ECLI:NL:CBB:2019:495

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN Zaaknummer: 18/1110 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen [naam 1] , te [plaats] , appellant, (gemachtigde: J.A. Brok), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs). Inhoud Samenvatting 2 Procesverloop 4 1. Inleiding 5 2. Feiten 6 3. Wettelijke Grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit 9 4. Omvang van het geding 13 4.1 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I-materiaal 13 4.2 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder 14 5. Procedurele beroepsgronden 15 5.1 Ondertekening van de primaire besluiten 15 6. Inhoudelijke beroepsgronden 15 6.1 Inleiding 15 6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren 16 6.3 Artikel 5.12 Wet dieren 34 6.4 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Wet dieren 42 6.5 Overkoepelende conclusie bevoegdheid verweerder 44 6.6 Voorbereiding maatregelen 45 6.7 Evenredigheid maatregelen 47 7. Conclusie 51 8. Proceskosten 51 Beslissing 52 Bijlage 53 Verordeningen 53 Richtlijnen 63 Nationale regelgeving 64 Samenvatting 1. Het College is zich ervan bewust dat deze uitspraak lang en gedeeltelijk juridisch technisch van aard is en daardoor mogelijk moeilijk leesbaar is, zeker voor niet-juristen. Dit komt onder andere doordat het College verschillende (soorten) besluiten van verweerder moet beoordelen en ingewikkelde juridische onderwerpen aan de orde zijn. In dit hoofdstuk geeft het College vereenvoudigd en op hoofdlijnen een samenvatting van de uitspraak. Het College bespreekt kort de achtergrond van de zaken en vermeldt wat zijn oordeel is over de belangrijkste onderwerpen. 2. Fipronil is een stof waarmee bloedluis kan worden bestreden. Bloedluis zuigt het bloed uit kippen, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziekten. In Nederland is fipronil niet toegestaan ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. In het najaar van 2016 ontving de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) meldingen over het gebruik van fipronil in die sector. Uit onderzoek bleek dat het bedrijf Chickfriend hierbij was betrokken. Dit bedrijf gebruikte onder meer het middel DEGA 16 met fipronil als bestanddeel voor de bestrijding van bloedluis in de stallen van pluimveehouders. 3. De administratie van Chickfriend is in 2017 in beslag genomen. Volgens de NVWA kwamen in deze administratie de pluimveebedrijven voor die hun stallen door Chickfriend hadden laten reinigen met DEGA 16 (lijst van afnemers). Bij zeven bedrijven zijn monsters genomen en daarin is fipronil aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder deze bedrijven een verbod opgelegd voor de afvoer van pluimvee, eieren en mest. Omdat verweerder vermoedde dat bij alle bedrijven die in de administratie voorkwamen fipronil was gebruikt, besloot verweerder uit voorzorg om ook deze bedrijven een zelfde verbod op te leggen. Dit verbod is een maatregel die ook wel ‘blokkade’ wordt genoemd. Verweerder blokkeerde ook uit voorzorg de bedrijven, die zelf bij de NVWA hadden gemeld dat Chickfriend hun stallen had gereinigd (zelfmelders). Na al deze besluiten nam verweerder later vervolgbesluiten, waarbij de blokkades geheel of gedeeltelijk werden gehandhaafd. Dit gebeurde nadat de NVWA op alle bedrijven monsters had genomen en daarin fipronil was aangetroffen. 4. Appellant kreeg deze besluiten ook. Hij heeft daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft deze bezwaren verworpen. Tegen dit besluit op bezwaar heeft appellant beroep ingesteld bij het College. In deze uitspraak beslist het College op dit beroep. 5. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren geven verweerder de mogelijkheid om een blokkadebesluit te nemen. Verweerder heeft deze wettelijke bepalingen toegepast. Dat mag alleen als aan de hierin gestelde voorwaarden is voldaan en verweerder in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om een blokkade op te leggen. Het College beoordeelt of dat het geval is. 6. Bij deze beoordeling maakt het College onderscheid tussen het besluit waarbij het bedrijf van appellant uit voorzorg is geblokkeerd; dus wegens het vermoeden dat hij fipronil heeft gebruikt omdat zijn bedrijf voorkwam in de administratie van Chickfriend en twee andere (vervolg)besluiten die zijn genomen na het nemen van monsters en waarbij de blokkade is gehandhaafd. 7. Van belang is dat appellant stelt dat op zijn bedrijf broedeieren werden geproduceerd die niet waren bestemd voor consumptie door de mens, maar werden uitgebroed ten behoeve van de fok van kuikens voor de productie van pluimveevlees. Volgens appellant liep de volksgezondheid daarom geen risico. 8. Met betrekking tot het uit voorzorg genomen blokkadebesluit oordeelt het College dat er geen reden is om aan te nemen dat toen voor verweerder duidelijk was of had kunnen zijn dat op het bedrijf van appellant alleen broedeieren werden geproduceerd. Verweerder heeft er bij dat besluit dan ook terecht rekening mee gehouden dat appellant mogelijk ook eieren produceerde voor consumptie door de mens. Ook concludeert het College dat verweerder bij de afweging van het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid tegen de nadelige gevolgen van de blokkade voor appellant, in redelijkheid uit voorzorg dit blokkadebesluit heeft kunnen nemen. 9. Het College vernietigt desondanks het besluit van verweerder waarbij het bezwaar van appellant tegen dit blokkadebesluit ongegrond is verklaard. Reden hiervoor is dat verweerder de lijst met afnemers uit de administratie van Chickfriend niet heeft overgelegd, hoewel het College dit verweerder had opgedragen. Hierdoor heeft verweerder zijn vermoeden dat het bedrijf van appellant door Chickfriend is behandeld met DEGA 16 onvoldoende onderbouwd en is sprake van een motiveringsgebrek. Het College laat wel de rechtsgevolgen van dit gedeelte van het besluit op bezwaar in stand, onder meer omdat appellant niet gemotiveerd heeft betwist dat Chickfriend één of meer van zijn stallen heeft behandeld met DEGA 16. 10. De vervolgbesluiten heeft verweerder niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen, omdat verweerder niet heeft onderzocht hoe de feitelijke situatie was met betrekking tot de afzet van de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren. Verweerder is er ten onrechte van uitgegaan dat in het algemeen niet alle broedeieren daadwerkelijk worden uitgebroed en dat sommige van deze eieren toch in de voedselketen komen. Inzicht in de feitelijke situatie op het bedrijf van appellant is van belang om te kunnen beoordelen of en in hoeverre het zogenoemde wettelijke maximumresidugehalte (MRL) van 0,005 mg/kg voor eieren geldt. Dit is een norm die wordt gebruikt bij de beoordeling van het risico voor de volksgezondheid bij verontreiniging van eieren met fipronil en van de schadelijkheid van deze stof. Omdat genoemd inzicht bij verweerder ontbrak, is de door verweerder verrichte belangenafweging bij de vervolgbesluiten onvoldoende gemotiveerd. Van dit motiveringsgebrek is ook sprake omdat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft geschonken aan de mogelijkheid om anders dan door middel van de verstrekkende maatregel van een afvoerverbod voor alle door appellant geproduceerde eieren te voorkomen dat met fipronil besmette eieren in de voedselketen kunnen belanden, indien daadwerkelijk broedeieren worden geproduceerd. Dit betekent dat het College het besluit vernietigt waarbij verweerder de bezwaren van appellant tegen de vervolgbesluiten ongegrond heeft verklaard. Verweerder krijgt de opdracht om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op deze bezwaren te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 11. Het College constateert met betrekking tot de vervolgbesluiten enkele gebreken in het kader van de beoordeling door verweerder of aan de voorwaarden voor de toepassing van de hiervoor in 5 genoemde wettelijke bepalingen is voldaan. Deze gebreken staan er echter niet aan in de weg om uiteindelijk toch te concluderen dat verweerder bevoegd was tot het nemen van deze besluiten. 12. Voor het geval moet worden aangenomen dat appellant ook eieren produceerde die bestemd waren voor consumptie door de mens gaat het College na of verweerder met betrekking tot die eieren bevoegd was tot het opleggen van een blokkade op grond van genoemde wettelijke bepalingen. Het College concludeert dat dit zo is, zowel ten aanzien van het uit voorzorg genomen blokkadebesluit als de vervolgbesluiten. In dit verband passeren een aantal geschilpunten de revue. Het College stipt er hier enkele aan. Verweerder heeft met betrekking tot deze eieren terecht gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Verweerder mocht zich wat betreft het uit voorzorg genomen blokkadebesluit baseren op het voorlopig advies van het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRo) van de NVWA van 25 juli 2017. Volgens dit advies was sprake van een risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. Wat betreft de vervolgbesluiten mocht verweerder uitgaan van het advies van BuRo van 11 augustus 2017, ook al is daarin het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren als beduidend minder ernstig beoordeeld dan in het advies van 25 juli 2017. Verweerder heeft ook terecht gesteld dat appellant vanwege het gebruik van fipronil Europese voorschriften heeft overtreden, omdat fipronil als bestanddeel van DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel een niet toegelaten biocide is. 13. Het College oordeelt dat de vermelding in een aantal besluiten dat verweerder dierlijke bijproducten zoals mest, afkomstig van het bedrijf van appellant, aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van een Europese verordening, van informatieve aard is en daarom geen besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het College de beroepsgronden van appellant die betrekking hebben op deze mededeling, niet beoordeelt. 14. Tot slot veroordeelt het college verweerder in de proceskosten van appellant. Procesverloop Bij besluit van 27 juli 2017 heeft verweerder aan appellant als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren (primair besluit I). Verweerder is hiertoe overgegaan wegens het vermoeden dat op het bedrijf van appellant de schadelijk geachte stof fipronil is toegepast. Bij besluit van 7 augustus 2017 heeft verweerder besloten om deze maatregel te handhaven, omdat uit analyse van op het bedrijf van appellant genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten (primair besluit II). Daarbij heeft verweerder één uitzondering op het verbod toegestaan, namelijk voor de situatie waarin appellant voor de afvoer toestemming heeft verkregen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 25 augustus 2017 een nadere toelichting gegeven op het primaire besluit II, dat besluit aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil (primair besluit III). Bij besluit van 2 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het College heeft schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Hierop heeft verweerder geantwoord. Ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht en verweerder verzocht de stukken uiterlijk tien dagen voor de zitting aan het College en aan appellant toe te sturen. Verweerder heeft aanvullende stukken toegezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 en 5 juni 2019. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . 1Inleiding 1.1 Er zijn bij het College door zes verschillende (groepen van) gemachtigden namens in totaal 117 pluimveebedrijven evenzoveel beroepschriften ingediend tegen besluiten die verweerder heeft genomen op de door deze bedrijven ingediende bezwaarschriften tegen bestuurlijke maatregelen die verweerder hun had opgelegd naar aanleiding van de constatering van de aanwezigheid van de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil in eieren in de zomer van 2017 (fipronil-incident). Op 4 en 5 juni 2019 heeft het College al deze beroepen tegelijkertijd ter zitting behandeld. Het College doet per door één en dezelfde (groep van) gemachtigde(

1. n)vertegenwoordigde pluimveebedrijven uitspraak op deze beroepen. Er worden dus in totaal zes uitspraken gedaan. In de onderhavige uitspraak wordt uitsluitend beslist op het beroep van appellant [naam 1] . Ter zitting hebben de gemachtigden van alle 117 pluimveebedrijven aangegeven dat zij over en weer hun beroepsgronden overnemen voor zover deze een algemene strekking hebben en dat dit niet geldt voor de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op bepaalde, met name genoemde, pluimveebedrijven of een groep van met name genoemde bedrijven. Het College bespreekt de gemeenschappelijke beroepsgronden in elk van de zes uitspraken daarom op dezelfde wijze. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in procedurele beroepsgronden en inhoudelijke beroepsgronden. Daarnaast wordt, indien dit aan de orde is, per uitspraak de specifiek op een bepaald bedrijf of een bepaalde groep van bedrijven betrekking hebbende beroepsgronden besproken. 1.2 De opbouw en inhoud van deze uitspraak is in de hiervoor opgenomen inhoudsopgave al kort weergegeven. In hoofdlijnen ziet dit er als volgt uit. Na een korte beschrijving van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident volgt een beschrijving van de wettelijke grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit. Daarna zal het College een aantal kwesties ten aanzien van de omvang van het geding aan de orde stellen. Dat wil zeggen dat het College zal vaststellen en beoordelen welke aspecten van de zaak niet (meer|) in deze rechterlijke beoordeling aan de orde moeten of hoeven komen. Vervolgens zal het College de procedurele en inhoudelijke beroepsgronden bespreken. De uitspraak zal worden afgesloten met een conclusie en een beslissing over de proceskosten. Alle relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 2Feiten 2.1 Naast de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gaat het College voor de weergave van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident en de vaststelling van de overige feiten uit van de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen, zoals uitvoerig is beschreven in hoofdstuk 4 van het openbare en bij appellant bekende rapport ‘Onderzoek fipronil in eieren’ van de Commissie onderzoek fipronil in eieren uit juni 2018 (rapport Sorgdrager, naar de voorzitter van de commissie mr. W. Sorgdrager). Ter zitting heeft appellant weliswaar in het algemeen gesteld dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de juistheid van deze reconstructie, maar hij heeft dit niet concreet in relatie tot zijn beroepsgronden onderbouwd. Het College ziet dan ook geen reden om genoemde reconstructie in het algemeen terzijde te schuiven. Zo nodig zal het College bij de beoordeling van de beroepsgronden, gelet op hetgeen partijen daarbij hebben gesteld en aangevoerd, nader ingaan op de betekenis van de reconstructie voor de vaststelling van de daarbij relevante feiten. De aanloop (november 2016 – juli 2017) 2.2.1 Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen. 2.2.2 Fipronil is een insecticide, dat wordt gebruikt in middelen tegen mijten, vlooien en luizen. Fipronil is in Nederland toegelaten in bepaalde gewasbeschermingsmiddelen, biociden en diergeneesmiddelen. 2.2.3 Chickfriend en Chickclean waren pluimveeservicebedrijven die zich richtten op het ontsmetten en reinigen van stallen. Voor het reinigen van de stallen gebruikten deze bedrijven onder meer het middel DEGA 16. Dit middel werd door middel van vernevelingsapparatuur in stallen gespoten. Aan DEGA 16 was fipronil toegevoegd. Soortgelijke middelen werden ook onder andere namen dan DEGA 16 gebruikt. 2.2.4 De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt als toezichthouder onder meer de veiligheid van voedsel- en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. In het vierde kwartaal van 2016 en begin 2017 kwamen er bij de NVWA vanuit meerdere kanten meldingen binnen over het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. Bij enkele meldingen werden in dit verband ook de bedrijven Chickfriend en Chickclean (hierna gezamenlijk: Chickfriend) genoemd. 2.2.5 Op 24 april 2017 werd het besluit genomen tot het instellen van strafrechtelijk onderzoek naar het gebruik van fipronil ter bestrijding van fipronil in de pluimveesector door Chickfriend. 2.2.6 Op 19 juni 2017 ontving de NVWA een informeel signaal van het Belgische Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV) over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. Uit de administratie bleek de mogelijke betrokkenheid van onder meer Chickfriend. 2.2.7 Op 7 juli 2017 vond een inspectie plaats bij Chickfriend door twee inspecteurs van de NVWA. Hierbij kregen de inspecteurs te horen dat de eigenaren van Chickfriend van het bedrijf uit België een aansprakelijkheidsstelling hadden ontvangen. Op dat moment besloten de inspecteurs als buitengewoon opsporingsambtenaar verder te gaan en de aanwezige voorraad te onderzoeken. Daarbij werd geen fipronil of DEGA 16 aangetroffen, maar wel twee ton aan biociden die niet in Nederland waren toegelaten. Gezien deze bevindingen besloten de opsporingsambtenaren een strafrechtelijk onderzoek te starten. In dat kader namen zij een deel van de administratie van Chickfriend in beslag. Ook namen zij enkele monsters. Op de dagen daarna werden bij nadere onderzoeken bij Chickfriend ook monsters genomen. Na analyse hiervan werden resten van fipronil aangetroffen. 2.2.8 Op 19 juli 2017 heeft de NVWA monsters afgenomen van eieren van zeven pluimveebedrijven die blijkens de administratie van Chickfriend het meest recent door Chickfriend waren behandeld. Op 21 juli 2017 ontving de NVWA de uitslagen van deze bemonsteringen. De blokkadebesluiten 2.3. Vanwege het feit dat in de monsters van vorengenoemde zeven bedrijven fipronil werd geconstateerd, heeft verweerder op 22 juli 2017 bij deze bedrijven een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren. Genoemd verbod (hierna: afvoerverbod of maatregel) wordt ook wel ‘blokkade’ genoemd. Enkele dagen later heeft verweerder het verbod opgelegd aan circa 180 bedrijven die, aldus verweerder, volgens de administratie van Chickfriend door dit bedrijf in 2017 waren behandeld tegen bloedluis. Dit is gebeurd zonder dat bij deze bedrijven eerst monsters zijn genomen. Tot deze categorie besluiten hoort het ten aanzien van appellant genomen primaire besluit I. In deze besluiten heeft verweerder aangekondigd dat inspecteurs van de NVWA binnen enkele dagen monsters op het betreffende bedrijf komen nemen om te controleren of de stof fipronil aanwezig is. Voorlopig advies BuRo van 25 juli 2017 2.4 Op 25 juli 2017 bracht het Bureau Onderzoek & Risicobeoordeling van de NVWA (BuRo) aan de Inspecteur-generaal van de NVWA een voorlopig advies uit over de volksgezondheidsrisico’s van de consumptie van eieren die fipronil bevatten (voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017). Dit eerste advies van BuRo in verband met het fipronil-incident is gebaseerd op opinies en een review van de European Food Safety Authority (EFSA) en de resultaten van de bij de hiervoor in 2.2.8 genoemde pluimveebedrijven genomen monsters van eieren. In het advies concludeert BuRo dat sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. De door de EFSA afgeleide aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) kan worden overschreden door kinderen die dagelijks een ei eten en het is ook niet uitgesloten dat de ADI voor volwassenen wordt overschreden door ei-consumptie. Publiekswaarschuwing en Recall 2.5 Op 31 juli 2017 bracht de NVWA een persbericht uit, waarin consumenten werd geadviseerd om de eieren van één producent, waarvan de code werd aangegeven, weg te gooien, dit waren de eieren die boven de Acute Referentie Dosis (ARfD) uitkwamen. Voor zover nog aanwezig in de schappen werden ze daar teruggehaald. Daarnaast gaf het persbericht de codes van de eieren waarbij de norm van ADI voor kinderen werd overschreden. Ouders van kinderen werd aangeraden ‘om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze ei-codes te laten eten’. Aangekondigd werd dat in de loop van de week meer uitslagen bekend zouden worden en dat aan de hand daarvan de lijst met eicodes op de website van de NVWA zou worden aangepast. Advies BuRo van 11 augustus 2017 2.6 Op 11 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 1: de risico’s van fipronil in eieren en eiproducten”. In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren die fipronil bevatten (vraag 1) en is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin fipronil bevattende eieren zijn verwerkt (vraag 2). Met betrekking tot vraag 1 concludeert BuRo samengevat dat de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen ‘zeer klein’ waren bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum die adviseerde. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel eieren consumeren waarin fipronil zit, konden, aldus BuRo, effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop is zeer klein, en beperkt zich waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Met betrekking tot vraag 2 luidt de conclusie samengevat dat de risico’s voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin met fipronil besmette eieren waren verwerkt (de ‘verwerkte producten’) ‘verwaarloosbaar’ zijn. Advies BuRo van 25 augustus 2017 2.7 Op 25 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 4 – de risico’s na verloop van tijd in gecontamineerde leghennen of na de uitgroei van gecontamineerde broedeieren”. In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: - Voldoen leghennen die blootgesteld zijn geweest aan fipronil, maar waarvan de eieren inmiddels concentraties fipronil bevatten onder de Maximale Residu Limiet (MRL) voor eieren, aan de eisen die gesteld worden aan vlees, vet en organen van pluimvee in Verordening (EU) 1127/2014? (Vraag 5);- als broedeieren fipronil bevatten, kunnen de vleeskuikens die daaruit voortkomen veilig geconsumeerd worden? (Vraag 7). Op vraag 5 heeft BuRo het volgende antwoord gegeven: “Als leghennen in schone stallen gehuisvest zijn, nadat ze eerder een fipronilbesmetting hebben opgelopen, eieren leggen waarin de MRL-ei niet wordt overschreden, dan is er een kleine kans dat het vet van deze leghennen gedurende een week nog boven de MRL-kippenvet kan zijn. Voor andere organen is het onwaarschijnlijk dat de MRL wordt overschreden als de MRL-ei niet meer overschreden wordt. Na een wachttijd van een week, waarin de leghennen wel eieren moeten kunnen produceren, in een schone stal zal naar alle waarschijnlijkheid door uitscheiding vanuit de leghen ook de MRL-vet niet meer worden overschreden.”Voorts luidt het antwoord op vraag 7 als volgt:“De concentratie fipronil daalt in een kuiken dat uit een fipronil-bevuild ei kot, naar ruwe schatting met minimaal en factor 80. Als de overschrijding van de MRL in het broedei minder dan een factor 80 is, dan mag worden aangenomen dat ook de organen, het vlees en het vet van vleeskuikens de MRL niet zullen overschrijden. Dit geldt ook voor de broedeieren die opgroeien tot leghennen. Mocht dit toch het geval zijn, wat gegeven de onzekerheden in de schattingen niet volledig uitgesloten kan worden, dan zal er geen gevaar zijn voor de volksgezondheid. De MRL voor pluimvee vleesproducten is dusdanig laag dat zelfs bij extreme consumptie van pluimveevlees en –producten daarvan de ADI en de ARfD niet zullen worden overschreden.” Vervolgbesluiten 2.8 Nadat verweerder de betrokken bedrijven had geblokkeerd, waaronder het bedrijf van appellant met het primaire besluit I, heeft verweerder ten aanzien van deze bedrijven meerdere vervolgbesluiten genomen. Tot deze vervolgbesluiten behoren de ten aanzien van appellant genomen primaire besluiten II en III. Het bestreden besluit en de vervolgprocedure 2.9 Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I, II en III. Op 15 december 2017 heeft daarover een hoorzitting plaatsgevonden. 2.10 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard. 2.11 Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft vervolgens een verweerschrift ingediend. 2.12 Bij brief van 18 april 2019 heeft het College verweerder verzocht om nader toe te lichten hoe de verschillende in de primaire besluiten en het bestreden besluit genoemde wettelijke grondslagen zich tot elkaar verhouden. Voorts heeft het College verweerder verzocht om te verduidelijken hoe de in deze besluiten behandelde Europeesrechtelijke thema’s zich precies verhouden tot de in de vorengenoemde wettelijke voorschriften neergelegde vereisten voor het gebruik maken van de daarin neergelegde bevoegdheid tot het nemen van de daarin bedoelde maatregelen. 2.13 Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen. 3Wettelijke Grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit 3.1 Uit de primaire besluiten I, II en III blijkt het volgende met betrekking tot de inhoud en de wettelijke grondslag. Primair besluit I: Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan appellant als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren wegens het vermoeden dat bij werkzaamheden van Chickfriend op het bedrijf van appellant de stof fipronil is toegepast. Verweerder heeft dat vermoeden gebaseerd op gegevens uit de administratie van Chickfriend. Volgens verweerder is deze maatregel nodig ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid als dierlijke producten met de schadelijke stof fipronil worden geconsumeerd. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. Primair besluit II: Bij het primaire besluit II heeft verweerder besloten om de bij het primaire besluit I opgelegde maatregel te handhaven, omdat uit analyse van de na het primaire besluit I op het bedrijf van appellant genomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoge concentratie aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meer hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen toegestaan. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit besluit eveneens is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. Primair besluit III: Bij het primaire besluit III heeft verweerder een nadere toelichting gegeven op het primaire besluit II, de eerder opgelegde bestuurlijke maatregel aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren en artikel 5.12 van de Wet dieren. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarin vermeld dat de bij deze besluiten opgelegde of gehandhaafde maatregelen zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren. 3.3 Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen over de wettelijke grondslag van het bestreden besluit. In deze brief staat, voor zover van belang, het volgende: “A. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin dieren gevaar lopen een schadelijke stof binnen te krijgen. 1. Artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren Vanwege het zeer sterke vermoeden dat het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste, heb ik op 19 en 20 juli 2017 bij negen, recent door Chickfriend behandelde bedrijven monsters genomen van de eieren die op de bedrijven aanwezig waren. Bij zeven bedrijven bevatten de monsters de stof fipronil, in de mate waarin de Maximum Residu Level (MRL) voor fipronil werd overschreden. Daarnaast gold voor de monsters van 4 bedrijven dat de aangetroffen hoeveelheid fipronil de Acceptable Daily Intake (ADI) overschreed. Onduidelijk was nog in welke concentraties en via welke toepassingsvorm het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste. Ik wist dus niet aan welke concentraties fipronil de dieren waren blootgesteld. Wel was bekend dat fipronil niet als farmaceutische stof aan voedselproducerende dieren mocht worden toegediend. Verder was bekend dat er geen biocide was toegelaten op de Nederlandse markt voor de bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Daarnaast was bekend dat fipronil schadelijk is voor het milieu. De stof fipronil is giftig voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties. Het is dus van belang te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terechtkomt. Op 25 juli 2017 kwam een eerste advies van BuRo beschikbaar over de risico’s van fipronil. Uit dit advies bleek dat de stof fipronil zeer giftig kan zijn voor dieren en dat de stof ook toxisch is voor mensen. Hiermee werd duidelijk dat er ook sprake was van een risico voor de volksgezondheid. Op 25 juli 2017 kreeg de Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit de beschikking over het adressenbestand van de bedrijven die tussen 1 januari en 30 april 2017 door Chickfriend behandeld waren. Gelet op de omvang van dit adressenbestand (circa 180 bedrijven), werd duidelijk dat de risico’s voor de volksgezondheid toenamen. Ovengenoemde omstandigheden waren voor mij aanleiding om op 26 juli 2017 aan alle bedrijven genoemd in het hiervoor genoemde adressenbestand afvoerverboden op te leggen wegens het ernstige vermoeden dat de dieren en dierlijke producten van deze bedrijven waren blootgesteld aan een onbekende concentratie schadelijke stof fipronil (…) B. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin (wordt vermoed dat) ten aanzien van een dier, dierlijk product of bedrijf niet wordt voldaan aan de regelgeving van de Wet dieren. 2. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet dieren. Naast het vermoeden dat de dieren en dierlijke producten blootgesteld waren aan een schadelijke stof had ik ook het vermoeden dat ten aanzien van deze dieren en dierlijke producten niet was voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren. Dat wil zeggen, er was sprake van verschillende overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet dieren. Zoals ik in de bestreden besluiten heb aangegeven is fipronil als onderdeel van DEGA 16, dan wel Menthoboast een biocide of diergeneesmiddel. Voor het gebruik van deze stof als biocide voor de toepassing bloedluisbestrijder bij pluimvee is geen toestemming verleend door middel van een handelsvergunning voor het in de handel brengen van een biocide. Ook is er geen handelsvergunning verleend voor fipronil als diergeneesmiddel voor de bestrijding van bloedluis. Door de stof te laten gebruiken op hun bedrijven hebben appellant artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3 onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 overtreden. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de (ministeriële) regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet: (…) c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede, en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid van Verordening (EG) nr. 852/2004. Een overtreding van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 betekent dus dat niet is voldaan aan het gestelde bij of krachtens de Wet dieren. Vanwege het bovenstaande heb ik de primaire besluiten tevens gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren. Voor de volledigheid wens ik op te merken dat naast de reeds genoemde overtredingen in de besluiten ook sprake was van de volgende overtredingen of een sterk vermoeden daarvan: Artikel 2.9 van het Besluit houders van dieren Onverminderd het bepaalde bij of krachtens artikel 2.19, derde lid, van de wet, worden geen stoffen aan een dier toegediend, behalve stoffen voor therapeutische of profylactische doeleinden, dan wel zoötechnische behandeling als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG (PbEG 1996, L 125), tenzij uit wetenschappelijke studies naar het welzijn van dieren of uit ervaring is gebleken dat de stof niet schadelijk is voor de gezondheid of het welzijn van het dier. Artikel 2.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren. Het is verboden b. diergeneesmiddelen waarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid is verstrekt, bij dieren toe te passen. Artikel 16 Verordening 470/2009 1. Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a),
2. b)of c), worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met richtlijn 2001/82/EG geschiedt. Dit zijn de stoffen die staan vermeld in de Verordening 37/2010. Fipronil wordt niet genoemd, dus mag niet worden toegediend. Dit artikel is in de Nederlandse wetgeving uitgewerkt via artikel 2.12 aanhef en onder a Besluit diergeneesmiddelen. In Nederland worden geen vergunningen verleend voor diergeneesmiddelen met fipronil voor voedselproducerende dieren. Wie voor voedselproducerende dieren een diergeneesmiddel toepast met fipronil begaat een overtreding van artikel 2.8 Wet dieren (toepassen van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning is verleend). 3.Artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de wet dieren Artikel 5.10 van de Wet dieren ziet alleen op maatregel met betrekking tot dieren en dierlijke producten. De bevoegdheid om ten aanzien van bedrijven, inrichtingen of locaties (ongeacht of daar dieren of dierlijke producten aanwezig zijn) maatregelen te nemen, vloeit voort uit artikel 5.12 van de Wet dieren. Op grond van dit voorschrift ben ik bevoegd maatregelen te treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en: a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed; b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed. Ik heb al aangegeven dat de pluimveehouders de niet toegestane schadelijke stof fipronil gebruikten ter bestrijding van bloedluis in de stal en op de dieren. In het adressenbestand van Chickfriend dat gebruikt werd om bedrijven te traceren waar fipronil werd gebruikt, bleken ook bedrijven te staan waarvan enkel de lege stallen behandeld waren door Chickfriend met fipronil. Bekend was dat fipronil een moeilijk te verwijderen stof is en dat bij plaatsing van kippen in een met fipronil behandelde stal, deze kippen ook besmet konden raken met fipronil. Fipronil is schadelijk voor de gezondheid van de mens als het in te hoge concentraties aanwezig in dierlijke producten als eieren en vlees wordt geconsumeerd. Aanwezig in een dierlijk product als mest is fipronil bovendien schadelijk voor in het milieu levende ongewervelde water- en bodemdieren. Dit maakt dat de bedrijven, locaties en inrichtingen van appellant gezien moeten worden als: “bedrijven die de gezondheid van de mens of dier in gevaar kunnen brengen” Ten aanzien van deze bedrijven kan een maatregel opgelegd worden indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening. Dat niet is voldaan aan het bepaalde bij een EU-verordening (Verordening (EG) 852/2004) en de Wet dieren heb ik hierboven al aangegeven. Dit geldt ook voor Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) 396/2005. Ik heb daarom de primaire en bestreden besluiten mede gebaseerd op artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet dieren.” 3.4 Het College zal in hoofdstuk 6 elk van de door verweerder genoemde wettelijke grondslagen bespreken en beoordelen of verweerder deze terecht heeft gebruikt voor de opgelegde maatregelen. 4Omvang van het geding 4.1 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I-materiaal 4.1.1 Het College stelt vast dat in het primaire besluit III is vermeld dat verweerder de dierlijke (bij)producten, afkomstig van het bedrijf van appellant aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009, voor zover deze (bij)producten residuen bevatten van fipronil en voor zover deze residuen de MRL overschrijden die is vastgesteld voor deze (bij)producten. In dit verband heeft verweerder appellant gewezen op de wettelijke verplichtingen. Voorts is opgemerkt dat, zolang niet is aangetoond dat er geen fipronil in de mest van het pluimvee aanwezig is, de mest van pluimvee op het bedrijf wordt aangemerkt als categorie 1-materiaal en dat deze mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk. In het bestreden besluit is opnieuw overwogen dat vlees, eieren en mest moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van vorengenoemde wettelijke bepaling en is nader gemotiveerd waarom dit het geval is. 4.1.2 Appellant stelt dat mest, vlees en eieren van zijn bedrijf door verweerder ten onrechte als categorie 1-materiaal zijn aangemerkt. Appellant voert daartoe aan dat slechts sprake kan zijn van categorie 1- materiaal, voor zover de dieren of dierlijke producten (niet zijnde mest) in de handel zijn gebracht als levensmiddel of diervoer, waarbij de MRL-waarde is overschreden. Daarvan is echter geen sprake. Volgens appellant hadden de producten niet vernietigd hoeven te worden, maar hadden zij met een ander doel op de markt gebracht kunnen worden. Dit wordt ook toegestaan door de Europese regels. Ter zitting heeft appellant onder meer gewezen op de mogelijkheid om de producten in afgeleide producten zoals verf te verwerken. Voor wat betreft mest voert appellant aan dat er ten tijde hier in geding geen MRL-norm was vastgesteld, die valt te herleiden tot een formele wettelijke grondslag, zodat mest reeds hierom niet kon worden aangemerkt als categorie 1-materiaal. 4.1.3 Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de hiervoor in 4.1.1 genoemde mededeling van verweerder dat pluimveevlees, eieren en mest, afkomstig van het bedrijf van appellant, moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen op grond van die wet bezwaar kon worden gemaakt. 4.1.4 In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat in die wet onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding. 4.1.5 Het College overweegt dat artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dwingend voorschrijft dat dierlijke bijproducten worden aangemerkt als categorie 1-materiaal voor zover die residuen bevatten van andere in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten die zijn opgenomen in groep B, punt 3, van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG, als deze residuen het toegestane niveau overschrijden dat bij communautaire of, bij gebrek hieraan, nationale wetgeving is vastgesteld. Op grond van Verordening (EG) nr. 1069/2009 en de bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels is aan verweerder geen zelfstandige bevoegdheid toegekend om dierlijke bijproducten al dan niet aan te merken als categorie 1-materiaal en enkel op grond daarvan voor te schrijven op welke wijze de betreffende producten mogen worden gebruikt en verwerkt. Wanneer ingevolge artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 sprake is van categorie 1-materiaal als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dient dit op grond van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 op één van de daar beschreven wijzen te worden gebruikt of verwijderd (vergelijk de uitspraak van het College van 11 september 2012, ECLI:NL:CBB:BX8168). De mededeling in het bestreden besluit dat de dierlijke bijproducten worden beschouwd als categorie 1-materiaal en dat de mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk, is naar het oordeel van het College daarom geen op rechtsgevolg gerichte handeling in de hiervoor in 4.1.4 genoemde zin. Het College volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat sprake is van een mededeling van informatieve aard. Het College kan dan ook niet toekomen aan de beoordeling van de beroepsgronden die hierop betrekking hebben. 4.2 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder 4.2.1 Het College constateert dat verweerder in de hiervoor in 3.3 genoemde en gedeeltelijk weergegeven brief van 15 mei 2019 niet alleen een nadere toelichting heeft gegeven op de bij de primaire besluiten en het bestreden besluit gebruikte wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, maar dat verweerder hierbij ook deze grondslag op onderdelen heeft aangevuld met nieuwe standpunten, te weten: - fipronil is een farmacologische stof die in verband met het bepaalde in Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) nr. 470/2009, Verordening (EG) nr. 37/2010 en Verordening (EG) nr. 396/2005 mag worden toegediend aan voedselproducerende dieren, zodat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-Verordening of EU-besluit;- niet is voldaan aan artikel 2.8, eerste lid, onder b, van Wet dieren (toepassing diergeneesmiddel bij dieren zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren). Nu deze standpunten ontbreken in de motivering van het bestreden besluit en zij evenmin voorkomen in de primaire besluiten, ziet het College niet in dat sprake is van een nadere toelichting of verduidelijking van de door verweerder bij het bestreden besluit na heroverweging in bezwaar gehanteerde wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, die door het College kan worden betrokken in de beoordeling van het bestreden besluit. Het College laat deze standpunten daarom verder buiten beschouwing. 5Procedurele beroepsgronden 5.1 Ondertekening van de primaire besluiten 5.1.1 Appellant voert aan dat de primaire besluiten ten onrechte (mede) door de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn ondertekend, nu deze volgens appellant niet tekeningsbevoegd zijn. 5.1.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in deze beroepsprocedure het bestreden besluit ter discussie staat en niet de primaire besluiten. Voorts wijst verweerder op het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november 2015, nr. WJZ/15155405 houdende vaststelling van taken van de staatssecretaris van Economische Zaken, waaruit blijkt dat de staatssecretaris van Economische Zaken bevoegd was de primaire besluiten te ondertekenen. Ter zitting heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de primaire besluiten zekerheidshalve mede heeft ondertekend vanwege de recall. Later bleek dat dit niet noodzakelijk was omdat de recall al voortvloeit uit de regelgeving. 5.1.3 Het College overweegt dat de bij de het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluiten zijn gebaseerd op de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren. Enig primair besluit dat is genomen op grond van de Warenwet is hier niet aan de orde. De bevoegdheid voor het nemen van de in artikel 5.10 en artikel 5.12 van de Wet dieren genoemde maatregelen is daarin gegeven aan ‘Onze Minister’. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet dieren, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van de primaire besluiten (en het bestreden besluit), werd onder ‘Onze Minister’ verstaan: de minister van Economische Zaken (per 1 januari 2019 is dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Gelet op artikel 1, onder a, van het hiervoor genoemde besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november was de staatssecretaris van Economische Zaken ten tijde van het nemen van de primaire besluiten belast met onder meer landbouw en voedselkwaliteit. De staatssecretaris van Economische Zaken was dan ook bevoegd om de primaire besluiten op basis van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren te nemen. Nu de besluiten in zoverre namens het bevoegde bestuursorgaan zijn ondertekend kan de ondertekening door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in het midden blijven. 6Inhoudelijke beroepsgronden 6.1 Inleiding 6.1.1 Verweerder heeft aan het bestreden besluit artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren ten grondslag gelegd. Verweerder heeft hierbij geen onderlinge rangorde aangebracht. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat sprake is van drie gelijkwaardige, naast elkaar bestaande fundamenten voor de bij het bestreden besluit gehandhaafde maatregelen. Hierna zal het College beoordelen of verweerder elk van deze fundamenten terecht als grondslag heeft gebruikt voor deze maatregelen. 6.1.2 Bij deze beoordeling past het College het volgende toetsingskader toe. Uit elk van de in 6.1.1 genoemde wettelijke bepalingen volgt dat verweerder de daarin genoemde maatregelen alleen mag nemen als voldaan is aan de voorwaarden die daarvoor in die bepalingen zijn gesteld. Het College zal daarom per wettelijke grondslag eerst nagaan of verweerder terecht heeft gesteld dat aan de betreffende voorwaarden is voldaan. Als dat het geval is, was verweerder bevoegd tot het nemen van een maatregel. Genoemde wettelijke bepalingen verplichten verweerder niet om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken en bij zijn keuze van de te nemen maatregel(en). De bestuursrechter moet zich beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en tot bedoelde keuze heeft kunnen komen. 6.1.3 Het College zal aan de hand van de beroepsgronden van appellant eerst per genoemde wettelijke grondslag nagaan of aan bedoelde voorwaarden is voldaan en dit afsluiten met een overkoepelende conclusie met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om op grond van de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen maatregelen op te leggen aan appellant (6.2 tot en met 6.5). Daarna zal het College eerst de beroepsgronden met betrekking tot de zorgvuldigheid van de voorbereiding van de in geding zijnde maatregelen beoordelen (6.6). Vervolgens komt de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de in geding zijnde maatregelen op te leggen (6.7), waarna wordt afgesloten met de slotconclusie (6.8). Waar nodig, maakt het College bij de beoordeling onderscheid tussen de verschillende primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit. 6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren Inleiding 6.2.1 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren luidt als volgt: “Artikel 5.10 Dieren en producten 1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot: (…) c. dieren, al dan niet gehouden, die via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen, of waarvan wordt vermoed dat zij deze hebben opgenomen, of die het gevaar lopen de stof op te nemen, alsook met betrekking tot de van die dieren afkomstige dierlijke producten.” Uit deze bepaling volgt dat verweerder op grond daarvan pas maatregelen mag nemen met betrekking tot dieren en de van die dieren afkomstige dierlijke producten, indien deze dieren: - via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 1) of;- waarvan wordt vermoed dat zij een dergelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 2) of- die het gevaar lopen de stof op te nemen (voorwaarde 3). 6.2.2 Voor het antwoord op de vraag of aan (één van) deze voorwaarden is voldaan, maakt het College onderscheid tussen het primaire besluit I enerzijds en de primaire besluiten II en III anderzijds. Dit is nodig, omdat verweerder heeft gesteld dat aan verschillende voorwaarden is voldaan, namelijk wat betreft het primaire besluit I aan voorwaarde 2 en wat betreft de primaire besluiten II en III aan voorwaarde 1 (voorwaarde 3 speelt verder geen rol gelet op het standpunt van verweerder). Kort gezegd komt het erop neer dat de maatregel, die is opgelegd bij het primaire besluit I, is genomen op basis van gegevens uit de administratie van Chickfriend, zonder dat eerst monsters op het bedrijf van appellant zijn genomen en onderzocht op de aanwezigheid van fipronil. De primaire besluiten II en III zijn wel gebaseerd op de uitslagen van geanalyseerde monsters die op het bedrijf van appellant zijn genomen. Het college zal eerst het primaire besluit I bespreken (6.2.2) en daarna de primaire besluiten II en III (6.2.3). Primair besluit I: vermoeden, administratie Chickfriend 6.2.2.1 Bij het primaire besluit I heeft verweerder een maatregel opgelegd op grond van het vermoeden dat pluimvee via een vorm van blootstelling de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil heeft opgenomen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat uit gegevens uit de administratie van Chickfriend is gebleken dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht op het bedrijf van appellant en kosten voor het middel DEGA 16 in rekening heeft gebracht. Bij verschillende andere bedrijven waar dit middel in rekening is gebracht, is fipronil aangetroffen. Het bestreden besluit vermeldt nader dat op 19 en 20 juni 2017 negen bedrijven zijn bemonsterd, die blijkens de administratie van Chickfriend zijn behandeld met fipronil. De monsters van zeven van deze bedrijven bleken na analyse positief op de aanwezigheid van fipronil. Volgens verweerder blijkt uit de administratie van Chickfriend dat één of meer stallen van appellant zijn behandeld met een middel waarin fipronil zat. De combinatie van al deze factoren levert volgens verweerder het gerechtvaardigde vermoeden op, zoals bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren, dat het pluimvee via een vorm van blootstelling de stof fipronil heeft opgenomen (voorwaarde 2). Het bestreden besluit vermeldt verder dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat:(
3. a)de stof volgens de beoordeling van de World Health Organization (WHO) (matig) toxisch is voor mensen;(
4. b)voor eieren een MRL is vastgesteld, die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/kg naar 0,005 mg/kg en dat producten die in de handel worden gebracht als levensmiddel of diervoeder deze MRL ingevolge artikel 18 van Verordening (EG) nr. 396/2005 niet mogen overschrijden; (
5. b)volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren en(
6. d)fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij het primaire besluit I is gehandeld op basis van een vermoeden in het kader van het voorzorgsbeginsel. Het vermoeden is vervolgens bevestigd door middel van de positieve uitslagen van de later op het bedrijf van appellant genomen monsters. 6.2.2.2 Appellant voert aan dat de informatie afkomstig uit de administratie van Chickfriend onvoldoende basis bood om een redelijk vermoeden als bedoeld in artikel 5.10, onder c, van de Wet dieren aan te nemen. Omdat in zoverre niet is voldaan aan vorengenoemde voorwaarde 2, was verweerder dus niet bevoegd om op die grond maatregelen te nemen. Verweerder had volgens appellant niet uitsluitend op basis van de administratie van Chickfriend mogen overgaan tot het opleggen van maatregelen, maar had eerst nader onderzoek moeten doen. Verweerder had voorafgaande aan de besluitvorming over een eventuele blokkade, in alle stallen monsters moeten nemen van het pluimvee, eieren en mest en de uitslag van de analyse van deze monsters moeten afwachten. Dan was duidelijk geworden welke stallen niet met fipronil waren behandeld en hadden deze stallen van meet af aan niet geblokkeerd hoeven te worden. Ten aanzien van deze onbehandelde stallen kon dus geen sprake zijn van een vermoeden in vorengenoemde zin. Dit geldt volgens appellant te meer voor bedrijven met meerdere locaties, zoals het zijne, waarbij indien voor één van de locaties van een bedrijf gesproken kan worden van een (redelijk) vermoeden, dit niet automatisch betekent dat dit vermoeden zich uitstrekt tot alle locaties van dat bedrijf. 6.2.2.3 Het College stelt vast dat het vermoeden dat het pluimvee op het bedrijf van appellant en de van dit pluimvee afkomstige dierlijke producten in 2017 zijn blootgesteld aan fipronil bij het primaire besluit I in belangrijke mate is ontleend aan informatie afkomstig uit de administratie van Chickfriend BV. Volgens verweerder blijkt daaruit dat één of meer stallen van appellant zijn behandeld met DEGA 16. 6.2.2.4 Naar het oordeel van het College verzet artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren zich er niet tegen dat verweerder in gegevens uit de administratie van een bedrijf aanleiding vindt om en op basis van dergelijke gegevens te besluiten tot het opleggen van een maatregel op grond van artikel 5.10 van de Wet dieren wegens het vermoeden dat dieren een schadelijke stof hebben opgenomen. In artikel 5.10 van de Wet dieren is de bevoegdheid toegekend aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om in situaties waarbij er risico’s bestaan voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu bestuurlijke maatregelen te treffen met betrekking tot dieren en dierlijke producten. In artikel 5.12 van de Wet dieren is een zelfde soort bevoegdheid toegekend met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties. Zoals blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van deze wettelijke bepalingen, heeft de wetgever hiermee onder meer mogelijk willen maken dat bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen, indien dit uit voorzorg noodzakelijk wordt geacht, in gevallen waarin op basis van beschikbare informatie wordt geoordeeld dat een mogelijk risico voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu bestaat. Daarbij heeft de wetgever het wenselijk geacht dat ook maatregelen kunnen worden genomen in het geval er gerede vermoedens bestaan dat bijvoorbeeld een behandeling met een illegale stof heeft plaatsgevonden, maar (nog) geen positieve analyse-uitslag van monsters beschikbaar is. De wetgever heeft in dit verband uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid dat gegevens uit een administratie aanknopingspunten kunnen opleveren om maatregelen te treffen (zie Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 29 tot en met 31, waarvan de relevante passages zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak). Indien verweerder in een concreet geval het vermoeden als bedoeld in artikel 5:10 (of artikel 5:12) van de Wet dieren baseert op gegevens uit de administratie van een bedrijf, zal de bestuursrechter zo nodig moeten beoordelen of deze gegevens daarvoor een toereikende grondslag vormen. 6.2.2.5 Dit betekent dat het College appellant niet volgt in zijn stelling dat ten aanzien van de onbehandelde stallen of locaties van de bedrijven van het bedrijf geen sprake kon zijn van een vermoeden als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren, omdat verweerder bij aan het primaire besluit I voorafgaande bemonstering van alle stallen van meet af aan had kunnen weten dat er onbehandelde stallen en locaties waren. Monsterneming is immers geen vereiste voor het uit voorzorg nemen van bestuurlijke maatregelen op grond van artikel 5.10 (en 5.12) van de Wet dieren in het geval op basis van administratieve gegevens mogelijk een risico voor de volksgezondheid bestaat. 6.2.2.6 Bij het primaire besluit I heeft verweerder het vermoeden dat het pluimvee op het bedrijf van appellant de stof fipronil heeft opgenomen gebaseerd op gegevens die zijn ontleend aan de in het kader van een strafrechtelijk onderzoek in beslag genomen administratie van Chickfriend. Uit deze gegevens is volgens verweerder gebleken dat dit bedrijf in 2017 door Chickfriend is behandeld met een middel dat DEGA 16 bevatte. Voor dit vermoeden heeft verweerder deze gegevens gecombineerd met het feit dat in de reeds afgenomen monsters bij zeven bedrijven, die blijkens die administratie waren behandeld door Chickfriend, fipronil was aangetroffen. 6.2.2.7 Nu verweerder het vermoeden heeft gebaseerd op gegevens die zijn ontleend aan de administratie van Chickfriend BV en verweerder, zoals hierna zal blijken, ook beschikt over deze gegevens, behoort het stuk of de stukken waarin deze gegevens staan tot de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid van de Awb. Bij faxbericht van 23 mei 2019 heeft verweerder een lijst met afnemers van DEGA 16 bij het bedrijf Chickfriend BV aan het College toegezonden. Daarbij heeft verweerder meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht. Uit deze beslissing blijkt dat in de niet-vertrouwelijke versie van genoemde lijst van afnemers alle namen en adressen van afnemers waren weggelakt en alleen de gegevens van de facturen (nummer, datum, hoeveelheid etc.) zichtbaar waren. In de beslissing heeft het College geoordeeld dat verweerder het verzoek om beperking van de kennisneming onvoldoende heeft onderbouwd en dat gezien het evidente belang van onder anderen appellant om te kunnen nagaan of hij inderdaad op de lijst van afnemers van DEGA 16 staat vermeld, niet kan worden aanvaard dat slechts het College kennis zou kunnen nemen van de namen en adresgegevens van de betreffende afnemers. Het College heeft bepaald dat de vertrouwelijke versie van vorengenoemde lijst met afnemers wordt teruggezonden aan verweerder en verweerder verzocht een nieuwe versie van de lijst uiterlijk op 31 mei 2019 aan het College en onder anderen aan appellant toe te sturen. 6.2.2.8 Het College stelt vast dat verweerder niet heeft voldaan aan het verzoek van het College om een nieuwe versie van de lijst met afnemers toe te zenden aan het College en partijen. Ter zitting heeft appellant hierop kritiek geuit en in het algemeen gewezen op het belang om te kunnen nagaan of daaruit blijkt dat en wanneer zijn bedrijf is behandeld en of duidelijk was om welke stallen het daarbij ging. Ingevolge artikel 8:31 van de Awb kan de bestuursrechter, indien een partij niet voldoet aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. Als gevolg van de opstelling van verweerder kunnen appellant en het College niet nagaan of de lijst van afnemers gegevens bevat met betrekking tot het bedrijf van appellant en evenmin of daaruit blijkt dat zijn bedrijf is behandeld door Chickfriend met DEGA 16. Voor zover het door verweerder aangenomen vermoeden dat het pluimvee op het bedrijf van appellant de stof fipronil heeft opgenomen steunt op die gegevens, kan het College dus niet vaststellen of deze gegevens daarvoor een toereikende grondslag bieden. Het College zou hieraan de gevolgtrekking kunnen verbinden dat verweerder vorengenoemd vermoeden niet aannemelijk heeft gemaakt en dat verweerder daarom niet bevoegd was om uit voorzorg bij het primaire besluit I een blokkade op te leggen aan appellant. Het College acht deze gevolgtrekking echter te vergaand, nu verweerder, gelet op de vorengenoemde beslissing van het College van 29 mei 2019, kennelijk wel over een lijst van afnemers beschikt en dit erop wijst dat verweerder niet een geheel onjuiste voorstelling van zaken daarover aan het College heeft gegeven. In dit beeld past dat verweerder ter zitting heeft aangeboden alsnog per appellant een geschoonde versie van de lijst met afnemers over te leggen en wel in die zin dat daarin alleen de gegevens met betrekking tot deze individuele appellant worden verstrekt en de gegevens van andere op de lijst voorkomende bedrijven met een verzoek om toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb van kennisneming worden uitgezonderd. Onder deze omstandigheden ziet het College wel aanleiding voor het oordeel dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van vorengenoemde vermoeden onvoldoende heeft onderbouwd, zodat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het primaire besluit I ondeugdelijk is gemotiveerd en wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt, maar zal het College de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand laten (zie artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). 6.2.2.9 Het College laat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand, omdat appellant niet gemotiveerd heeft betwist dat Chickfriend één of meerdere stallen of locaties van zijn bedrijf heeft behandeld met DEGA 16 of een ander middel ter bestrijding van bloedluis. Evenmin heeft hij concreet, toegespitst op de resultaten van de na het primaire besluit I op zijn bedrijf afgenomen en geanalyseerde monsters, waarin fipronil is geconstateerd, bestreden. Ook dit gegeven wijst er niet op dat verweerder zijn stelling dat uit de lijst van afnemers volgt dat Chickfriend het bedrijf van appellant heeft behandeld met enig middel waarin fipronil is verwerkt, uit de lucht heeft gegrepen. Hierbij neemt het College in aanmerking hetgeen hierna in 6.2.3.9 is overwogen met betrekking tot de monsterneming. Appellant heeft voorts niet gemotiveerd betwist dat op het moment dat het primaire besluit I werd genomen reeds bij zeven bedrijven, die in de administratie van Chickfriend voorkwamen, monsters waren genomen en dat daarin fipronil was aangetroffen. Evenmin heeft appellant met betrekking tot het primaire besluit I gesteld dat verweerder daarbij ten onrechte heeft aangenomen dat de desbetreffende bedrijven zelf bij de NVWA hebben gemeld dat Chickfriend werkzaamheden op hun bedrijven heeft uitgevoerd. Al met al ziet het College daarom in hetgeen appellant in verband met de administratie van Chickfriend heeft aangevoerd onvoldoende grond voor de conclusie dat verweerder niet mocht vermoeden dat het bedrijf van appellant door Chickfriend ter bestrijding van bloedluis was behandeld met een middel waarin fipronil was verwerkt. Primair besluit I: fipronil schadelijke stof 6.2.2.10 Het bestreden besluit vermeldt dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat:- de stof volgens de beoordeling van de WHO (matig) toxisch is voor mensen (argument a);- voor eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0.015 mg/kg tot 0,005 mg/kg (argument b);- volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument
7. c)en - de stof giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties(argument d). Het College dient ten aanzien van het primaire besluit I te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van dit besluit beschikbare informatie, met deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren (vorengenoemde voorwaarde 2). Het College zal hierna eerst de beroepsgronden van appellant met betrekking tot genoemde argumenten weergeven en deze daarna beoordelen. 6.2.2.11 Appellant is van mening dat artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren ten onrechte ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit I. Daartoe voert hij allereerst aan dat de op zijn bedrijf voortgebrachte eieren zijn bestemd om te worden uitgebroed ten behoeve van kuikens voor de productie van pluimveevlees, en dus niet zijn bestemd voor de consumptie door mensen. Een broedei is daarom geen levensmiddel in de zin van artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005, zodat de ingevolge deze verordening voor fipronil in eieren geldende MRL van 0,005 mg/kg niet van toepassing is. Broedeieren mogen ook nooit als consumptie-eieren in de handel worden gebracht en tot 22 juli 2017 zijn alle broedeieren ook regulier aan de afnemer in het gangbare circuit gebracht. Een relatie met pluimveevlees is nimmer terug te voeren op broedeieren. Voorts voert appellant aan dat fipronil niet kan worden beschouwd als een evident schadelijke stof. In dit kader wijst appellant erop dat fipronil onder meer verwerkt is in diergeneeskundige producten ter bestrijding van vlooien, mijten, en teken bij honden, katten en kippen. De stof wordt tevens gebruikt als bestrijdingsmiddel tegen dieren en als zaadbehandelingsmiddel bij zonnebloemen en mais en voor de bescherming van hout tegen termieten. Volgens appellant heeft verweerder ten onrechte de MRL-waarde, voor zover deze in dit geval van toepassing is, betrokken bij de vraag of sprake is van een schadelijke stof. Appellant stelt dat de MRL ongelijk is aan de vraag of een product schadelijk is voor de gezondheid. De voor eieren geldende MRL van 0,005 mg/kg is slechts een technische norm voor het laagst meetbare niveau. De MRL-norm is geen maatstaf voor het risico van een stof voor de volksgezondheid. Daarvoor zijn de ADI en met name de ARfD maatgevend. Geen ander land dan Nederland heeft de ADI gehanteerd. De NVWA hanteerde bij publiekswaarschuwingen strengere normen dan toezichthouders in België en Duitsland. Als het aantal eieren dat het voedingscentrum aanbeveelt wordt gecombineerd met het hoogste gehalte aan fipronil dat is gevonden, wordt de grenswaarde die voor een kortdurende blootstelling geldt, in geringe mate overschreden. De overschrijding hoeft echter niet te betekenen dat er ook daadwerkelijk gezondheidseffecten optreden. Er wordt namelijk een ruime marge toegepast om de gegevens uit de dierstudies te vertalen naar mensen en daarmee de veiligheid te borgen. Vanuit studies bij mensen, die zichzelf vergiftigd hebben met fipronil, blijkt dat pas bij veel hogere doseringen actuele vergiftigingsverschijnselen worden gezien. De grenswaarde voor langdurige, levenslange blootstelling ligt lager dan die voor kortdurende blootstelling. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft een inschatting gemaakt van de totale inname aan fipronil uit eieren en op basis daarvan geconcludeerd dat de inname blijft onder die grenswaarde. Appellant voert verder aan dat ten tijde van het primaire besluit I de NVWA slechts beschikte over een ‘voorlopige’ risicobeoordeling van BuRo, namelijk het voorlopig advies van 25 juli 2017. Volgens deze voorlopige beoordeling konden effecten op de volksgezondheid bij dagelijkse consumptie van eieren niet worden uitgesloten. Het definitieve advies van BuRo volgde op 11 augustus 2017. De conclusie van dat advies was dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen en volwassenen zeer klein waren bij normale consumptie. Er is volgens appellant een opvallende discrepantie tussen de gevarenbeoordeling in het voorlopig advies en het definitieve advies van BuRo, waaraan verweerder ten onrechte voorbij is gegaan. Met betrekking tot de schadelijkheid van fipronil en de gezondheidsrisico’s daarvan heeft appellant gewezen op de notitie van prof. dr. dr. M. van den Berg (prof. van den Berg), hoogleraar toxicologie aan de Universiteit Utrecht, van 15 mei 2019. MRL voor broedeieren 6.2.2.12 Met betrekking tot de meest verstrekkende beroepsgrond van appellant dat de MRL van 0,005 mg/kg voor eieren alleen geldt voor consumptie-eieren en niet voor de op zijn bedrijf geproduceerde broedeieren, overweegt het College als volgt. Zoals hiervoor is besproken, heeft verweerder het primaire besluit I uit voorzorg genomen, op basis van gegevens ten aanzien van het bedrijf van appellant die zijn ontleend aan de administratie van Chickfriend. Het College heeft in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat voor verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit I duidelijk was of had kunnen zijn dat op het bedrijf van appellant alleen broedeieren werden geproduceerd die niet voor menselijke consumptie in de handel werden gebracht. Appellant heeft dit ook niet gesteld. Ten tijde van het nemen van het primaire beslujt I had het door appellant genoemde gesprek met de inspecteur-generaal van de NVWA van 7 augustus 2017, waarin naar zijn zeggen door vertegenwoordigers van (dit deel van) de pluimveesector aandacht is gevraagd voor de positie van op de productie van broedeieren gerichte bedrijven, zoals dat van appellant, nog niet plaatsgevonden. Verweerder heeft bij het primaire besluit I daarom terecht rekening gehouden met de mogelijkheid dat op het bedrijf van appellant ook eieren werden geproduceerd die voor menselijke consumptie bestemd waren. Gelet op het vorenstaande kan genoemde beroepsgrond niet slagen wat betreft de hier aan de orde zijnde beoordeling of ten aanzien van het primaire besluit I is voldaan aan de hiervoor genoemde voorwaarde 2 voor de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren (zie 6.2.1). Dit betekent dat het College hierna de door appellant ter zitting van de gemachtigden in de andere beroepsprocedures overgenomen algemene beroepsgronden met betrekking tot de eieren zal bespreken. Betekenis begrip schadelijke stof 6.2.2.13 Het College overweegt dat voor de betekenis van het begrip schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, van de Wet dieren allereerst van belang is dat in Europese wetgeving, die grotendeels rechtstreeks van toepassing is in Nederland, eisen zijn gesteld aan de veiligheid van levensmiddelen, waaronder levensmiddelen van dierlijke oorsprong. De basis van deze wetgeving wordt gevormd door de Europese Algemene Levensmiddelen Verordening, Verordening (EG) nr. 178/2002 (ALV). Hierin zijn de algemene beginselen en voorschriften voor de levensmiddelenwetgeving op zowel Europees als nationaal niveau neergelegd. Uit artikel 5 van de ALV blijkt dat de levensmiddelenwetgeving onder meer een of meer van de algemene doelstellingen van een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens, de bescherming van de belangen van de consument, inclusief eerlijke praktijken in de levensmiddelenhandel nastreeft, indien van toepassing rekening houdend met de bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren, de gezondheid van planten en het milieu. Volgens artikel 6, eerste en tweede lid, van de ALV wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens omstandigheden en de aard van de maatregel niet toepasselijk is, is de risicobeoordeling gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt deze op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd. In artikel 3, punt 9, van de ALV is het begrip ,,risico” gedefinieerd als: functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar. Ten slotte is in artikel 7 van de ALV het voorzorgsbeginsel neergelegd. Dit houdt in dat in specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement kunnen worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen. Van belang is verder dat in Europese wetgeving onder meer maximumconcentraties van residuen van bestrijdingsmiddelen in levensmiddelen zijn vastgesteld. In Verordening (EG) nr. 396/2005 zijn maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in of op levensmiddelen en diervoerders van dierlijke oorsprong vastgesteld. Het gaat hierbij om de vaststelling van zogenaamde maximumresidugehalten (MRL). Dit begrip is in artikel 3, tweede lid, onder d, van Verordening (EG0 nr. 396/2005 gedefinieerd als: “het hoogste wettelijke toegestane concentratieniveau van een bestrijdingsmiddelenresidu in of op een levensmiddel of diervoeder, overeenkomstig onderhavige verordening vastgesteld op basis van goede landbouwprakijken en de laagste blootstelling van consumenten die noodzakelijk is met het oog op de bescherming van kwetsbare consumenten.” Voorts blijkt uit deze verordening dat bij de vaststelling van een MRL onder meer het risico van overschrijding van de ADI of de ARfD wordt beoordeeld. In artikel 3, tweede lid, onder i, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is de ARfD als volgt gedefinieerd: “ de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die in korte tijd, meestal in de loop van één dag, mag worden ingenomen zonder merkbaar gezondheidsrisico voor de consument, zulks op basis van door middel van relevant onderzoek verkregen gegevens, en rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen)”. De ADI is in artikel 3, tweede lid, onder j, van Verordening (EG) nr. 396/2005 omschreven als: “de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die levenslang elke dag mag worden ingenomen zonder merkbaar risico voor de consumenten, zulks op basis van de op het tijdstip van de evaluatie bekende gegevens, rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen).” Ook voor diergeneesmiddelen zijn maximumresidugehalten vastgesteld voor zover deze residuen terecht kunnen komen in levensmiddelen (Richtlijn 96/23/EG en Verordening (EU) nr. 37/2010). In Europese wetgeving is verder de toepassing van biociden ter bestrijding van schadelijke organismen gereguleerd (Verordening (EU) nr. 528/2012). 6.2.2.14 In het bestreden besluit heeft verweerder de schadelijkheid van fipronil vooral toegelicht in relatie tot de volksgezondheid. Zoals blijkt uit de tekst van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren en de hiervoor (6.2.2.4) reeds genoemde geschiedenis van totstandkoming van onder meer artikel 5.10 van de Wet dieren, is de in die bepaling aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toegekende bevoegdheid om bestuurlijke maatregelen te treffen onder meer bedoeld voor situaties waarin er in verband met de blootstelling van dieren aan een schadelijke stof of het vermoeden daarvan, risico’s bestaan voor de volksgezondheid. Het begrip ‘schadelijke stof’ is weliswaar als zodanig niet gedefinieerd in de Wet dieren, maar mede in het licht van de hiervoor globaal uiteengezette Europese levensmiddelenwetgeving, is duidelijk dat in relatie tot de volksgezondheid sprake is van een schadelijke stof, indien deze stof een risico vormt voor de volksgezondheid in de zin van functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit de betreffende stof. Uit de memorie van toelichting ten aanzien van de artikelen 5.10 tot en met 5.12 van de Wet dieren kan worden afgeleid dat in de visie van de wetgever niet alleen sprake is van een schadelijke stof, indien deze stof in de regelgeving is verboden, maar onder andere ook indien de betreffende stof nog niet is verboden, maar er ten aanzien van die substantie, serieuze, met gegevens te staven, vermoedens bestaan dat ze een risico voor de volksgezondheid vormen (Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 29 tot en met 31). 6.2.2.15. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.2.2.13 en 6.2.2.14 is overwogen, volgt het College appellant niet in zijn stelling dat sprake dient te zijn van een ‘evident’ schadelijke stof en dat dit alleen aan de orde zou kunnen zijn in geval van overschrijding van de ARfD. Argument a 6.2.2.16 Met betrekking tot argument a van verweerder stelt het College vast dat door appellant niet wordt betwist dat fipronil volgens een beoordeling van de WHO wordt beschouwd als matig toxisch voor mensen. Het College begrijpt uit deze beoordeling dat fipronil volgens de WHO voor de mens als matig schadelijk kan worden aangemerkt. Argument b 6.2.2.17 Ten aanzien van argument b van verweerder dat voor fipronil in eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/kg tot 0,005 mg/kg, overweegt het College als volgt. Zoals valt af te leiden uit de hiervoor in 6.2.2.13 weergegeven definities van de begrippen MRL, ADI en ARfD in Verordening (EG) nr. 396/2005, is een MRL op zich zelf geen norm voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid en zijn de toxicologische grenswaarden ADI en ARfD dat wel. Hierbij is van belang dat uit punt 22 van de considerans van Verordening (EG) nr. 396/2005 (zie bijlage) blijkt dat het vaststellen van een MRL niet per definitie betekent dat er een risico bestaat voor de volksgezondheid, maar dat de MRL wordt vastgesteld op het laagste niveau van analytische bepaling, wanneer het toegestane gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet resulteert in aantoonbare bestrijdingsmiddelenresiduen. Dit neemt niet weg dat, zoals ook blijkt uit punt 22 van de considerans, de MRL’s voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen die niet op communautair niveau zijn toegestaan, op een zo laag niveau moeten worden vastgesteld dat de consument wordt beschermd tegen de inname van niet toegelaten of van te grote hoeveelheden bestrijdingsmiddelenresiduen. Dat betekent naar het oordeel van het College derhalve dat een MRL, hoewel op zich zelf geen norm voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid, wel dient ter bescherming van de gezondheid van de consument. In het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 wordt bevestigd dat overschrijding van de MRL-norm niet per definitie leidt tot een risico voor de volksgezondheid. De van belang zijnde passage luidt als volgt: “Wanneer een MRL overschreden wordt leidt dit niet automatisch tot een risico voor de volksgezondheid. Een MRL is gebaseerd op ‘best agricultural practices’, waarbij gezocht wordt naar de minimaal benodigde dosering van bijv. een bestrijdingsmiddel leidend tot het gewenste effect. De residuen die na het gebruik van de optimale dosering worden aangetroffen worden vervolgens vergeleken met toxische grenswaardes om te beoordelen of het residu schadelijk zal zijn voor de consument. Wanneer een MRL boven de toxische grenswaarde komt wordt een middel niet toegelaten. Voor fipronil is de oorspronkelijke MRL afgeleid op basis van chemische detectielimieten. Omdat deze waarden boven de toxische ADI liggen, is aanwezigheid van fipronil in pluimveevlees en eieren niet toegestaan.” Het College concludeert dat aan appellant moet worden toegegeven dat de enkele overschrijding van de MRL van een bepaalde stof, zoals fipronil, op zich zelf niet voldoende is voor het oordeel dat sprake is van een schadelijke stof in de hiervoor besproken betekenis, maar dat zijn stelling dat verweerder de voor deze stof in pluimvee en eieren geldende MRL ten onrechte heeft betrokken bij de beoordeling of daarvan sprake is, te kort door de bocht is. Argument c 6.2.2.18 Het College komt nu toe aan de bespreking van argument c van verweerder, namelijk dat volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren. Hoewel verweerder dit niet in het bestreden besluit heeft vermeld, kan het primaire besluit I alleen zijn gebaseerd op de door BuRo uitgevoerde risicobeoordeling, zoals deze is neergelegd in het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017, omdat dit besluit is genomen voordat BuRo het advies van 11 augustus 2017 uitbracht. Het College zal daarom de vraag moeten beantwoorden of verweerder zijn conclusie dat fipronil een schadelijke stof is (mede) mocht baseren op het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 vanwege hetgeen daarin is gesteld met betrekking tot de risico’s voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten. Het College zal hiertoe nagaan of dit advies naar de wijze van totstandkoming en inhoud zodanige gebreken bevat dat verweerder hiervan bij het nemen van het primaire besluit I geen gebruik mocht maken. 6.2.2.19 Appellant heeft gewezen op een discrepantie tussen de conclusies in het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 en het advies van 11 augustus 2017, omdat in laatstgenoemd advies, anders dan in het voorlopig advies, werd geconcludeerd dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen en volwassenen zeer klein waren bij normale consumptie van eieren. Verweerder is hieraan volgens hem ten onrechte voorbijgegaan. 6.2.2.20 Zoals blijkt uit de hiervoor in 2.4 en 2.6 weergegeven conclusies van het voorlopig advies van 25 juli 2017 en van het advies van 11 augustus 2017 is in die zin sprake van een verschil daartussen dat, kort samengevat, volgens eerstgenoemd advies sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren, en in het latere advies dat bij de consumptie van eieren met fipronil de risico’s voor kinderen en volwassenen zeer klein waren en bij de consumptie van producten waarin met fipronil besmette eieren zijn verwerkt verwaarloosbaar zijn. Het College stelt vast dat dit verschil in de kern dus tot uitdrukking komt in het feit dat in het advies van 11 augustus 2017 het risico voor de volksgezondheid als ‘zeer klein’ is beoordeeld, terwijl die kwalificatie ontbreekt in het advies van 25 juli 2017 waarin nog sprake is van ‘een risico voor de volksgezondheid’. Anders dan appellant, ziet het College alleen in dit feit geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder reeds daarom het primaire besluit I niet mocht baseren op het advies van 25 juli 2017. Hierbij is van belang dat dr. D.H.T.M. Sijm (dr. Sijm), plaatsvervangend directeur van BuRo, met zijn ter zitting bij het College gegeven toelichting op genoemd verschil naar het oordeel van het College een afdoende en overtuigende verklaring hiervoor heeft verschaft. Dr. Sijm heeft uiteengezet dat er ruim voordat het advies van 25 juli 2017 werd uitgebracht al voldoende wetenschappelijke gegevens voorhanden waren over de mogelijke aanwezigheid van fipronil in eieren en leghennen en de gevolgen van fipronil voor de gezondheid van mens en dier, maar dat bij het opstellen van het advies van 25 juli 2017 nog niets bekend was over voor de risicobeoordeling cruciale gegevens met betrekking tot de omvang van de blootstelling en het gehalte in fipronil in het pluimvee en de eieren. Het College begrijpt deze uiteenzetting aldus dat in zoverre sprake was van onzekerheden bij de wetenschappelijke beoordeling van het risico voor de volksgezondheid. Appellant heeft hier onvoldoende tegenover gesteld. Het feit dat verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit I nog geen monsters had genomen op het bedrijf van appellant en dat vorengenoemde onzekerheden volgens appellant hadden kunnen worden voorkomen als verweerder dat wel eerst had gedaan, neemt niet weg dat verweerder een maatregel mag nemen op grond van administratieve gegevens, zonder te beschikken over de uitslagen van monsters. Het College verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is overwogen in 6.2.2.4 en 6.2.2.5. Gelet op hetgeen toen bij verweerder bekend was over Chickfriend, de uitslagen van de bij zeven bedrijven genomen monsters en het grote aantal bedrijven dat mogelijk bij het fipronil-incident was betrokken, acht het College het begrijpelijk en aanvaardbaar dat verweerder niet eerst bij appellant monsters heeft genomen en de analyse daarvan heeft afgewacht. Het College stelt voorts vast dat prof. van den Berg, als hoogleraar toxicologie verbonden aan de Universiteit Utrecht, in zijn notitie van 15 mei 2019 geen aandacht heeft geschonken aan de door dr. Sijm genoemde onzekerheden. In die notitie is dus ook geen reden gelegen om de verklaring van dr. Sijm ter zijde te schuiven. 6.2.2.21 Al met al is het College niet gebleken dat het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 zodanige gebreken bevat dat verweerder hiervan bij het nemen van het primaire besluit I geen gebruik heeft mogen maken. Dit betekent dat verweerder dit besluit (mede) op dat advies mocht baseren. Argument d 6.2.2.22 Met betrekking tot argument d van verweerder stelt het College vast dat de stelling van verweerder dat fipronil, ook bij zeer lage concentraties, giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, is gebaseerd op het RIVM Briefrapport 2017-0153, getiteld “Milieurisico’s van fipronil in mest, Risicobeoordeling voor het toepassen van mest op bodem”. Het College stelt verder vast dat genoemde stelling inderdaad is neergelegd in dit rapport van het RIVM en daarin ook uitvoerig is toegelicht. Hiertegenover is de enkele, niet met enig bewijs onderbouwde stelling van appellant dat er wegens de extreem lage concentraties fipronil nooit een gevaar voor het milieu is geweest als gevolg van door fipronil verontreinigde kippenmest, onvoldoende voor de conclusie dat argument d geen hout snijdt. Conclusie schadelijke stof 6.2.2.23 Gelet op al hetgeen is overwogen in 6.2.2.10 tot en met 6.2.2.22 is het College van oordeel dat verweerder bij het primaire besluit I op goede gronden heeft gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Primair besluit I: conclusie bevoegdheid 6.2.2.24 Het standpunt van verweerder dat fipronil wat betreft de voor humane consumptie bestemde eieren een schadelijke stof is blijft overeind, maar de aanname van verweerder bij het primaire besluit I, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, dat hij bevoegd was om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren een maatregel op te leggen is wel gebrekkig voor zover dit is gebaseerd op het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat het pluimvee op het bedrijf van appellant de stof fipronil heeft opgenomen. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Nu het College aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van dit te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand te laten, is de conclusie dat verweerder bij het gehandhaafde primaire besluit I bevoegd was tot het opleggen van een maatregel op grond van genoemde wettelijke bepaling. Primaire besluiten II en III: blootstelling, monsters 6.2.3.1.1 Bij de primaire besluiten II en III heeft verweerder de bij het primaire besluit I opgelegde maatregel gehandhaafd op de grond dat uit de bij het bedrijf van appellant genomen monsters is gebleken dat fipronil met een gehalte boven de MRL voor fipronil in eieren is aangetroffen, zodat mag worden aangenomen dat het pluimvee van appellant is blootgesteld aan de schadelijk geachte stof fipronil. Anders dan bij het primaire besluit I gaat het hierbij dus niet om een vermoeden, maar om een vaststelling aan de hand van de resultaten van monsters van eieren. Het college dient met het oog op de hiervoor genoemde voorwaarde 1 (zie 6.2.1) voor de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren dus te beoordelen of verweerder, gelet op de uitslagen na analyse van de monsters, terecht heeft aangenomen dat het pluimvee van appellant is blootgesteld aan fipronil en of verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat fipronil een schadelijke stof is. 6.2.3.2 Appellant voert ook ten aanzien van de primaire besluiten II en III aan dat de op zijn bedrijf voortgebrachte eieren zijn bestemd om te worden uitgebroed ten behoeve van kuikens voor de productie van pluimveevlees en dus niet voor de consumptie door mensen. Een broedei is volgens appellant daarom geen levensmiddel in de zin van artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005, zodat de ingevolge deze verordening voor fipronil in eieren geldende MRL van 0,005 mg/kg niet van toepassing is. 6.2.3.3 Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht waarom hij een afvoerverbod ten aanzien van de broedeieren van appellant heeft opgelegd. Voor zover hier van belang, heeft verweerder daarbij gesteld dat hem bekend is dat niet alle broedeieren daadwerkelijk uitgebroed worden en dat sommige van deze eieren, mede afhankelijk van de markt, toch in de voedselketen terecht komen. 6.2.3.4 Van belang is hier artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005, dat luidt als volgt: “1. Zodra een product als bedoeld in bijlage I in de handel wordt gebracht als levensmiddel of diervoeder, of aan dieren wordt vervoederd, mag het gehalte aan bestrijdingsmiddelenresiduen niet meer bedragen dan:
8. a)het MRL dat voor betrokken producten is vastgesteld in bijlage II of III;” Vast staat dat voor pluimvee en eieren per 1 januari 2017 voor fipronil een MRL van 0,005 mg/kg geldt. In artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is, voor zover hier van belang, bepaald dat voor de toepassing van deze verordening de bij Verordening (EG) nr. 178/2002 vastgestelde definities gelden. Dit betekent dat de in artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 gegeven definitie van het begrip “levensmiddel” en de in artikel 3, onder 8, van Verordening (EG) nr. 178/2002 gegeven definitie van het begrip “in de handel brengen” van toepassing is. Bedoelde definitie van “levensmiddel” luidt als volgt: “In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlijn 98/83/EG en onverminderd de voorschriften van Richtlijn 80/778/EEG en Richtlijn 98/83/EG. Onder deze definitie vallen niet:
9. a)diervoeder;
10. b)levende dieren, tenzij bereid om in de handel te worden gebracht voor menselijke consumptie;
11. c)planten vóór de oogst;
12. d)geneesmiddelen in de zin van Richtlijn 65/65/EEG en Richtlijn 92/73/EEG van de Raad;
13. e)cosmetische producten in de zin van Richtlijn 76/768/EEG van de Raad;
14. f)tabak en tabaksproducten in de zin van Richtlijn 89/622/EEG van de Raad;
15. g)verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971;
16. h)residuen en contaminanten.” Genoemde definitie van “in de handel brengen” luidt als volgt: “het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf”. Hieruit blijkt naar het oordeel van het College dat niet bepalend is of de met fipronil besmette eieren in de handel zijn gebracht, maar of appellant de eieren voorhanden had met het oog op de verkoop, distributie en andere vormen van overdracht. 6.2.3.5 Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit in het algemeen heeft overwogen dat hem bekend is dat dat niet alle broedeieren daadwerkelijk uitgebroed worden en dat sommige van deze eieren, mede afhankelijk van de markt, toch in de voedselketen terecht komen. Uit dit besluit en de daarbij gehandhaafde primaire besluiten II en III blijkt niet dat verweerder is nagegaan of en in hoeverre deze situatie daadwerkelijk van toepassing is ten aanzien van de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dit, mede gelet op de hiervoor in 6.2.3.4 genoemde wettelijke voorschriften, ten onrechte nagelaten. Hierbij is van belang dat appellant gemotiveerd betwist dat zijn met fipronil besmette broedeieren als consumptie-eieren voor de mens in de handel zijn gekomen. Daarbij heeft hij betoogd dat tot 22 juli 2017, tot welke datum volgens hem behandelingen door Chickfriend hebben plaatsgevonden, de broedeieren regulier zijn afgeleverd en in het gangbare circuit zijn gebracht om te worden uitgebroed ten behoeve van kuikens voor de productie van pluimveevlees. Bovendien, zo heeft hij verder gesteld, mogen broedeieren ook nooit als consumptie-eieren in de handel worden gebracht en zijn broedeieren voorzien van een andere stempelcode dan voor consumptie bestemde eieren. Ter zitting heeft verweerder geen inzicht kunnen geven in de feitelijke situatie met betrekking tot de afzet van de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren en de concrete mogelijkheid voor appellant om broedeieren af te zetten in de voedselketen. Dit inzicht is van belang in verband met de hiervoor in 6.2.3.4 genoemde wettelijke voorschriften. Daaruit volgt immers dat de MRL van 0,005 mg/kg voor eieren (en pluimvee) geldt zodra deze producten als levensmiddel of diervoeder in de handel worden gebracht, of aan dieren worden vervoederd, overeenkomstig de definities die gelden voor de in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 neergelegde begrippen. Nu niet duidelijk is hoe de feitelijke situatie was met betrekking tot de afzet van de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren, kan niet worden beoordeeld of en in hoeverre genoemde MRL van toepassing is op deze eieren. Verweerder heeft ook niet aan de hand van genoemde wettelijke voorschriften gemotiveerd waarop zijn standpunt berust dat specifiek ten aanzien van de door appellant geproduceerde eieren is voldaan aan het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005, terwijl appellant al in zijn bezwaarschrift heeft aangevoerd dat zijn broedeieren niet in de voedselketen terecht komen. Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb door bij de voorbereiding van het bestreden besluit, voor zover dit strekt tot handhaving van de primaire besluiten II en II, na te laten de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren. Het vorenstaande betekent ook dat het standpunt van verweerder dat met betrekking tot de door appellant geproduceerde eieren is voldaan aan het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 niet berust op een deugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit in zoverre eveneens is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 6.2.3.6 Uit hetgeen in 6.2.3.5 is overwogen volgt verder dat het bestreden besluit, voor zover verweerder daarbij aan de hand van de voor eieren geldende MRL van 0,005 mg/kg heeft gesteld dat de eieren van appellant zijn blootgesteld aan fipronil, dat dit een schadelijke stof is en dat dus is voldaan aan voorwaarde 2 voor toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren niet deugdelijk is gemotiveerd. In zoverre heeft verweerder zich dus ten onrechte bevoegd geacht om op grond van deze bepaling bij de primaire besluiten II en III een maatregel op te leggen. 6.2.3.7 Het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit strekt tot handhaving van de primaire besluiten II en III, is daarom gegrond en dit besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. 6.2.3.8 Voor het geval dat verweerder bij een nieuw te nemen besluit (zie hierna de conclusie in 7) onderbouwt dat een deel van de door appellant geproduceerde eieren waren bedoeld voor menselijke consumptie en moet worden aangenomen dat de voor eieren geldende MRL van 0,005 mg/ kg van toepassing is op deze eieren, zal het College met het oog op de finale geschilbeslechting hierna in de uitspraak de door appellant voor dat geval overgenomen algemene beroepsgronden bespreken. Dit betekent dat het College nu de beroepsgrond ten aanzien van de monsterneming zal beoordelen. 6.2.3.9 Appellant betoogt dat de wijze van monsterneming niet voldeed aan de daaraan gestelde vereisten. Artikel 27 van Verordening (EG) nr. 396/2005 verplicht om een voldoende aantal gespreide monsters te nemen om te garanderen dat de resultaten representatief zijn. Het aantal genomen monsters van de eieren per bedrijf is volgens appellant onvoldoende geweest om tot de conclusie te komen dat de eieren besmet waren met fipronil en dat de aanwezigheid van deze stof gevaar voor de volksgezondheid zou opleveren. Appellant voert aan dat de nodige twijfels bestaan over de monsterneming van de NVWA, omdat een eigen meting een andere resultaat opleverde dan de door NVWA gedane metingen. Verder voert appellant aan dat in het kader van de bemonstering van alle stallen monsters genomen hadden moeten worden van mest, eieren en kippen. Door slechts gedeeltelijk te bemonsteren was er geen grond om voor alle drie de producten een algehele blokkade op te leggen. 6.2.3.10 Het College constateert dat appellant niet met betrekking tot concrete uitslagen van de op zijn bedrijf afgenomen monsters heeft betwist dat daarin fipronil is aangetroffen boven de toegestane MRL. Appellant heeft wel in algemene zin gesteld dat de monsterneming niet voldeed aan de daarvoor geldende vereisten, maar hij heeft deze stelling op dit punt niet, althans niet inzichtelijk, nader onderbouwd. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat het aantal genomen monsters van de eieren per bedrijf onvoldoende is geweest om tot de conclusie te komen dat de eieren besmet waren met fipronil overweegt het College dat appellant niet concreet inzichtelijk heeft gemaakt in welke gevallen onvoldoende monsters genomen zouden zijn, waarom dat het geval was en in welke zin dit invloed op het resultaat van de metingen gehad zou hebben. Appellant heeft naar het oordeel van het College derhalve onvoldoende twijfel gezaaid over de juistheid van de bemonstering en de uitslagen van analyse van de genomen monsters. Dit betekent dat verweerder zich naar het oordeel van het College op basis van de resultaten van de geanalyseerde monsters terecht op het standpunt heeft gesteld dat het pluimvee op het bedrijf van appellant is blootgesteld aan fipronil. Primaire besluiten II en III: schadelijke stof 6.2.3.11 Specifiek voor de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren is allereerst van belang dat verweerder in het bestreden besluit met betrekking tot de broedeieren heeft overwogen dat de kuikens die zich in de bevruchte eieren bevonden ook verontreinigd waren met fipronil, dat deze kuikens in de voedselketen terecht kunnen komen en dat verweerder voor een afvoerverbod van de broedeieren heeft gekozen om dit te voorkomen. Naar het College begrijpt, stelt verweerder zich zodoende op het standpunt dat fipronil in broedeieren schadelijk is voor de volksgezondheid, omdat de uit deze eieren, na het uitbroeden, voortkomende kuikens dientengevolge ook verontreinigd zijn met fipronil en aldus in de voedselketen terecht kunnen komen. Het College zal eerst dit standpunt van verweerder beoordelen. Appellant stelt dat de kuikens die voortkomen uit de met fipronil verontreinigde broedeieren, wel geschikt zijn voor de productie van pluimveevlees. 6.2.3.12 Het College stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat fipronil in broedeieren schadelijk is voor de volksgezondheid, omdat de uit deze eieren, na het uitbroeden, voortkomende kuikens dientengevolge ook verontreinigd zijn met fipronil, niet nader heeft onderbouwd. Ten tijde van het nemen van de primaire besluiten II en III beschikte verweerder alleen over het advies van BuRo van 25 juli 2017. Dit advies gaat echter niet in op het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van pluimveevlees dat is voortgekomen uit met fipronil verontreinigde eieren. Dit geldt ook voor het advies van BuRo van 11 augustus 2017, dat overigens ook niet beschikbaar was voor verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit II. In die adviezen kan dus geen steun worden gevonden voor vorengenoemd standpunt van verweerder. Pas in het advies van BuRo van 25 augustus 2017, dat dus is uitgebracht nadat het primaire besluit II was genomen, respectievelijk op dezelfde dag als die waarop het primaire besluit III is genomen, is de vraag beantwoord of vleeskuikens die zijn voortgekomen uit broedeieren die fipronil bevatten, veilig kunnen worden geconsumeerd. Uit het hiervoor in 2.7 weergegeven antwoord op deze vraag volgt dat BuRo deze vraag bevestigend heeft beantwoord en dat er geen gevaar voor de volksgezondheid bestaat. Naar het oordeel van het College heeft verweerder deze conclusie van BuRo ten onrechte niet betrokken bij het bestreden besluit, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de primaire besluiten II en III. Het College wijst er hierbij nog op dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder de primaire besluiten II en III uit voorzorg heeft genomen, omdat ten tijde van het nemen van deze besluiten (ook) nog onzekerheid zou bestaan over genoemd risico. Het vorenstaande betekent dat vorengenoemd standpunt van verweerder niet berust op een deugdelijke motivering en dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent ook dat het bestreden besluit, voor zover verweerder daarbij op basis van vorengenoemd standpunt heeft willen betogen dat de kippen en eieren van appellant zijn blootgesteld aan fipronil, dat dit een schadelijke stof is en dus is voldaan aan voorwaarde 2 voor toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep is ook daarom gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. 6.2.3.13 Het bestreden besluit vermeldt ook in verband met de primaire besluiten II en III dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat: - de stof volgens de beoordeling van de WHO (matig) toxisch is voor mensen (argument a);- voor eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0.015 mg/kg tot 0,005 mg/kg (argument b);- volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument
17. c)en- de stof giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties (argument d). Nu appellant de algemene beroepsgronden van de in de andere beroepsprocedures aangevoerde beroepsgronden heeft overgenomen voor het geval de schadelijkheid van de door hem geproduceerde eieren op dezelfde wijze moet worden beoordeeld als die voor consumptie-eieren, zal het College deze beroepsgronden met het oog op de finale beslechting van het geschil hierna bespreken. Het College begrijpt bedoelde, hiervoor in 6.2.2.11 weergegeven beroepsgronden van appellant (uitgezonderd de hiervoor reeds besproken beroepsgrond die specifiek betrekking heeft op broedeieren) aldus dat deze ook betrekking hebben op het in het kader van de primaire besluiten II en III door verweerder ingenomen standpunt dat fipronil een schadelijke stof is. Dit betekent dat het College dus ook ten aanzien van de primaire besluiten II en III dient te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van deze besluiten beschikbare informatie, op basis van deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Van belang hierbij is nog dat een belangrijk verschil ten opzichte van de primaire besluiten I en II is, dat BuRo ten tijde van het nemen van het primaire besluit III zijn advies van 11 augustus 2017 had uitgebracht. Betekenis begrip schadelijke stof 6.2.3.14 Wat betreft de beoordeling van de in 6.2.3.13 bedoelde beroepsgronden verwijst het College naar hetgeen is overwogen met betrekking tot de betekenis van het begrip ‘schadelijke stof’ als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, van de Wet dieren in 6.2.2.13 en 6.2.2.14. Die overwegingen gelden ook met betrekking tot de primaire besluiten II en III. Argumenten a en b 6.2.3.15 Wat betreft de argumenten a en b van verweerder verwijst het College naar hetgeen daarover is overwogen met betrekking tot het primaire besluit I in 6.2.2.16 en 6.2.2.17. Het College neemt ook deze overwegingen hier over met betrekking tot de primaire besluiten II en III. Argument c 6.2.3.16 Wat betreft de beoordeling van argument c is het advies van BuRo van 11 augustus 2017 van belang. Dit advies ligt (mede) ten grondslag aan het primaire besluit III, waarbij van belang is dat verweerder bij het primaire besluit III de grondslag en motivering van de bij het primaire besluit II gehandhaafde maatregel heeft aangevuld en toegelicht. Het College zal dus ook ten aanzien van dit advies beoordelen of het naar de wijze van totstandkoming en inhoud zodanige gebreken bevat dat verweerder van dit advies geen gebruik heeft mogen maken bij het nemen van het primaire besluit III, waarbij het, naar het College begrijpt, mede ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit II. 6.2.3.17 In het advies van BuRo van 11 augustus 2017 staat, voor zover van belang, het volgende voor wat betreft het risico voor de volksgezondheid. “Antwoorden op onderzoeksvragen Is er een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten? Bij normale consumptie van eieren is de kans op gezondheidseffecten voor volwassenen zeer klein. Het overgrote deel van de eieren in de retail bevatte geen fipronil. In de gevallen van eieren die wel fipronil bevatten is de kans op gezondheidseffecten zeer klein. De concentraties in de eieren in combinatie met het aantal geconsumeerde eieren is daarvoor te laag. De effecten die in de literatuur gerapporteerd zijn over de blootstelling van mensen aan fipronil geven bovendien aan dat eventuele effecten zeer mild zijn en ook snel verdwijnen na beëindiging van de blootstelling. Voor hele kleine kinderen tot en met 6 jaar, kan bij consumptie van te veel van een ernstig besmet ei, niet helemaal uitgesloten worden dat effecten optreden. De kans dat dit daadwerkelijk plaatsvindt, is zeer klein. Kinderen zijn niet extra gevoelig voor fipronil voor zover bekend. Kinderen consumeren wel relatief veel ei, ten opzichte van een volwassene, maar desondanks zal de consumptie van vrijwel alle kinderen onder gezondheidskundige grenswaarden blijven die bepaald zijn door internationale wetenschappelijke organisaties zoals EFSA. In de gevallen van de hoogst besmette eieren zorgt consumptie van 1 ei per week of minder niet tot overschrijdingen van gezondheidskundige grenswaarden zoals die zijn bepaald door EFSA. Samenvattend, de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren is voor kinderen vanaf 7 jaar en volwassenen zeer klein bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum dat adviseert. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel ei consumeren waarin fipronil zit kunnen effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans hierop is zeer klein, en beperkt zich dan waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van ei-producten waarin fipronil bevattende eieren verwerkt zijn? De meeste eieren van leghenbedrijven bevatten geen fipronil en vormen op dit punt geen bedreiging voor de volksgezondheid. Eieren die wel fipronil bevatten en industrieel zijn verwerkt in producten zullen bijna altijd ‘verdund’ zijn met eieren van andere leveranciers. De gezondheidsrisico’s van dergelijke producten zullen verwaarloosbaar zijn voor volwassenen en voor kinderen. Er zijn een beperkt aantal producten die veel ei of eidooier bevatten. Op basis van de producten eiersalade, mayonaise en eierkoeken kan worden ingeschat dat de gezondheidskundige grenswaarden, zoals die zijn afgeleid door EFSA, bij normale consumptie niet zullen worden overschreden bij normale consumptie. Samenvattend, de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid door de consumptie van ei-producten zijn verwaarloosbaar.” 6.2.3.18 Het verschil tussen het advies van BuRo van 11 augustus 2017 en het voorlopige advies van 25 juli 2017 komt in de kern hierop neer dat in het advies van 11 augustus 2017 het risico voor de volksgezondheid als ‘zeer klein’ is beoordeeld, terwijl deze kwalificatie ontbreekt in het advies van 25 juli 2017 waarin nog sprake is van ‘een risico voor de volksgezondheid’. Het College leidt hieruit af dat het risico voor de volksgezondheid door BuRo in het advies van 11 augustus 2017 als beduidend minder ernstig werd beoordeeld dan in het voorlopig advies. Dit betekent naar het oordeel van het College echter niet dat verweerder zich op grond van het advies van 11 augustus 2017 niet op het standpunt kon en mocht stellen dat fipronil een schadelijke stof is als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Het College verwijst hiertoe naar hetgeen hiervoor in 6.2.2.13 en 6.2.2.14 is geoordeeld over de betekenis van dat begrip. In het licht daarvan kan ook in het geval na een risicoanalyse door ter zake deskundigen wordt geconcludeerd dat uit de betreffende stof een ‘zeer klein’ risico voor de volksgezondheid’ voortvloeit, deze stof worden aangemerkt als een schadelijke stof. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de risicobeoordeling in het advies van 11 augustus 2017 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, deze beoordeling niet kan worden gedragen door de gegevens waarop zij is gebaseerd, dan wel anderszins inhoudelijk voor onjuist moet worden gehouden. De notitie van prof. van den Berg van 15 mei 2019 biedt daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Daarin wordt kritiek geuit op het gebruik door BuRo van de ADI in plaats van de ARfD, omdat de ADI volgens prof. van den Berg bij een korte blootstellingsduur, zoals bij het fipronil-incident, een overschatting van het risico geeft en gesteld dat verweerder een veilige norm had kunnen hanteren die had gelegen tussen de ADI (0,0002 mg/
18. kg)en de ARfD (0,009 mg/kg. Het College stelt vast dat BuRo in het advies van 11 augustus 2017 zijn keuze om bij de risicobeoordeling uit te gaan van de ADI en niet van de ARfD uitvoerig heeft gemotiveerd. Daaruit blijkt dat BuRo rekening heeft gehouden met het door prof. van den Berg in zijn notitie gemaakte punt dat de ADI een maat is voor de beoordeling van risico’s bij levenslange blootstelling, maar niet of minder bij blootstelling van weken of maanden, waarvan in het fipronil-incident wordt uitgegaan. BuRo stelt dat voor een dergelijke tijdelijke blootstelling geen wetenschappelijke grenswaarde beschikbaar is. Uit de notitie van prof. van den Berg blijkt niet dat dit een onjuiste aanname is. Vervolgens heeft BuRo er beredeneerd voor gekozen om niettemin uit te gaan van de ADI als meest veilige norm, onder meer vanwege de onzekere feitelijke blootstellingspercentages aan fipronil in eieren gedurende de gehele blootstellingsperiode. Hierbij heeft BuRo rekening gehouden met de door verschillende instanties, waaronder de EFSA, gehanteerde ARfD. In hetgeen prof. van den Berg in zijn notitie heeft gesteld, ziet het College geen grond voor het oordeel dat BuRo – en verweerder in het voetspoor daarvan - zodoende een onbegrijpelijke en onaanvaardbare keuze heeft gemaakt. Daarbij is van belang dat aan een wetenschappelijke risicobeoordeling als hier aan de orde is een bepaalde beoordelingsruimte inherent is, die binnen redelijke grenzen moet worden gerespecteerd door de bestuursrechter. Naar het oordeel van het College blijkt uit de notitie van porf. van den Berg niet klip en klaar dat deze grenzen in het advies van 11 augustus 2017 zijn overschreden en dat de conclusie van BuRo dat sprake was van een zeer klein risico voor de volksgezondheid voor met name zeer kleine kinderen die relatief veel ei met fipronil eten wetenschappelijk onhoudbaar is. Tot slot wijst het College erop dat de vraag of verweerder, gelet op de inschatting van het risico voor de volksgezondheid in het advies van 11 augustus 2017, in redelijkheid kon besluiten tot het opleggen van de in geding zijnde maatregelen, moet worden onderscheiden van de kwestie of fipronil terecht als een schadelijke stof is aangemerkt en niet op deze plek wordt besproken, maar hierna in 6.7. 6.2.3.19 Het College concludeert dan ook dat verweerder de bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluiten II en III wat betreft de voor consumptie bestemde eieren (mede) mocht baseren op het advies van BuRo van 11 augustus 2017. Argument d 6.2.3.20 Wat betreft argument d van verweerder verwijst het College naar hetgeen daarover is overwogen met betrekking tot het primaire besluit I in 6.2.2.22. Het College neemt deze overwegingen hier over met betrekking tot de primaire besluiten II en III Conclusie schadelijke stof 6.2.3.21 Het vorenstaande betekent dat verweerder met betrekking tot de primaire besluiten II en III voor zover deze zien op eieren die bestemd zijn voor consumptie door de mens, terecht heeft gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Primaire besluiten II en III: conclusie bevoegdheid 6.2.3.22 Met betrekking tot het bestreden besluit, voor zover dit strekt tot handhaving van de primaire besluiten II en III, concludeert het College dat in verband met hetgeen is overwogen over de broedeieren van appellant sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek ten aanzien van het standpunt van verweerder dat is voldaan aan voorwaarde 1 voor de toepassing van artikel 5.10, eerst lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. Verweerder heeft zich dus in zoverre ten onrechte bevoegd geacht tot het opleggen van een maatregel. Voor zover de primaire besluiten II en III betrekking hebben op eieren die zijn bestemd voor consumptie door de mens, heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om op grond van die wettelijke bepaling een maatregel op te leggen. 6.3 Artikel 5.12 Wet dieren Inleiding 6.3.1.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de wettelijke grondslag van de primaire besluiten aangevuld met artikel 5.12 van de Wet dieren, waarin is neergelegd dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit maatregelen kan treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Deze bevoegdheid richt zich dus niet op het treffen van maatregelen tegen dieren en dierlijke bijproducten, waarop artikel 5.10 van de Wet dieren betrekking heeft. 6.3.1.2 Artikel 5.12 van de Wet dieren luidt als volgt: “Artikel 5.12 Bedrijven, inrichtingen en locaties 1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en: a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed; b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed. 2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen inhouden: a. gehele of gedeeltelijke sluiting van de bedrijven, inrichtingen of locaties gedurende een door Onze Minister te bepalen periode; b. schorsing of intrekking van een vergunning, erkenning, toestemming, toelating, registratie, bewijs van vakbekwaamheid, goedkeuring of certificering die bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet aan de bedrijven, inrichtingen of locaties is verleend, en c. een verplichting tot vaststelling van hygiëneprocedures of tot ander handelen of nalaten dat noodzakelijk is om de veili