Par likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta piektās daļas 2.punkta un 23.1panta pirmās daļas atbil

Satversmes tiesas spriedums Par likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta piektās daļas 2.punkta un 23.1panta pirmās daļas atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1.pantam Spriedums Latvijas Republikas vārdā Rīgā 2013.gada 18.decembrī lietā Nr.2013-06-01 Latvijas Republikas Satversmes tiesa šādā sastāvā: tiesas sēdes priekšsēdētājs Gunārs Kūtris, tiesneši Kaspars Balodis, Aija Branta, Kristīne Krūma, Uldis Ķinis un Sanita Osipova, pēc Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta pieteikuma, pamatojoties uz Latvijas Republikas Satversmes

1. pantu un Satversmes tiesas likuma
2. panta
3. punktu,
4. panta pirmās daļas
5. punktu, kā arī 19.1 un 28.1 pantu, rakstveida procesā
6. gada
7. novembrī tiesas sēdē izskatīja lietu "Par likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu"
8. panta piektās daļas
9. punkta un 23.1 panta pirmās daļas atbilstību Latvijas Republikas Satversmes
10. pantam". Konstatējošā daļa
11. Saeima
12. gada
13. martā pieņēma likumu "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu", kas stājās spēkā
14. gada
15. maijā. Likumdevējs šo likumu ir vairākkārt grozījis. Ar
16. gada
17. septembra grozījumiem tika mainīts likuma nosaukums, un pašlaik tas ir likums "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" (turpmāk - Tautas nobalsošanas likums). Savukārt ar
18. gada
19. novembra likumu "Grozījumi likumā "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu"" (turpmāk -
20. gada
21. novembra grozījumi) Tautas nobalsošanas likuma
22. pants tika izteikts jaunā redakcijā un likums tika papildināts ar 23.1 pantu. Šie grozījumi stājās spēkā
23. gada
24. decembrī. Tautas nobalsošanas likuma
25. panta piektā daļa nosaka: "Centrālā vēlēšanu komisija atsaka likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju, ja: 1) iniciatīvas grupa neatbilst šā panta otrās daļas prasībām; 2) likumprojekts vai Satversmes grozījumu projekts pēc formas vai satura nav pilnībā izstrādāts." Savukārt Tautas nobalsošanas likuma 23.1 panta pirmā daļa paredz: "Centrālās vēlēšanu komisijas lēmumu atteikt likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju iniciatīvas grupa var pārsūdzēt Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamentā."
26. Satversmes tiesa
27. gada
28. decembrī pieņēma lēmumu par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01 "Par likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu"
29. panta pirmās daļas un
30. panta pirmās daļas atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1.,
31. un
32. pantam" (turpmāk - Lēmums lietā Nr. 2012-03-01), kura bija ierosināta pēc trīsdesmit
33. Saeimas deputātu pieteikuma. Satversmes tiesa secināja, ka lietā Nr. 2012-03-01 apstrīdētās normas paredz vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanā iesaistīto valsts institūciju tiesības un pienākumu vērtēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu atbilstību Latvijas Republikas Satversmei (turpmāk - Satversme), kā arī valsts starptautiskajām saistībām un ka pastāv minēto valsts institūciju pieņemto lēmumu tiesiskuma izvērtēšanas mehānisms.
34. Pieteikuma iesniedzējs - Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments (turpmāk - Pieteikuma iesniedzējs vai Senāts) - Satversmes tiesā iesniedzis pieteikumu par Tautas nobalsošanas likuma
35. panta piektās daļas
36. punkta un 23.1 panta pirmās daļas (turpmāk - apstrīdētās normas) atbilstību Satversmes
37. pantā nostiprinātajam valsts varas dalīšanas principam. Pieteikumā norādīts, ka Senāta tiesvedībā atrodas lieta Nr. SA-1/2013, kas ierosināta pēc Jāņa Kuzina, Andra Tolmačova, Aleksandra Kuzmina un Žannas Kareļinas pieteikuma par Centrālās vēlēšanu komisijas (turpmāk - CVK)
38. gada
39. novembra lēmuma Nr. 6 atcelšanu un labvēlīga administratīvā akta izdošanu. Iesniedzot pieteikumu Satversmes tiesā, tiesvedība lietā apturēta. Pieteikuma iesniedzējs informējis Satversmes tiesu arī par to, ka
40. gada
41. aprīlī apturēta tiesvedība lietā Nr. SA-6/2013, kas ierosināta pēc biedrības "Latvija par latu" pieteikuma par CVK
42. gada
43. marta lēmuma Nr. 14 atcelšanu. Savukārt
44. gada
45. jūlijā apturēta tiesvedība lietā Nr. SA-8/2013, kas ierosināta pēc biedrības "Par latu, pret eiro" pieteikuma par CVK
46. gada
47. maija lēmuma Nr. 19 atcelšanu daļā un labvēlīga administratīvā akta izdošanu. Senāts lietā Nr. SA-1/2013 pēc būtības atzīst par pareizu CVK lēmumu nenodot vēlētāju iesniegto likumprojektu parakstu vākšanai, bet uzskata, ka ir pārbaudāma CVK un administratīvās tiesas kompetence apturēt likumprojekta tālāko virzību, pamatojoties uz tā saturisku izvērtējumu. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka jautājums par CVK kompetenci zināmā mērā ir atrisināts Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01, bet šaubās, vai konkrētais CVK lēmums iekļaujas "Satversmes tiesas atzītajās kompetences robežās". Pieteikumā un tā precizējumā norādīts, ka regulējums, kas uzliek par pienākumu CVK un pēc tam administratīvajai tiesai saturiski pārbaudīt vēlētāju iesniegta likumprojekta atbilstību Satversmei vai starptautisko tiesību normām, neatbilst Satversmes
48. pantā nostiprinātajam valsts varas dalīšanas principam un Satversmes regulējumam kopumā. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka
49. gada
50. novembrī, kad tika pieņemts CVK lēmums Nr. 6, apstrīdētās normas vēl nebija spēkā. CVK pati esot secinājusi, ka tās kompetence izvērtēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu pēc satura izriet no Satversmes
51. panta un normām, kas nosaka vispārīgo CVK kompetenci Tautas nobalsošanas likuma izpildes nodrošināšanā. Pieteikuma iesniedzējs atzīst, ka, izvērtējot tam iesniegtā pieteikuma pamatotību, ir piemērojams Tautas nobalsošanas likuma
52. panta piektās daļas
53. punkts, kas "pozitivē kompetenci, kuras esība vispārīgi iezīmēta Satversmes tiesas
54. gada
55. decembra lēmumā par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01". Savukārt Pieteikuma iesniedzēja kompetence pilnībā pārbaudīt CVK lēmuma pamatotību izrietot no Tautas nobalsošanas likuma 23.1 panta pirmās daļas un Administratīvā procesa likuma (turpmāk arī - APL). Ja CVK atsakās likumprojektu reģistrēt un nodot parakstu vākšanai, balstoties uz juridiskiem argumentiem par tā neatbilstību Satversmei, tad administratīvajai tiesai esot šis lēmums pilnībā jāpārbauda pēc satura. Tādējādi apstrīdētās normas liekot Senātam pārbaudīt likumprojekta atbilstību Satversmei. CVK kompetence vērtēt likumprojekta saturu un atteikt likumprojekta nodošanu parakstu vākšanai nozīmējot iespēju ietekmēt likumdošanas iniciatīvas virzību un liedzot Saeimai likumprojektu apspriest un saturiski vērtēt, kā arī atšķirīga viedokļa gadījumā nodot galīgai izšķiršanai tautas nobalsošanā. Tādējādi tautai likumdošanas iniciatīvas iespējas tiekot mazinātas. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka lēmums, ar kuru CVK atsakās reģistrēt un nodot parakstu vākšanai vēlētāju iesniegtu likumprojektu, nav administratīvais akts, jo tiek pieņemts likumdošanas procesa ietvaros, taču atzīst, ka tas pats par sevi nebūtu šķērslis, kas izslēgtu šāda lēmuma pārbaudi tiesā. Likumdevējam esot tiesības nodot administratīvās tiesas kompetencē arī tādu lietu izskatīšanu, kuru raksturs nav tikai vai tieši administratīvi procesuāls, tomēr šādos izņēmuma gadījumos īpaša uzmanība esot jāpievērš tam, vai tiesas kontrole nepārsniedz tai pieļaujamās robežas, kam jāatbilst Satversmes
56. pantā nostiprinātajam varas dalīšanas principam. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka tiesības izvērtēt likumprojektu saturiski un atkarībā no vērtējuma to reģistrēt vai nereģistrēt ir ļoti būtiska funkcija. Satversmē vajagot būt redzamam ikvienam subjektam, kuram šādas tiesības piemīt. Ne CVK, ne tiesa Satversmē neesot norādīta kā šādas funkcijas veicēja. Būtu vajadzīgs īpašs pamatojums, lai varētu atzīt, ka tiesas funkcijās ietilpst vēlētāju iesniegtu likumprojektu izvērtēšana pēc satura. Satversmes tiesai vajadzētu būt tai, kuras ekskluzīvā kompetencē ietilpst šāda līmeņa tiesību jautājumu galīgā izšķiršana. Turklāt administratīvajai tiesai, ievērojot varas dalīšanas principu, esot jāatturas no likumprojekta satversmības pārbaudes, iekams tas nav pieņemts un kļuvis par likumu.
57. Institūcija, kas izdevusi apstrīdēto aktu, - Saeima - atbildes rakstā norāda, ka apstrīdētās normas atbilst Satversmes
58. pantam. Saeima norāda, ka apstrīdētās normas neietver tādu regulējumu, kādu Tautas nobalsošanas likums nebūtu paredzējis jau agrāk. Saeima nepiekrīt Pieteikuma iesniedzēja viedoklim, ka apstrīdētajās normās paredzētās CVK un Senāta funkcijas "nav redzamas Satversmē". Pēc Saeimas ieskata, Latvijas valsts iekārtas analīzē jāņem vērā ne tikai Satversmes pantos ietvertais juridiskais teksts, bet arī reālā prakse, proti, tas, kādā veidā Satversmes teksts tiek interpretēts un piemērots. CVK pilnvaras pārbaudīt to, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts uzskatāms par pilnīgi izstrādātu, esot tipisks Latvijas valsts iekārtas elements, kuru ieviesusi Satversmes sapulce, lai īstenotu Satversmes
59. pantu. Tāpat Latvijas valsts iekārtā jau kopš
60. gada, kad stājās spēkā Satversme, pašsaprotams bijis tas, ka attiecīgais CVK lēmums ir pārsūdzams Senātā. Likumā "Par Centrālo vēlēšanu komisiju" un Tautas nobalsošanas likumā esot saglabāts Satversmē paredzētais CVK un tiesu varas pilnvaru sadalījums attiecībā uz pārbaudi, vai vēlētāju iesniegts likumprojekts atbilst Satversmes 78.panta prasībām. Tautas nobalsošanas likuma
61. panta piektās daļas
62. punkts normatīvi precizējot, kā vērtējams tas, vai likumprojekts uzskatāms par pilnīgi izstrādātu. CVK prakse pēc apstrīdēto normu spēkā stāšanās liecinot, ka CVK spēj piemērot Satversmes
63. pantu un attiecīgās Tautas nobalsošanas likuma normas. Pieteikuma iesniedzēja bažas par CVK politizāciju un nespēju veikt likumā noteiktās funkcijas neesot pamatotas. CVK locekļiem savā darbībā esot jāievēro Satversme un CVK darbību regulējošie normatīvie akti. Turklāt, pat ja CVK pieņemtu patvaļīgus lēmumus bez pienācīga tiesiskā pamatojuma, APL piešķirot tiesai pietiekami plašas pilnvaras, lai nodrošinātu demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatprincipu ievērošanu šajā valsts darbības jomā. Saeima vērš Satversmes tiesas uzmanību uz to, ka arī līdz apstrīdēto normu spēkā stāšanās brīdim CVK lēmums, ar kuru kāds likumprojekts tika atzīts par neatbilstošu Satversmes
64. panta prasībām, bija pārsūdzams Administratīvā procesa likumā noteiktajā vispārējā kārtībā. Papildinot Tautas nobalsošanas likumu ar 23.1 pantu, regulējums esot modificēts, norādot tikai vienu tiesas instanci, kas pārbauda CVK lēmumu tiesiskumu, kā arī nosakot šīs pārbaudes procesuālo regulējumu, tostarp termiņus. Saeima neesot pārdalījusi kompetenci starp dažādām tiesām un neesot noteikusi jaunas funkcijas Senātam. Šāds regulējums atbilstot Latvijas valsts iekārtas tradīcijām un Satversmes sapulces deputātu izvēlei. CVK lēmumu tiesiskuma kontrole ar apstrīdētajām normām esot padarīta efektīvāka, jo nodrošinot personu tiesības saņemt galīgo tiesas nolēmumu par attiecīgo jautājumu likumā precīzi noteiktos termiņos, kas ir īsāki par vispārējiem lietu izskatīšanas termiņiem. Turklāt lieta tiekot izskatīta augstāka līmeņa tiesā. No Lēmuma lietā Nr. 2012-03-01 varot secināt, ka Tautas nobalsošanas likuma 23.1 pantā paredzētais CVK lēmumu tiesiskuma kontroles mehānisms uzskatāms par efektīvu. Neesot pamatotas arī Pieteikuma iesniedzēja bažas par iejaukšanos likumdošanas procesā, jo apstrīdētajās normās paredzētos lēmumus CVK nepieņemot likumdošanas procesa ietvaros. Atbilstoši Satversmes
65. pantam likumdošanas process sākoties ar likumprojekta iesniegšanu Saeimai. Likumdošanas process tikšot uzsākts tikai tādā gadījumā, ja ne mazāk kā vienas desmitās daļas vēlētāju parakstīts likumprojekts tiks iesniegts izskatīšanai Saeimā. Tāpat Saeima uzskata, ka argumentus, ko Pieteikuma iesniedzējs izvirzījis izskatāmajā lietā, Satversmes tiesa jau ir vērtējusi lietas Nr. 2012-03-01 ietvaros. Lēmumā par tiesvedības izbeigšanu šajā lietā esot akceptētas CVK pilnvaras lemt par to, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts uzskatāms par pilnīgi izstrādātu, un vērtētas arī personas tiesību aizsardzības garantijas. Savos papildu paskaidrojumos Saeima norāda, ka CVK pienākums pārbaudīt, vai iesniegtais likumprojekts atbilst Satversmē ietvertajām normām, principiem un vērtībām, visupirms izriet no Satversmes
66. panta un likuma "Par Centrālo vēlēšanu komisiju"
67. panta. Savukārt Tautas nobalsošanas likuma
68. panta piektajā daļā likumdevējs esot formulējis tiesisko pamatu, uz kura CVK var atteikt likumprojekta reģistrāciju.
69. Pieaicinātā persona - Latvijas Republikas tiesībsargs (turpmāk - Tiesībsargs) - uzskata, ka apstrīdētās normas atbilst Satversmes
70. pantam. Tiesībsargs norāda: ja likumprojekts ir acīmredzamā pretrunā ar konstitūciju, tā tālāka virzība nav pieļaujama. CVK esot tā institūcija, kas ir tieši iesaistīta vēlētāju iesniegta likumprojekta virzīšanā, un varot pārbaudīt, vai konkrēts projekts ir pilnīgi izstrādāts un atbilstošs Satversmei. Pēc Tiesībsarga ieskata, administratīvo tiesu uzdevums ir uz ieinteresēto personu sūdzību pamata pārbaudīt valsts un pašvaldību iestāžu un amatpersonu lēmumu un rīkojumu likumību. Tas tomēr neizslēdzot iespēju, ka administratīvo tiesu izspriešanai tiek nodotas arī citas lietas. Tiesībsargs uzskata, ka CVK lēmumu izvērtēšanas funkcija nav nododama Satversmes tiesai un nebūtu pieļaujama tāda situācija, ka Satversmes tiesai nāktos izvērtēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu, bet vēlāk - iepriekš jau izvērtētās, taču nu jau spēkā stājušās tiesību normas. Tautas nobalsošanas likuma 23.1 pants nodrošinot efektīvu tiesību aizsardzības mehānismu, un Senāts nepārsniedzot savu kompetenci, kad pārbauda, vai vēlētāju iesniegts likumprojekts atbilst juridiskās tehnikas prasībām, iekļaujas Latvijas tiesību sistēmā un saskan ar Satversmes normām un valsts starptautiskajām saistībām.
71. Pieaicinātā persona - Centrālā vēlēšanu komisija - norāda, ka tā pieņem lēmumus saskaņā ar likumu "Par Centrālo vēlēšanu komisiju" un APL, ievērojot pašas īpaši izstrādātu procedūru. CVK locekļi vērtējot vēlētāju iesniegta likumprojekta atbilstību Satversmei pēc savas tiesiskās apziņas, iepazīstoties ar valsts institūciju un ekspertu atzinumos sniegtajiem argumentiem. CVK locekļi esot vienojušies, ka atzinumi tiek prasīti no Saeimas Juridiskā biroja, Tieslietu ministrijas un Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes, kā arī citām institūcijām un ekspertiem atkarībā no saņemtā projekta jomas un iespējamās ietekmes uz noslēgtajiem starptautiskajiem līgumiem. CVK piekrīt Saeimas atbildes rakstā norādītajam, ka CVK izmanto savas pilnvaras atbilstoši apstrīdētajā normā dotā pilnvarojuma jēgai un mērķim, bet iespēja apstrīdēt CVK lēmumu Senātā nodrošina pietiekamu tiesu varas kontroli pār CVK pieņemto lēmumu pamatotību un tiesiskumu. Līdz brīdim, kad stājās spēkā
72. gada
73. novembra grozījumi, CVK pārbaudījusi, vai iesniegtais likumprojekts atbilst juridiskās tehnikas prasībām, vai tā saturs ir nepārprotami skaidrs, vai tas nav pretrunā ar augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem un vai to parakstījuši ne mazāk kā 10 000 vēlētāju. CVK lēmumi šajā periodā esot pārsūdzēti Administratīvā procesa likumā noteiktajā kārtībā.
74. Pieaicinātā persona - Dr. iur. Aivars Endziņš - piekrīt Saeimas atbildes rakstā sniegtajai argumentācijai un uzskata, ka apstrīdētajās normās noteiktā CVK un Senāta kompetence nav pretrunā ar Satversmes
75. pantā nostiprināto valsts varas dalīšanas principu. A. Endziņš norāda, ka no Satversmes izriet prasība izvērtēt, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts ir pilnīgi izstrādāts. Saeima šo Satversmes prasību esot izpildījusi, pieņemot apstrīdētās normas, kuras nosaka CVK un Senāta kompetenci vērtēt vēlētāju iesniegtos likumprojektus.
76. Pieaicinātā persona - Dr. iur. Inese Nikuļceva - uzskata, ka apstrīdētās normas atbilst Satversmes
77. pantam. I. Nikuļceva norāda, ka vēlētāju iesniegta likumprojekta saturu, respektīvi, lietderību un pieņemamību, no politiskā viedokļa var vērtēt vienīgi Saeima vai tauta. Taču no šā politiskā izvērtējuma esot jānošķir juridiskais izvērtējums attiecībā uz to, vai likumprojekts uzskatāms par pilnīgi izstrādātu Satversmes
78. panta izpratnē. Senāta pieteikums Satversmes tiesai liecinot, ka praksē rodas problēmas tad, kad ir jānošķir likumprojekta politiskais izvērtējums, kuru var veikt vienīgi Saeima un tauta, no likumprojekta satura juridiskā izvērtējuma, kuru veic CVK un citas institūcijas. Ja likumprojektu varētu vērtēt vienīgi likumdevējs, tad ne tikai būtu jārēķinās ar nesamērīgiem valsts budžeta līdzekļu tēriņiem, bet arī tiktu degradēta tiešās demokrātijas jēga, proti, nodot tautas izlemšanai tikai pašus būtiskākos jautājumus. Arī no ētikas viedokļa prasība, lai vēlētāji balso par antikonstitucionāliem likumprojektiem, nebūtu pieņemama. Norādes uz to, kā saprotams jēdziens "pilnīgi izstrādāts", likumdevējs esot sniedzis Tautas nobalsošanas likuma
79. panta piektajā daļā. Pārbaudot, vai likumprojekts ir pilnībā izstrādāts no formas un satura viedokļa, vajagot vadīties no doktrīnas, kā arī judikatūrā un iestāžu praksē ieviestajiem kritērijiem. Tostarp esot jāņem vērā Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01 norādītais, Satversmes tiesas izstrādātos kritērijus attīstot tālāk un pilnveidojot tiesību doktrīnā un CVK praksē. Likumdošanas process ietverot arī likumdošanas iniciatīvu. Tomēr tas, ka valsts pārvaldes iestāde, proti, CVK, veic noteiktus uzdevumus likumdošanas procesa ietvaros, nenozīmējot varas dalīšanas principa pārkāpumu. Varas dalīšana netiekot īstenota strikti pēc ideāltipiskā modeļa. Normatīvo aktu projektu sagatavošanas un virzīšanas gaitā valsts pārvaldes iestādēm esot ne tikai tiesības, bet arī pienākums izvērtēt ikviena projekta atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām un vispārējiem tiesību principiem. Savukārt katram tiesību piemērotājam esot pienākums ikkatrā savā darbībā ievērot tiesību normu hierarhiju, iztulkot Satversmi un piemērot to tieši, kā arī pārbaudīt ikvienas darbības vai akta atbilstību Satversmei. Gadījumos, kad ir grūti sniegt skaidru atbildi uz jautājumu, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts ir pilnībā izstrādāts pēc satura, piemēram, tad, ja pieaicināto ekspertu un valsts iestāžu viedokļi ir pretēji un sadalās līdzīgi, CVK būtu jālemj par labu likumprojekta reģistrācijai, tādējādi ļaujot, lai par šo likumprojektu lemj vēlētāji un Saeima. I. Nikuļceva norāda, ka saskaņā ar Eiropas Padomes komisijas "Demokrātija caur tiesībām" (turpmāk - Venēcijas komisija) vadlīnijām valstī jābūt iedibinātai efektīvai sistēmai ar vēlētāju likumdošanas iniciatīvu saistīto lēmumu pārsūdzēšanai tiesā. Arī iespēja pārbaudīt tiesā CVK lēmumu par atteikumu reģistrēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu nevis apdraudot demokrātiju un tiesiskumu, bet gan esot neatņemama efektīvi funkcionējošas tiešās demokrātijas sastāvdaļa. Savukārt Satversmes tiesas kompetencē neietilpstot normatīvo aktu projektu vērtēšana. Tādējādi Tautas nobalsošanas likuma 23.1 pantā Senātam paredzētā kompetence izskatīt CVK lēmumu par atteikumu reģistrēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu nepārkāpjot varas dalīšanas principu un nenonākot pretrunā ar kompetenču sadalījumu starp Satversmes tiesu un citām tiesām.
80. Pieaicinātās personas - Andris Tolmačovs, Aleksandrs Kuzmins un Žanna Kareļina - norāda, ka tautai ir jāievēro tās pašas rīcības brīvības robežas, kas noteiktas Saeimai. Taču tautai pašai esot jāizlemj, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts ir saderīgs ar demokrātiskas un tiesiskas valsts vērtībām. Nevienai iestādei vai amatpersonai neesot tiesību apturēt vēlētāju likumdošanas iniciatīvu tāpēc, ka vēlētāju iesniegtais likumprojekts varētu būt pretrunā ar Satversmi un Latvijas starptautiskajām saistībām. Līdz ar to CVK kompetenci vērtēt, vai likumprojekts atbilst Satversmei un Latvijas starptautiskajām saistībām, vajagot interpretēt šauri, attiecinot to tikai uz gadījumiem, kad šī neatbilstība ir acīmredzama, piemēram, kad ir iesniegts likumprojekts, kas paredz izlemt tādus jautājumus, kuri vispār ar likumu nav regulējami, un tas ir nepārprotams un skaidrs bez padziļinātas juridiskās analīzes. To apliecinot arī CVK
81. gada
82. novembra lēmumā Nr. 6 un Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01 norādītais. Pieaicinātās personas arī uzskata, ka nav svarīgi, vai tiesību norma ir spēkā esoša likuma vai tikai vēlētāju iesniegta likumprojekta sastāvdaļa, - juridiskās analīzes līmenim, pārbaudot normas atbilstību Satversmei vai Latvijas starptautiskajām saistībām, vajagot būt vienādam. Pieaicināto personu viedoklī norādīts, ka apstrīdētās normas nenodrošina likumdevēju - tautas un Saeimas - vienlīdzību, jo attieksme pret tautu kā pret likumdevēju esot mazāk labvēlīga. Proti, vēlētāju iesniegta likumprojekta atbilstība Satversmei vai Latvijas starptautiskajām saistībām tiekot pārbaudīta ex ante, turklāt to nedarot Satversmes tiesa. Šāds regulējums esot pretrunā ar Satversmes
83. pantā nostiprināto demokrātijas principu, kā arī tautas suverenitātes principu. Secinājumu daļa
84. Pieteikuma iesniedzējs lūdz Satversmes tiesu izvērtēt apstrīdēto normu atbilstību Satversmes
85. pantā nostiprinātajam varas dalīšanas principam. Proti, Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka CVK kompetence izvērtēt to, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts ir pilnībā izstrādāts pēc satura, kā arī Senāta kompetence izskatīt sūdzības par CVK lēmumiem, ar kuriem vēlētāju iesniegta likumprojekta reģistrācija atteikta tādēļ, ka tas nav pilnībā izstrādāts pēc satura, neatbilst varas dalīšanas principam. 10.
86. Apstrīdētās normas attiecas uz likumprojektu un Satversmes grozījumu projektu izvērtēšanu pēc formas un pēc satura. Likumprojekta un Satversmes grozījumu projekta izvērtēšanas metodoloģija atšķiras. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversme nošķir likumdošanas varu un satversmes varu, turklāt tiesībām pieņemt vai grozīt Satversmi ir noteiktas stingrākas prasības (sk. Satversmes tiesas
87. gada
88. novembra sprieduma lietā Nr. 2007-10-0102 56.
89. un 56.
90. punktu). Pieteikuma iesniedzējs nav vērsies Satversmes tiesā saistībā ar apstrīdēto normu piemērošanu tādās lietās, kurās tiek izvērtēts CVK lēmums par vēlētāju iesniegtu Satversmes grozījumu projektu. Turklāt Pieteikuma iesniedzējs neapstrīd nosacījumu par vēlētāju iesniegtu likumprojektu vērtēšanu pēc formas. Tā kā Satversmes tiesai jāņem vērā pieteikuma pamatā esošie faktiskie apstākļi, izskatāmās lietas ietvaros apstrīdētās normas tiks vērtētas vienīgi tiktāl, ciktāl tās attiecas uz vēlētāju iesniegtu likumprojektu izvērtēšanu pēc satura. 10.
91. No pieteikumā izklāstītajiem argumentiem izriet, ka izskatāmajā lietā apstrīdēto normu atbilstība augstāka juridiskā spēka normām vērtējama kopsakarā ar Satversmes tiesas nolēmumos paustajām atziņām. Proti, kā tika konstatēts, Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01 Satversmes tiesa vērtēja Tautas nobalsošanas likuma
92. panta pirmās daļas un
93. panta pirmās daļas atbilstību Satversmes 1.,
94. un
95. pantam. Minētajā lēmumā paustas atziņas par vēlētāju iesniegta likumprojekta izvērtēšanu un pārbaudi, taču lietas ietvaros expressis verbis netika vērtēta izskatāmajā lietā apstrīdēto normu atbilstība Satversmei. No Lēmuma lietā Nr. 2012-03-01 izriet arī tas, ka Satversmes tiesa ņēmusi vērā Tautas nobalsošanas likuma
96. gada
97. novembra redakciju, kas apstrīdēta izskatāmajā lietā. Tātad, ciktāl tiesisko attiecību konteksts nav mainījies, Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01 izdarītie secinājumi ir attiecināmi arī uz izskatāmo lietu. Līdz ar to Satversmes tiesai visupirms jānoskaidro, kādas prasības vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanai izvirza varas dalīšanas princips.
98. No Satversmes
99. pantā nostiprinātā demokrātiskas republikas jēdziena visām valsts institūcijām izriet pienākums to savstarpējās attiecībās ievērot likumību un varas dalīšanas principu, kā arī īstenot savstarpēju uzraudzību, ievērojot likuma virsvadības principu un citus tiesiskas valsts principus. Varas dalīšanas mērķis ir personas pamattiesību un demokrātiskas valsts iekārtas nodrošināšana, garantējot līdzsvaru un savstarpēju kontroli starp valsts varas institūcijām (sk., piemēram, Satversmes tiesas
100. gada
101. decembra sprieduma lietā Nr. 2006-12-01 6.
102. punktu). Izvērtējot kādas tiesību normas atbilstību Satversmes
103. pantā nostiprinātajiem tiesiskas valsts principiem, jāņem vērā tas, ka šo principu izpausme dažādās tiesību jomās var atšķirties (sk. Satversmes tiesas
104. gada
105. novembra sprieduma lietā Nr. 2006-04-01 15.
106. un 15.
107. punktu). Varas dalīšanas princips nozīmē, ka visa valsts darbība pēc savas būtības funkcionāli ir iedalīta trijos darbības veidos jeb valsts varas funkcionālos atzaros - likumdošanas varā, izpildvarā un tiesu varā. Trim varas atzariem piederīgo valsts institūciju kompetenču sadalījums, kas veido varas dalīšanas principa jeb "līdzsvara un atsvara" sistēmu, ir noteikts Satversmē. Tomēr Satversme arī piešķir Saeimai tiesības varas dalīšanas modeli konkretizēt. Satversmes
108. pants noteic, ka Latvijā likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē paredzētajā kārtībā un apmēros. Savukārt Satversmes
109. pants nosaka: "Ne mazāk kā vienai desmitai daļai vēlētāju ir tiesība iesniegt Valsts prezidentam pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu vai likuma projektu, kuru prezidents nodod Saeimai. Ja Saeima to nepieņem bez pārgrozījumiem pēc satura, tad tas ir nododams tautas nobalsošanai." Satversmes tiesa ir norādījusi, ka pilsoņu kopuma tiesības piedalīties likumdošanas procesā uzskatāmas par tādām tiesībām, kuras pieder pie konstitucionālās iekārtas institucionālās jomas (sk. Satversmes tiesas
110. gada
111. maija sprieduma lietā Nr. 2008-40-01
112. punktu un
113. gada
114. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01
115. punktu). Latvijas valsts kompetenci varas konstitucionālās institūcijas var īstenot pašas vai izveidot šim nolūkam valsts pārvaldes iestādes. Līdz ar to visos sabiedrības un valsts dzīves jautājumos, ciktāl to tiesiskais regulējums pamatojas Satversmes prasībās, kādai no valsts varas konstitucionālajām institūcijām vai to izveidotajām valsts pārvaldes iestādēm ir kompetence rīkoties un risināt attiecīgo jautājumu. Tātad Satversmei atbilst tikai tāda tiesiskā situācija, ka vismaz vienai valsts varas konstitucionālajai institūcijai vai tās izveidotai valsts pārvaldes iestādei ir pienākums nodrošināt Satversmes prasību ievērošanu (sk. Satversmes tiesas
116. gada
117. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01 19.
118. punktu). Satversmes tiesa arī norādījusi, ka Satversmes
119. pants atsevišķos gadījumos, kad to prasa citu konstitucionālo normu ievērošana un kad citādi nav iespējams nodrošināt pienācīgu pārvaldību, pilnvaro Saeimu veidot neatkarīgu institūciju. Ja likumdevējs, izmantojot Satversmes
120. pantā paredzētās tiesības ar likumu noteikt valsts iestāžu savstarpējās attiecības, kādu valsts pārvaldes iestādi atbrīvo no padotības Ministru kabinetam, tad tam ir jāparedz citāds, bet ne mazāk efektīvs šīs iestādes darbības uzraudzības modelis (sk. Satversmes tiesas
121. gada
122. oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01 16.-16.
123. punktu un
124. gada
125. jūnija lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2011-18-01 17.
126. punktu). Varas dalīšanas princips nosaka arī tiesu varas kontroli pār likumdevēja un izpildu varu. Satversmes tiesa secinājusi, ka tiesu varas uzdevums ir nodrošināt, lai, izskatot konkrētu lietu, tiktu garantēta Satversmes normu, likumu un citu normatīvo aktu īstenošana, vispārējo tiesību principu ievērošana, kā arī aizsargātas cilvēka tiesības un brīvības. Tiesiskā valstī tieši tiesas ir atzīstamas par efektīvāko mehānismu, kas, izvērtējot katru gadījumu individuāli, var konstatēt, vai ir ievērots saprātīgs līdzsvars starp konkrētās personas tiesībām un sabiedrības interesēm (sk. Satversmes tiesas
127. gada
128. oktobra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2010-09-01
129. punktu un
130. gada
131. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2011-15-01
132. punktu). Tādējādi Satversmē paredzētā varas dalīšanas principa mērķis ir nodrošināt demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatvērtību īstenošanu un aizsardzību.
133. Vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanas pamatnoteikumi ir ietverti Satversmes 78.-
134. pantā. Taču Satversmē, ņemot vērā tās lakonisko stilu, vēlētāju likumdošanas iniciatīva nav aplūkota detalizēti. Tāpēc Tautas nobalsošanas likumā ir noteikta Satversmes
135. pantā paredzēto tiesību īstenošanas kārtība, kas konkretizē vēlētāju likumdošanas iniciatīvas subjekta - vienas desmitās daļas vēlētāju - tiesības. Turklāt no Satversmes
136. un
137. panta izrietošais Saeimas konstitucionālais pienākums noteikt skaidru regulējumu vēlētāju likumdošanas iniciatīvas un tautas nobalsošanas īstenošanai ietver arī nepieciešamību izveidot Satversmes
138. panta prasību ievērošanas pārbaudes mehānismu, jo arī pilsoņu kopums kā viens no likumdevējiem nav tiesīgs pārkāpt Satversmi (sk. Satversmes tiesas
139. gada
140. maija sprieduma lietā Nr. 2008-40-01
141. punktu un
142. gada
143. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01 16., 18.
144. un 19.
145. punktu). 12.
146. Satversmes
147. panta izpratnē likumdošanas process sākas tad, kad Valsts prezidents iesniedz Saeimai vienas desmitās daļas vēlētāju pilnībā izstrādātu likumprojektu. Savukārt vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošana sākas jau agrāk atbilstoši Tautas nobalsošanas likumā noteiktajai kārtībai. Lai likumprojektu iesniegtu Saeimai, jāsavāc vienas desmitās daļas vēlētāju paraksti. Nepieciešamais likumprojekta atbalstītāju skaits tiek aprēķināts no pēdējās Saeimas vēlēšanās balsstiesīgo pilsoņu skaita. Tātad, lai konstituētos Satversmē paredzētais subjekts - viena desmitā daļa vēlētāju, jāsavāc ievērojams balsstiesīgo pilsoņu parakstu skaits. Šim procesam nepieciešami privātie un valsts budžeta līdzekļi, kā arī citi resursi. Saskaņā ar Tautas nobalsošanas likuma pārejas noteikumu
148. punktu pirmajā parakstu vākšanas kārtā 30 000 vēlētāju paraksti ir jāapliecina pie zvērināta notāra vai bāriņtiesā, kas veic notariālas darbības. Savukārt otro parakstu vākšanas kārtu nodrošina valsts. Tādējādi Saeimas konstitucionālais pienākums reglamentēt vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanu ir vērsts uz pilsoņu kopuma rīcības koordinēšanu, nosakot, piemēram, konkrētus parakstu vākšanas termiņus, kā arī uz to, lai pēc iespējas efektīvāk tiktu izlietoti privātie un valsts budžeta līdzekļi. Tāpat minētais Saeimas pienākums nodrošina Satversmes
149. panta prasību ievērošanu šajā procesā, citastarp arī to, lai vēlētāju iesniegtais likumprojekts būtu pilnībā izstrādāts. 12.
150. Saskaņā ar šobrīd spēkā esošo regulējumu, proti, Tautas nobalsošanas likuma
151. pantu un pārejas noteikumu
152. punktu, balsstiesīgo pilsoņu parakstu vākšanai par konkrētu likumprojektu tiek izveidota iniciatīvas grupa. Tā var būt politiskā partija, politisko partiju apvienība vai ne mazāk kā 10 vēlētāju izveidota biedrība. Iniciatīvas grupa izstrādāto likumprojektu iesniedz CVK. Savukārt CVK, ja tas nepieciešams, pieprasa ziņas, paskaidrojumus un atzinumus no valsts un pašvaldību institūcijām vai pieaicina ekspertus un 45 dienu laikā pieņem vienu no šādiem lēmumiem: 1) reģistrēt likumprojektu; 2) noteikt termiņu iesniegumā un likumprojektā konstatēto trūkumu novēršanai; 3) atteikt likumprojekta reģistrāciju, ja iniciatīvas grupa neatbilst likuma prasībām vai ja likumprojekts pēc formas vai satura nav pilnībā izstrādāts. Šo lēmumu iniciatīvas grupa var pārsūdzēt Senātā. Tādējādi no apstrīdētā Tautas nobalsošanas likuma
153. panta piektās daļas
154. punkta izriet, ka CVK pienākums ir citastarp izvērtēt to, vai vēlētāju iesniegtais likumprojekts ir pilnībā izstrādāts pēc satura. Savukārt Tautas nobalsošanas likuma 23.1 panta pirmajā daļā ir noteikts, ka iniciatīvas grupa var Senātā pārsūdzēt CVK atteikumu reģistrēt likumprojektu. Līdz ar to Satversmes tiesai jānoskaidro, vai Saeima ir ievērojusi savas rīcības brīvības robežas un apstrīdētajās normās vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanai izvirzītās prasības atbilst demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatvērtībām.
155. Nosakot tautas nobalsošanas un vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanas kārtību, Saeima bauda rīcības brīvību, ciktāl Satversmes normas to neierobežo. Tāpat Saeimai ir plaša rīcības brīvība gan izvēloties, kurā no vairākiem likumiem tā iekļaus attiecīgu regulējumu, gan arī jautājumos, kas saistīti ar likumdošanas tehniku viena likuma ietvaros (sk., piemēram, Satversmes tiesas
156. gada
157. jūnija sprieduma lietā Nr. 2010-02-01 9.4.
158. punktu un
159. gada
160. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01
161. punktu). Jau kopš Satversmes pieņemšanas kompetence pārbaudīt vēlētāju iesniegta likumprojekta atbilstību Satversmes
162. panta prasībām ir uzticēta CVK. Šāda CVK kompetence izriet no Satversmes
163. panta, Tautas nobalsošanas likuma, kā arī likuma "Par Centrālo vēlēšanu komisiju". 13.
164. CVK saskaņā ar likuma "Par Centrālo vēlēšanu komisiju"
165. pantu ir Saeimas izveidota valsts institūcija, kas darbojas pastāvīgi. Tās sastāvā ir deviņi locekļi - vēlētāji. CVK priekšsēdētāju un septiņus locekļus ievēlē Saeima, bet vienu locekli no sava vidus izvirza Augstākā tiesa plēnumā (likuma "Par Centrālo vēlēšanu komisiju"
166. pants). CVK nodrošina Tautas nobalsošanas likuma izpildi, kā arī tā vienveidīgu un pareizu piemērošanu. Veicot savus pienākumus un realizējot savas tiesības, CVK rīkojas spēkā esošo normatīvo aktu ietvaros, tostarp atbilstoši Tautas nobalsošanas likuma normām (likuma "Par Centrālo vēlēšanu komisiju"
167. un
168. pants). 13.
169. Lēmumā lietā Nr. 2012-03-01 Satversmes tiesa atzina, ka CVK kompetencē ietilpst vērtēšana, vai likumprojekts atbilst Satversmes
170. pantā paredzētajai prasībai "pilnīgi izstrādāts". Savukārt tā ietver prasību, lai likumprojekts būtu pilnībā izstrādāts pēc satura. No Satversmes tiesas secinātā izriet, ka likumprojektu nevar uzskatīt par pilnīgi izstrādātu no satura viedokļa, ja: 1) tas paredz izlemt tādus jautājumus, kuri vispār ar likumu nav regulējami; 2) pieņemšanas gadījumā tas nonāktu pretrunā ar Satversmē ietvertajām normām, principiem un vērtībām; 3) pieņemšanas gadījumā tas nonāktu pretrunā ar Latvijas starptautiskajām saistībām (sk. Satversmes tiesas
171. gada
172. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01 16., 18.
173. un 19.
174. punktu). Arī Venēcijas komisija ir paredzējusi, ka tautas nobalsošanai nododamajam likumprojektam jāatbilst augstāka juridiskā spēka tiesību normām, starptautiskajām tiesībām un Eiropas Padomes principiem (demokrātija, cilvēktiesības un tiesiska valsts). Likumprojekti, kas neatbilst šiem nosacījumiem, nebūtu nododami tautas nobalsošanai [sk.: Code of Good Practice on Referendums, CDL-AD