College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 09/585 t/m 09/589 7 juli 2011 4242 Heffing Vakheffing bloembollen Uitspraak in de zaken van: VOF A, appellante, gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht, tegen het Productschap Tuinbouw, verweerder, gemachtigden: mr. M.L. Batting en R.J.M. van den Tweel, beiden advocaat te Den Haag. 1. De procedure Verweerder heeft met nota’s van 12 september 2007 aan appellante naheffingen opgelegd over de jaren 2003, 2004 en 2005. Met nota’s van 14 december 2007 en 21 oktober 2008 zijn heffingen opgelegd over de jaren 2006 en 2007. De (na)heffingen zijn opgelegd op grond van de Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar respectievelijk 2003, 2004, 2005, 2006 en 2007. Bij besluiten van 11 maart 2009 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard. Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 20 april 2009 beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij besluiten van 3 december 2010 heeft verweerder de naheffingen die zijn opgelegd over de jaren 2003 en 2004 gerestitueerd. Bij besluiten van 20 januari 2011 heeft verweerder de beslissingen op bezwaar gewijzigd. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht worden de beroepen van appellante geacht mede te zijn gericht tegen deze besluiten. Bij brief van 14 februari 2011 heeft appellante een reactie ingediend op de nieuwe beslissingen op bezwaar. Bij brief van 8 maart 2011 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. Bij brief van 18 maart 2011 heeft appellante haar beroepsgronden nader aangevuld. Op 30 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn voorts verschenen C.J.A. Groenewoud, P. Huisman en J.J.J. Langeslag. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Artikel 2 van de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 zoals die gold tot inwerkingtreding van de hierna te noemen Wijzigingsverordening, luidde als volgt: "1. De koper en de verkoper van bloembollen-leverbaar zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketingsactiviteiten. 2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde." Met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 (hierna: Wijzigingsverordening) is een aantal wijzigingen in de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 aangebracht. Na de wijzigingen luidt de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 - voor zover hier van belang - als volgt: "§ 1 Begripsbepalingen Artikel 1 (…) 3. a. bloembollen: bollen of knollen van bloemgewassen b. bloembollen leverbaar: soorten en variëteiten bloembollen die in de lijst, welke als bijlage bij deze verordening is gevoegd, zijn vermeld en waarvan de maat ligt op of boven de daarachter vermelde minimummaat, alsmede alle andere bloembollen, ongeacht de maat. c. factuurbedrag: het bedrag van de factuur, exclusief behandelingskosten en exclusief kosten kleinverpakkingsmateriaal (…) f. oogstjaar: de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 mei 2006 g. verkoopwaarde: waarde van bloembollen leverbaar vastgesteld op basis van de gemiddelde verkoopprijzen in het betreffende oogstjaar. (…) Artikel 2 1. De koper en verkoper van bloembollen leverbaar, waaronder tevens dient te worden verstaan de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van deze verordening, zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketing activiteiten. § 3 Grondslag en hoogte Artikel 4 1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd 2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag, ofwel van de verkoopwaarde van de bloembollen leverbaar voor zover het betreft de heffing die is verschuldigd door de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van deze verordening. 3. Het bestuur kan door middel van een besluit het percentage als bedoeld in het tweede lid verlagen. Artikel 5 1. Degene die bloembollen leverbaar verkoopt of heeft verkocht door tussenkomst van een veiling, is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie. 2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag. (…) Artikel 7 Degene die zonder tussenkomst van een veiling bloembollen leverbaar verkoopt is verplicht: 2,1% van het factuurbedrag van de door hem aldus verkochte bollen aan de desbetreffende kopers door te berekenen. (…) Artikel 9 1. Degene die zonder tussenkomst van de veiling door hem geteelde bloembollen leverbaar verkoopt is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie. 2. De heffing als bedoeld in het eerste lid bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag. 3. De in het eerste lid bedoelde heffing dient door de verkoper te worden afgedragen aan het productschap tezamen met de bij de koper geïncasseerde heffing volgens artikel 8, derde lid. 4. Door deze betaling voldoet de verkoper aan de heffingsplicht als bedoeld in het eerste. (…) 5. Indien en voor zover daartoe termen aanwezig zijn, kan bij de toepassing van het eerste lid als factuurbedrag worden aangemerkt de marktwaarde van de desbetreffende bloembollen leverbaar op het tijdstip van verkoop." De Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2006 en de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zijn met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2006 en de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 gewijzigd. De Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar over beide jaren kennen gelijkluidende bepalingen als de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar 2005, met dien verstande dat - voor zover hier van belang - het oogstjaar 1 juni 2006 tot en met 31 mei 2007 respectievelijk 1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008 betreft. Artikel 4, derde lid, is in de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 komen te vervallen; in die Verordening is in artikel 4 bepaald dat het heffingspercentage voor de verkoper 1,5% en voor de koper 1,0% van het factuurbedrag bedraagt. Ingevolge artikel 2, tweede lid van de Wijzigingsverordeningen treden de wijzigingen in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie en werken deze terug tot en met 1 juni 2005, respectievelijk 1 juni 2006 en 1 juni 2007. 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan: - Appellante is teler van (onder meer) bloembollen. - Over de verkoop van de bloembollen is door verweerder bij nota’s van 12 september 2007, 14 december 2007 en 21 oktober 2008 aan appellante een naheffing opgelegd over de jaren 2003 tot en met 2005, respectievelijk een heffing over het jaar 2006 en 2007. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt. - Op 27 november 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. - De bezwaren tegen de nota’s heeft verweerder bij besluiten van 11 maart 2009 ongegrond verklaard. - Met de besluiten van 3 december 2010 heeft verweerder de naheffingen opgelegd over de jaren 2003 en 2004 gerestitueerd. De heffingen opgelegd over de jaren 2005 tot en met 2007 heeft verweerder gehandhaafd. - Hangende het beroep heeft verweerder de Verordeningen vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005, 2006 en 2007 gewijzigd. - Deze Wijzigingsverordeningen zijn gepubliceerd in het PBO-blad van 24 december 2010. - Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 gewijzigd. 3. De bestreden besluiten Met een nieuwe beslissing op bezwaar heeft verweerder de eerdere beslissingen op bezwaar gedeeltelijk gewijzigd. Met het bestreden besluit worden de primaire beslissingen tot oplegging van de heffing in die zin herroepen dat zij worden opgelegd op basis van de gewijzigde heffingsverordeningen. Voor de heffing over het oogstjaar 2005 wordt de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar Oogstjaar 2005, tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor de heffing over het jaar 2006 wordt de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar Oogstjaar 2006 tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor de heffing over het jaar 2007 wordt de Wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen Oogstjaar 2007 tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor het overige blijven de beslissingen op bezwaar van 11 maart 2009 in stand. Met betrekking tot de in bezwaar aangevoerde gronden heeft verweerder zich in de besluiten van 11 maart 2009 op het standpunt gesteld dat die niet slagen. Van strijd met artikel 11 EVRM is geen sprake. Voor de grief over het ontbreken van de ministeriële goedkeuring verwijst verweerder naar twee uitspraken van het College waaruit volgt dat het bezwaar ongegrond is. De Verordening over 2007 betreft het hele oogstjaar 2007 (1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008). De stelling dat voor appellante niet duidelijk was gelet op de late afkondiging, waar zij qua heffing aan toe was, volgt verweerder niet nu appellante sinds jaar en dag weet dat zij onderhavige heffing verschuldigd is en de hoogte van de heffing ruimschoots vóór de aangifte en de opgelegde nota bekend is. Wat de inzet van de heffingsopbrengst voor onderzoek betreft is verweerder van mening dat niet regelend wordt opgetreden met betrekking tot de inhoud van het onderzoek en de heffing voor het financieren van het onderzoek op grond van de Verordening rechtsgeldig mag worden opgelegd. De manier van heffen is verder duidelijk omschreven in de Verordening; de heffing wordt geïnd bij de verkoper, die de heffing doorberekent aan de koper. De heffing is dan ook niet in strijd met het legaliteitsbeginsel. In het aanvullend verweerschrift heeft het productschap nog het volgende aangevoerd. De heffingsnota’s die zijn opgelegd over de jaren 2003 en 2004 zijn ingetrokken en de heffingen opgelegd bij die nota’s zijn gerestitueerd. Van het opleggen met terugwerkende kracht van heffing is geen sprake. Op het moment van de oorspronkelijke oplegging van de heffing was sprake van een verbindende verordening. Er is dus sprake van een andere situatie dan die waarin de heffing wordt opgelegd op een moment waarop de verordening nog niet in werking is getreden. De rechtspraak van het College waaruit volgt dat in dat geval weliswaar na inwerkingtreding van de verordening, waaraan terugwerkende kracht wordt gegeven, alsnog heffing over de periode in het verleden kan worden opgelegd, maar de eerder opgelegde heffing samen met gederfde wettelijke rente dient te worden gerestitueerd, gaat hier niet op. Van een situatie waarin heffing is afgedragen zonder grondslag is hier geen sprake. Van een onverschuldigde betaling is evenmin sprake. Hier is sprake van een situatie waarin met terugwerkende kracht gebreken in een bestaande verordening worden gerepareerd. Er kan een vergelijking worden gemaakt met de rechtspraak van de Hoge Raad als belastingrechter. In een arrest van 2 oktober 2009 (LJN: BI1892) heeft de Hoge Raad geoordeeld over met terugwerkende kracht gewijzigde regelgeving die de grondslag vormde voor een bepaalde belastingvrijstelling. Uitgangspunt is dat als een wettelijk voorschrift met terugwerkende kracht is ingevoerd of gewijzigd na de datum van de bestreden beslissing, en het nieuwe voorschrift in aanmerking komt voor toepassing op het te berechten geval, bij de toetsing van die beslissing door de (hogere) rechter moet worden uitgegaan van het nieuwe voorschrift. Dat uitgangspunt moet worden genuanceerd, in die zin dat heffing van een belasting niet is toegestaan in het geval dat de regeling die in heffing voorziet nog niet in werking is getreden op het tijdstip waarop die heffing plaatsvindt, waardoor voor de heffing van deze belasting op dat moment nog geen juridische grondslag bestaat. Dat geldt ook indien de regeling nadien met terugwerkende kracht wordt ingevoerd, tenzij uit een wet in formele zin volgt dat ook met terugwerkende kracht een juridische basis wordt verleend aan voorheen tot stand gekomen aanslagen en andere heffingsaanslagen. In dit geval is geen sprake van een situatie waarin ten tijde van de oplegging van de heffing een wettelijke grondslag ontbrak. De nuancering op de hoofdregel is hier dan ook niet aan de orde. Voor zover al sprake zou zijn van onverbindende regelgeving op basis waarvan de heffing aan appellante is opgelegd, is dit met terugwerkende kracht hersteld. Van belang zijn ook de wijzigingen die zijn aangebracht. Die wijzigingen zijn gering en brengen geen verandering in de heffingssystematiek. Het gaat om een verduidelijking van een bestaande praktijk. Eén van de wijzigingen betreft een verduidelijking van de positie van aankopende broeiers. Ten onrechte was in de oude verordeningen geen grondslag opgenomen op basis waarvan zij restitutie konden vragen. De tweede wijziging betreft een verduidelijking van de groep van heffingsplichtigen. Nu is in artikel 2, eerste lid, duidelijk neergelegd dat ook de zelftelende broeier heffing is verschuldigd. In de oude verordeningen was de heffingsplicht van zelftelende broeier alleen opgenomen in artikel 10. De zelftelende broeier was dus al wel heffingsplichtig, maar werd in de eerste artikelen niet met zoveel woorden genoemd. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Voor appellante kon duidelijk zijn dat zij voor de genoemde periode heffing verschuldigd was. Over de reparatie van de verordeningen is steeds duidelijk gecommuniceerd. Ook gelet daarop moest het voor appellante duidelijk zijn dat zij de afgedragen heffing verschuldigd bleef en geenszins onverschuldigd had betaald. 4. Het standpunt van appellante Appellante heeft tegen dit besluit in het (aanvullend) beroepschrift, op sommige onderdelen nader uitgewerkt ter zitting, het volgende aangevoerd. Het feit dat appellante verplicht bij verweerder is aangesloten en daarvoor heffing moet betalen is in strijd met artikel 11 EVRM. De verordeningen zijn niet tijdig door alle betrokken ministers goedgekeurd. Alle van belang zijnde heffingsverordeningen zijn gedurende het oogstjaar in werking getreden. Daarmee zijn de bedrijfsgenoten in de onmogelijke positie gebracht dat zij een heffing moesten innen/doorberekenen terwijl zij daartoe niet bevoegd waren op grond van een geldige heffingsverordening en zonder dat duidelijkheid bestond over de hoogte van het tarief. De heffingen zijn bestemmingsheffingen waarmee onder andere opbrengsten worden gegenereerd ten behoeve van diverse soorten onderzoek. Dit soort activiteiten valt echter onder het verbod van regeling. Onduidelijk is op grond van welke bevoegdheid/verplichting de verkopende teler voor/namens verweerder de heffing oplegt/int. De in de heffingsverordeningen gevolgde systematiek is zodanig willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad en die in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Naar aanleiding van de gewijzigde beslissingen op bezwaar heeft appellante nog het volgende aangevoerd. Volgens appellante bevatten de Verordeningen vakheffing bloembollen leverbaar 2005 t/m 2007 zoals deze luidden vóór de in december 2010 gepubliceerde wijzigingen dezelfde of soortgelijke gebreken als de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 die door het College bij uitspraak van 7 mei 2010 (LJN: BM5026) onverbindend is verklaard. Het is de vraag of met het wijzigingsbesluit de oorspronkelijke beslissingen op bezwaar wel worden gewijzigd. De wijziging heeft uitsluitend betrekking op het in de oorspronkelijke beslissingen vermelde wettelijk kader. De grondslag van de aanslagen blijft onveranderd de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar 200x. Verweerder wil hetzelfde bereiken als de wetgever indertijd met de reparatiewet, alleen heeft verweerder niet dezelfde mogelijkheden die de formele wetgever heeft. Met alleen het wijzigingen van de heffingsverordeningen met terugwerkende kracht is verweerder er niet, dus doet het wat extra. Het trekt de aanslagen in, legt deze niet opnieuw op “in het heden”, maar met terugwerkende kracht op de datum waarop de oorspronkelijke aanslagen waren gedagtekend. Verweerder kan en mag geen aanslagen opleggen met terugwerkende kracht. Dit zou materieel mogelijk maken wat volgens vaste rechtspraak van het College nu juist niet is toegestaan: het opleggen van een aanslag voordat de verordening verbindend is. De vraag kan gesteld worden of de door de Hoge Raad gegeven nuancering, die ziet op verordeningen die nog niet in werking zijn getreden, ook betrekking moet hebben op verordeningen die zo gebrekkig zijn dat zij geen grondslag voor een heffing kunnen vormen en alleen om die reden met terugwerkende kracht worden gewijzigd. Het is onjuist dat een productschap met terugwerkende kracht een heffingsverordening wijzigt om daarmee de onverbindendheid van een verordening op te heffen, zeker nu deze onverbindendheid het gevolg is van het feit dat de verordening heffingsplichtigen onvoldoende houvast biedt bij het bepalen van de aard en omvang van de hen daarin toegekende rechten en plichten. Wat de wijzigingen in de Wijzigingsverordeningen betreft stelt appellante dat deze slechts betrekking hebben op twee van de vier gesignaleerde gebreken. De eerste wijziging betreft het opheffen van een inconsistentie en wordt bereikt door het uitbreiden van de kring van heffingsplichtigen en het verruimen van de grondslag. Het gaat dus niet slechts om een verduidelijking. Met de tweede wijziging wordt geprobeerd de restitutie afbroei alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien. Voorts bevatten de verordeningen ook na de Wijzingsverordeningen nog een groot aantal gebreken op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat de gewijzigde verordeningen in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen zoals het legaliteitsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Het gaat dan om de volgende onduidelijkheden:
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.