ECLI:NL:CBB:2021:592

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/605 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen [naam maatschap] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. M.J.H. van der Burgt). Procesverloop Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij besluit van 30 april 2019 heeft verweerder het besluit van 24 april 2018 ingetrokken en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 maart 2020 heeft het College het door appellante tegen het besluit van 24 april 2018 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het tegen het besluit van 30 april 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 april 2019 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij besluit van 8 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist. Hij heeft het primaire besluit herroepen en het bezwaar gegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellante is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Overwegingen Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. Aan de ontheffing kunnen volgens het derde lid voorwaarden worden verbonden. 1.3 Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw, verminderd met 8,3% (de generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is – zijn uitgezonderd van de generieke korting. Ingevolge het derde lid van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt bij toepassing van de generieke korting, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat. 1.4 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Feiten 2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 17 januari 2014 heeft [naam] , één van de maten van appellante, een ernstig bedrijfsongeval gehad, waardoor hij nagenoeg blind is geraakt. In augustus 2014 was het gezichtsvermogen van [naam] weer zo goed als hersteld. Op de peildatum van 15 mei 2015 had appellante (tijdelijk) 5,24 ha van zijn grond verpacht. Besluiten van verweerder en uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven 3.1 Bij het primaire besluit, dat verweerder bij het besluit van 30 april 2019 heeft gehandhaafd, is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.211 kg. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder de generieke korting van 8,3% toegepast en het berekende fosfaatrecht van 4.591,90 kg met 381,13 kg gekort. Bij het berekenen van de (niet-)grondgebondenheid heeft verweerder de door appellante op 15 mei 2015 verpachte 5,24 ha grond buiten beschouwing gelaten. 3.2 In zijn uitspraak van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:168; hierna: de uitspraak van 17 maart 2020), is het College tot het oordeel gekomen dat de vaststelling (in het primaire besluit) van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie, in de situatie van appellante, in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College heeft aan dat oordeel onder meer ten grondslag gelegd dat het aannemelijk is dat appellante de grond in 2014 en 2015 – en dus op de peildatum van 15 mei 2015 – tijdelijk heeft verpacht, om daarmee de arbeidsbeperkingen van [naam] op te kunnen vangen. Appellante kon bij het aangaan van de pachtovereenkomst niet bevroeden dat de tijdelijke verpachting een zodanig ingrijpend effect kon hebben. Dat zij ervoor heeft gekozen de grond te verpachten en geen andere arbeidsbesparende keuze heeft gemaakt, is bezien in dat licht niet onbegrijpelijk. Hiermee wordt de keuze van appellante om tot (tijdelijke) verpachting over te gaan navolgbaar geacht. Verder is bij de beoordeling betrokken dat de verpachting appellante nauwelijks enig voordeel heeft geboden en dat zij door tijdens de verpachting haar mest op de verpachte grond af te zetten, feitelijk in lijn met de grondgebondenheid heeft gehandeld. De door de verpachting van haar 5,24 ha grond veroorzaakte korting maakt dat appellante een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel overtreft. 3.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met herroeping van het primaire besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.211 kg en met gebruikmaking van de op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw aan hem verleende bevoegdheid, een aan het bedrijf van appellante gekoppelde ontheffing verleend voor het produceren van 85 kg fosfaat. Bij het bepalen van de omvang van de ontheffing heeft verweerder als uitgangspunt genomen dat appellante – net als andere melkveehouders – enig nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel moet kunnen dragen. Verweerder acht zich dan ook slechts gehouden om het buitensporige deel van de vastgestelde last weg te nemen en compenseert om die reden (in de vorm van het verlenen van een ontheffing) niet meer dan 50% van het berekende tekort van 169,63 kg fosfaatrechten, oftewel (afgerond) 85 kg. Beroepsgronden 4. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte de omvang van de ontheffing heeft bepaald op 85 kg. Het (alsnog) meenemen van de 5,24 ha verpachte grond bij de berekening van de fosfaatruimte leidt tot 169,63 kg meer fosfaatrechten (4.380,4 kg – 4.210,77 kg). Het standpunt van verweerder dat appellante enig nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel moet dragen en dat hij daarom op de berekende ontheffing van 169,63 kg een korting van 50% heeft toegepast, vindt appellante onredelijk en niet in lijn met de uitspraak van 17 maart 2020. Appellante wijst er in dit verband op dat zij al nadeel draagt als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel, namelijk de op het berekende fosfaatrecht toegepaste korting van 211,5 kg over dat deel van het bedrijf dat niet grondgebonden is. Verder stelt appellante dat uit het door het College in de uitspraak van 17 maart 2020 gegeven oordeel volgt dat de onevenredigheid daarin schuilt dat gegeven de omstandigheden elke korting op het fosfaatrecht voor de verpachte grond onevenredig is en voor appellante een buitensporige last oplevert. Verweerder had dan ook met inachtneming van de uitspraak van 17 maart 2020 de omvang van de ontheffing moeten bepalen op (afgerond) 170 kg. Voor een oordeel over de (de mate van) buitensporigheid was voor verweerder geen ruimte meer nu dat oordeel al door het College was gegeven, aldus appellante. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omvang van de ontheffing in het bestreden besluit op de juiste wijze is vastgesteld en motiveert dit als volgt. 5.2 Het College heeft in zijn uitspraak van 17 maart 2020 geoordeeld dat appellante ‘in ieder geval tot op zekere hoogte moet worden gecompenseerd’ voor de op haar rustende individuele en buitensporige last en dat het op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke (vorm

1. en)omvang hij appellante compensatie zal bieden. Anders dan appellante stelt, volgt niet uit de uitspraak dat verweerder gehouden is de individuele en buitensporige last in zijn volledige omvang te compenseren. Daarnaast valt uit het feit dat het College niet zelf in de zaak heeft voorzien, maar verweerder heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen, ook af te leiden dat (wat betreft de inhoud) verscheidene besluiten mogelijk waren. 5.3 Bij het bepalen van de omvang van de compensatie is als uitgangspunt genomen dat appellante, net als andere melkveehouders, enig nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel moet kunnen dragen. Dit heeft tot de beslissing geleid dat voor 50% van het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat appellante toegekend had kunnen krijgen als zij haar grond niet had verpacht (minus de door haar verkregen voordelen) een ontheffing wordt verleend en dat de andere 50% van dat verschil door appellante zelf gedragen moet worden. Verweerder heeft hier mede bij betrokken dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan haar kan worden toegerekend. Immers, als appellante haar grond niet had verpacht, had zij alleen de last gedragen als gevolg van de opgelegde korting van 211,5 kg. Concreet betekent dit dat appellante gecompenseerd wordt voor 50% van het tekort van 169,63 kg (381,13 kg — 211,5
2. kg)fosfaatrechten, wat (afgerond) uitkomt op 85 kg. Hiermee komt de feitelijke korting voor appellante uit op 84 kg, wat overeenkomt met 1,99% (84 kg/4.211 kg x 100). Het nadeel voor appellante bedraagt dus minder dan bijvoorbeeld de drempel van 5% voor de knelgevallenregeling en is daarmee aanvaardbaar te achten. Ook is door verweerder bij het bepalen van de omvang van de compensatie aangesloten bij het in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit genoemde percentage van 50, zijnde het percentage waarmee het fosfaatrecht wordt verhoogd indien voldaan wordt aan de voorwaarden van de in dat artikel opgenomen knelgevallenregeling voor starters. Ten overvloede wijst verweerder er nog op dat appellante enig voordeel heeft genoten van de tijdelijke verpachting nu zij daarmee haar derogatie heeft behouden. Zoals uit artikel 25c, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet volgt, kan derogatie enkel worden verkregen als minimaal 80% van het land van de landbouwer grasland betreft. Na de verhuur van de 5,24 ha bouwland, voldeed appellante aan deze eis. Voor de verpachting voldeed zij daar echter niet aan. 5.4 Alles overziend komt verweerder tot de conclusie dat na het verlenen van een ontheffing voor het produceren van 85 kg fosfaat, voor appellante geen sprake meer is van een individuele en buitensporige last. Voor extra compensatie, al dan niet in de vorm van het verlenen van een grotere ontheffing, bestaat dan ook geen aanleiding. Beoordeling 6.1 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat indien de door appellante op de peildatum van 15 mei 2015 (tijdelijk) verpachte grond van 5,24 ha bij het berekenen van de fosfaatruimte in 2015 zou zijn meegenomen, het fosfaatrecht van appellante – na toepassing van een korting van 211,5 kg – (afgerond) 170 kg hoger zou zijn vastgesteld dan in het primaire besluit. Verder is het College niet gebleken dat appellante zich ertegen verzet dat de geboden compensatie bestaat uit het verlenen van een ontheffing. 6.2 De vraag die nog ter beoordeling voorligt is of – zoals appellante betoogt – uit de uitspraak van het College van 17 maart 2020 volgt dat verweerder gehouden was appellante voor het gehele door de verpachting van 5,24 ha grond veroorzaakte tekort aan fosfaatrechten te compenseren, dan wel dat het standpunt van verweerder, dat uit de in de uitspraak onder 7.1 opgenomen zinsnede ‘tot op zekere hoogte’ volgt dat het aan verweerder was om (naast de vorm) de omvang van de compensatie te bepalen, moet worden gevolgd. Het College is van oordeel dat het betoog van appellante slaagt en overweegt daartoe het volgende. 6.3 In zijn uitspraak van 17 maart 2020 heeft het College onder 6.5 geoordeeld dat de door de verpachting van 5,24 ha grond veroorzaakte korting op het fosfaatrecht maakt dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. Daaruit volgt dat de last buitensporig is wat betreft de fosfaatrechten die appellante als gevolg van de verpachting mist, zijnde (afgerond) 170 kg. Met het bieden van compensatie voor die gemiste fosfaatrechten, wordt het buitensporige deel van de last weggenomen. Er resteert dan nog een korting van 211,5 kg op het berekende fosfaatrecht, omdat appellante niet grondgebonden is. Dit maakt dat naar het oordeel van het College verweerder, gelet op de uitspraak van 17 maart 2020, hier gehouden was om aan appellante compensatie te bieden voor (afgerond) 170 kg fosfaatrechten. Dat het College in de uitspraak van 17 maart 2020 niet zelf in de zaak heeft voorzien vloeit voort uit het derde lid van artikel 38 van de Msw, waarin is bepaald dat verweerder eventueel voorwaarden kan verbinden aan de ontheffing. 6.4 Voor zover verweerder nog heeft betoogd dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan haar kan worden toegerekend, omdat de (tijdelijke) verpachting een eigen keuze van appellante betreft en zij daarnaast ook enig voordeel heeft genoten van de verpachting, wordt overwogen dat uit hetgeen onder 6.5 van de uitspraak van 17 maart 2020 is overwogen blijkt dat beide omstandigheden al door het College zijn betrokken bij de afweging of in de situatie van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan dit betoog wordt dan ook voorbijgegaan. Slotsom en proceskosten 7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat verweerder de omvang van de te verlenen ontheffing in het bestreden besluit op een onjuiste hoeveelheid heeft bepaald. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 38, tweede lid, van de Msw worden vernietigd. Het College zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarbij het primaire besluit wordt herroepen, het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht wordt vastgesteld op 4.211 kg en aan appellante ontheffing wordt verleend om op haar bedrijf in een kalenderjaar tot maximaal 170 kg fosfaat aan dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken. Verweerder dient dit besluit binnen vier weken na de openbaarmaking van deze uitspraak te nemen. 8. Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Beslissing Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; bepaalt dat verweerder binnen vier weken na de openbaarmaking van deze uitspraak een nieuw besluit neemt waarbij het primaire besluit wordt herroepen, het fosfaatrecht van appellante wordt vastgesteld op 4.211 kg en aan appellante ontheffing van het verbod van artikel 21b van de Meststoffenwet wordt verleend om op haar bedrijf in een kalenderjaar tot maximaal 170 kg fosfaat aan dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.