ECLI:NL:CBB:2009:BK1790

(100)) TIt-1, waarbij TIt = de totale inkomsten uit de tarieven uit het jaar t, te weten de som van de vermenigvuldiging van elk tarief in het jaar t en het op basis van artikel 81a, onderdeel c, vastgestelde rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld; TIt-1 = de totale inkomsten uit de tarieven in het jaar voorafgaande aan het jaar t, te weten de som van de vermenigvuldiging van elk tarief in het jaar t-1 en het op basis van artikel 81a, onderdeel c, vastgestelde rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld; cpi = de relatieve wijziging van de consumentenprijsindex (alle huishoudens), berekend uit het quotiënt van deze prijsindex, gepubliceerd in de vierde maand voorafgaande aan het jaar t, en van deze prijsindex, gepubliceerd in de zestiende maand voorafgaande aan het jaar t, zoals deze maandelijks wordt vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek; x = de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering; q = de kwaliteitsterm, die de aanpassing van de tarieven in verband met de geleverde kwaliteit aangeeft. 2. (…) Artikel 81c 1. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit stelt met betrekking tot het transport van gas dat bestemd is voor levering aan afnemers voor iedere netbeheerder de tarieven, die kunnen verschillen voor de verschillende netbeheerders en voor de onderscheiden tariefdragers en die deze ten hoogste mag berekenen voor het transport van dat gas en de dat transport ondersteunende diensten, jaarlijks vast. 2. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit kan de tarieven die zullen gelden in het jaar t corrigeren, indien de tarieven die golden in het jaar of de jaren voorafgaand aan het jaar t: a. bij rechterlijke uitspraak of met toepassing van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht zijn gewijzigd; b. zijn vastgesteld met inachtneming van onjuiste of onvolledige gegevens en de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit, indien hij de beschikking had over juiste of volledige gegevens, tarieven zou hebben vastgesteld die in aanmerkelijke mate zouden afwijken van de vastgestelde tarieven; c. zijn vastgesteld met gebruikmaking van geschatte gegevens en de feitelijk gegevens daarvan afwijken. 3. (…)" 3. Achtergrond van het geschil Verweerder heeft de wettelijke taak om toezicht te houden op de energiesector, teneinde de energiemarkt zo effectief mogelijk te laten werken. Dat betekent onder meer dat de consument wordt beschermd tegen mogelijk misbruik van de (inherente) machtspositie van de regionale netbeheerders, die in hun respectieve regio feitelijk als monopolist optreden. Om te voorkomen dat netbeheerders door het ontbreken van concurrentieprikkels onvoldoende doelmatig werken of te hoge tarieven hanteren, stelt verweerder ingevolge artikel 81c, eerste lid, Gaswet, jaarlijks de tarieven vast. De wijze waarop dit gebeurt, vloeit voort uit de Gaswet en de door verweerder gehanteerde reguleringssystematiek. Deze reguleringssystematiek wordt vastgelegd in methodebesluiten, die voor een periode van minimaal drie en maximaal vijf jaren gelden. Het reguleringssysteem bevat onder meer een prijs- en een kwaliteitscomponent. De prijscomponent heeft als uitgangspunt dat elke netbeheerder dezelfde inkomsten per eenheid output moet kunnen realiseren. Om de doelmatigheid te bevorderen wordt aan de netbeheerders een doelmatigheidskorting (hierna: x-factor) opgelegd. De x-factor symboliseert de doelmatigheidswinst die de netbeheerders kunnen behalen gedurende de reguleringsperiode. Vervolgens past verweerder de methoden uit het methodebesluit toe, teneinde onder meer de hoogte van de x-factor en de rekenvolumina voor iedere netbeheerder afzonderlijk vast te stellen. Dit geschiedt bij afzonderlijke x-factor- en rekenvoluminabesluiten. Mede met inachtneming van deze besluiten zendt iedere netbeheerder aan verweerder tariefvoorstellen voor de tarieven die deze netbeheerder ten hoogste zal berekenen voor het transport van gas en dat transport ondersteunende diensten. De betreffende tarieven worden uiteindelijk door verweerder in tariefbesluiten vastgesteld. De regionale netbeheerders gas hebben met de Directeur Dte afspraken gemaakt over de regulering van de transporttarieven in de eerste en tweede reguleringsperiode (die liepen van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2004 respectievelijk 1 januari 2005 tot en met 31 december 2007). Deze afspraken zijn neergelegd in de Overeenkomst Regulering Transporttarieven Gas in de periode t/m 2007 van 3 november 2003 (hierna: de Overeenkomst). Vervolgens heeft (de rechtsvoorganger van) verweerder met inachtneming van de Overeenkomst besluiten genomen ten aanzien van deze twee reguleringsperioden. Voor de derde reguleringsperiode, die loopt van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010, heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb een methodebesluit voorbereid. Voorafgaand aan de totstandkoming van het ontwerpbesluit heeft verweerder onder meer informerend en consulterend overleg gevoerd met een klankbordgroep, samengesteld uit vertegenwoordigers van de netbeheerders en van Netbeheer, alsmede met een klantencontactgroep. Op 17 juli 2007 heeft verweerder het ontwerpbesluit bekend gemaakt. Op 16 augustus 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Appellanten hebben allen een zienswijze naar voren gebracht. Daarnaast heeft verweerder ook van enkele andere organisaties zienswijzen ontvangen. Naar aanleiding van een zienswijze over het corrigeren van de gemeten productiviteitsverandering voor catch-up, heeft verweerder Oxera Consulting Ltd (hierna: Oxera) verzocht een second opinion te verrichten op de analyse van verweerder, waarover Oxera in april 2008 een rapport heeft uitgebracht (hierna: het Oxera-rapport). Eveneens naar aanleiding van zienswijzen heeft verweerder Mazars Paardekooper en Hoffman N.V. (hierna: Mazars) onderzoek laten verrichten naar de vraag of de door netbeheerders verwachte werkelijke inkomsten uit gereguleerde activiteiten toereikend zullen zijn om de verwachte redelijke en relevante uitgaven van de netbeheerders in de komende reguleringsperiode te financieren (hierna: financeability onderzoek). Mazars heeft ten aanzien van iedere regionale netbeheerder een rapportage uitgebracht en een overkoepelende analyse opgesteld van het beeld dat uit de rapportages per netbeheerder naar voren kwam. Verweerder heeft vervolgens op 25 april 2008 het hieronder weergegeven bestreden besluit genomen. 4. Het bestreden besluit Ingevolge artikel 81, eerste lid, Gaswet heeft verweerder bij het bestreden besluit voor de regionale netbeheerders gas voor de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 (de derde reguleringsperiode) de methode tot vaststelling van de x-factor en de rekenvolumina vastgesteld. In bijlage 1 bij het bestreden besluit zijn de methoden in rekenkundige formules uitgewerkt. Bijlage 2 bevat een uitwerking van de methodiek voor de WACC (Weighted Average Cost of Capital). In bijlage 3 is de graaddagencorrectie uitgewerkt. Bijlage 4 bevat een bespreking van de zienswijzen. In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen. 4.1 Voor verweerder zijn de doelstellingen van de wetgever, zoals verwoord in artikel 81 Gaswet, leidend geweest bij het te hanteren beoordelingskader. Verweerder heeft onderzocht of er in de parlementaire geschiedenis aanwijzingen zijn waarmee hij de doelstellingen van de wetgever nader zou kunnen concretiseren. De wettelijke doelstellingen 'bevorderen van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering' en 'geen rendement hoger dan in het economisch verkeer gebruikelijk' zijn in de parlementaire geschiedenis als volgt toegelicht: "In een markt met concurrentie betekent doelmatig handelen dat een bedrijf alleen die kosten maakt die noodzakelijk zijn en kunnen worden terugverdiend, inclusief een redelijk rendement op het daadwerkelijk geïnvesteerde vermogen voor de kapitaalverschaffers van het bedrijf. Een bedrijf dat niet efficiënt handelt of meer dan een redelijk rendement uitkeert aan haar kapitaalverschaffers, zal in een concurrerende markt niet kunnen voortbestaan. Immers, de klanten van dit bedrijf zullen kiezen voor de goedkopere concurrent waar zij «meer waar voor hun geld krijgen». De bedoeling van het reguleringssysteem in de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet is om bedrijven die zich in een monopoloïde situatie bevinden een prikkel te geven net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie. Dat wordt ook tot uitdrukking gebracht door de verwijzing naar het begrip marktwerking (…). Dit betekent in de eerste plaats dat eventuele overwinsten die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau (monopoliewinsten) bij deze bedrijven moeten worden teruggebracht tot een redelijk rendement. In de tweede plaats zullen de bedrijven ernaar moeten streven om net zo efficiënt te werken als het meest efficiënte bedrijf in de sector. In de derde plaats zal de sector sowieso als geheel haar efficiencyniveau dienen te verhogen." (TK 2002-2003, 28174, nr. 28, p. 13) Ook aan de doelstelling 'bevorderen gelijkwaardigheid in de doelmatigheid' is in de parlementaire geschiedenis aandacht besteed. Twee verschillende begrippen staan hierbij centraal: 'efficiëntieverschillen' en 'tariefverschillen'. Over 'efficiëntieverschillen' is opgemerkt: "Bij de korting voor de netwerktarieven zal rekening worden gehouden met de factoren die van invloed zijn op het doelmatig handelen en uitvoeren van werkzaamheden en zullen verschillen in kosten die veroorzaakt worden door regionaal objectiveerbare factoren apart kunnen blijven bestaan. Verschillen in kosten die te maken hebben met besluiten die in het verleden zijn genomen en die tot een afwijkende kostenstructuur leiden, zullen zo spoedig mogelijk moeten worden weggewerkt. Daarna zal in beginsel sprake zijn van één landelijk geldende efficiencykorting, zij het dat er verschillen mogelijk zijn in de korting voor de landelijk netbeheerder en voor de overige netbeheerders." (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 6) "In de eerste plaats wordt het tweede lid aangepast aan de bedoeling van de wetgever inzake het vaststellen van de korting ter bevordering van een doelmatige bedrijfsvoering (de «x-factor»). Uit de wetgevingsgeschiedenis blijkt dat een per netbeheerder verschillende x-factor gehanteerd zou moeten kunnen worden, namelijk een generieke korting, gecorrigeerd met een factor die bepaald wordt door rekening te houden met door de netbeheerder niet-beïnvloedbare omstandigheden als bodemgesteldheid, aansluitdichtheid, netconfiguratie en kosten van inkoop van netdiensten van, bijvoorbeeld TenneT." (TK 2001-2002, 28174, nr. 8, p. 5) "De bepaling dat de korting mede dient om de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen kan als volgt nog nader worden toegelicht. Om de bedrijven te stimuleren de gewenste doelmatigheidsverbeteringen te realiseren voorziet de wet in een korting op de tarieven (x-factor). Bedrijven die beter presteren dan de efficiencydoelstelling, mogen het extra behaalde rendement behouden. Om er voor te zorgen dat de verschillende bedrijven een even grote kans hebben om de efficiencydoelstelling te behalen, is het van belang dat eerst efficiencyverschillen tussen de bedrijven worden weggenomen. Immers, een bedrijf dat erg inefficiënt is kan makkelijker een grotere efficiencyverbetering behalen dan een bedrijf dat wel efficiënt is. In de wetgevingsgeschiedenis is daarom destijds al aangegeven dat een overgangsperiode nodig is om deze efficiencyverschillen weg te werken. Het wegwerken van deze efficiencyverschillen kan alleen maar via een individuele efficiencykorting. De mogelijkheid van zo’n korting werd, zoals hiervoor is vermeld, uitdrukkelijk in de wettekst vastgelegd door middel van de tweede nota van wijziging. Niet voldoende duidelijk werd hierbij dat een van de doelstellingen van die korting is het wegwerken van individuele efficiency-verschillen. In de toelichting op de tweede nota van wijziging is alleen ingegaan op een ander element van die individuele korting, namelijk individuele niet-beïnvloedbare omstandigheden. Dat blijft uiteraard een permanent onderdeel bij de vaststelling van de individuele factor. Het wegwerken van efficiency-verschillen is een element dat alleen in de eerste fase een rol speelt." (TK 2002-2003, 28174, nr. 28, p. 13 en 14) Ten aanzien van 'tariefverschillen' tussen netbeheerders acht verweerder de volgende passages uit de parlementaire geschiedenis relevant: "Deze werkwijze betekent een belangrijke verandering in de wijze waarop tarieven worden vastgesteld. Niet langer zullen de door bedrijven opgevoerde kosten als uitgangspunt gelden. In plaats daarvan zal worden beoordeeld hoe bedrijven presteren, gelet op een onderlinge en eventueel een internationale vergelijking van de netbeheerders, respectievelijk de vergunninghouders, op basis van zogenaamde prestatie-indicatoren. De best presterende bedrijven zullen als richtpunt dienen voor hetgeen waaraan iedere overige netbeheerder dan wel vergunninghouder uiteindelijk zal moeten voldoen. Het doel van deze outputsturing en vergelijking op basis van prestatie-indicatoren (ook wel aangeduid als «benchmarking») is om de efficiency van de netbeheerders en vergunninghouders te verbeteren en de hoogte en opbouw van de tarieven van alle bedrijven naar een vergelijkbaar niveau te laten ontwikkelen." (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 3 en 4) "Dit betekent dat, na een overgangsperiode, in principe sprake zal zijn van landelijk uniforme tarieven voor de levering aan beschermde afnemers. (…) Wat dat betreft is er een verschil met de systematiek van de netwerktarieven: daar is het mogelijk dat er structureel verschillen blijven bestaan in verband met objectiveerbare factoren die per regio kunnen verschillen, (…)" (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 4) "Zolang er tariefverschillen tussen bedrijven bestaan die niet objectief verklaarbaar zijn, zal de directeur van de dienst daar toezicht op houden. Omdat gestreefd moet worden naar zo laag mogelijke tarieven, moeten deze historisch bepaalde tariefverschillen verdwijnen. Als het in uitzonderlijke situaties noodzakelijk blijkt om bepaalde bedrijven een langere periode te geven om historisch bepaalde verschillen af te bouwen, kan de directeur van de dienst bij de tariefvaststelling daarmee rekening houden." (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 6) "Geconstateerde grote regionale verschillen, die niet verklaard kunnen worden op grond van de geografische ligging, en het verschijnsel dat netbeheerders in het verleden hun tariefstelling aanpasten aan specifieke afnemersgroepen, laten zien dat de kostenoriëntatie thans te wensen overlaat. Daarom wordt het uitgangspunt dat de tarieven kostengeoriënteerd dienen te zijn, vastgelegd in het voorgestelde artikel 41b, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 81b, eerste lid, van de Gaswet. In deze artikelen is bepaald dat ten aanzien van de totale inkomsten uit de tarieven van een netbeheerder outputregulering plaatsvindt met behulp van de tariefformule en de volumina, en waarbij de verhouding tussen de onderscheiden tarieven die een netbeheerder in rekening brengt voor de onderscheiden diensten die hij levert, wordt bepaald door de kosten die de netbeheerder moet maken om de desbetreffende diensten te kunnen leveren." (TK 2003-2004, 29372, nr. 11, p. 28 en 29) 4.2 Verweerder interpreteert deze wettelijke doelstellingen als volgt. Er is sprake van een doelmatige bedrijfsvoering als een netbeheerder alleen die kosten kan terugverdienen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van zijn wettelijke taken. Bedrijven die beter presteren dan de efficiëntiedoelstelling mogen het extra behaalde rendement houden. Omdat netbeheerders dit extra rendement boven het redelijk rendement gedurende de reguleringsperiode mogen behouden, worden zij geprikkeld om de doelmatigheid van hun bedrijfsvoering te vergroten. De zinsnede in artikel 81, eerste lid, Gaswet 'ten behoeve van afnemers' betekent dat uiteindelijk afnemers moeten profiteren van doorgevoerde efficiëntieverbeteringen. Daarom mogen netbeheerders het extra rendement boven het redelijk rendement slechts tijdelijk behouden en dienen de netbeheerders de behaalde voordelen op termijn door te geven aan de afnemers. Door het redelijk rendement te bepalen en toe te passen in de reguleringssystematiek, wordt invulling gegeven aan de doelstelling dat het rendement niet hoger mag zijn dan in het economisch verkeer gebruikelijk. De doelstelling dat de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid moet worden bevorderd, betekent dat elke netbeheerder een even grote kans moet hebben om de efficiëntiedoelstelling te behalen. Historische kostenverschillen en kostenverschillen als gevolg van ORV's mogen hierbij geen rol spelen. Met het opleggen van een individuele x-factor op de inkomsten kan verweerder het wegwerken van (historische) efficiëntieverschillen niet direct afdwingen. De netbeheerder wordt slechts gestimuleerd om zijn kosten te reduceren en zijn bedrijfsvoering daarmee doelmatig in te richten. Verschillen in tarieven zijn gerechtvaardigd indien daar verschillen in kosten aan ten grondslag liggen. De doelstelling is om verschillen in inkomsten per prestatie (output) tussen netbeheerders weg te werken. 4.3 Verweerder beoogt aan het einde van de derde reguleringsperiode de doelstellingen van de wetgever zo veel als mogelijk te behalen. Verweerder verwerkt deze doelstellingen in de hoogte van de eindinkomsten, die gelijk worden gesteld aan de verwachte kosten van de netbeheerders voor het jaar 2010. Elke netbeheerder krijgt slechts een vergoeding voor de efficiënte kosten per eenheid output en een vergoeding voor kosten die worden veroorzaakt door ORV’s. Met behulp van de x-factor en de rekenvolumina zorgt verweerder er voor dat de begininkomsten in 2007 zich ontwikkelen naar de eindinkomsten in het jaar 2010. Voordat verweerder deze exercitie doorvoert, standaardiseert hij de prestaties van de netbeheerders teneinde deze onderling vergelijkbaar te maken. 4.4 Verweerder standaardiseert de prestaties van netbeheerders op drie manieren: standaardisatie van economische kosten door uniforme verslagleggingregels te bepalen, standaardisatie van het redelijk rendement en standaardisatie van de afzet door een uniforme outputmaatstaf te bepalen. 4.4.1 De economische kosten bestaan uit de operationele kosten (OPEX) en de kapitaalkosten (CAPEX). De operationele kosten die verweerder hanteert zijn gelijk aan de door de netbeheerder gerapporteerde operationele kosten. Verweerder bepaalt elk jaar de kapitaalkosten per investeringsjaar en telt deze op. Dit doet hij omdat hij het redelijke rendement op reële basis bepaalt. Aan het begin van de tweede reguleringsperiode heeft verweerder voor elke netbeheerder de gestandaardiseerde activawaarde (GAW) aan het begin van het jaar 2004 berekend op basis van historische gegevens en een standaardmethode. Deze GAW behandelt verweerder in de berekeningen als een investering uit het jaar 2004. Omdat verweerder met een reële WACC rekent, indexeert hij voor elk investeringsjaar de kapitaalkosten met de relevante inflatie (de consumentenprijsindex, cpi). 4.4.2 Verweerder heeft het redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen gelijk gesteld aan de WACC. De WACC is een percentage dat voor iedere netbeheerder gelijk is (5,5% in 2010). Het is een procentuele vergoeding op het geïnvesteerde vermogen. De WACC omvat zowel een vergoeding voor het geïnvesteerde vreemd vermogen als voor het geïnvesteerde eigen vermogen. De gehanteerde WACC is om deze reden een gewogen gemiddelde van de kostenvoet van vreemd vermogen en de kostenvoet van het eigen vermogen. De methodiek voor de vaststelling van de WACC is mede gebaseerd op rapporten van het onderzoeksbureau Frontier Economics (hierna: Frontier) en op rapporten van de Erasmus Universiteit in samenwerking met Boer & Croon Management & Consulting Group (hierna: Erasmus). Verweerder baseert de WACC op de WACC van een netbeheerder die zich efficiënt financiert in plaats van op de werkelijke financieringskosten die netbeheerders maken. Verweerder heeft de meest recente ontwikkelingen in de parameters meegenomen, om een WACC te kunnen vaststellen die zoveel mogelijk representatief is voor de verwachte ontwikkelingen in de derde reguleringsperiode. Verweerder baseert zich hierbij op een in zijn opdracht opgesteld nader rapport van Frontier van 8 april 2008. In bijlage 2 is de methode beschreven waarmee verweerder de WACC bepaalt. Uit die bijlage blijkt het volgende. Kostenvoet vreemd vermogen De kostenvoet van het vreemd vermogen wordt berekend als de som van de risicovrije rente en de renteopslag voor netbeheerders. De risicovrije rente betreft het geëiste rendement op een investering zonder enige vorm van risico. De risicovrije rente wordt benaderd door uit te gaan van het geëiste rendement op een staatsobligatie. Bij de bepaling van de hoogte van de risicovrije rente is verweerder uitgegaan van een Nederlandse staatsobligatie met een looptijd van tien jaar, omdat deze het beste aansluit bij de Nederlandse kapitaalmarktcondities. Verweerder heeft gekozen voor nominale obligaties in plaats van voor obligaties die voor inflatie zijn geïndexeerd. Verweerder heeft voorts zowel een referentieperiode van twee jaar als van vijf jaar gehanteerd. Hij verwijst naar wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat het hanteren van een recente periode een betere schatting van de risicovrije rente genereert dan gegevens over een langere periode. Het hanteren van een te korte periode brengt echter een gevoeligheid voor macro-economische schokken en voor de volatiliteit op korte termijn mee. Een referentieperiode van twee jaar wordt daarom als een redelijke termijn gezien. Door de risicovrije rente tevens op een periode van vijf jaar te baseren, wordt rekening gehouden met de geleidelijke herfinanciering van de financieringsportefeuille van de netbeheerders. Frontier heeft aangegeven wat het geëiste rendement op tienjaars Nederlandse staatsobligaties gedurende de afgelopen twee tot vijf jaar is geweest. Op basis van het voorgaande heeft verweerder de bandbreedte van de risicovrije rente vastgesteld op 3,9% tot 4,1%. De renteopslag betreft de vergoeding die wordt geëist als gevolg van het extra risico dat wordt gelopen in vergelijking met een risicovrije investering. De renteopslag wordt door verweerder bepaald aan de hand van de renteopslag op Europese bedrijfsobligaties met een single-A rating gedurende de afgelopen vijf jaar, die volgens Frontier ongeveer 50 basispunten bedroeg. Tevens heeft verweerder gebruik gemaakt van een vergelijkingsgroep van ondernemingen met activiteiten die zoveel mogelijk overeenstemmen met de activiteiten van netbeheerders en die nominale obligaties hebben uitgegeven met een resterende looptijd van ongeveer tien jaar en een rating van om en nabij single-A. In de gekozen referentieperiode van twee jaar kende de renteopslag op obligaties van de ondernemingen in de vergelijkingsgroep een mediaan van 85 basispunten. Tevens houdt verweerder rekening met de volatiliteit van de renteopslag en de transactiekosten die gepaard gaan met de financiering van vreemd vermogen. Verweerder hanteert daarom een bandbreedte die wordt vastgesteld op 60 tot 100 basispunten. Kostenvoet eigen vermogen De kostenvoet voor het eigen vermogen wordt bepaald met behulp van het Capital Asset Pricing Model (hierna: CAPM). Met het CAPM is het mogelijk om een vergoeding te berekenen voor alle systematische risico’s (marktrisico’

1. s)die een onderneming loopt. Niet-systematische risico’s (bedrijfsrisico’
2. s)kan een investeerder elimineren via het aanhouden van een beleggingsportefeuille met voldoende omvang en spreiding en verdienen daarom geen extra risicopremie in de kostenvoet voor het eigen vermogen. De kostenvoet van het eigen vermogen wordt berekend door het product van de bèta en de marktrisicopremie bij de risicovrije rente op te tellen. De marktrisicopremie is het verwachte rendement dat wordt geëist voor het extra risico dat investeren in de marktportefeuille oplevert in vergelijking met een risicovrije investering. Om de hoogte van de marktrisicopremie te bepalen wordt zowel gebruik gemaakt van de historisch gerealiseerde (ex-post) marktrisicopremie alsook van verwachtingen ten aanzien van de toekomstige (ex-ante) marktrisicopremie. Bij de ex-post bepaling van de marktrisicopremie acht verweerder het van belang uit te gaan van een zo lang mogelijke tijdsperiode met betrouwbare data. De door verweerder relevant geachte studies komen tot gemiddelde marktrisicopremies van circa 4,7 of 4,8%. Ook het gebruik van ex-ante gegevens bij het vaststellen van de marktrisicopremie is relevant. Uit studies betreffende de ex-ante verwachtingen van de marktrisicopremie komen schattingen naar voren van 3,21 tot 3,6%. Rekening houdend met onzekerheidsfactoren ten aanzien van de hoogte van de marktrisicopremie hanteert verweerder een bandbreedte en wel van 4 tot 6%. De bèta is een maat voor het risico dat wordt gelopen bij de uitoefening van de activiteiten van een onderneming ten opzichte van het risico van de activiteiten van de markt als geheel. Omdat de Nederlandse netbeheerders niet beursgenoteerd zijn, is het niet mogelijk om de bèta op basis van geobserveerde marktdata van de netbeheerders zelf te berekenen en dient te worden uitgegaan van ondernemingen met soortgelijke activiteiten die wèl beursgenoteerd zijn. Gegeven de vergelijkbare aard van de activiteiten, de vergelijkbare risico’s en de overeenkomsten in de reguleringssystematiek bestaat de vergelijkingsgroep zowel uit (buitenlandse) elektriciteitsnetbeheerders als gasnetbeheerders. Tevens is de eis gesteld dat de aandelen van de geselecteerde ondernemingen voldoende verhandelbaar (liquide) zijn. De bèta waarmee verweerder de marktrisicopremie vermenigvuldigt, is de equity bèta. De equity bèta is een indicatie van het systematische risico van de aandelen van een onderneming ten opzichte van de markt en wordt voor elke onderneming in de vergelijkingsgroep bepaald door de correlatie te meten tussen het rendement op de aandelen van de betreffende onderneming en het rendement op de marktindex waarop het aandeel is genoteerd. Verweerder hanteert twee berekeningsmethoden, te weten op basis van dagelijkse rendementen gedurende twee jaar en op basis van wekelijkse rendementen gedurende vijf jaar. Hierop is vervolgens de zogeheten Vasicek-correctie toegepast. De hoogte van de equity bèta is mede afhankelijk van de voor de onderneming geldende belastingvoet en van de wijze van financiering van de onderneming. Om de bèta’s van ondernemingen vergelijkbaar te maken, wordt eerst de asset bèta berekend, waarbij voor genoemde factoren wordt gecorrigeerd. Vervolgens wordt de asset bèta van de vergelijkingsgroep omgezet in een equity bèta voor de netbeheerders. Verweerder komt hierbij tot een bandbreedte van 0,83 tot 0,89. De mate waarin een onderneming met vreemd vermogen is gefinancierd, uitgedrukt als fractie van het totale vermogen, wordt gearing genoemd. Deze gearing bepaalt welke weging wordt toegepast bij de berekening van de WACC als gewogen gemiddelde van de kostenvoet voor eigen vermogen en de kostenvoet voor vreemd vermogen. Uitgangspunten bij het vaststellen van het gearingniveau ter bepaling van de WACC zijn ten eerste een gezonde solvabiliteitspositie en ten tweede het geven van een prikkel aan de netbeheerders om een gezonde financieringsstructuur te bewerkstelligen. Verweerder acht, mede gelet op de wenselijkheid van een single-A rating voor de netbeheerders, een gearingniveau van 60% een redelijk uitgangspunt bij het vaststellen van de WACC. Verweerder gaat voorts uit van een tarief voor vennootschapsbelasting van 25,5% en een inflatie van 1,75%. Verweerder overweegt dat er zowel argumenten zijn om de hoogte van de parameters en daarmee de WACC aan de bovenkant van de gekozen bandbreedte vast te stellen, als argumenten om te kiezen voor de onderkant van deze bandbreedte. Argumenten voor een keuze voor de bovenkant van de bandbreedte zijn de illiquiditeit in verhandelbaarheid van het eigen vermogen van de netbeheerders, hun beperkte schaalgrootte in verhouding tot de ondernemingen uit de vergelijkingsgroep en de specifieke risico’s van de energiesector in Nederland. Een argument om de WACC aan de onderkant van de bandbreedte vast te stellen, is het feit dat de ondernemingen uit de vergelijkingsgroep naast het beheren van netwerken ook risicovollere activiteiten ontplooien. Een aanpassing vanwege de specifieke risico’s van de energiesector in Nederland acht verweerder niet nodig, omdat deze – niet-systematische – risico’s door een investeerder kunnen worden geëlimineerd door het aanhouden van een beleggingsportefeuille met voldoende omvang en spreiding. Met illiquiditeit houdt verweerder al voldoende rekening door de onderliggende parameters conservatief te schatten en een bandbreedte te hanteren. Met de schaalgrootte van de netbeheerders houdt verweerder geen rekening omdat het aan de netbeheerders zelf is om hun optimale schaalgrootte te bepalen en hierbij nadelen als hogere transactiekosten bij het aantrekken van vermogen af te wegen tegen andere factoren. Overigens is bij het bepalen van de renteopslag rekening gehouden met transactiekosten. Verweerder ziet ook geen reden om de WACC aan de onderkant van de bandbreedte vast te stellen. De activiteiten van de ondernemingen in de vergelijkingsgroep die een hoger risicoprofiel hebben, maken slechts een klein deel uit van de activiteiten van deze ondernemingen. Verweerder heeft, anders dan voorheen, op de WACC voor regionale netbeheerders gas geen opslag toegepast. De redenen hiervoor zijn de volgende. Uit de hoogtes van de bèta’s van de ondernemingen uit de vergelijkingsgroep is gebleken dat er geen substantieel verschil is tussen de bèta’s van gas- en elektriciteitsnetbeheerders. Hun risico’s worden door de financiële markten dus als vergelijkbaar beschouwd. Eventuele concurrentie tussen gastransportnetten onderling en tussen gastransportnetten en warmtenetten zal zeer beperkt zijn. Ten slotte is de grond om voorheen de opslag te hanteren – het transportvolume van gas zou sterker dan het transportvolume van elektriciteit afhankelijk zijn van temperatuur – vervallen vanwege veranderde marktomstandigheden, omdat de tarieven nu grotendeels zijn gebaseerd op capaciteit waardoor de temperatuur minder invloed heeft op de totale inkomsten dan gedurende de eerste en tweede reguleringsperiode. Volumeschommelingen zijn bovendien een niet-systematisch risico. 4.4.3 Verweerder definieert de samengestelde output als een eenduidige norm voor de prestaties van netbeheerders. Deze norm is een eenduidige waardering (in euro) van de afzet van de netbeheerder in de verschillende categorieën. Op deze wijze maakt verweerder de prestaties van netbeheerders vergelijkbaar. De samengestelde output berekent verweerder door de verschillende afzetten te waarderen tegen de gestandaardiseerde gewogen gemiddelde tarieven voor het jaar 2007 en deze vervolgens bij elkaar op te tellen. Ten aanzien van de outputberekening voor extra hoge druk netten (hierna: EHD-netten) merkt verweerder op nog niet te zijn gekomen tot een definitief oordeel over de onderlinge vergelijkbaarheid van de EHD-netten. In de tussentijd kiest hij ervoor de verschillende EHD-netten elk als aparte outputcategorie te zien. Dit is een tussenoplossing die tegemoet komt aan het belang dat op de EHD-netten geen rendement kan worden behaald dat hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk. Tegelijkertijd wordt er zo rekening mee gehouden dat het onvoldoende duidelijk is in hoeverre de output van de EHD-netten onderling vergelijkbaar is. Verweerder is voornemens om de derde periode te gebruiken om te komen tot een definitief oordeel over de vergelijkbaarheid van de EHD-netten. 4.5 De begininkomsten van de derde reguleringsperiode volgen direct uit de wettelijke formule in artikel 81b, eerste lid, onder d Gaswet. Voor elke netbeheerder afzonderlijk zijn de totale inkomsten voor het jaar 2007 gelijk aan het product van de tarieven in het jaar 2007 en de rekenvolumina voor de derde reguleringsperiode. Ten aanzien van de eindinkomsten wijst verweerder er op dat uit de in artikel 81b, eerste lid, onder d, Gaswet opgenomen formule volgt dat verweerder verplicht is om jaarlijks de totale toegestane inkomsten uit gereguleerde tarieven te verminderen met de x-factor en hij de totale inkomsten dus slechts geleidelijk kan laten ontwikkelen naar een efficiënt kostenniveau. 4.5.1 Aan het begin van de eerste reguleringsperiode heeft verweerder zich ten doel gesteld aan het einde van de tweede reguleringsperiode (het jaar 2007) voor alle netbeheerders gelijke inkomsten per eenheid output te realiseren. Hij concludeert echter dat nog geen sprake is van een gelijk speelveld. Om aan het einde van de derde reguleringsperiode het gelijke speelveld te bereiken, berekent verweerder de eindinkomsten voor netbeheerders op basis van uniforme verwachte efficiënte kosten per eenheid output (inclusief een redelijk rendement) voor het jaar 2010. 4.5.2 In de eerste en tweede reguleringsperiode baseerde verweerder de verwachte efficiënte kosten voornamelijk op het kostenniveau van de groep van meest efficiënte netbeheerders en deels op de verwachte generieke productiviteitsontwikkeling. Voor de derde reguleringsperiode kiest verweerder ervoor de gemiddelde prestaties van alle netbeheerders als maatstaf te hanteren. Verweerder meent dat deze maatstaf aansluit bij hetgeen in de parlementaire geschiedenis is opgemerkt omtrent de doelstellingen van de wetgever, te weten 'geen rendement hoger dan gebruikelijk', 'bevorderen doelmatigheid van de bedrijfsvoering' en 'bevorderen gelijkwaardigheid in de doelmatigheid'. Wat de relatie met de doelstellingen 'geen rendement hoger dan gebruikelijk' en 'bevorderen doelmatigheid van de bedrijfsvoering' betreft, overweegt verweerder het volgende. Verweerder bepaalt het redelijk rendement onder meer door te bezien welk rendement vermogensverschaffers minimaal eisen voor investeringen in activiteiten met een vergelijkbaar risicoprofiel als dat van de regionale netbeheerders gas. Dit laat onverlet dat het in het economisch verkeer gebruikelijk is om een hoger rendement te behalen dan het minimaal geëiste rendement. Het feit dat bedrijven een hoger rendement kunnen halen, is op een markt met concurrentie een essentiële prikkel voor ondernemerschap en innovatie, en uiteindelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering. Alle bedrijven zullen in een markt met concurrentie streven naar een rendement dat hoger is dan het minimaal geëiste rendement. Kenmerkend voor die markt is dat behaalde rendementen die hoger zijn dan het minimaal geëiste rendement in beginsel tijdelijk van aard zijn. Andere bedrijven zullen immers proberen hun bedrijfsvoering doelmatiger in te richten om zo hetzelfde rendement te behalen. Kortom, het is in het economisch verkeer gebruikelijk dat op lange termijn het minimaal geëiste rendement wordt behaald. Op korte termijn kan sprake zijn van hogere of lagere rendementen dan het minimaal geëiste rendement. Het minimaal geëiste rendement in combinatie met tijdelijk meer of minder rendementen vormen samen het rendement dat in het economisch verkeer gebruikelijk is. Verweerder vindt het dan ook redelijk dat netbeheerders op lange termijn gemiddeld genomen het minimaal geëiste rendement behalen. Het tijdelijk toestaan van een hoger rendement aan netbeheerders die een relatief doelmatige bedrijfsvoering hebben, acht verweerder noodzakelijk, nu dit in het economisch verkeer op een markt met concurrentie ook de praktijk is. Bovendien komt dit overeen met de doelstellingen van de wetgever. Bij het hanteren van de gemiddelde prestaties als maatstaf hebben netbeheerders een realistische mogelijkheid beter te presteren dan de maatstaf en omdat zij het extra rendement mogen behouden, ondervinden zij een sterke prikkel voor een doelmatige invulling van hun bedrijfsvoering. Door de gemiddelde prestaties als maatstaf te hanteren, wordt de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van netbeheerders het sterkst bevorderd. Dit is in mindere mate het geval als de best presterende netbeheerder als maatstaf wordt genomen; een betere prestatie leidt dan namelijk niet per se tot een hoger rendement. De gekozen maatstaf past ook bij de wettelijke doelstelling 'bevorderen gelijkwaardigheid in de doelmatigheid'. De dynamiek is dan vergelijkbaar met die van een markt met concurrentie. Netbeheerders die minder doelmatig zijn dan de meest doelmatige netbeheerder zullen relatief eenvoudig hun achterstand kunnen inlopen, bijvoorbeeld door zelf te innoveren of door de werkwijze van de beter presterende netbeheerder over te nemen. De best presterende netbeheerders zullen altijd als richtpunt dienen voor de andere netbeheerders, ongeacht of de best presterende bedrijven de maatstaf bepalen. Door aanscherping van de efficiëntiedoelstellingen in de loop van de tijd zal het best presterende niveau op enig moment uiteindelijk de norm kunnen worden. Een maatstaf op basis van gemiddelde prestaties draagt dus bij aan het bereiken van de doelstellingen van de wet. De maatstaf heeft bovendien enkele aanvullende voordelen. Ten eerste verdient de sector als geheel zijn kosten terug. Ten tweede ondervindt de netbeheerder met de 'best practice' een sterkere prikkel om zijn bedrijfsvoering doelmatiger in te richten omdat hij langer profiteert van de verbeteringen die hij heeft doorgevoerd in zijn bedrijfsvoering. Ten derde is de maatstaf om twee redenen robuuster. De best presterende netbeheerder in het ene jaar hoeft dat in het daaropvolgende jaar niet te zijn en het hanteren van gemiddelde prestaties als uitgangspunt voorkomt een enigszins arbitraire keuze. Bovendien leiden verschillen in kosten- en investeringspatronen tussen netbeheerders – bijvoorbeeld omdat de ene netbeheerder in het ene jaar een bepaalde investering doet die door de andere netbeheerder in het andere jaar wordt gedaan – niet tot onrealistisch hoge efficiëntiedoelstellingen. 4.5.3 Verweerder bepaalt de verwachte efficiënte kosten per eenheid output voor het jaar 2010 door de efficiënte kosten per eenheid output voor het jaar 2007 te corrigeren met een verwachte productiviteitsverandering over de jaren 2007 tot en met 2010. De verwachte productiviteitsverandering baseert verweerder op de gemiddeld gerealiseerde sectorbrede productiviteitsverandering voor de jaren 2004, 2005 en 2006. Concreet gaat het om twee metingen: één meting van het jaar 2005 ten opzichte van het jaar 2004 en één meting van het jaar 2006 ten opzichte van het jaar 2005. Deze methode wijkt af van de werkwijze in de eerste en de tweede reguleringsperiode, toen verweerder de productiviteitsverandering berekende door het verschil te berekenen tussen de productiviteit van alle netbeheerders aan het begin en aan het einde van de relevante reguleringsperiode. De tweede wijziging is dat de nacalculatie op verzoek van de netbeheerders is afgeschaft en verweerder daarom nu de verwachte productiviteitsverandering baseert op de productiviteitsverandering die de netbeheerders in de vorige periode hebben gerealiseerd. De in het ontwerpbesluit opgenomen correctie van de productiviteitsverandering in verband met catch-up (inhaalslag van inefficiënte netbeheerders om even efficiënt te worden als de best presterende netbeheerders) is in het bestreden besluit niet opgenomen. Deze correctie is ten eerste niet meer nodig vanwege aanpassingen in de reguleringssystematiek. Verweerder bepaalt, anders dan voorheen, het efficiënte kostenniveau op basis van de gemiddelde kosten van alle netbeheerders. Deze kosten bevatten ook het nog niet weggewerkte deel van de efficiëntieverschillen tussen inefficiënte netbeheerders en de best presterende netbeheerders. Indien er dus nog efficiëntieverschillen bestaan, is er nog een mogelijkheid voor netbeheerders om deze weg te werken. In dat geval hoeft de verwachte productiviteitsverandering niet beperkt te worden tot de gerealiseerde frontier shift. Er is ten opzichte van het gemiddelde kostenniveau immers ook nog ruimte om catch-up te realiseren. De inkomsten van netbeheerders die al efficiënt zijn, kunnen met de productiviteitsverandering worden gekort, doordat zij kosten hebben die lager zijn dan het gemiddelde kostenniveau. Of anders geformuleerd: door de wijziging van de reguleringssystematiek staat nu de verwachte productiviteitsverbetering van een gemiddelde netbeheerder centraal. Een correctie van de productiviteitsverandering in verband met catch-up past hierin niet, omdat deze correctie probeert een goede inschatting te bewerkstelligen van de productiviteitsverandering van de best presterende netbeheerders en niet van een gemiddelde netbeheerder. De correctie van de productiviteitsverandering in verband met catch-up is ten tweede niet nodig, gelet op de ontwikkeling van de efficiëntieverschillen sinds het begin van de tweede reguleringsperiode (het jaar 2004) ten opzichte van de gegevens uit het meest recente jaar (het jaar 2006). Zo bedroeg het gemiddelde verschil in efficiëntie tussen de netbeheerders in 2004 30% en in 2006 28%. Netbeheerders die in 2004 niet het meest efficiënt waren, zijn in 2006 voor een groot deel nog steeds inefficiënter dan de meest efficiënte netbeheerder. Er lijkt dan ook niet veel sprake te zijn van het realiseren van catch-up. De in de tweede reguleringsperiode gemeten productiviteitsverandering lijkt daarmee grotendeels toe te rekenen te zijn aan de frontier shift. Het rapport van Oxera laat theoretisch zien dat er pas aanleiding zou kunnen zijn voor correctie van de productiviteitsverandering in verband met catch-up indien de netbeheerders meer dan de helft van de catch-up die aan het begin van de meetperiode bestaat hebben weggewerkt. De gedachte hierachter is dat wanneer nog minder dan de helft van de catch-up is gerealiseerd, een nog minimaal even groot deel (de helft of meer) van de catch-up te realiseren is. Het niet corrigeren van de productiviteitsverandering voor de al gerealiseerde catch-up is dan geen probleem. De ongecorrigeerde gemeten productiviteitsverandering is dan nog steeds een goede schatting voor de komende reguleringsperiode. De netbeheerders zijn gezamenlijk immers nog in staat om een minimaal even groot deel van de inefficiënties in de periode na de productiviteitsmeting te realiseren. Met Oxera is verweerder van mening dat het corrigeren van de gemeten productiviteitsverandering voor catch-up effecten leidt tot effecten die in strijd zijn met de doelstellingen van de wet, omdat netbeheerders hierdoor de mogelijkheid krijgen om rendementen te behalen die hoger zijn dan in het economisch verkeer gebruikelijk is. Het afschaffen van de correctie van de productiviteitsverandering in verband met catch-up is een wijziging ten opzichte van het ontwerpbesluit van 17 juli 2007. Het is echter geen wijziging ten opzichte van de vorige reguleringsperiode. 4.6 Verweerder houdt met ingang van het bestreden besluit rekening met het bestaan van eventuele ORV’s. Hiermee beoogt verweerder de wettelijke doelstelling 'bevorderen gelijkwaardigheid in de doelmatigheid' beter te behalen. Verweerder heeft het onderzoeksbureau The Brattle Group (hierna: Brattle) gedurende de jaren 2004 tot en met 2006 onderzoek laten doen naar het bestaan van ORV’s voor de regionale netbeheerders gas en elektriciteit. Bij de bepaling en verrekening van ORV’s hanteert verweerder de volgende uitgangspunten. Ten eerste moet voldaan zijn aan drie criteria. Er moet sprake zijn van significantie: de gemiddelde kosten voor een mogelijk ORV moeten, uitgedrukt als percentage van de gestandaardiseerde economische kosten, voor ten minste één netbeheerder het sectorgemiddelde met meer dan 1%-punt overschrijden. Voorts moet een mogelijk ORV structureel zijn, dat wil zeggen houdbaar over de tijd. Ten slotte moet een ORV objectiveerbaar zijn, hetgeen het geval is indien de factor dan wel omstandigheid niet-beïnvloedbaar is door het management en indien het ORV objectief is vast te stellen. Het tweede uitgangspunt is dat de verrekeningswijze van ORV’s moet bijdragen aan de doelstellingen van de wetgever, met name dat netbeheerders (niet meer dan) een redelijk rendement behalen en dat sprake moet zijn van kostengeoriënteerde inkomsten. In het verleden kregen ook netbeheerders zonder ORV’s een vergoeding voor kosten die zij niet maakten. Nu worden de inkomsten gekoppeld aan de kosten van de netbeheerders. Het derde uitgangspunt is dat verweerder de kosten van ORV’s vergoedt vanaf de eerstvolgende reguleringsperiode nadat zij door verweerder als ORV zijn aangemerkt. Op basis van de Gaswet en de Overeenkomst is verweerder niet verplicht tot correctie met terugwerkende kracht over de eerste en tweede reguleringsperiode. Bovendien leidt terugwerkende kracht tot onzekerheid bij afnemers, netbeheerders en investeerders over de rechtmatigheid van vroegere inkomsten en tarieven en het verloop van toekomstige tarieven en inkomsten. Het vierde uitgangspunt is dat alleen sprake is van een ORV zolang deze aan alle criteria voldoet en blijft voldoen. Het vijfde en laatste uitgangspunt is dat verweerder elke reguleringsperiode opnieuw factoren als ORV kan identificeren. Op basis van het voorgaande merkt verweerder met ingang van de onderhavige reguleringsperiode lokale heffingen (precario- en gedoogbelasting) aan als ORV. Als de precariobelasting wordt afgeschaft, worden lokale heffingen niet langer als ORV aangemerkt, aangezien dan niet langer aan het criterium van significantie wordt voldaan. Verweerder constateert dat hij op basis van het eindrapport van Brattle aansluitdichtheid niet heeft kunnen aanmerken als ORV. Verweerder heeft daarom in 2006 besloten een vervolgonderzoek uit te voeren. Verweerder is met de netbeheerders van mening dat, als aansluitdichtheid een ORV blijkt te zijn, hiermee in de derde reguleringsperiode rekening moet worden gehouden. Verweerder heeft daarom besloten, voor zover nodig en mogelijk, dit besluit uit te breiden indien de resultaten van het nog lopende vervolgonderzoek daar aanleiding toe geven. 4.7 Voor wat betreft de methode tot vaststelling van de rekenvolumina heeft verweerder besloten de rekenvolumina gelijk te stellen aan de gefactureerde volumina voor het jaar 2006. Er zijn twee wijzigingen doorgevoerd in de methode tot vaststelling van de rekenvolumina. De eerste wijziging betreft de rekenvolumina grootverbruik. Vanaf de derde reguleringsperiode baseert verweerder de rekenvolumina grootverbruik op gefactureerde capaciteit in plaats van benutte capaciteit. De tweede wijziging betreft de graaddagencorrectie. De volumina voor het verbruik van kleinverbruikers worden gecorrigeerd voor graaddagen. Hierbij houdt verweerder rekening met klimaatverandering. De graaddagencorrectie is uitgewerkt in bijlage 3 van het bestreden besluit. De graaddagencorrectie bestaat er uit dat verweerder de verbruiksvolumes voor een bepaald jaar corrigeert met een factor die de verhouding weergeeft tussen het verwachte en het werkelijke aantal graaddagen voor dat jaar. Het aantal graaddagen op een dag is gelijk aan elke graad die de gemiddelde etmaaltemperatuur lager is dan 17° C. Het werkelijke aantal graaddagen wordt ontleend aan waarnemingen van het KNMI. Het aantal gewogen graaddagen in een jaar is gelijk aan de som van de dagelijkse graaddagen, waarbij de dagelijkse graaddagen gecorrigeerd worden met een bepaalde factor. Het verwachte aantal graaddagen in een jaar wordt gebaseerd op analyses en data van het KNMI. Er zijn verschillende klimaatscenario’s denkbaar met elk een eigen daling van het aantal graaddagen in 2050. Omdat geen van de geanalyseerde klimaatscenario’s volgens het KNMI waarschijnlijker is dan de andere scenario’s, berekent verweerder het gemiddeld verwachte aantal graaddagen voor 2050 door het gemiddelde te berekenen van de mogelijke ontwikkelingen. Op basis van deze berekening verwacht verweerder dat het gemiddeld aantal graaddagen per jaar in 2050 met 14,5% zal zijn gedaald ten opzichte van 1990. Het gemiddeld aantal graaddagen voor 1990 bedraagt 2729. In 2010 zijn twintig van de zestig jaar tussen 1990 en 2050 verstreken. Verweerder verwacht daarom dat het jaarlijks gemiddeld aantal graaddagen voor 2010 met éénderde deel van 14,5% zal zijn gedaald ten opzichte van 1990. Dit betekent dat voor het jaar 2010 het verwachte aantal graaddagen 2597 bedraagt. 5. Het standpunt van Netbeheer Alle appellanten hebben zich aangesloten bij één of meer beroepsgronden van Netbeheer, dat blijkens haar statuten functioneert als brancheorganisatie van energienetbeheerders die actief zijn op de Nederlandse energiemarkt. Hieronder worden daarom eerst de gronden van Netbeheer weergegeven. Bij de standpunten van de overige appellanten zal worden aangegeven op welke punten zij zich hierbij hebben aangesloten. Netbeheer heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. 5.1 Als eerste grief heeft Netbeheer aangevoerd dat in het bestreden besluit de gemeten productiviteitsverandering ten onrechte niet wordt gecorrigeerd voor catch-up. Ten gevolge hiervan wordt de sectorbrede productiviteitsverandering fors overschat. Daardoor valt de doelmatigheidskorting veel te hoog uit en worden de inkomsten van de gasnetbeheerders in de derde reguleringsperiode structureel te laag vastgesteld. Dat is in strijd met de doelstellingen van de wetgever. Uit de feiten blijkt dat er een inhaalslag heeft plaatsgevonden. Gelet hierop mag voor het niet doorvoeren van de correctie voor catch-up een stevige motivering worden verwacht. De door verweerder gegeven motivering ontbeert die stevigheid in meerdere opzichten. Het eerste argument van verweerder is dat correctie niet meer nodig is, omdat verweerder met ingang van het bestreden besluit het inkomstenniveau baseert op gemiddelde kosten. Bij de start van de regulering is evenwel niet gekozen voor regulering op basis van gemiddelden, maar is er, conform de doelstellingen van de wetgever, voor gekozen om de gasnetbeheerders eerst naar een vergelijkbaar efficiëntieniveau te brengen. Dit is gebeurd door het opleggen van x-factoren die beoogden de tarieven terug te brengen naar het kostenniveau van de meest efficiënte gasnetbeheerders in 2001. Pas daarna zou maatstafregulering op basis van het gemiddelde kostenniveau plaatsvinden. De vraag is dus niet of er in een systeem van maatstafregulering op basis van gemiddelde kosten een noodzaak is voor een correctie voor catch-up. De vraag is of de weggewerkte eenmalig vastgestelde historische inefficiëntie die reeds in de x-factoren en omzetten over de tweede reguleringsperiode is verdisconteerd, representatief is om als algemene efficiëntiedoelstelling voor de derde reguleringsperiode te worden opgelegd. Die vraag kan niet anders dan ontkennend worden beantwoord. De eenmalig vastgestelde historische inefficiëntie kan maar eenmaal worden weggewerkt en is al verwerkt in de toegestane omzetten tot en met het eind van de tweede reguleringsperiode. Bovendien wijst NERA Economic Consulting (hierna: NERA) in het door Netbeheer overgelegde rapport van 5 juni 2009 er op dat er geen economische basis is voor de stelling dat met een maatstaf gebaseerd op gemiddelden de sector als geheel zijn kosten kan terugverdienen. NERA laat ook zien dat er geen economische basis is voor de op het Oxera-rapport gebaseerde stelling van verweerder dat een correctie voor catch-up alleen nodig is indien de efficiëntieverschillen tussen netbeheerders over het geheel genomen met meer dan 50% zijn verminderd. Het Oxera-rapport veronderstelt ten onrechte dat er altijd ruimte is voor efficiëntieverbeteringen. Het tweede argument van verweerder om geen correctie voor catch-up door te voeren, is dat geen inhaalslag heeft plaatsgevonden, omdat zou zijn gebleken dat in de periode 2004-2006 de omvang van de efficiëntieverschillen slechts is gedaald met 2%. Dit is onjuist. De inefficiënte netbeheerders hebben hun gezamenlijke historische inefficiënties volledig weggewerkt en hebben in de periode dat verweerder zijn productiviteitsverandering heeft gemeten (2004-2006) een ruim driemaal hogere productiviteitswinst gerealiseerd dan de efficiënte netbeheerders. Ter onderbouwing van het door haar aangevoerde heeft Netbeheer in het beroepschrift tabellen en grafieken opgenomen en aangegeven dat deze zijn gebaseerd op de dataset die verweerder gebruikt voor de vaststelling van de doelmatigheidskortingen. Verweerder miskent volgens Netbeheer dat een deel van de netbeheerders bij de start van de regulering door verweerder zelf als efficiënt is gekwalificeerd. Deze groep van meest efficiënte netbeheerders heeft geen historische inefficiënties gekend. Hun productiviteitsontwikkeling mag niet worden meegenomen bij de discussie of een correctie voor catch-up moet worden toegepast. De ontwikkeling van de totale gemiddelde efficiëntieverschillen is derhalve een onjuiste maatstaf voor de beoordeling of een inhaalslag heeft plaatsgevonden. Voorts is onjuist de fictie van verweerder dat alle verschillen in kosten per samengestelde output het resultaat zijn van efficiëntieverschillen. Dergelijke verschillen zijn ook het gevolg van bijvoorbeeld erkende en niet-erkende regionale verschillen. Omdat verweerder geen rekenkundig, maar een gewogen gemiddelde heeft gehanteerd, is de gemeten productiviteitsontwikkeling zeer sterk afhankelijk van de grote drie netbeheerders en tellen de prestaties van kleine, efficiënte, netbeheerders nauwelijks mee. Ter zitting heeft Netbeheer naar voren gebracht dat er geen bron is waarop de door verweerder aangehaalde verandering in de omvang van de efficiëntieverschillen van 30 naar 28% is gebaseerd en dat dit door NERA wordt bevestigd. 5.2 De tweede grief van Netbeheer houdt in dat verweerder de WACC te laag heeft vastgesteld. Het niveau van 5,5% is niet de door de wetgever beoogde marktconforme vergoeding voor de vermogensverschaffers van de gasnetbeheerders. In strijd met (de doelstellingen van) de Gaswet creëert het bestreden besluit daarmee volgens Netbeheer grote risico’s voor het aantrekken van voldoende kapitaal en voor het doen van voldoende investeringen. Netbeheer verwijst ter onderbouwing van haar standpunt mede naar het in opdracht van haar door PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (hierna PwC) opgestelde rapport van 26 augustus 2008 (hierna: PwC-rapport 2008), waarin mede wordt ingegaan op de reactie van verweerder op een eerder door PwC op 27 augustus 2007 (hierna: PwC-rapport 2007) in opdracht van Netbeheer uitgebracht rapport over de WACC. In het PwC-rapport 2008 en door Netbeheer in deze procedure wordt de volgende kritiek geleverd op de wijze waarop verweerder de verschillende parameters van de WACC heeft vastgesteld. 5.2.1 risicovrije rente Door de oplopende inflatie daalt de reële rente. De risicovrije rente moet worden verhoogd om hiervoor te corrigeren, maar dit is niet gebeurd. Bovendien is bij de vaststelling van de risicovrije rente het gebruik van ex-post data onvoldoende representatief, aangezien de risicovrije, reële, rente zich op een historisch dieptepunt bevindt. PwC adviseert een forward-looking rente te hanteren, zodat de marktverwachtingen worden meegenomen in de berekening van de risicovrije rente. De forward-looking rente per 1 januari 2008, zoals gepubliceerd door Bloomberg, bedroeg 4,4%. 5.2.2 renteopslag Bij de vaststelling van de renteopslag heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met de huidige onrust op de financiële markt. Tengevolge van de kredietcrisis stijgt de renteopslag voor bedrijven uit de vergelijkingsgroep. Hoewel verweerder in haar besluit rekening heeft gehouden met de kredietcrisis, zijn de effecten op dit moment aanzienlijk groter dan destijds werd verwacht. Rekening houdend met een stijgende ontwikkeling van de renteopslag van de bedrijven uit de vergelijkingsgroep, is een renteopslag van 100 basispunten gerechtvaardigd en adviseert PwC een bandbreedte van 80 tot 120 basispunten te hanteren. In het PwC-rapport 2007 is een vergelijkingsgroep gehanteerd die volgens verweerder niet representatief is en daarom minder geschikt voor de berekening van de renteopslag. De kritiek van verweerder op de lage rating van de in het PwC-rapport 2007 gebruikte vergelijkingsgroep is echter niet terecht. De gemiddelde rating van deze bedrijven is niet BBB, maar beter dan BBB. Bovendien gebruikt Frontier in haar vergelijkingsgroep ook bedrijven met een rating onder A. 5.2.3 risico-opslag voor gasnetbeheerders PwC adviseert eenzelfde risico-opslag te hanteren voor gasnetbeheerders als in de voorgaande jaren (20 basispunten). Factoren die een risico-opslag ten opzichte van elektriciteitsnetbeheerders rechtvaardigen, zijn de grotere concurrentiedruk die gasbedrijven ondervinden, alsmede hun hogere risicoprofiel door een hogere gevoeligheid voor volumeschommelingen. In het verleden heeft verweerder gekozen voor een hogere vermogenskostenvergoeding voor gas dan voor elektriciteit. De reden daarvoor was dat de aanleg van gasnetwerken, anders dan die van elektriciteitsnetwerken, een vrije activiteit is en daardoor de toetredingsbarrières kleiner zijn. Die grondslag is niet veranderd. Ook ondervinden gasnetbeheerders concurrentie van warmtenetten. In het buitenland wordt een verschil gemaakt tussen de gas- en elektriciteitssector ten aanzien van het risicoprofiel. In Nieuw Zeeland hanteert de toezichthouder een hogere bèta voor gas dan voor elektriciteit. De achterliggende reden is dat gas meer wordt geleverd aan commerciële en industriële gebruikers en gasbedrijven daarom gevoeliger zijn voor schommelingen in de economische groei. Dit gaat ook voor Nederland op. NERA heeft in een studie uit 2008 (getiteld: Die kalkulatorischen Eigenkapitalzinssätze für Strom- und Gasnetze in Deutschland) aangetoond dat de bèta’s voor gasdistributiebedrijven gemiddeld hoger zijn dan die van elektriciteitsbedrijven. Dit is tevens het geval voor de bèta’s van de gasdistributiebedrijven uit de vergelijkingsgroep van verweerder. De gevoeligheid voor volumeschommelingen wordt vooral veroorzaakt door temperatuurschommelingen. Er is sprake van een 'graaddagenrisico' dat wordt veroorzaakt door de in het bestreden besluit gemaakte keuze om niet uit te gaan van de daadwerkelijke gasvolumes die de gasnetbeheerders transporteren, maar van de genormaliseerde volumes op basis van een qua temperatuur naar de opvatting van verweerder 'normaal jaar'. Anders dan bij elektriciteit wordt bij gas hiermee uitgegaan van een virtuele toegestane omzet. Het is onterecht dat verweerder geen rekening houdt met het risico dat inherent is aan het werken met virtuele omzetten. De invoering van het capaciteitstarief is een toekomstige ontwikkeling die de afschaffing van de risico-opslag voor gas niet kan dragen. In de regulering ten opzichte van de tweede reguleringsperiode is in dit opzicht niets veranderd. Daarnaast is Netbeheer het oneens met de stelling van verweerder dat de temperatuurrisico’s volledig diversificeerbaar zijn. Omdat de aandeelhouders van gasdistributiebedrijven de lagere overheden zijn, hebben zij vanwege de beperkingen van de Wet FIDO niet altijd de mogelijkheid om overal en in alles te beleggen. 5.2.4 onterecht onderscheid met GTS Het is onterecht om een andere WACC te hanteren voor de landelijk netbeheerder GTS dan voor de regionale netbeheerders. De minimale verschillen tussen GTS en de regionale netbeheerders rechtvaardigen een gelijke WACC voor beiden. De op 7% bepaalde WACC voor GTS is van toepassing voor het gehele netwerk van GTS, dus ook voor de interne gasstromen van GTS, terwijl de argumentatie van verweerder slechts betrekking heeft op de externe gasstromen. De interne gasstromen van GTS zijn vergelijkbaar met die van regionale netbeheerders. Bovendien heeft verweerder bij de samenstelling van de vergelijkingsgroep geen onderscheid gemaakt tussen het risicoprofiel van gasdistributie en –transmissie. Toch maakt verweerder een verschil tussen GTS en de regionale netbeheerders ten aanzien van het risicoprofiel. Dat GTS moet investeren in uitbreiding van het Nederlandse transportnet om van Nederland de gasrotonde van Europa te maken, doet niet ter zake. De hoogte van de WACC wordt vastgesteld aan de hand van marktomstandigheden en financieringsstructuren van gereguleerde ondernemingen, niet aan de hand van het investeringsdoel. 5.2.5 beperkte liquiditeit aandelen Verder is Netbeheer van mening dat een opslag ter compensatie van de illiquiditeit van aandelen van gasbedrijven is gerechtvaardigd. De Wet FIDO reguleert de beperkte liquiditeit van deze aandelen, waardoor risicodiversificatie zeer moeilijk is. Zowel de Belgische als de Finse toezichthouder hanteert een opslag voor de illiquiditeit van de aandelen van niet-beursgenoteerde netbeheerders. 5.2.6 instabiele reguleringssystematiek Een opslag voor regulatorische risico’s is gerechtvaardigd gezien de instabiliteit en onvolledigheid van de reguleringssystematiek voor de Nederlandse netbeheerders, zowel wat betreft gas als elektriciteit. Als voorbeelden worden genoemd dat de risico-opslag voor gasbedrijven opeens niet meer van toepassing is, dat de wijze van vaststellen van de productiviteitsverandering op basis van cijfers in het verleden is aangepast met drastische gevolgen voor de toekomstige omzet van netbeheerders en dat de methodiek voor de nacalculatie van de x-factor meerdere malen is gewijzigd, waardoor de regulatorische omzet heel onzeker is. 5.2.7 WACC internationaal gezien laag Ten slotte wordt betoogd dat een reële WACC van 5,5% ook in internationaal perspectief onverantwoord laag is. PwC geeft in dit verband aan dat Frankrijk en Nieuw Zeeland een hogere bèta hanteren voor de distributie van gas dan voor de distributie van elektriciteit. Voorts hanteren Finland en België een opslag voor illiquiditeit van aandelen en een aantal toezichthouders hanteert een conservatieve waarde voor bèta’s als zij van mening zijn dat de bèta’s niet nauwkeurig kunnen worden vastgesteld. Andere toezichthouders uit verschillende landen en sectoren hanteren allen een hogere WACC dan verweerder. 5.3 Als derde grief heeft Netbeheer aangevoerd dat de indexering van de GAW onvolledig is. In het methodebesluit heeft verweerder erkend dat de kapitaalkosten moeten worden berekend op basis van een geïndexeerde gestandaardiseerde activawaarde. Verweerder handelt in strijd met deze intenties, nu de methode niet voorziet in een (sectorbrede) indexering van de GAW voor inflatie over het jaar 2004. Met de huidige methode doet verweerder alsof de activawaarden over het jaar 2004 die hij gebruikt in zijn methode zijn vastgesteld per ultimo 2004. Dat is echter niet het geval. Verweerder gaat uit van de GAW's zoals die zijn vastgelegd in appendix 1 van de Overeenkomst. Dit zijn de startactivawaarden per 1 januari 2004. Blijkens formule 8, in samenhang met formule 7, zoals opgenomen in bijlage 1 van het bestreden besluit, wordt de GAW pas vanaf het jaar 2005 gecorrigeerd voor inflatie. Netbeheer wijst er op dat NERA in het rapport van 5 juni 2009 bevestigt dat formule 8 in bijlage 1 van het bestreden besluit leidt tot een onderdekking van de netbeheerders. 5.4 De laatste grief van Netbeheer heeft betrekking op procedurele aspecten. Het bestreden besluit is volgens Netbeheer ook qua totstandkoming in strijd met de Gaswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een aantal fundamentele wijzigingen ten opzichte van het ontwerpmethodebesluit, waaronder in het bijzonder begrepen het alsnog niet doorvoeren van de correctie voor catch-up, is doorgevoerd zonder enig overleg met de gasnetbeheerders of het beginsel van hoor- en wederhoor. Verweerder heeft hiermee een onrechtmatige invulling gegeven aan het wettelijk voorgeschreven overleg als bedoeld in artikel 81, eerste lid, Gaswet. Dit wettelijk voorgeschreven overleg dient ertoe "te komen tot een besluit dat proportioneel is en breed gedragen wordt" (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 6). Onder overleg moet, naar analogie van de inhoud van dit begrip in artikel 33 van de Elektriciteitswet 1998, worden verstaan "dat de daarbij betrokken partijen op serieuze wijze trachten overeenstemming te bereiken" (TK 1998-1999, 26303, nr. 7, p. 39). Verweerder heeft volgens Netbeheer de belangen van de gezamenlijke gasnetbeheerders ondergeschikt gemaakt aan een politiek gemotiveerd streven om vermeende overwinsten af te romen. Daarbij zijn de gezamenlijke gasnetbeheerders bewust op het verkeerde been gezet. Netbeheer wijst in dit verband op de totstandkomingsgeschiedenis van het bestreden besluit en heeft hierbij aangegeven dat verweerder heeft geweigerd discussie te voeren over (voorgenomen) wijzigingen in de methode. Zo zijn de gasnetbeheerders nooit gehoord over (de opzet) van het onderzoek van Oxera. De handelwijze van verweerder maakt een farce van het wettelijk voorgeschreven overleg en de toezeggingen van verweerder in de klankbord- en klantencontactgroep, aldus Netbeheer. Er is niet alleen sprake van strijd met de Gaswet maar ook met artikel 3:2 Awb, nu het besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit zodanig is gewijzigd, dat verweerder had behoren te verwachten dat een herhaalde consultatieronde voor een zorgvuldige besluitvorming noodzakelijke nieuwe zienswijzen zou opleveren. 6. Het standpunt van NRE, Obragas en Haarlemmermeer Hoewel deze drie appellanten afzonderlijk beroep hebben ingesteld, worden hieronder, vanwege de overlap in grieven, de grieven gezamenlijk weergegeven. NRE, Obragas en Haarlemmermeer onderschrijven de grieven van Netbeheer en hebben in aanvulling daarop, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht. 6.1 Netbeheer heeft aangegeven dat verweerder een farce heeft gemaakt van het wettelijk voorgeschreven overleg met de gezamenlijke netbeheerders. Dit is te meer onzorgvuldig jegens NRE, Obragas en Haarlemmermeer, de enige drie netbeheerders die met het bestreden besluit niet-financierbaar worden gereguleerd. Na een chronologische uiteenzetting van de gang van zaken concluderen de drie netbeheerders dat de manier waarop verweerder bij de totstandkoming van het bestreden besluit stelselmatig heeft geweigerd rekening te houden met hun specifieke situatie, waaronder in het bijzonder begrepen de financieringssituatie, alsook de uitkomsten van het eigen haalbaarheidsonderzoek, maakt dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daarnaast is meerdere malen gewezen op de verschillen tussen NRE enerzijds en Obragas en Haarlemmermeer anderzijds. Verweerder heeft geweigerd hiermee rekening te houden. 6.2 Voorts hebben NRE, Obragas en Haarlemmermeer aangevoerd dat de door verweerder vastgestelde methode onvoldoende robuust is om onverkort te worden toegepast op alle netbeheerders. In het bestreden besluit is de toegestane omzet mechanisch afgeleid van het sectorbrede gestandaardiseerde kostenniveau en de gemiddelde gestandaardiseerde prestaties. Hiermee doet verweerder onvoldoende recht aan de pluriforme doelstelling van artikel 81, eerste lid, Gaswet. Deze modelmatige aanpak is bovendien onvoldoende zorgvuldig gezien de gevoeligheid van de methode voor fouten en de gebrekkige vergelijkbaarheid van sectorgemiddelde input- en outputwaarden. Dit klemt temeer voor kleine netbeheerders als NRE, Obragas en Haarlemmermeer, wier prestaties en kosten niet zo 'uitmiddelen' als die van de grote netbeheerders. Bovendien wordt het leeuwendeel van de in de x-factor opgelegde sectorbrede productiviteitswinst veroorzaakt door één netbeheerder, namelijk Enexis. Ten aanzien van de gevoeligheid voor fouten hebben deze appellanten opgemerkt dat verweerder van een aantal foutieve data uitgaat ten aanzien van de gestandaardiseerde economische kosten. Voorts hebben zij gewezen op een aantal fouten in de methode als zodanig met betrekking tot de WACC, de GAW, de productiviteitsverbetering en de graaddagencorrectie. Ter zitting hebben zij gewezen op een persbericht van verweerder van 27 mei 2009, waaruit blijkt dat verweerder op de kostendata van een aantal netbeheerders een correctie heeft uitgevoerd "die bij nader inzien niet terecht is". Dit bewijst volgens de betrokken appellanten dat de methode zeer foutgevoelig is en dat fouten in de methode een majeure impact hebben voor de sector. Met betrekking tot de gestelde gebrekkigheid van sectorgemiddelde outputwaarden hebben NRE, Obragas en Haarlemmermeer aangegeven dat zij een relatief hoge x-factor krijgen opgelegd doordat zij een bovengemiddeld verbruik per kleinverbruikersaansluiting kennen en doordat zij lokale heffingen van aandeelhoudende gemeenten hebben afgekocht. Ten aanzien van het aandeel van Enexis in de gemiddelde productiviteitswinst hebben NRE, Obragas en Haarlemmermeer er op gewezen dat verweerder, blijkens een bij de stukken aanwezige telefoonnotitie, weet dat de efficiëntiewinst van Enexis grotendeels het product is van een arbitraire toedeling van de gezamenlijke kosten van een netbeheerder tussen gas en elektriciteit en verweerder aldus is uitgegaan van evident niet-representatieve data van Enexis. Verweerder had zijn taken op zorgvuldige wijze kunnen uitvoeren door bijvoorbeeld Enexis, zoals ook gesuggereerd in de telefoonnotitie, niet mee te nemen in de meetgroep of de gemeten productiviteitsverandering te toetsen op representativiteit conform artikel 11, vierde lid, van bijlage 1 van de Overeenkomst. 6.3 Voorts bevestigt volgens NRE, Obragas en Haarlemmermeer het door Mazars uitgevoerde financeability onderzoek dat, indien het bestreden besluit onverkort wordt toegepast, zowel NRE als Obragas en Haarlemmermeer onvoldoende financiële middelen hebben om hun taken uit te voeren. Het niet-financierbaar reguleren is in strijd met de doelstellingen van de Gaswet, ongeacht de oorzaak van de niet-financierbaarheid. Verweerder kan niet weigeren om de financiële situatie bij NRE, Obragas en Haarlemmermeer in zijn methode te betrekken, op de grond dat die situatie het gevolg zou zijn van beslissingen van het management uit het verleden ten aanzien van de financiering van deze drie netbeheerders. De herfinanciering in 2005 van NRE was een rechtmatige, legitieme en bedrijfseconomisch verantwoorde operatie. Het aan de gemeente Eindhoven uitgekeerde superdividend is (gedeeltelijk) geïnvesteerd in de aankoop van Obragas en Haarlemmermeer. Hoewel de beslissingen in retroperspectief minder gelukkig zijn, waren zij geruime tijd een voorbeeld voor de Minister van Economische Zaken en zeker niet zo ongebruikelijk als verweerder wil doen voorkomen. Verweerder lijkt Obragas en Haarlemmermeer ten onrechte over één kam te scheren met NRE. Bij Obragas noch Haarlemmermeer heeft een herfinanciering met uitkering van een superdividend plaatsgevonden. Verweerder stelt ten onrechte dat Mazars heeft geconcludeerd dat NRE, Obragas en Haarlemmermeer "niet financeable zijn, indien zij hun eigen (financieel) beleid niet wijzigen". Mazars heeft alleen geconcludeerd dat NRE, Obragas en Haarlemmermeer met andere vermogenslasten aan de normen voldoen. Bovendien wekt verweerder hiermee de suggestie dat het financiële beleid van NRE, Obragas en Haarlemmermeer eenvoudig gewijzigd kan worden. Ook dat is onjuist; de vermogenslasten zijn als gevolg van in het verleden gemaakte keuzes op korte termijn niet te wijzigen. De weigering van verweerder om NRE, Obragas en Haarlemmermeer een doelstelling op te leggen die daadwerkelijk haalbaar is, is te meer onjuist en onzorgvuldig in het licht van de praktijk om waar nodig een hardheidsregeling in de reguleringsmethode in te bouwen. Zo heeft verweerder in de vierde reguleringsperiode elektriciteit wel een hardheidsregeling toegepast voor Westland. 7. Het standpunt van Stedin Stedin heeft zich aangesloten bij de grieven van Netbeheer. In aanvulling hierop heeft zij, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. 7.1 De eerste grief van Stedin heeft betrekking op de totstandkoming van het bestreden besluit, en is ook door Netbeheer aan de orde gesteld. Stedin wijst er op dat zij heeft getracht met verweerder in overleg te treden over het laten vallen van de correctie voor catch-up. Verweerder heeft dit geweigerd onder de mededeling dat de termijn voor het indienen van zienswijzen op het ontwerpbesluit is gesloten. Het valt volgens Stedin niet te rijmen met het in de Gaswet voorgeschreven overleg en met de beginselen van in acht te nemen zorgvuldigheid dat het bestuursorgaan, nadat een ontwerpbesluit ter consultatie is voorgelegd, het besluit ten nadele van belanghebbenden op een bepaald onderdeel ingrijpend wijzigt zonder hen daarover te raadplegen. Dit geldt temeer indien een belanghebbende zich tijdens de consultatie niet over het betreffende onderdeel heeft uitgelaten omdat dit onderdeel geen punt van discussie leek. Het is evident dat het schrappen van de catch-up correctie een zodanige fundamentele wijziging vormt dat deze voor een zorgvuldige besluitvorming nieuwe zienswijzen zou opleveren. Verweerder heeft zowel artikel 81, eerste lid, Gaswet, als het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden. 7.2 Stedin heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit op een groot aantal – bijzonder essentiële – punten afwijkt van de regulering voor de eerste en tweede periode. Deze afwijkende reguleringssystematiek leidt tot efficiëntiekortingen die vele malen hoger zijn dan de in het verleden opgelegde kortingen. Stedin betwist niet dat verweerder in beginsel tot een wijziging van de reguleringssystematiek mag komen. Verweerder zal een dergelijke wijziging echter bijzonder goed moeten motiveren en ook rekening moeten houden met de standpunten die hij in het verleden heeft ingenomen. Het is eenvoudigweg onverklaarbaar dat verweerder komt tot een methodebesluit dat leidt tot een gemiddelde efficiëntiekorting van 6% en tot efficiëntiekortingen variërend van 1,7% tot 8,7%, terwijl verweerder in zijn eerdere reguleringsbesluiten heeft aangegeven de netbeheerders aan het einde van de tweede reguleringsperiode (derhalve eind 2007) door middel van de toegepaste regulering tot een efficiënt niveau te brengen en efficiëntieverschillen tussen netbeheerders (nagenoeg volledig) te elimineren. 7.3 De volgende grief van Stedin houdt in dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat Stedin in de reguleringsperiode 2008-2010 niet het door verweerder vastgestelde redelijk rendement zal kunnen behalen. Dit is met name het gevolg van onjuistheden en onzorgvuldigheden bij de vaststelling van de verwachte productiviteitsverandering. De methodiek is bijzonder gevoelig voor een eventuele overschatting van de verwachte productiviteitsverandering. De formules 18, 19, 21 en 22 in bijlage 1 bij het bestreden besluit tonen dit aan. Ter illustratie: indien de productiviteitsverandering 2% te hoog wordt ingeschat, is het gevolg dat de toegestane inkomsten in de sector ongeveer 8% op jaarbasis te laag worden vastgesteld. Een te hoge x-factor als gevolg van een te hoog ingeschatte productiviteitsverandering leidt tot gemiste inkomsten die op geen enkele manier in een later stadium (in een volgende reguleringsperiode) worden goedgemaakt. De door Stedin verstrekte cijfers en de daarop gebaseerde prognose van de productiviteitsverandering in de periode 2008-2010 hadden voor verweerder reden moeten zijn nader te bezien of de productiviteitsverandering voor de jaren 2003 [het College leest: 2004] tot en met 2006 zonder meer gebruikt kan worden voor de vaststelling van de verwachte productiviteitsverandering in de reguleringsperiode 2008-2010. Dit geldt temeer nu Mazars in haar rapport over de financeability van regionale netbeheerders te kennen heeft gegeven dat verdere kostenbesparingen niet zijn voorzien. 7.4 De onmogelijkheid voor Stedin om een redelijk rendement te behalen, wordt daarnaast veroorzaakt door het feit dat de correctie voor precariobelasting op onjuiste wijze in het bestreden besluit wordt verwerkt. Hierdoor wordt, zoals verweerder zelf erkent, precariobelasting niet volledig vergoed. Anders dan verweerder stelt, biedt de wettelijke reguleringssystematiek ruimte om ORV-kosten volledig te vergoeden. Stedin wijst op de schriftelijke zienswijze van Liander waarin is voorgesteld de eindinkomsten in 2010 niet te verhogen met 100%, maar met 150% van de geschatte ORV-kosten. Mocht dit, zoals verweerder heeft gesteld, er toe leiden dat een deel van de kosten meer dan één keer worden terugverdiend, dan kan voor deze dubbeltelling worden gecorrigeerd. De door verweerder gekozen systematiek heeft tot gevolg dat een netbeheerder met ORV gedurende de onderhavige reguleringsperiode wordt benadeeld in vergelijking met een netbeheerder zonder ORV. De conclusie moet volgens Stedin zijn dat verweerder handelt in strijd met de wettelijke bepaling op grond waarvan netbeheerders een redelijk rendement moeten kunnen behalen. 7.5 Stedin heeft voorts aangevoerd dat verweerder de samengestelde output op onjuiste wijze heeft vastgesteld. In verband met de invoering van het (volledige) capaciteitstarief per 1 januari 2009 had de samengestelde output volledig op capaciteit moeten worden gebaseerd. Dit is de logische consequenties van de opvatting van verweerder dat de output gebaseerd wordt op de tariefdragers omdat de tariefdragers worden aangemerkt als kostendragers. 7.6 Ten slotte heeft Stedin aangevoerd dat het onjuist is, althans inconsistent, dat de correctie voor inflatie ten aanzien van de GAW niet plaatsvindt vanaf 2004, maar vanaf 2005, terwijl de afschrijvingen plaatsvinden vanaf 2004. 8. Het standpunt van Rendo en Intergas Hoewel deze appellanten afzonderlijk beroep hebben ingesteld, worden hieronder, voor zover sprake is van overlap in grieven, de grieven gezamenlijk weergegeven. Rendo en Intergas hebben de grieven van Netbeheer tot de hunne gemaakt. In aanvulling hierop hebben zij, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. 8.1 Rendo en Intergas voeren grieven aan die zich richten tegen de wijze waarop verweerder omgaat met het ORV. 8.1.1 Rendo en Intergas stellen zich op het standpunt dat een correctie voor ORV’s in de tarieven met terugwerkende kracht moet plaatsvinden. Hiertoe dienen de kosten voor netbeheerders voortvloeiend uit ORV’s betreffende de eerste en tweede reguleringsperiode in de tarieven van de derde reguleringsperiode te worden verwerkt. De verplichting tot correctie met terugwerkende kracht volgt in de eerste plaats uit de Gaswet. Eén van de wettelijke doelstellingen, vervat in artikel 81, tweede lid, Gaswet, is dat 'de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de netbeheerders wordt bevorderd'. Uit artikel 81, eerste lid, Gaswet, gelezen in combinatie met de parlementaire toelichting (TK 2002-2003, nr. 28, p. 13 en 14), volgt dat verweerder bij de vaststelling van de methode ter berekening van de x-factor rekening dient te houden met ORV’s. Deze verplichting geldt vanaf het moment dat de betreffende bepalingen van de Gaswet in werking zijn getreden. Het feit dat het onderzoek naar ORV’s pas heeft plaatsgevonden gedurende de tweede reguleringsperiode, betekent niet dat verweerder daarmee is ontslagen van zijn verplichting vanaf het begin van de regulering ORV’s (via de x-factor) in de tarieven te verwerken. Het door verweerder in zijn verweerschrift betrokken standpunt dat in de eerste en tweede reguleringsperiode een deel van de ORV-kosten is vergoed, omdat de ORV-kosten altijd deel hebben uitgemaakt van de totale efficiënte kosten van de netbeheerders, gaat niet op. In de eerste en de tweede reguleringsperiode werd een groep van meest efficiënte ondernemingen als benchmark gehanteerd. Bij de vaststelling van deze groep is geen rekening gehouden met de ORV’s. Alle netbeheerders, ook degene zonder nadelig ORV, hebben via de toegestane omzet ruimte gekregen om geleidelijk naar het efficiëntiepunt toe te groeien. Voorts vloeit de verplichting tot correctie met terugwerkende kracht voort uit artikel 14 van bijlage 1 van de Overeenkomst. Uit de onderhandelingen tussen partijen voorafgaand aan de totstandkoming van de Overeenkomst blijkt onomstotelijk dat de verrekening van de ORV-kosten uit de eerste en tweede reguleringsperiode (via de x-factor) in de derde reguleringsperiode een absolute voorwaarde was voor het sluiten van die overeenkomst. Intergas heeft in dit verband nog naar voren gebracht dat verweerder in het bestreden besluit moet voorzien in een correctie voor de ORV-kosten in 2007, omdat de erkenning van ORV’s toen een gegeven was (het onderzoeksrapport van Brattle dateert van maart 2006) en geen geldige reden valt aan te wijzen om Intergas een correctie voor precariobelasting in dat jaar te onthouden. Verweerder heeft destijds geen aanleiding gezien het methodebesluit voor de tweede reguleringsperiode te wijzigen, zoals hij dat nu wel in het bestreden besluit heeft aangekondigd te zullen doen als aansluitdichtheid in de loop van de derde reguleringsperiode wordt erkend. Verweerder heeft ook geweigerd om de ORV’s in de tarieven van Intergas voor 2007 te verwerken, onder meer omdat het methodebesluit voor de tweede reguleringsperiode hierin niet voorzag. Dat Intergas de Overeenkomst niet heeft ondertekend, doet volgens haar niet af aan de door verweerder jegens de sector aangegane verplichtingen. 8.1.2 Rendo en Intergas zijn voorts van mening dat verweerder ten onrechte heeft besloten bij het wegvallen van de precariobelasting de lokale heffingen niet langer als ORV aan te merken, omdat dan niet meer zou worden voldaan aan het criterium significantie. Voor Rendo en Intergas, die de precariorechten hebben afgekocht, wijzigt de situatie immers niet door het afschaffen van de precariobelasting. Ook na afschaffing dienen de betreffende kosten in de tarieven te worden verwerkt. Hierin dient het methodebesluit te voorzien. 8.1.3 Intergas heeft in dit verband voorts aangevoerd dat zij uit de berekening van de x-factor in het op het bestreden besluit gebaseerde individuele x-factorbesluit afleidt dat verweerder voor wat betreft de waarde van de afgekochte precariobelasting uitgaat van de boekwaarde in plaats van de aanschafwaarde. Dit is in strijd met het uitgangspunt van verweerder dat netbeheerders de kosten voor ORV’s vergoed krijgen. Bovendien is het in strijd met de richtlijnen van de RAR. Intergas meent daarom dat het bestreden besluit moet voorzien in een berekeningsmethode van de x-factor die als waarde voor de afgekochte precariobelasting de aanschafwaarde hanteert. 8.2 Rendo is voorts van mening dat indexering van de GAW zou moeten plaatsvinden vanaf het moment dat verweerder een reële WACC heeft toegepast in de regulering, zijnde vanaf 2001. De GAW uit de Overeenkomst betreft een nominale niet-geïndexeerde WACC. Weliswaar heeft een herijking plaatsgevonden van de GAW 2004, maar daarbij ging het om een herijking van de groep van meest efficiënte netbeheerders en niet om indexering van alle netbeheerders. Omdat de herijking had plaatsgevonden bij de meest efficiënte netbeheerders zijn de netbeheerders in de maatstafconcurrentie en het reguleringskader uit de Overeenkomst effectief voldoende gecompenseerd voor het prijspeilverschil tussen 2001 en 2004. Hierin is verandering gekomen nu in het bestreden besluit ervoor is gekozen het onderscheid tussen efficiënte en niet-efficiënte netbeheerders te laten vallen en de regulering te baseren op de gemiddelde economische kosten van de sector. Hierdoor zijn de toegepaste methode en de uitkomsten van het bestreden besluit niet conform het uitgangspunt dat bij het hanteren van een reële WACC de kapitaalkosten volledig geïndexeerd moeten worden. 8.3 Het volgende onderdeel van het beroep van Rendo richt zich tegen de wijze van bepaling van de CAPEX. In het bestreden besluit neemt het absolute kostenniveau een prominente plaats in. Dan moeten ook alle kosten worden meegenomen. Het gebruik van de GAW per ultimo weerspiegelt onvoldoende de werkelijke kapitaalkosten, omdat de kosten van de reeds bij de start van de regulering aanwezige activa niet volledig worden vergoed. Bij een stijgende GAW zal de systematiek van verweerder de vermogenskosten overschatten en bij een dalende GAW zal deze de vermogenskosten onderschatten. Alleen een systematiek op basis van de gemiddelde GAW zal volgens Rendo de vermogenskosten altijd correct benaderen. 8.4 In aanvulling op de beroepsgrond van Netbeheer over het achterwege laten van de correctie voor catch-up merkt Rendo ten slotte op dat, als de productiviteitsverbetering voor de derde reguleringsperiode niet naar beneden wordt bijgesteld, verweerder de afschaffing van de nacalculatie moet laten vervallen. Dit betekent dat dan in ieder geval rekening wordt gehouden met de werkelijke productiviteitsverbetering. 9. Het standpunt van Westland Westland maakt de grieven van Netbeheer tot de hare. In aanvulling hierop heeft zij, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Westland kan zich niet verenigen met de beslissing van verweerder om lokale heffingen aan te merken als ORV. Deze heffingen voldoen niet aan het criterium van objectiveerbaarheid. Lokale heffingen zijn een vorm van verkapt dividend, omdat de gemeentelijke en provinciale aandeelhouders deze lokale heffingen zelf mogen vaststellen. Indien lokale heffingen worden aangemerkt als ORV, waarvan de kosten worden omgeslagen over de afnemers van de betreffende netbeheerder, worden aandeelhoudende overheden in feite gestimuleerd om hun tarieven te verhogen. Dit is ook de conclusie van Brattle en de reden dat Brattle onderscheid maakt tussen lokale heffingen betaald aan enerzijds aandeelhouders en anderzijds niet-aandeelhouders. Door voor objectiveerbaarheid als criterium te hanteren dat sprake moet zijn van een factor danwel omstandigheid die niet-beïnvloedbaar is door het management van de onderneming, hanteert verweerder een te eng criterium. Niet alleen het management maar ook de commissarissen en de aandeelhouders van een onderneming oefenen invloed uit op het gedrag van de onderneming. Er vindt regelmatig overleg plaats tussen het management van de netbeheerder en de aandeelhoudende overheden. Ook in de situatie waarin buiten kijf staat dat de lokale heffingen niet beïnvloedbaar zijn door het management van de netbeheerder, dienen de lokale heffingen niet als ORV te worden aangemerkt. Dit levert strijd op met de uitgangspunten van het stelsel van tariefregulering en artikel 81, eerste lid, Gaswet. Met tariefregulering wordt er naar gestreefd om de afnemers te beschermen tegen de monopoliepositie van de netbeheerder en een grotere efficiëntie bij de netbeheerders te bewerkstelligen. De bedoeling is netbeheerders een prikkel te geven om net zo doelmatig te handelen als bedrijven in een markt met concurrentie. Daarom dient aan netbeheerders niet de mogelijkheid te worden gegeven om bovengemiddelde lokale heffingen door te berekenen aan hun afnemers. Alleen monopolisten kunnen dat. Ingevolge artikel 81, eerste lid, Gaswet dient bij de vaststelling van de methode om de x-factor te bepalen, het belang van de afnemer in acht te worden genomen. Niet valt in te zien waarom het in het belang van de afnemers is dat zij bovenop de normale gereguleerde transporttarieven een opslag moeten betalen die via de netbeheerder bij de gemeente terecht komt. Indien lokale heffingen als ORV worden aangemerkt, worden gemeenten in staat gesteld om transporttarieven voor gas en elektriciteit ongelimiteerd te verhogen. Verweerder stelt in zijn verweerschrift dat er geen aanwijzingen zijn dat gemeenten dergelijk gedrag zullen gaan vertonen. Het is echter nu nog te vroeg om dat te beoordelen, omdat netbeheerders pas met ingang van de derde reguleringsperiode in staat zijn om bovengemiddelde lokale heffingen aan burgers door te belasten. 10. Het standpunt van Enexis en Zebra Hoewel deze appellanten afzonderlijk beroep hebben ingesteld, worden hieronder, voor zover sprake is van overlap in grieven, de grieven gezamenlijk weergegeven. 10.1 Enexis en Zebra noemen vier grieven van Netbeheer die zij delen en tot de hunne maken. Het betreft ten eerste dat de sectorbrede productiviteitsverandering onjuist wordt vastgesteld. Het niet corrigeren voor catch-up is in strijd met onder meer de doelstellingen van de wetgever. Bovendien negeert verweerder bij het meten van de productiviteitsverandering over de periode van 2004 tot en met 2006 de daadwerkelijke productiviteitsdata uit het jaar 2006, die wijzen op een relatief geringe productiviteitswinst. Het gevolg hiervan is dat de doelmatigheidskorting voor alle netbeheerders veel te hoog uitvalt. Ten tweede noemen Enexis en Zebra de grief dat de WACC ten onrechte heeft vastgesteld op 5,5%. Zij geven hierbij aan dat verweerder de WACC ten onrechte heeft vastgesteld op het gemiddelde van de bandbreedte en dat verweerder bij de vaststelling van de WACC onvoldoende rekening heeft gehouden met het 'graaddagenrisico'. Ten derde geven Enexis en Zebra aan dat ook naar hun opvatting de GAW ten onrechte niet wordt gecorrigeerd voor inflatie over het jaar 2004. Ten vierde menen ook zij dat het bestreden besluit voor wat betreft de inhoud en de totstandkoming in strijd is met de Gaswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 10.2 Enexis en Zebra hebben als eerste door hen als zelfstandig aangeduide grief naar voren gebracht dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen recht heeft gedaan aan het uitgangspunt van artikel 81 Gaswet en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, waardoor netbeheerders onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld het door de Gaswet vereiste overleg te voeren met verweerder en waardoor verweerder in strijd met artikel 3:2 Awb onvoldoende zorgvuldig te werk is gegaan bij de opstelling van het bestreden besluit. Eerst geruime tijd nadat de betrokken netbeheerders de gelegenheid hebben gehad hun zienswijzen schriftelijk en mondeling naar voren te brengen, is verweerder overgegaan tot het (alsnog) doen van feitelijk onderzoek en het inzamelen van uiterst relevante gegevens, zijn de vertrouwelijke berekeningen van de x-factoren meegedeeld, is bericht dat niet zou worden gecorrigeerd voor catch-up op basis van een tot dan toe onbekend rapport en zijn ook de overige rapportages waarop verweerder zich baseert bekendgemaakt. Aan Enexis en Zebra kan niet worden tegengeworpen dat zij zich in hun zienswijzen hierover niet hebben uitgelaten. 10.3 Enexis en Zebra hebben voorts aangevoerd dat verweerder is uitgegaan van onjuiste gegevens. De EHD-netten worden vanaf dit methodebesluit in de reguleringssystematiek betrokken. Op 16 augustus 2007 hebben Enexis en Zebra verweerder bericht dat de waarderingsgrondslagen die aan de door verweerder gehanteerde activawaarde voor het EHD-net ten grondslag liggen niet duidelijk zijn. Hoewel verweerder heeft toegezegd om die waarderingsgrondslagen toe te lichten, is in het bestreden besluit geen spoor van een toelichting te vinden. Die handelwijze is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat hij zich baseert op de boekwaarde van deze netten, maar de door verweerder gehanteerde waarde is voor Enexis en Zebra niet te herleiden. Bovendien dient de waarde van de EHD-netten niet te worden afgeleid van de boekwaarde, maar moet verweerder die vaststellen op basis van dezelfde uitgangspunten als worden gehanteerd voor de reeds gereguleerde gasnetten. 10.4 Enexis heeft vervolgens als grief naar voren gebracht dat verweerder heeft verzuimd op deugdelijke wijze de evenredigheid en haalbaarheid te beoordelen van de reguleringssystematiek voor Enexis. Met zijn standpunt dat hij rechtens niet gehouden is de haalbaarheid van de tariefregulering te onderzoeken, miskent verweerder dat een belangrijk uitgangspunt van de wetgever is dat netbeheerders ook daadwerkelijk in staat moeten worden gesteld hun kosten te dekken om zo de continuïteit van netbeheerders te verzekeren. Verweerder stelt dat hij, hoewel daartoe niet verplicht, wel onderzoek naar de haalbaarheid heeft laten uitvoeren. Hij beroept zich op het onderzoek van Mazars. De door verweerder onderkende vereiste toepassing van hoor en wederhoor alsmede de mogelijkheid inhoudelijk te reageren op in het rapport gebruikte feitelijke gegevens kan niet worden uitgevoerd als verweerder niet inzichtelijk maakt waar bepaalde gegevens vandaan komen en waar deze op gebaseerd zijn. Ondanks toezeggingen van verweerder om op bepaalde punten meer informatie en toelichting te verschaffen, is dat niet gebeurd. Er is dan ook geen sprake van een deugdelijke voorbereiding van het onderhavige methodebesluit. In het rapport van NERA van 29 mei 2009 wordt bevestigd dat de tariefregulering zoals voorgesteld in het methodebesluit leidt tot een reëel risico dat Enexis verlieslatend wordt, nu het zeer reëel is dat de te verwachten productiviteitsgroei, gelet op het ontbreken van een correctie, te hoog wordt ingeschat. 10.5 Enexis heeft voorts aangevoerd dat de kosten voor het ORV aansluitdichtheid met terugwerkende kracht moeten worden vergoed, indien eenmaal het bestaan en omvang van dit ORV is vastgesteld. Ter zitting heeft Enexis naar voren gebracht, dat het bestreden besluit een (impliciete) weigering inhoudt om aansluitdichtheid als ORV aan te merken. Als argument waarom aansluitdichtheid nog steeds niet als ORV is gekwalificeerd, stelt verweerder dat het onderzoek naar aansluitdichtheid nog niet is afgerond. Deze verklaring is onaanvaardbaar. Verweerder heeft het onderzoek naar aansluitdichtheid niet voortvarend uitgevoerd. Verweerder kan niet middels het steeds opnieuw traineren van gebrekkig onderzoek, de discussie bij het vaststellen van het methodebesluit ontlopen. Wanneer verweerder aansluitdichtheid als ORV kwalificeert, dient compensatie met terugwerkende kracht plaats te vinden. Compensatie met terugwerkende kracht is inherent aan de reguleringssystematiek, indien vaststaat dat een netbeheerder in het verleden te maken heeft gehad met hogere kosten. 10.6 Enexis heeft ten slotte aangevoerd dat, waar verweerder zich baseert op de GAW per 1 januari 2004, hij daartoe niet kan uitgaan van de gegevens uit de Overeenkomst, omdat de in de Overeenkomst opgenomen GAW voor de periode 1 januari 2001 - 1 januari 2004 alleen is geïndexeerd voor de groep efficiënte netbeheerders. In de nieuwe reguleringssystematiek resulteert het gegeven dat alleen de GAW van de efficiënte netbeheerders destijds is verhoogd in een probleem indien de productiviteitsverandering en de efficiënte kosten niet langer worden gebaseerd op de deelgroep van efficiënte netbeheerders, maar op de gemiddelde netbeheerder. De enige juiste benadering is de GAW van de overige netbeheerders eveneens aan te passen. 11. Het standpunt van Delta Delta heeft ter zitting aangegeven zich te scharen achter het standpunt van Netbeheer ten aanzien van de afschaffing van de correctie voor catch-up en de indexering van de GAW. Hiernaast heeft Delta het volgende aangevoerd. 11.1 Verweerder heeft, in strijd met artikel 81, eerste lid, Gaswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ten onrechte de correctie voor catch-up achterwege gelaten. Als de groep van inefficiënte netbeheerders een historische inhaalslag heeft gemaakt, is het niet realistisch de gerealiseerde kostenbesparing voor de volgende reguleringsperiode als doelstelling op te leggen voor de gehele groep netbeheerders. Als gevolg van het weglaten van de correctie voor catch-up wordt de sectorbrede productiviteitsverbetering substantieel overschat, hetgeen voor Delta een te hoge x-factor tot gevolg heeft en een te lage vaststelling van de toegestane omzet. Een gevolg is ook dat inefficiënte netbeheerders die niets gedaan hebben om hun historische inefficiëntie weg te werken daarvoor worden beloond, omdat de toegestane omzet in de derde reguleringsperiode mag groeien naar een niveau inclusief historische inefficiëntie. Het Oxera-rapport kan de beslissing van verweerder niet dragen. Het kent een strikt algemeen theoretisch uitgangspunt en is niet, althans onvoldoende, onderbouwd met statistische gegevens en toetsing aan de praktijk. Ook Oxera zelf concludeert dat zij te weinig informatie heeft om een goed inzicht te krijgen in de gevolgen op de langere termijn. 11.2 Met betrekking tot de WACC heeft Delta aangevoerd dat een WACC van 5,5% substantieel lager is dan de door de wetgever beoogde marktconforme vergoeding voor de vermogensverschaffers van netbeheerders. Het PwC-rapport 2008 onderstreept deze conclusie. Verweerder stelt als gevolg van onrealistische en onvoldoende onderbouwde aannames de risicovrije rente en de renteopslag te laag vast. Verweerder houdt hierbij onvoldoende rekening met de huidige gespannen sfeer op de financiële markten. Voorts houdt de WACC geen of onvoldoende rekening met de voor Delta als gasnetbeheerder aanwezige risico’s. Het risicoprofiel van een gasnetbeheerder is hoog en de omzet van de gasnetbeheerder is veel gevoeliger voor volumeschommelingen dan de omzet van de elektriciteitsnetbeheerder, zo weet Delta uit ervaring. 11.3 De GAW wordt door verweerder vanaf het jaar 2005 geïndexeerd voor inflatie. Dit is onjuist, aangezien indexering vanaf het jaar 2004 plaats dient te vinden. 11.4 De kosten van ORV’s moeten volgens Delta volledig – derhalve met terugwerkende kracht – gecorrigeerd worden in de tarieven. Dit volgt uit de wet. Voor een goede werking van het systeem van maatstafconcurrentie is een volledige correctie van ORV’s onontbeerlijk. De wetgever heeft blijkens de parlementaire geschiedenis beoogd om reeds met ingang van de eerste reguleringsperiode ORV’s in de tarieven te verwerken. Het laten bestaan van ongelijkheden tussen netbeheerders ten aanzien van kosten voor ORV’s is in strijd met de door verweerder in acht te nemen marktwerking. Daarnaast is sprake van strijd met het bevorderen van gelijkwaardigheid en doelmatigheid van netbeheerders. Verweerder miskent dat hij geen beoordelingsvrijheid heeft om te bepalen vanaf welk moment hij de kosten van ORV’s verwerkt in de tarieven. Ook op grond van de Overeenkomst is verweerder verplicht tot volledige correctie met terugwerkende kracht. Artikel 14 van bijlage 1 bij de Overeenkomst luidt: "Gedurende de tweede reguleringsperiode zal door DTe een onderzoek worden uitgevoerd naar het bestaan van eventueel objectiveerbare regionale verschillen die tariefverhogingen danwel tariefverlagingen rechtvaardigen, zoals bijvoorbeeld aansluitdichtheid en de hoogte van de te betalen precario. Indien uit dit onderzoek blijkt dat objectiveerbare regionale verschillen tussen gasdistributienetten bestaan die relevant zijn voor de reguleringssystematiek, zullen deze uitkomsten worden verwerkt bij het bepalen van de toegestane omzetten in de derde reguleringsperiode." De laatste zinsnede luidde eerst: "Indien dit onderzoek daar aanleiding toe geeft zal dit gevolgen hebben voor de tariefdoelstellingen in de derde reguleringsperiode". Na intensieve onderhandelingen is deze zin op verzoek van Delta gewijzigd. Delta heeft hiermee beoogd om de ORV-kosten vanaf de eerste reguleringsperiode te verwerken in de tarieven die in de derde reguleringsperiode zouden worden vastgesteld. Dit is ook vanzelfsprekend, omdat de Overeenkomst primair is bedoeld om de eerste en tweede reguleringsperiode af te wikkelen. Anders dan verweerder meent, biedt artikel 81c, tweede lid, Gaswet een basis voor correctie met terugwerkende kracht. Ook aansluitdichtheid dient volgens Delta als ORV te worden aangemerkt en met terugwerkende kracht te worden gecompenseerd. Het is te wijten aan de prioritering van verweerder dat de uitkomsten van het recente onderzoek naar aansluitdichtheid nog niet bekend is. Het kan niet zo zijn dat Delta in een nadelige positie komt te verkeren, omdat verweerder het vervolgonderzoek zo lang heeft laten liggen. Delta tekent hierbij aan reeds meerdere gesprekken te hebben gevoerd met verweerder over de ernstige gevolgen van het niet toekennen van aansluitdichtheid als ORV voor haar levensvatbaarheid. 12. Het standpunt van Liander Liander maakt de grieven van Netbeheer tot de hare. In aanvulling hierop heeft zij eigen grieven geformuleerd tegen de graaddagencorrectie zoals opgenomen in bijlage 3 bij het bestreden besluit en de nacalculatie van precariobelasting. Liander heeft te dien aanzien, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. 12.1 Ten aanzien van de graaddagencorrectie stelt Liander primair dat verweerder geen bevoegdheid heeft de gefactureerde volumes aan te passen door middel van de graaddagencorrectie. In artikel 81, vierde lid, Gaswet is opgenomen dat de netbeheerder voor zijn tariefvoorstel rekenvolumina gebruikt die zijn gebaseerd op daadwerkelijk gefactureerde volumina. Het woord 'daadwerkelijk' in deze bepaling laat verweerder geen ruimte om gefactureerde volumina te vervangen door geschatte volumes door toepassing van de graaddagencorrectie. Subsidiair is Liander van mening dat, als verweerder wel bevoegd wordt geacht, in het bestreden besluit zal moeten worden opgenomen dat de transporttarieven moeten worden nagecalculeerd, indien het werkelijke aantal graaddagen in een jaar afwijkt van het door verweerder geprognosticeerde aantal graaddagen. Verweerder doet een voorspelling hoe het klimaat zich zal ontwikkelen, maar het klimaat is te grillig om als vaststaand gegeven in de tariefregulering op te nemen. Door dit wel te doen - en dus uit te gaan van een onnauwkeurige of onjuiste inschatting - komen er substantiële financiële risico’s op de netbeheerders te rusten. Dit is niet de bedoeling van de tariefregulering en derhalve onjuist. In aanvulling hierop merkt Liander op dat verweerder niet motiveert waarom het gemiddelde van de bandbreedte van de afname van het aantal graaddagen wordt genomen. Verweerder geeft in het bestreden besluit geen enkele kansverdeling van de verschillende scenario’s. Liander is meer subsidiair van oordeel dat de door verweerder gehanteerde definitie van graaddag onjuist is. In het ontwerpbesluit ging verweerder, eveneens op basis van het KNMI, nog uit van 18° C. Ook het CBS en de wetgever in de Uitvoeringsregeling Gaswet gaan uit van 18° C. Dit sluit volgens Liander beter aan bij de werkelijkheid. Als gevolg van de vergrijzing zal de gemiddelde leeftijd van mensen in Nederland stijgen. Daarbij zullen oudere mensen de thermostaat in de woning hoger instellen, zodat de verwarming al bij een hogere buitentemperatuur zal aangaan. Door de grens van een graaddag te verlagen naar 17° C wordt geen recht gedaan aan deze tendens. 12.2 De laatste grief van Liander ziet op de nacalculatie van precariobelasting. Verweerder geeft in het bestreden besluit aan dat verweerder voornemens is om met toepassing van artikel 81c, tweede lid, onder c, van de Gaswet de tarieven jaarlijks te corrigeren voor afwijkingen tussen de geschatte gegevens en de feitelijk door de netbeheerders betaalde precariobelasting. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich dat verweerder niet kan volstaan met een voornemen. Verweerder had in het bestreden besluit dienen aan te geven dat ten aanzien van lokale heffingen een nacalculatie zal plaatsvinden. 13. De beoordeling van het geschil 13.1 De andere appellanten dan Netbeheer hebben voor een groot deel de grieven van Netbeheer tot de hunne gemaakt. Voor de leesbaarheid zal bij de bespreking van deze grieven in het onderstaande alleen Netbeheer worden genoemd als de appellante die de betreffende grief heeft aangevoerd. Waar appellanten een eigen argumentatie hebben toegevoegd, wordt die afzonderlijk besproken. 13.2 Het College stelt het volgende voorop. Bij het in paragraaf 4 weergegeven bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 81, eerste lid, Gaswet de methode tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering - de x-factor - en de methode tot vaststelling van de rekenvolumina vastgesteld. In dit besluit heeft verweerder uiteengezet hoe hij tot de gemaakte keuzes is gekomen. Het College overweegt dat verweerder bij zijn keuzes hoe de uit de Gaswet voortvloeiende doelstellingen het best kunnen worden gerealiseerd, de nodige beoordelingsruimte toekomt, waarbij in beginsel verschillende rechtmatige benaderingen denkbaar zijn (zie ook de uitspraak van het College van 3 juni 2008, AWB 06/617; < www.rechtspraak.nl >, LJN: BD5228). 13.3 Er zijn meerdere grieven aangevoerd ten aanzien van de door verweerder gehanteerde kapitaalkosten. Het College overweegt dienaangaande het volgende. 13.3.1 Allereerst zal het College ingaan op de grief van Netbeheer dat verweerder de gestandaardiseerde activawaarde (GAW) ten onrechte niet heeft gecorrigeerd voor inflatie over het jaar 2004. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij aan het begin van de tweede reguleringsperiode voor elke netbeheerder de GAW aan het begin van het jaar 2004 heeft berekend op basis van historische gegevens en een standaardmethode. Deze GAW's zijn vastgelegd in appendix 1 van de Overeenkomst. Verweerder behandelt deze GAW's in de berekeningen als een investering uit het jaar 2004. In zijn verweerschrift heeft verweerder hierover opgemerkt dat hij de toegestane vermogenskosten niet gedurende een jaar corrigeert voor inflatie, maar pas bij een jaarovergang. De consequentie hiervan is dat er geen verschil wordt gemaakt tussen het prijspeil per 1 januari 2004 en per ultimo van dat jaar. Partijen verschillen niet van mening dat dit volgt uit de formules 7 en 8, zoals opgenomen in bijlage 1 van het bestreden besluit. Netbeheer stelt zich echter op het standpunt dat verweerder, door aldus geen rekening te houden met inflatie gedurende het jaar 2004, handelt in strijd met zijn intenties en wijst erop dat NERA in haar rapport bevestigt dat formule 8 leidt tot een onderdekking van netbeheerders. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met zijn eigen intenties heeft gehandeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat hij het eens is met de naar voren gebrachte zienswijze dat indexatie van de kapitaalkosten nodig is, omdat verweerder een reële WACC hanteert om het rendement op de investeringen van de netbeheerders te bepalen en dat hij daarom de methode heeft aangepast. Vervolgens is in het bestreden besluit uiteengezet op welke wijze hij voor inflatie corrigeert. Op geen enkele wijze blijkt dat verweerder heeft beoogd op de door Netbeheer voorgestane wijze rekening te houden met de prijsontwikkelingen tussen 1 januari 2004 en 31 december 2004. Netbeheer heeft verwezen naar de conclusie in het rapport van NERA van 5 juni 2009 dat formule 8 leidt tot een onderdekking van netbeheerders. In dit rapport is een paragraaf gewijd aan de indexering van de GAW. Hierin bevestigt NERA het standpunt van verweerder dat het gebruikelijk is om kosten uit te drukken in de prijzen van een bepaald (kalender)jaar. Vervolgens stelt en beargumenteert NERA dat verweerder een rationelere benadering had kunnen kiezen door de WACC niet over de ultimowaarde maar over de beginwaarde van de GAW te hanteren. Die stelling staat echter los van de hier te behandelen grief dat verweerder de GAW ten onrechte niet heeft gecorrigeerd voor inflatie over het jaar 2004 en kan niet tot het oordeel leiden dat verweerder onrechtmatig heeft gehandeld door in de methode vast te leggen dat eerst bij een jaarovergang voor inflatie wordt gecorrigeerd. 13.3.2 Rendo en Enexis hebben aangevoerd dat verweerder, waar hij zich baseert op de GAW per 1 januari 2004, deze GAW, voor de netbeheerders die destijds niet tot de efficiënte netbeheerders (de zogenoemde peers) behoorden, dient te indexeren voor de periode 1 januari 2001 - 1 januari 2004. Met betrekking tot deze grief heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze, in verband met het bepaalde in artikel 6:13 Awb, buiten beschouwing dient te worden gelaten, nu Rendo en Enexis deze pas in beroep naar voren hebben gebracht. Het College overweegt dienaangaande dat uit artikel 6:13 Awb voortvloeit dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. In het voorliggende geval is de wijze waarop verweerder de GAW in de methode tot vaststelling van de x-factor verwerkt niet als afzonderlijk besluitonderdeel te onderscheiden, zodat Rendo en Enexis, die beiden een zienswijze hebben ingediend ten aanzien van de door verweerder vastgestelde methode tot vaststelling van de x-factor, het bepaalde in artikel 6:13 Awb niet kan worden tegengeworpen. Er bestaat dan ook geen aanleiding de beroepen van Rendo en Enexis in zoverre buiten behandeling te laten. Ten aanzien van de inhoud van de grief overweegt het College het volgende. Blijkens Appendix 1 van de Overeenkomst is destijds overgegaan tot een herijking van efficiënte netbeheerders, omdat zij een kostenniveau hadden onder het efficiënte kostenniveau van 2001. Bij deze herijking is gecorrigeerd voor inflatie. Voor de netbeheerders met een kostenniveau boven het efficiënte kostenniveau werd de GAW in de Overeenkomst niet herijkt, omdat de aanname werd gedaan dat voor deze netbeheerders de kosten constant waren gebleven. De gedachte hierachter was, zo begrijpt het College, dat deze netbeheerders de prikkel kregen om hun hogere kosten terug te brengen. Met de wijziging van de reguleringssystematiek, waarbij de gemiddelde prestaties van de netbeheerders als maatstaf wordt genomen, is dit uitgangspunt niet veranderd. Het College ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat het enkele feit dat in het bestreden besluit de reguleringssystematiek is gewijzigd, verweerder rechtens dwingt de GAW van de niet-efficiënte netbeheerders te verhogen. 13.3.3 Rendo heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit, waarbij voor de bepaling van de vermogenskosten de GAW per ultimo van het betreffende jaar wordt gebruikt, de vermogenskosten van de reeds bij de start van de regulering aanwezige activa niet volledig worden vergoed. In de bepaling van het absolute kostenniveau dienen volgens Rendo de kapitaalkosten te worden berekend op basis van de gemiddelde GAW, omdat alleen deze systematiek de vermogenskosten altijd correct zal benaderen. Het College volgt Rendo hierin niet. Verweerder heeft aangegeven dat tegenover het feit dat geen kapitaalkostenvergoeding meer wordt gegeven op afschrijvingen in een bepaald jaar, staat dat, anders dan in de door Rendo voorgestane systematiek, voor nieuwe investeringen direct in het eerste jaar kapitaalkosten worden berekend en dat hiermee wordt voorkomen dat de kapitaalkosten structureel te laag worden ingeschat. Gelet hierop ziet het College in het door Rendo aangevoerde geen grond voor het oordeel dat verweerder met zijn keuze is getreden buiten de grenzen van de hem toekomende beoordelingsruimte. 13.4 Het College komt vervolgens toe aan de beoordeling van de grieven die betrekking hebben op de hoogte van de door verweerder vastgestelde WACC, het redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen. Daartoe bespreekt het College allereerst de – grotendeels op het PwC-rapport 2008 gebaseerde – grieven van Netbeheer inzake achtereenvolgens de risicovrije rente, de renteopslag, de risico-opslag voor gasnetbeheerders, het onderscheid met GTS, de beperkte liquiditeit van de aandelen van gasnetbeheerders, de vermeende instabiele reguleringssystematiek en het argument dat de WACC internationaal gezien te laag is vastgesteld. 13.4.1 Netbeheer heeft aangevoerd dat bij de vaststelling van de risicovrije rente het gebruik van ex postdata, dat wil zeggen gegevens uit het verleden, onvoldoende representatief is en dat verweerder uit had dienen te gaan van de – indertijd hogere – forward-looking rente. Verweerder heeft meerdere argumenten gegeven voor zijn keuze om ex postdata te hanteren. In de eerste plaats heeft hij gewezen op wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat gebruik van ex postdata over een – betrekkelijk korte – recente periode een goede schatting geeft van de risicovrije rente. Door een periode van twee jaar te hanteren kan bovendien het probleem dat de risicovrije rente op korte termijn fluctueert, worden ondervangen. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat een deel van de financieringsverplichtingen van de netbeheerders in het verleden is aangegaan. Aan het gebruik van de forward-looking rente op een bepaalde peildatum, zoals Netbeheer voorstelt, is volgens verweerder een aantal nadelen verbonden. Door uit te gaan van één bepaald peilmoment wordt de rente gevoelig voor schommelingen op de korte termijn, die – zo geeft verweerder aan de hand van concrete voorbeelden aan – binnen een week enkele tientallen basispunten kunnen bedragen. Ten aanzien van in het verleden aangegane financieringsverplichtingen zijn ex postdata volgens verweerder representatiever dan uitsluitend forward-looking gegevens. Voorts merkt verweerder onder verwijzing naar een rapport van Erasmus op dat de reële risicovrije rente in de eerste negen maanden van de reguleringsperiode 1,74% bedroeg en daarmee zelfs lager was dan de door verweerder gehanteerde reële rente. Ten slotte heeft verweerder betoogd dat hij voorspellingen van zowel reële rente als inflatie heeft bestudeerd en daarbij tot de conclusie kwam dat de door hem op basis van ex post gegevens vastgestelde reële rente binnen de bij die