College van Beroep voor het bedrijfsleven – ECLI:NL:CBB:2001:AA9876

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. 94/0588/060/234 31 januari 2001 Uitspraak in de zaak van:

A, te B, appellant, gemachtigde: mr B. Nijman, advocaat te Wageningen, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder, gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerder.

1.De procedure Op 21 januari 1994 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 1993.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 24 april 1992, genomen op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivel- produkten (hierna: BZB).

Bij schrijven van 28 december 1998 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.

Bij besluit van 23 maart 1999 heeft verweerder een herziene beslissing op het bezwaar van appellant genomen.

Bij brieven van 11 mei 1999 en 14 juli 1999 heeft appellant het College meegedeeld dat hij zijn beroep handhaaft in afwachting van de afwikkeling van zijn vordering tot schadevergoeding door verweerder, waarover overleg met verweerder plaatsvindt.

Bij schrijven van 7 juni 2000 heeft appellant het College bericht dat overleg met verweerder naar aanleiding van diens herziene beslissing op bezwaar niet heeft geleid tot overeenstemming over door verweerder te vergoeden schade. Hierbij heeft appellant het College verzocht tot vaststelling van schadevergoeding over te gaan.

Verweerder heeft op 21 juni 2000 een verweerschrift ingediend, waarop appellant bij op 27 juni 2000 ingekomen schrijven heeft gereageerd.

Op 27 september 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.

2.De grondslag van het geschil Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

-Appellant heeft op 15 november 1991 een aanvraag ingediend op grond van de BZB.

Hierbij heeft hij aangegeven in 1990 een melkequivalent van 85.636 kg zure boerderijzuivelproducten te hebben verkocht.

-Bij besluit van 24 april 1992 is de aanvraag van appellant afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan hij op 6 oktober 1993 is gehoord.

-Bij besluit van 28 december 1993 heeft verweerder, beslissend op het bezwaar, aan appellant een heffingvrije hoeveelheid melk voor 1991/1992 toegekend van 51.932 kg. Dit besluit luidt voorzover hier van belang als volgt: " Blijkens artikel 11, tweede lid, dient een aanvraag met redenen omkleed te zijn en een, met daartoe strekkende bewijsstukken, onderbouwde verklaring omtrent de onderscheidene gronden te bevatten. Voor de beoordeling van een aanvraag op grond van het gerealiseerde produktieniveau betekent dit, mede gelet op de uitvoerbaarheid en een uniforme toepassing van de regeling, dat in beginsel slechts acht kan worden geslagen op schriftelijke bewijsmiddelen die dateren van v¢¢r 31 januari 1991 en waaruit de hoeveelheid verkochte zure boerderijzuivelprodukten concreet en ondubbelzinnig blijkt. (.) Ter zitting van de ter zake bevoegde afdeling van de Commissie heeft U verklaard dat U de winkelverkopen elke dag heeft opgeteld, maar dat deze niet per produkt gespecificeerd zijn. U heeft in Uw bezwaarschrift wel namen van een aantal grote afnemers genoemd, maar U beschikt niet over bonnen waarop de afleveringen aan deze afnemers staan. Ter zitting is U gevraagd of deze afnemers zelf misschien nog over bonnen beschikken. U heeft hierover navraag gedaan en deze bonnen bleken inderdaad bij de afnemers in bezit te zijn. Deze bonnen heeft U na de zitting overgelegd. Op basis van deze bonnen is mij gebleken dat U in 1990 een hoeveelheid vla, yoghurt, kwark en drinkyoghurt heeft verkocht.

Van de overige door U aangevraagde hoeveelheden heeft U geen bewijsstukken overgelegd waaruit concreet en ondubbelzinnig blijkt dat deze in 1990 verkocht en/of geleverd zijn, zodat U voor deze hoeveelheden geen toewijzing kunt krijgen."

-In het op 21 januari 1994 door het College ontvangen beroepschrift heeft appellant onder meer gesteld dat verweerder ten onrechte geen of onvoldoende rekening houdt met de winkelverkopen van appellant, omdat appellant hierover onvoldoende bewijsstukken zou hebben overgelegd. Voorts heeft appellant hierbij meegedeeld dat het hem op dat moment niet mogelijk is zijn gronden nader aan te voeren, dat het hem bekend is dat bij het College een procedure met betrekking tot de onderhavige materie aanhangig is en dat hij op deze grond verzoekt de uitspraak in die "proefprocedure" te mogen afwachten en hem een lange termijn te gunnen voor het indienen van nadere gronden.

-Bij griffiersbrief van 11 februari 1994 is verweerder in kennis gesteld van het beroepschrift van appellant, onder vermelding van het onderwerp "Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten". In deze brief is verweerder, onder mededeling dat het beroepschrift nog niet aan alle formele eisen voldoet, verzocht (nog) geen verweerschrift in te dienen.

-Bij griffiersbrief van 15 maart 1994 is aan appellant uitstel verleend voor de indiening van de (aanvullende) gronden van zijn beroep totdat het College uitspraak heeft gedaan in de zaak Van Dal (nr. 93/1283/060/234), danwel de behandeling van deze zaak op andere wijze is be‰indigd.

-Op 14 augustus 1998 heeft het College aan appellant bericht dat het beroep in de zaak Van Dal is ingetrokken.

-In het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 heeft appellant onder verwijzing naar een uitspraak van het College aangevoerd dat op grond van de BZB niet de gehele aangevraagde hoeveelheid bewezen behoeft te worden, aangezien de BZB verweerder de ruimte biedt om daarbuiten op basis van een beredeneerde schatting een heffingvrije hoeveelheid toe te kennen. Verweerder dient naar de opvatting van appellant die ruimte dan ook te benutten.

-De herziene beslissing op bezwaar van 23 maart 1999 luidt voorzover hier van belang als volgt: " Gelet op recente jurisprudentie van het College moet, in gevallen waarbij vaststaat dat er sprake is van enige aanspraak op een heffingvrije hoeveelheid respectievelijk referentiehoeveelheid, doch waarbij de aanvrager niet in staat is de gevraagde hoeveelheid met overtuigend bewijsmateriaal te onderbouwen, aan de hand van schattingen en beredeneerde aannames een heffingsvrije dan wel referentiehoeveelheid worden vastgesteld. (.) Mede op basis van de door u overgelegde gegevens is komen vast te staan dat u in staat moet zijn geweest de door u opgegeven producten te produceren.

Op grond van het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat kan worden afgeleid dat u zure boerderijzuivelproducten hebt verkocht, maar dat niet exact kan worden vastgesteld hoeveel van die producten u in 1990 rechtstreeks aan de consument hebt verkocht.

In een geval als het onderhavige, waarbij wel een redelijk getrouw beeld kan worden verkregen omtrent de hoeveelheid geproduceerde zure zuivel, dient derhalve deze hoeveelheid de basis te vormen voor de berekening van een toe te kennen heffingvrije hoeveelheid.

Aangezien bij elk productieproces spoel-, vul- en morsverliezen optreden, een productieproces soms mislukt en sommige producten onverkoopbaar blijven, is besloten de vastgestelde, geproduceerde hoeveelheid zuur product te verminderen met een forfaitair verliespercentage van 10 om zodoende de (berekende) afgezette hoeveelheid zuur product vast te stellen. (.) Met betrekking tot de door u geproduceerde zure boerderijzuivelproducten heb ik overwogen dat uit het kaasboek naar voren komt dat u bepaalde hoeveelheden melk hebt verwerkt tot zure boerderijzuivelproducten. Ik heb geen aanwijzingen om aan te nemen dat deze gegevens onjuist zijn, zodat ik bereid ben deze hoeveelheid als uitgangspunt te nemen voor een aan u toe te kennen heffingvrije hoeveelheid op grond van artikel 4 BZB."

-In de herziene beslissing op bezwaar is verweerder uitgegaan van een totale hoeveelheid aangewende melk van 86.006 kg en heeft verweerder, rekening houdend met het forfaitaire verliespercentage van 10 en de algemene korting van 2,39%, de heffingvrije hoeveelheid voor appellant vastgesteld op 75.555 kg melk. Rekening houdend met de bij het besluit van 28 december 1993 reeds toegekende hoeveelheid wordt aan appellant alsnog een hoeveelheid van 23.623 kg melk toegekend.

-Bij brief van 19 mei 1999 heeft appellant verweerder verzocht aan te geven of bereidheid bestaat de door appellant geleden schade, bestaande uit een vergoeding voor het niet kunnen benutten van het melkquotum, vergoeding voor betaalde superheffing alsmede belastingschade, die het gevolg is van het ineens voldoen van het schadebedrag, te vergoeden. Bovendien vordert appellant een proceskostenvergoeding ad fl. 710,-- en vergoeding van het griffierecht.

-Bij brief van 17 juni 1999 is namens verweerder geantwoord dat in beginsel bereidheid bestaat tot schadevergoeding voor het niet kunnen benutten van melkquotum, voorzover dit aan onrechtmatig handelen of nalaten van verweerder te wijten is, alsmede voor vergoeding van daadwerkelijk geleden belastingschade en de gevraagde proceskosten. In deze brief stelt verweerder telefonisch overleg omtrent de verdere berekening van de schade voor.

-Vervolgens hebben partijen zowel telefonisch als schriftelijk overleg gevoerd omtrent de hoogte van de schadevergoeding.

3.Het standpunt van appellant met betrekking tot de schadevergoeding Appellant heeft - uiteindelijk - een schadevergoeding gevorderd, die is samengesteld als volgt:

-een vergoeding van f 0,35 per kilogram melkquotum dat in 1993 ten onrechte niet is toegekend per jaar, hetgeen resulteert in een bedrag van fl. 0,35 x 23.623 = fl. 8.268,05 per jaar, gedurende de periode van 28 december 1993 tot en met 23 maart 1999;

-de wettelijke rente over dit bedrag, te rekenen vanaf de datum van het besluit van 28 december 1993 tot de datum van de herziene beslissing van 23 maart 1999;

-de wettelijke rente over de periode van 23 maart 1999 tot de dag dat geheel betaald zal zijn;

-vergoeding van de proceskosten en het door appellant betaalde griffierecht.

Ter ondersteuning van het verzoek om schadevergoeding heeft appellant - samengevat - het volgende aangevoerd.

Tussen partijen staat vast dat het besluit van 28 december 1993 onrechtmatig is en dat verweerder de als gevolg van dit besluit door appellant geleden schade dient te vergoeden.

Discussie bestaat slechts over de periode(n), waarover de schadevergoeding en de wettelijke rente moet worden berekend.

Appellant stelt zich op het standpunt dat met het gegeven dat het besluit van 28 december 1993 onrechtmatig is, de aansprakelijkheid en de schuld van verweerder vanaf dat moment vaststaat. Dat het beroep van appellant wellicht nog nader gemotiveerd moest worden maakt voor die aansprakelijkheid niets uit.

Verweerder was door de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant op de hoogte. Mede gelet op die omstandigheid kan het tijdsverloop sedert de oorspronkelijke beslissing op bezwaar van 28 december 1993 niet ten nadele van appellant strekken.

Hierbij komt dat het College juist om redenen van proceseconomie aan appellant heeft toegestaan de gronden aan te vullen nadat door afdoening van de zaak Van Dal helderheid zou zijn geschapen. Hiervan kan appellant geen enkel verwijt worden gemaakt. Nu verweerder bovendien door het aanvankelijk nemen van een onjuiste beslissing de onderhavige procedure noodzakelijk heeft gemaakt, kan een vertraging in die procedure geen reden zijn over die periode de schade en rente niet te vergoeden.

Met betrekking tot de wettelijke rente verwijst appellant naar de regeling in het BW.

Ingevolge artikel 6:85 BW is de schade bestaande uit de wettelijke rente verschuldigd over de periode van verzuim. Nu in dit geval sprake is van een onrechtmatige daad, is op grond van artikel 6:83, aanhef en onder b, BW de wettelijke rente zonder ingebrekestelling verschuldigd vanaf de datum van het onrechtmatige besluit van 28 december 1993.

De wettelijke rente is verschuldigd zolang de schuldenaar met de voldoening in verzuim is en de vordering opeisbaar is. Van opeisbaarheid van de vordering is ook sprake indien de omvang van de schuld niet geheel vaststaat. Doordat tussen partijen geen overeenstemming werd bereikt over de hoogte van de schadevergoeding bleef het verzuim voortduren.

Verweerder had dit kunnen voorkomen door de gehele schade te vergoeden en kan appellant niet verwijten dat deze niet met een onvolledige schadevergoeding heeft ingestemd. Bovendien heeft verweerder de schadevergoeding tot nu toe niet betaald en daardoor rentevoordeel kunnen genieten.

4.Het standpunt van verweerder met betrekking tot de schade Verweerder kan instemmen met de door appellant berekende schade van fl. 8.268,05 per jaar.

Tijdens het overleg tussen partijen omtrent de hoogte van de aan appellant toe te kennen schadevergoeding is verweerder aanvankelijk uitgegaan van een vergoeding over drie jaar, doch nadien bestond overeenstemming over een periode van 4,5 jaar. Op basis hiervan was verweerder ten tijde van het overleg bereid een bedrag van fl. 37.062,22 te vergoeden.

Nu appellant eenzijdig op de tijdens het overleg reeds bereikte overeenstemming terugkomt, gaat verweerder terug naar zijn uitgangspositie, inhoudende dat vergoeding van door appellant gederfde inkomsten niet eerder kan ingaan dan de datum waarop appellant de gronden van het beroep heeft aangevuld, derhalve 28 december 1998. Appellant is immers in gebreke gebleven zijn beroep voor die tijd (behoorlijk) te motiveren, waardoor noch verweerder noch het College iets met het beroepschrift kon doen. Het stilzitten van appellant heeft tot gevolg dat zijn schadeclaim nodeloos opliep. Verweerder acht de handelwijze van appellant strijdig met diens rechtsplicht de schade te beperken. Bovendien heeft verweerder geen voordeel gehad van het trage handelen van appellant.

Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder hieraan toegevoegd dat eventuele afspraken tussen de griffier van het College en de gemachtigde van appellant met betrekking tot de termijn waarbinnen de gronden van het beroep aangevuld dienden te worden, niet aan verweerder kunnen worden tegengeworpen.

Voorts heeft de gemachtigde desgevraagd meegedeeld dat verweerder in 1996, met name naar aanleiding van de behandeling ter zitting van de zaak Van Dal, tot heroverweging in BZB-zaken is overgegaan. Daarbij heeft de gemachtigde medegedeeld dat appellant, zelfs indien hij eerder de gronden van zijn beroep zou hebben aangevuld, enige tijd op de herziene beslissing op bezwaar zou hebben moeten wachten.

Met betrekking tot de door appellant gevorderde vergoeding van wettelijke rente stelt verweerder primair dat appellant dit eerst in een laat stadium van de procedure naar voren heeft gebracht. Verweerder acht dit zowel in strijd met een goede procesorde als met het systeem van het bestuursrecht.

Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat ook met betrekking tot renteschade geldt dat pas na ontvangst van het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 sprake was van een compleet ingesteld beroep, waarop verweerder kon reageren en naar aanleiding waarvan het College uitspraak kon doen. Dit brengt mee dat ook in zoverre de termijn, die ligt tussen het nemen van het bestreden besluit van 28 december 1993 en de wettelijk vereiste aanvulling van (de gronden van) het ingestelde beroep voor rekening van appellant dient te komen.

Het karakter van de wettelijke rente stemt overeen met deze visie van verweerder, nu deze rente immers een in verhouding met de marktrente hoge rente is teneinde het schuldenaars niet aantrekkelijk te maken in verzuim te zijn. In het onderhavige geval is echter geen sprake van een verzuim van verweerder, maar van een verzuim van appellant. Het staat haaks op de bedoeling van de wettelijke rente dat verzuim te honoreren door appellant over de periode waarin hij in verzuim was een vergoeding van wettelijke rente toe te kennen.

Artikel 6:101 BW biedt de mogelijkheid de schadevergoeding te beperken en naar evenredigheid toe te rekenen aan partijen. Verweerder meent daarom dat vergoeding van wettelijke rente eerst in aanmerking kan komen over de periode, waaromtrent hem verweten kan worden geen andere beslissing op het bezwaar te hebben genomen, derhalve (gelet op de ontvangst door verweerder van het aanvullend beroepschrift) vanaf 1 januari 1999 tot de datum van het herziene besluit van 23 maart 1999.

Met betrekking tot door appellant gevorderde rente vanaf 23 maart 1999 verwijst verweerder naar zijn hiervoor weergegeven standpunt. Ook dit betreft immers een nieuwe vordering, terwijl sprake is van voortdurend rekken van de schadeperiode door appellant.

Op grond daarvan is verweerder van mening dat ook deze schadepost voor rekening van appellant dient te blijven.

Tenslotte heeft verweerder zich bereid verklaard het door appellant betaalde griffierecht te vergoeden, alsmede de proceskosten berekend op basis van ‚‚n punt voor het indienen van het beroep. Voor vergoeding van overige proceskosten bestaat naar de opvatting van verweerder geen aanleiding, aangezien de vervolghandelingen van appellant een gevolg zijn van diens onjuiste opstelling inzake het verkrijgen van schadevergoeding.

5.De beoordeling van het geschil Op 1 januari 1994 zijn in werking getreden de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Ingevolge deel 6 (artikel I, vijfde lid) blijft ten aanzien van het beroep van appellant - behoudens de proceskosten- veroordeling van artikel 8:75 van de Awb - het recht van toepassing, zoals dat voor 1 januari 1994 gold.

Het College stelt voorop dat appellant ondanks het feit dat het bestreden besluit van 28 december 1993 inmiddels is vervangen door het besluit van 23 maart 1999, gelet op het verzoek om schadevergoeding nog belang heeft bij vernietiging van eerstgenoemd besluit.

Blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2 van deze uitspraak is weergegeven is verweerder, zonder dat appellant in het kader van de beroepsprocedure bij het College nog nadere bewijsstukken heeft overgelegd, in het herziene besluit alsnog tot toekenning van een grotere heffingvrije hoeveelheid voor appellant overgegaan. Aldus is verweerder tot de overtuiging gekomen dat zijn eerdere besluit, gelet op de ingediende bescheiden en het toepasselijke recht, voor onjuist moet worden gehouden.

Het College ziet geen reden van het kennelijke oordeel van verweerder dat het eerdere besluit onrechtmatig was, af te wijken.

Ingevolge het hier van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 6:83, aanhef en onder b, BW, is de schade als gevolg van een onrechtmatige daad zonder ingebrekestelling opeisbaar.

De schade van appellant bestaat hierin dat hij pas met ingang van het herziene besluit van 23 maart 1999 kan beschikken over de hem bij het bestreden besluit van 28 december 1993 ten onrechte onthouden (extra) heffingvrije hoeveelheid van 23.623 kg melk. Het College stelt vast dat partijen het over de hoogte van de door appellant per jaar geleden inkomensschade tot aan de datum van het herziene besluit eens zijn.

Niet valt in te zien waarom - zoals verweerder bij nader inzien stelt - de inkomensschade niet reeds vanaf het moment van de totstandkoming van het bestreden besluit van 28 december 1993 zou zijn ontstaan, althans dat de schade voorzover ontstaan in de periode vanaf de totstandkoming van dit besluit tot de indiening van de aanvullende gronden van het beroep voor rekening van appellant zou moeten blijven. Verweerder, die sedert de ontvangst van de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant op de hoogte kon zijn, was immers in het onderhavige geval voor het nemen van de juiste beslissing niet afhankelijk van enige nadere actie van appellant.

Dit geldt eveneens voor de door appellant gevorderde renteschade. Die vordering is toewijsbaar met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de artikelen 6:119 BW en 6:120 BW. Bij gebreke van in andere richting wijzende gegevens gaat het College ervan uit dat de jaarlijkse leasevergoeding in maandelijkse termijnen zou zijn betaald.

Tevens dient bij de berekening van de wettelijke rente telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dit jaar verschuldigde rente. De ingangsdatum over de volgende termijnen dient telkens te worden gesteld op de eerste dag na afloop van de desbetreffende termijn en ook voor die termijnen geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover wettelijke rente wordt berekend, moet worden vermeerderd met de over dit jaar verschuldigde rente.

Op grond van het vorenstaande is het beroep tegen het besluit van 28 december 1993 gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder is gehouden de door appellant vanaf deze datum tot de datum van het herziene besluit geleden inkomensschade, alsmede daarover berekende wettelijke rente tot aan de dag der algehele voldoening aan appellant te vergoeden. Het College ziet aanleiding voor nevenbeslissingen als in het dictum van deze uitspraak vermeld. Met betrekking tot de proceskosten van appellant houdt het College rekening met de indiening van het beroepschrift en het optreden van de gemachtigde ter zitting.

6.De beslissing Het College:

-verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 28 december 1993;

-veroordeelt verweerder om aan appellant een schadevergoeding bepaald als voormeld te betalen;

-veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure welke aan de zijde van appellant worden vastgesteld op fl. 1420,--, aan appellant te vergoeden door de Staat;

-gelast dat het door appellant betaalde griffierecht ad fl. 200,-- (zegge: tweehonderd gulden) wordt vergoed door de Staat.

Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr H.G. Lubberdink en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2001. w.g. D. Roemers w.g. A. Bruining

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.