija ietverta atsauce uz APL
35. pantu, kas paredz apsvērumus, kādi jāņem vērā, lemjot par administratīvā akta izdošanas vai tā satura lietderību, proti, par brīvā vai daļēji brīvā administratīvā akta izdošanu. Tādējādi līdz
36. gada
37. decembrim, kad stājās spēkā likums "Grozījumi Administratīvā procesa likumā", ar likumu nebija noteikts, ka iestādei, izdodot obligāto administratīvo aktu, ir pienākums izvērtēt pamattiesību ierobežojuma samērīgumu. No Satversmes
38. panta izrietot arī samērīguma princips, kas prasa, lai visos gadījumos (ne tikai izdodot brīvo vai daļēji brīvo administratīvo aktu), kad publiskā vara ierobežo personas tiesības un likumiskās intereses, tā ievēro saprātīgu līdzsvaru starp personas un valsts vai sabiedrības interesēm. Pienākums obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā vērtēt samērīguma principa ievērošanu izrietot arī no Eiropas Cilvēktiesību tiesas (turpmāk - ECT) prakses. Tādējādi pat apstākļos, kad likums expressis verbis neparedzēja iespēju obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā vērtēt pamattiesību ierobežojuma samērīgumu, iestādei un tiesai saskaņā ar Satversmes
39. pantu tas bija jādara. Šādu secinājumu apstiprinot arī Saeimas Juridiskās komisijas diskusijām par likumprojektu "Grozījumi Administratīvā procesa likumā" veltītās sēdes materiāli. Saskaņā ar Satversmes
40. pantu gan pirms, gan pēc
41. gada
42. decembra samērīguma princips bija jāievēro arī obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā. Tomēr līdz
43. gada
44. decembrim spēkā bijušo un neprecīzi izteikto APL
45. pantu interpretējot kopsakarā ar apstrīdētajām normām, iestāde un tiesa esot varējusi nonākt pie citādiem secinājumiem. Atbildes rakstā uzsvērts, ka šajā lietā jautājums ir nevis par apstrīdēto normu satversmību, bet gan par tiesību normu pareizu interpretāciju. Saeima norāda, ka pastāvot būtiska atšķirība starp APL
46. pantā ietverto samērīguma principu un APL
47. pantā regulētajiem lietderības apsvērumiem. Samērīguma princips esot virsprincips, kas izriet no Satversmes
48. panta kā tieši piemērojama konstitucionāla ranga tiesību norma, un šis princips esot piemērojams gadījumos, kad personas attiecībās ar valsti tiek ierobežotas personas cilvēktiesības. Savukārt lietderības apsvērumi, kas minēti APL
49. pantā, ne vienmēr esot saistīti ar personas cilvēktiesību ierobežošanu. Ja, izdarot lietderības apsvērumus, var tikt ierobežotas cilvēktiesības, vajagot ievērot arī samērīguma principu. Tāpēc arī varētu būt apgrūtināta lietderības apsvērumu un samērīguma principa norobežošana, jo dažkārt to piemērošana pārklājoties. Saeima īpaši norāda, ka likumdevējs neesot vēlējies paredzēt, ka apstrīdētajās normās minētie lēmumi visos gadījumos pieņemami automātiski un bez jebkādas izvērtēšanas, it īpaši attiecībā uz cilvēktiesību ierobežošanu. Tāpat Saeima vērš uzmanību uz to, ka šobrīd spēkā esošajos likumos nav iedibināta konsekventa prakse attiecībā uz tādas tiesību normas formulējumu, kura paredz obligātā administratīvā akta izdošanu.
50. Sagatavojot lietu izskatīšanai, no Administratīvās rajona tiesas un Administratīvās apgabaltiesas tika pieprasīta informācija par apstrīdēto normu piemērošanas praksi. 5.
51. Administratīvā rajona tiesa norāda, ka, piemērojot apstrīdētās normas, jautājums par samērīguma principa ievērošanu ir vērtēts atšķirīgi. Dažās lietās tiesa samērīguma principam esot piešķīrusi lielāku nozīmi un analizējusi personas tiesību uz privātās un ģimenes dzīvi ierobežojumus, savukārt citās lietās, atsaucoties uz apstrīdēto normu imperatīvo raksturu, samērīguma principam piešķirta mazāka nozīme. Administratīvā rajona tiesa uzsver, ka no Satversmes
52. panta izrietošais samērīguma princips uzliek iestādēm un tiesām par pienākumu pārbaudīt personas pamattiesību ierobežojumu samērīgumu. Tā kā valsts pārvaldes rīcības samērīguma pārbaudi paredzot augstāka juridiskā spēka normas, šis pienākums iestādēm un tiesām esot jāpilda neatkarīgi no apstrīdētajās normās ietvertā regulējuma, tātad neatkarīgi no apstrīdēto normu spēkā esamības. 5.
53. Administratīvā apgabaltiesa norāda, ka, izskatot lietas, tā piemērojusi apstrīdētās normas. Administratīvā apgabaltiesa ievēro Senāta sniegto tiesību normu interpretāciju, proti, ka apstrīdētās normas paredzot obligātā administratīvā akta izdošanu un šajā lietu kategorijā likumdevējs iestādēm un tiesām esot liedzis izvērtēt samērīgumu. Administratīvā apgabaltiesa arī atzīst, ka ir nepieciešams izvērtēt apstrīdēto normu atbilstību Satversmei.
54. Latvijas Republikas tiesībsarga pienākumu izpildītāja Diāna Šmite pauž viedokli, ka lietā Nr. 2006-41-01 ir vērtējams jautājums par apstrīdēto normu atbilstību Satversmes
55. un
56. pantam. Apstrīdētās normas paredzot obligātā administratīvā akta izdošanu. Šādu secinājumu varot izdarīt ne vien no apstrīdēto normu gramatiskā formulējuma, bet arī analizējot šīs normas sistēmiski. Saeima atbildes rakstā, pamatojot viedokli, ka arī obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā esot jāvērtē samērīgums, ir citējusi ECT spriedumu lietā Lit­wa v. Poland. D. Šmite norāda, ka Saeimas atsauce uz šo spriedumu esot nekorekta, jo šajā spriedumā ietvertais ECT secinājums esot aplūkojams saistībā ar lietas faktiskajiem apstākļiem. Polijas likums, lietu par kura piemērošanas atbilstību Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas normām izskatīja ECT, esot piešķīris iestādei rīcības brīvību. Savukārt ar apstrīdētajām normām rīcības brīvība neesot piešķirta. Samērīguma principa ievērošana esot ne tikai valsts pārvaldes uzdevums. Primāri likumdevējam pašam vajagot nodrošināt samērīguma principa ievērošanu. Ja likumdevējs to ir apsvēris un paredzējis iestādei pienākumu izdot obligāto administratīvo aktu, tad likumdevēja lēmuma atbilstība augstāka juridiskā spēka normām esot jāpārbauda Satversmes tiesā.
57. Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes Tiesību teorijas un vēstures katedras docents Dr.iur. Jānis Neimanis norāda, ka apstrīdētās normas neesot pretrunā ar Satversmes
58. un
59. pantu, ja vien tiek nodrošināta to adekvāta piemērošana. J. Neimanis uzsver, ka tiesību piemērošanas vispārējā norise neaprobežojas vienīgi ar formālloģiska juridiskā siloģisma formu. Tiesību piemērošanas neatņemama sastāvdaļa esot arī tiesisko seku konkretizēšana. Šajā posmā tiesību piemērotājam vajagot apsvērt tiesiskās sekas un izvēlēties tās, kuras sasniedz tiesību mērķi - taisnīgumu. Tiesisko seku samērība (saprātīgums) tiesību piemērotājam, izdodot administratīvo aktu, esot jāapsver vienmēr. Atzinumā norādīts, ka APL
60. panta pirmās daļas tekstā, kas paredz obligātā administratīvā akta izdošanu, nekas nav teikts par iestādes pienākumu apsvērt tiesisko seku samērību, taču normas teksts arī neaizliedzot to darīt. Šajā gadījumā vajagot ņemt vērā Saeimas iesniegtos materiālus, kas apliecina, ka likumdevēja nolūks nav bijis aizliegt samērīguma izvērtēšanu obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā. J. Neimanis arī piebilst, ka "lietderība" APL
61. pantā neesot tas pats, kas "samērība", jo lietderība esot tikai viens no samērīguma elementiem. Atzinumā īpaši uzsvērts, ka obligātais administratīvais akts gan samazinot iestādes rīcības brīvību līdz minimumam, taču netipiskos gadījumos iestādei esot iespēja atkāpties no tiesisko seku īstenošanas, pamatojoties uz īpašiem, uzrādāmiem un pārliecinošiem argumentiem. Satversmes tiesa secināja:
62. Apstrīdētajās normās paredzēts iestādes pienākums izdot obligāto administratīvo aktu, ja tiek konstatēti šajās normās uzskaitītie nosacījumi. Senāts uzskata, ka apstrīdētās normas neļauj iestādei un tiesai veikt pamattiesību ierobežojuma samērīguma izvērtējumu, ja, piemērojot apstrīdētās normas, tiek aizskartas Satversmes
63. un
64. pantā personai noteiktās pamattiesības uz privāto un ģimenes dzīvi (sk. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta
65. gada
66. oktobra lēmuma lietā Nr. SKA-362/2006
67. punktu, lietas materiālu
68. sēj.
69. lpp.). Likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, jau esot izvērtējis sabiedrības un atsevišķas personas tiesiskās intereses. Līdz ar to iestādei - administratīvā akta izdevējai nav īpaši jāizvērtē tā izdošanas vai satura lietderība. Senāta praksē apstrīdētās normas ir atzītas par imperatīvām normām. Savukārt tas nozīmējot, ka iestādei, piemērojot šīs normas, nav jāizvērtē valsts pārvaldes rīcības ar valsts varu samērīgums (sk. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta
70. gada
71. marta sprieduma lietā Nr. SKA-10
72. punktu un
73. gada
74. oktobra sprieduma lietā Nr. SKA-176
75. un
76. punktu, lietas materiālu
77. sēj. 33.,
78. un
79. lpp.).
80. Tiesiskuma princips uzliek valsts pārvaldes iestādēm pienākumu īstenot administratīvās tiesības. Tas nozīmē, ka pārvaldes iestādes ir tiesību iedzīvināšanas un attiecīgi arī tiesību piemērošanas institūcijas (sk.: Paine F. J. Vācijas vispārīgās administratīvās tiesības. Vācijas Administratīvā procesa likums. Rīga: Tiesu Namu Aģentūra, 2002,
81. lpp.). Atkarībā no apsvērumiem, kas iestādei jāizdara, pieņemot lēmumu par administratīvā akta izdošanu un nosakot tā saturu, APL izšķir obligāto administratīvo aktu (APL
82. panta pirmā daļa), izdošanas izvēles administratīvo aktu (APL
83. panta otrā daļa), satura izvēles administratīvo aktu (APL
84. panta trešā daļa) un brīvo administratīvo aktu (APL
85. panta ceturtā daļa). Iestāde obligāto administratīvo aktu izdod, ja piemērojamā tiesību norma noteic, ka izdodams konkrēta satura administratīvais akts. Šādā gadījumā pārvaldes darbība ir strikti noteikta ar tiesību normu un pārvaldes iestādes pašas nevar izlemt, vai vispār un kādā veidā tām jāīsteno tiesību normas. Līdz ar to likumdevējs, paredzot obligāta administratīvā akta izdošanu, liedz valsts pārvaldei brīvību lemt par administratīvā akta izdošanas lietderību un noteikt konkrētu tā saturu. Var piekrist Senātam, ka obligātā administratīvā akta izdošanas gadījumā valsts pārvaldes iestādei nav atļauts apsvērt tā izdošanas un satura lietderību.
86. Lietā ir strīds par to, vai liegums izdarīt lietderības apsvērumus nozīmē liegumu valsts pārvaldei izvērtēt, vai rīcība ar valsts varu ir samērīga gadījumos, kad, izdodot obligāto administratīvo aktu, tiek ierobežotas Satversmē personai noteiktās pamattiesības. Kā izriet no Senāta pieteikuma un sniegtās informācijas, Senāts uzskata, ka samērīguma principa piemērošanas vienīgā forma ir lietderības apsvērumu izdarīšana (sk. lietas materiālu
87. sēj. 5.,
88. un
89. -
90. lpp.). Līdz ar to jānoskaidro samērīguma principa nozīme demokrātiskā tiesiskā valstī un saistība ar lietderības apsvērumiem.
91. Samērīguma princips ir uzskatāms par vienu no svarīgākajiem demokrātiskas tiesiskas valsts pamatprincipiem. Tas vispārīgā veidā noteic, ka starp valsts varas darbību, kas ierobežo personas tiesības un leģitīmās intereses, un mērķi, ko valsts vara ar šo darbību tiecas sasniegt, ir jābūt saprātīgām attiecībām (sk.: Levits E. Samērīguma princips publiskajās tiesībās - jus commune europaeum un Satversmē ietvertais konstitucionāla ranga princips // Likums un Tiesības, 2000, Nr. 9,
92. -
93. lpp.). Satversmes tiesa ir secinājusi, ka no Satversmes
94. pantā ietvertā demokrātiskas republikas jēdziena izriet visu valsts institūciju pienākums savā darbībā ievērot samērīguma principu [sk. Satversmes tiesas
95. gada
96. marta sprieduma lietā Nr. 04-07