uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/2159 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 in de zaak tussen Exportslachterij [naam 1] en Zn. B.V., thans Exportslachterij Family Beef B.V., te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigde: mr. L.J. Steenbergen) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en mr. W.J.C. Goorden) Procesverloop In de periode juni 2021 tot en met september 2021 heeft de minister een aantal besluiten genomen en brieven aan de onderneming gestuurd naar aanleiding van geconstateerde dierenwelzijnsovertredingen in het slachthuis van de onderneming. Met het besluit van 16 september 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister de bezwaren van de onderneming tegen deze besluiten en brieven ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard. De onderneming heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De onderneming en de minister hebben nadere stukken ingediend. De zitting was op 20 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigde van de onderneming, en namens de minister mr. J.F.L. Roording, mr. A.F.D. Weken en de gemachtigden van de minister. Namens de minister is ook verschenen drs. [naam 5] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Samenvatting In deze uitspraak beoordeelt het College een aantal besluiten en brieven die de minister heeft genomen dan wel gestuurd in de periode juni tot en met september 2021 naar aanleiding van dierenwelzijnsovertredingen in het slachthuis van de onderneming in [woonplaats] . Deze overtredingen zijn mede aan het licht gekomen door videobeelden die in het geheim zijn gemaakt door een medewerker die eind 2020 een aantal weken in het slachthuis werkte. Later bleek dat deze medewerker verbonden was aan Varkens in Nood. Varkens in Nood heeft een deel van de beelden van de ‘undercover’-medewerker aan RTL-Nieuws verstrekt en RTL-Nieuws heeft een deel van de verstrekte beelden uitgezonden. Op de beelden is te zien dat medewerkers in het slachthuis dierenwelzijnsovertredingen plegen. Via RTL-Nieuws werden ook de NVWA en de minister bekend met de videobeelden. De minister heeft daarop de onderneming eerst onder verscherpt toezicht gesteld, waardoor er extra cameratoezicht werd gehouden en een extra toezichthouder van de NVWA permanent aanwezig was in het slachthuis. Ook heeft de minister beperkingen gesteld aan het aanvoeren en lossen van dieren. Niet veel later is de minister echter overgegaan tot schorsing van de slachthuiserkenning. Dit betekende dat alle slachtactiviteiten tijdelijk moesten worden gestaakt. Om de schorsing van de slachthuiserkenning opgeheven te krijgen, moest de onderneming een plan van aanpak indienen. Na twee maanden mocht het slachthuis weer open en konden de slachtactiviteiten weer gefaseerd worden hervat. De onderneming bestrijdt in beroep de maatregelen die de minister heeft getroffen en stelt als gevolg hiervan ernstige financiële schade te hebben geleden. Het College oordeelt in deze uitspraak dat de minister de situatie in het slachthuis dermate ernstig heeft mogen achten, dat een schorsing van de slachthuiserkenning gerechtvaardigd was. Ook de andere besluiten van de minister vindt het College niet onrechtmatig of onredelijk. Wel bevat de beslissing op bezwaar formele gebreken. Om die reden is het beroep gegrond. Overwegingen Inleiding 1 De onderneming exploiteert een slachthuis voor varkens en runderen in [woonplaats] . In november 2020 is via een uitzendbureau een nieuwe medewerker in het slachthuis komen werken. Deze medewerker, die – zoals later is gebleken – verbonden was aan Varkens in Nood, heeft gedurende vijf weken in het geheim videobeelden gemaakt in het slachthuis. Op de videobeelden is te zien dat medewerkers in het slachthuis dierenwelzijnsovertredingen plegen. Dit staat tussen partijen ook niet ter discussie. 1.1 Varkens in Nood heeft een selectie van de videobeelden ter beschikking gesteld aan RTL-Nieuws. RTL-Nieuws heeft een deel van deze beelden uitgezonden op 28 juni 2021. Ook heeft RTL-Nieuws de beelden getoond aan de NVWA. Daaropvolgend heeft de minister een aantal besluiten genomen en brieven aan de onderneming gestuurd. 1.2 Met de brief van 28 juni 2021 heeft de minister de onderneming onder verscherpt toezicht gesteld voor de duur van drie maanden. Het verscherpte toezicht zag op de aanwezigheid van een tweede toezichthouder van de NVWA in het slachthuis, op intensivering van het cameratoezicht en op heroverweging van de positionering van de camera’s. De kosten van het verscherpte toezicht komen volgens de brief voor rekening van de onderneming. 1.3 Op 28 juni 2021 heeft de minister daarnaast een besluit (last onder dwangsom) genomen waarbij het de onderneming met ingang van 30 juni 2021 verboden wordt dieren aan te voeren en te lossen vóór het tijdstip van de ante mortem-keuring, waarbij de officiële dierenarts aanwezig is. Als de onderneming toch dieren aanvoert en lost bij afwezigheid van de officiële dierenarts, dan verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per dag, tot een maximum van € 100.000,-. 1.4 Met het besluit van 2 juli 2021 heeft de minister de slachthuiserkenning van de onderneming met ingang van zaterdag 3 juli 2021 geschorst (het schorsingsbesluit). Daarmee wordt het de onderneming verboden om nog activiteiten ten aanzien van levende dieren te verrichten. Bij overtreding van het verbod verbeurt de onderneming een dwangsom van € 10.000,- per dag tot een maximum van € 100.000,-. In het schorsingsbesluit staat dat, om de schorsing op te heffen, de onderneming een met waarborgen omkleed plan van aanpak moet indienen dat aan een aantal door de minister gestelde eisen moet voldoen. Omdat er door de schorsing geen activiteiten met levende dieren meer mogen plaatsvinden, heeft de minister de op 28 juni 2021 opgelegde last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van de dieren in het schorsingsbesluit laten vervallen. 1.5 De onderneming heeft vervolgens tussen 6 juli en 17 augustus 2021 vijf plannen van aanpak ingediend. De minister heeft de onderneming met de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 medegedeeld dat de eerste vier plannen van aanpak niet voldeden aan de eisen en daarbij toegelicht op welke punten de plannen verbetering behoefden. 1.6 Op 17 augustus 2021 heeft de onderneming het vijfde plan van aanpak ingediend. Dit plan van aanpak voldoet volgens de minister wel aan de eisen die hij heeft gesteld voor opheffing van de schorsing. Met het besluit van 30 augustus 2021 heeft de minister daarom de schorsing van de slachthuiserkenning opgeheven (het opheffingsbesluit). Voor het hervatten van de werkzaamheden heeft de minister in het opheffingsbesluit een aantal instructies gegeven. Ook heeft de minister daarin medegedeeld dat het verscherpte toezicht wordt verlengd met drie maanden en heeft de minister besloten dat de last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren opnieuw komt te gelden voor de duur van drie maanden. 1.7 Met de brief van 3 december 2021 heeft de minister medegedeeld dat het verscherpte toezicht opnieuw met drie maanden wordt verlengd. Ook heeft de minister besloten dat de last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren met drie maanden wordt verlengd, maar dit keer alleen voor zover het varkens betreft. 1.8 De onderneming heeft op verschillende momenten bezwaar gemaakt tegen de hiervoor genoemde besluiten en brieven van de minister. 1.9 De minister heeft in de beslissing op bezwaar het bezwaar tegen het besluit en de brief van 28 juni 2021, het schorsingsbesluit van 2 juli 2021, het opheffingsbesluit van 30 augustus 2021 en de brief van 3 december 2021 ongegrond verklaard. De minister heeft het bezwaar tegen de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021, waarbij vier plannen van aanpak zijn afgewezen, niet-ontvankelijk verklaard. Leeswijzer 2 Het College gaat hierna eerst in op een aantal procedurele aspecten, te weten de procespartij en het procesbelang, de omvang van het geding, het besluitkarakter van een aantal brieven van de minister, de terinzagelegging van de stukken in bezwaar en het herhalen en inlassen van de gronden van bezwaar. Daarna beoordeelt het College in het licht van de beroepsgronden de maatregelen die de minister heeft genomen in chronologische volgorde. Procespartij en procesbelang 3 De minister heeft erop gewezen dat de onderneming eind 2023 is overgenomen. De onderneming met de handelsnaam Exportslachterij [naam 1] is daarmee beëindigd. Volgens de minister is onduidelijk of de onderneming met de nieuwe handelsnaam Exportslachterij Family Beef B.V. de procedure wel wil en kan overnemen. In dat verband wijst de minister er ook op dat onduidelijk is welk procesbelang de nieuwe onderneming heeft aangezien de overname heeft plaatsgevonden twee jaar nadat de minister de desbetreffende maatregelen had genomen. 3.1 De gemachtigde van de onderneming heeft toegelicht dat de onderneming eind 2023 als gevolg van een dreigend faillissement is verkocht en in handen is gekomen van een nieuwe aandeelhouder. De onderneming heeft sindsdien ook nieuwe bestuurders en die hebben een naamswijziging doorgevoerd. De nieuwe bestuurders van de onderneming wensen de procedure voort te zetten. 3.2 Het College stelt vast dat uit het handelsregister blijkt dat onder het Kamer van Koophandel-nummer dat voorheen behoorde bij de onderneming met de handelsnaam Exportslachterij [naam 1] nu de onderneming met de handelsnaam Exportslachterij Family Beef B.V. is geregistreerd. Anders dan de minister stelt, is de onderneming als zodanig dus niet beëindigd. Het College ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de nieuwe bestuurders van de onderneming de procedure willen voortzetten. 3.3 Voor de beantwoording van de vraag of de onderneming nog belang heeft bij een uitspraak op het beroep is van belang wat de onderneming met dit beroep nastreeft. Het doel dat de onderneming hiermee wil bereiken, moet zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor haar feitelijke betekenis hebben. Volgens de rechtspraak van het College heeft de indiener van een beroepschrift belang bij zijn beroep als niet onaannemelijk is dat hij schade heeft geleden door het bestreden besluit dan wel het primaire besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:6). 3.4 Het College oordeelt dat het niet onaannemelijk is dat de onderneming schade heeft geleden door de besluitvorming van de minister. Alleen al door de schorsing van de slachthuiserkenning mocht de onderneming immers geen slachthuisactiviteiten verrichten, waardoor zij financiële schade heeft geleden. Het College oordeelt dat de onderneming belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep en in zoverre ontvankelijk is in haar beroep. Omvang van het geding 4 De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderneming binnen de beroepstermijn geen beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar voor zover die zag op de besluiten van 30 augustus 2021 en 3 december 2021. Daarom moeten de daartegen gerichte gronden in het aanvullende beroepschrift buiten bespreking blijven. De minister wijst erop dat de onderneming in het beroepschrift beroep heeft ingesteld tegen “het besluit d.d. 16 september 2022, inhoudende: Een afwijzing van een zestal bezwaarschriften die [de onderneming] heeft ingediend […]”. Daaruit volgt volgens de minister dat de onderneming heeft beoogd slechts tegen zes van de besluitonderdelen van de beslissing op bezwaar beroep in te stellen. 4.1 Het College volgt dit standpunt van de minister niet. In het beroepschrift staat namelijk duidelijk dat beroep wordt ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 16 december 2022. Uit het gebruik van de woorden ‘zestal bezwaarschriften’ kan niet worden afgeleid dat is beoogd tegen twee onderdelen van de beslissing op bezwaar geen beroep in te stellen. Daarbij betrekt het College dat de onderneming niet tegen ieder van de onder 1.9 genoemde besluiten en brieven een afzonderlijk bezwaar heeft gemaakt. Zij heeft namelijk met vier initiële bezwaarschriften bezwaar gemaakt tegen alle onder 1.9 genoemde besluiten en brieven en twee aanvullende bezwaarschriften ingediend. Dat strookt met het ‘zestal bezwaarschriften’ waaraan in het beroepschrift wordt gerefereerd. 4.2 Het College oordeelt dat geen grond bestaat om bij de beoordeling van het beroep de besluiten van 30 augustus 2021 en 3 december 2021 buiten beschouwing te laten. Besluitkarakter van zes brieven van de minister De brieven van 28 juni 2021, 30 augustus 2021 en 3 december 2021 (verscherpt toezicht) 5 De minister heeft de onderneming in de brief van 28 juni 2021 meegedeeld dat zij onder verscherpt toezicht wordt gesteld en daarbij ook meegedeeld dat de kosten van het extra toezicht bij de onderneming in rekening zullen worden gebracht. Nadat de schorsing van de slachthuiserkenning was opgeheven, heeft de minister in de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021 meegedeeld dat het verscherpte toezicht telkens met drie maanden wordt verlengd. 5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de minister de brief van 28 juni 2021 en de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021, voor zover daarin het verscherpte toezicht is verlengd, terecht heeft aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar en beroep openstaat. 5.2 Artikel 1:3 van de Awb luidt voor zover relevant: “1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. 3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.” 5.3 Het College overweegt dat de mededeling om de onderneming onder verscherpt toezicht te plaatsen geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit gericht op rechtsgevolg. Dit betekent dat de beslissing moet zijn bedoeld om verandering te brengen in de rechten en/of plichten van degene tot wie die beslissing is gericht (vergelijk de uitspraak van het College van 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:127, onder 3.1). Omdat inspecties feitelijke handelingen zijn, zijn de beslissingen om de onderneming onder verscherpt toezicht te stellen en het verscherpte toezicht te verlengen niet op rechtsgevolg gericht. Het betreffen slechts mededelingen over feitelijk handelen (zie de uitspraak van het College van 17 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:919, onder 3.5.5). 5.4 Er bestaat ook geen aanleiding om de mededelingen over (de verlenging van) het verscherpte toezicht gelijk te stellen met een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is. Daarvoor is namelijk vereist dat het voor de onderneming onevenredig bezwarend moet worden geacht om via een alternatieve rechtsgang een oordeel te krijgen over de vraag of de minister terecht de onderneming onder verscherpt toezicht heeft gesteld en het verscherpte toezicht heeft verlengd. In de brief van 28 juni 2021 is meegedeeld dat de kosten van het verscherpte toezicht op de onderneming zullen worden verhaald, maar daarin is niet gespecificeerd hoe hoog de kosten (zullen) zijn en binnen welke termijn dient te worden betaald. De minister stelt de hoogte van de kosten en de betalingstermijn vast bij separate kostenbeschikking waartegen bezwaar en beroep openstaan. Het College overweegt dat het voor de onderneming niet onevenredig bezwarend is om de kostenbeschikking af te wachten, tegen dat besluit rechtsmiddelen aan te wenden en in dat kader de rechtmatigheid van het verscherpte toezicht aan de orde te stellen. 5.5 Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De minister heeft het bezwaar van de onderneming tegen de brief van 28 juni 2021 over het verscherpte toezicht ten onrechte ongegrond verklaard. Het bezwaar had namelijk in zoverre niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Hetzelfde geldt voor de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de brieven van 30 augustus en 3 december 2021, voor zover daarin is medegedeeld dat het verscherpte toezicht wordt verlengd met telkens drie maanden. Ook in zoverre had het bezwaar niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. 5.6 Nu de beslissingen van de minister over (de verlenging van) het verscherpte toezicht geen besluiten zijn, komt het College ook niet toe aan een beoordeling van de gronden van de onderneming, voor zover hiertegen gericht. De brieven van 15 en 23 juli 2021 en 13 augustus 2021 (afwijzing vier plannen van aanpak) 6 De onderneming betoogt dat de minister de bezwaren tegen de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021, waarmee de minister afwijzend reageerde op de plannen van aanpak één tot en met vier, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De minister stelt ten onrechte dat de brieven geen besluiten zijn. De plannen van aanpak moeten volgens de onderneming worden gezien als verzoeken om een besluit te nemen tot opheffing van de schorsing van de slachthuiserkenning. De brieven van de minister in reactie op de plannen van aanpak zijn gelet daarop besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat. 6.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 geen besluiten bevatten. In de brieven wordt uitgelegd waarom hij de plannen van aanpak één tot en met vier als onvoldoende beschouwde om de schorsing van de slachthuiserkenning op te heffen. Omdat de minister de schorsing niet ophief, hebben de brieven volgens de minister geen rechtsgevolg en zijn zij dan ook geen besluiten. Er stond dus geen bezwaar open. Op de zitting heeft de minister zich verder op het standpunt gesteld dat de ingediende plannen telkens als voorstellen en praatstukken voor verder overleg werden beschouwd en het oogmerk hadden om bij de minister input voor verbetering van de plannen te verkrijgen. Zij kunnen volgens de minister dus niet worden beschouwd als aanvraag om een besluit te nemen. 6.2 Het College oordeelt dat de plannen van aanpak als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb moeten worden beschouwd. In de plannen ligt namelijk het verzoek van de onderneming besloten om de schorsing van de slachthuiserkenning op te heffen en de opheffing van de schorsing is een besluit. De minister heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat het voor hem duidelijk was dat de onderneming met de indiening van de plannen van aanpak beoogde dat de schorsing van de slachthuiserkenning zou worden opgeheven. Dat er verschillende keren naar aanleiding van de indiening van de plannen van aanpak overleg plaatsvond tussen partijen, maakt niet dat de plannen van aanpak alleen als praatstuk, en niet als aanvraag, moeten worden beschouwd. Daarbij is van belang dat het enige doel voor de onderneming om een plan van aanpak in te dienen het opheffen van de schorsing van de slachthuiserkenning was. Het College leidt verder, anders dan de minister, uit de plannen van aanpak en de bewoordingen daarin niet af dat het alleen maar om voorstellen zou gaan. De minister heeft er in dit verband ter zitting op gewezen dat de plannen van aanpak als ‘concept’ werden ingediend, maar dit geldt alleen voor het vijfde plan van aanpak, dat voor de minister aanleiding was om de schorsing op te heffen. 6.3 Nu de bij de minister ingediende plannen van aanpak aanvragen zijn in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zijn de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. In die brieven wordt namelijk afwijzend gereageerd op de aanvragen (de plannen van aanpak één tot en met vier). Tegen die brieven stond dus bezwaar open. De minister heeft de bezwaren van de onderneming tegen deze drie besluiten dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. 6.4 Gezien het voorgaande is het beroep gegrond. De beslissing op bezwaar komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 niet-ontvankelijk zijn verklaard. Nu de minister in de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk op de bezwaren van de onderneming tegen de afwijzing van de plannen van aanpak één tot en met vier is ingegaan, zal het College met het oog op een finale geschilbeslechting hierna in overweging 16 en verder in het licht van de beroepsgronden beoordelen of de minister de plannen van aanpak één tot en met vier terecht heeft afgewezen. Ontbrekende stukken 7 De onderneming betoogt dat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken die de minister op de voet van artikel 8:42 van de Awb in deze procedure heeft ingebracht, een aantal stukken zit waarvan zij niet eerder kennis heeft genomen. De onderneming vindt dat zij hierdoor in haar belangen is geschaad. 7.1 Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb moeten voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar alle op de zaak betrekking hebbende stukken voor belanghebbenden ter inzage worden gelegd. Ingevolge artikel 7:4, vierde lid, van de Awb kunnen belanghebbenden afschriften hiervan verkrijgen. 7.2 De ontbrekende stukken waarop de onderneming wijst, zijn onder andere een aantal veterinaire verklaringen en relazen van bevindingen. Niet in geschil is dat de door de onderneming genoemde stukken op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de stukken hangende bezwaar aan de onderneming zijn verstrekt en heeft daartoe op de inventarislijst van de bezwaarstukken gewezen. Het College stelt echter vast dat de door de onderneming genoemde stukken niet voorkomen op deze inventarislijst. Dat de minister, zoals hij stelt, de stukken ook in het kader van een – later ingetrokken – verzoek om voorlopige voorziening aan de onderneming heeft toegestuurd, heeft het College niet kunnen vaststellen. Nu de betrokken stukken niet op de inventarislijst van de bezwaarstukken voorkomen, gaat het College ervan uit dat deze stukken niet in bezwaar ter inzage zijn gelegd of in afschrift aan de onderneming zijn verstrekt. Dit levert strijd op met artikel 7:4 van de Awb. 7.3 Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. In dit artikel is bepaald dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Omdat in andere in bezwaar gewisselde stukken, waaronder in het schorsingsbesluit, aan de desbetreffende stukken wordt gerefereerd, kon de onderneming weten dat de stukken bestonden en had zij de stukken bij de minister kunnen opvragen. Onder deze omstandigheid acht het College niet aannemelijk dat de onderneming door het gebrek is benadeeld. Herhalen en inlassen gronden van bezwaar 8 De onderneming verzoekt in haar beroepschrift om de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Omdat de onderneming echter niet onderbouwt in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waarop het College dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van de onderneming die hierna volgt. Het besluit van 28 juni 2021 (last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren) 9 Het College stelt vast dat de onderneming in haar (aanvullende) beroepschrift geen gronden heeft aangevoerd die specifiek zijn gericht tegen het besluit van 28 juni 2021. Ter zitting heeft de onderneming bovendien verklaard dat zij wel begrip kan opbrengen voor het feit dat de minister dit besluit heeft genomen, in het licht van de overtredingen die naar aanleiding van de RTL-beelden aan het licht waren gekomen. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het besluit van 28 juni 2021 niet heeft mogen nemen. Het betoog slaagt niet. Het besluit van 2 juli 2021 (schorsing van de slachthuiserkenning) Zorgvuldigheid 10 De onderneming betoogt dat het schorsingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daartoe voert de onderneming aan dat de minister zich voor het schorsingsbesluit alleen heeft gebaseerd op videobeelden van de undercover-medewerker van Varkens in Nood, waarvan de betrouwbaarheid door de minister onvoldoende is geverifieerd. Volgens de onderneming zijn de beelden gemanipuleerd. Ook voert de onderneming aan dat de minister aan het schorsingsbesluit niet meer of andere videobeelden ten grondslag heeft gelegd dan de beelden die al aanleiding hadden gegeven tot het besluit van 28 juni 2021. De minister beschikte ook niet over het volledige, ruwe, beeldmateriaal. De onderneming wijst er verder op dat een groot deel van de dierenwelzijnsovertredingen op de beelden nota bene wordt gepleegd door de undercover-medewerker zelf en dat hij daarbij ook andere medewerkers heeft beïnvloed om dierenwelzijnsovertredingen te plegen. Het schorsingsbesluit is volgens de onderneming verder onzorgvuldig, voor zover daarin nieuwe overtredingen op 28 en 29 juni 2021 aan haar worden tegengeworpen. De rapporten van bevindingen die ter onderbouwing van deze overtredingen zouden moeten dienen zijn van latere datum dan het schorsingsbesluit. Er zijn volgens de onderneming naderhand door toezichthouders verklaringen opgesteld om het schorsingsbesluit te rechtvaardigen. De onderneming vindt dat niet alle geconstateerde overtredingen haar kunnen worden verweten. Zo is het ‘laadklepincident’ volgens de onderneming niet aan haar maar aan de transporteur te wijten. Ook wordt in het schorsingsbesluit melding gemaakt van een oververhit varken, maar dit feit komt vervolgens niet terug in de rapporten van bevindingen. De onderneming betoogt verder dat de overtredingen op 28 en 29 juni 2021 zien op een minder ernstige vorm van dierenleed, omdat het leed niet doelbewust wordt toegebracht, maar slechts het gevolg is van gebreken in het bedrijfsproces waarbij het oogmerk van leedtoevoeging ontbreekt. Aan dit onderscheid wordt in het besluit totaal geen aandacht geschonken. Het schorsingsbesluit is tot slot onzorgvuldig tot stand gekomen omdat de onderneming daarvóór niet is gehoord of om een zienswijze is gevraagd, aldus de onderneming. 10.1 De minister stelt zich op het standpunt dat het schorsingsbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Aanvankelijk heeft de minister alleen de beelden van RTL-nieuws, een compilatie van ongeveer vier minuten, gezien. Mede op basis van de RTL-beelden is het besluit van 28 juni 2021 genomen. De minister stelt verder dat hij op 28 juni 2021, maar pas nadat de besluiten waren uitgereikt, meer filmbestanden verkreeg van Varkens in Nood. Ook deze beelden zijn door toezichthoudende dierenartsen geanalyseerd en zij hebben daarvan een relaas van bevindingen (relaas van bevindingen beelden Varkens in Nood van 4 juli 2021) opgesteld. Ook op deze beelden zijn ernstige dierenwelzijnsovertredingen door negen verschillende medewerkers waar te nemen en blijkt, zoals ook al uit de compilatie van RTL-nieuws was gebleken, opnieuw dat de medewerkers zich aan het (camera)toezicht proberen te onttrekken. Daarnaast blijkt uit deze beelden dat de animal welfare officer, die juist is aangesteld om het dierenwelzijn te verbeteren, overtredingen pleegt. Op de beelden zijn, zo stelt de minister, in totaal veertien overtredingen te zien. Over de betrokkenheid van de undercover-medewerker bij de overtredingen stelt de minister zich op het standpunt dat dit niet afdoet aan de verantwoordelijkheid van de onderneming voor de naleving van de dierenwelzijnsregels door haar personeel. Voorts bestrijdt de minister dat het schorsingsbesluit onzorgvuldig is voor zover daarin nieuwe overtredingen op 28 en 29 juni 2021 zijn betrokken. Deze overtredingen hebben plaatsgevonden terwijl de onderneming onder verscherpt toezicht stond, door andere medewerkers dan die de onderneming al had geschorst naar aanleiding van de RTL-beelden. De bevindingen van de toezichthouders op 28 en 29 juni 2021 zijn vastgelegd in twee veterinaire verklaringen van 2 juli 2021. Dat de veterinaire verklaringen en de relazen van bevindingen zijn ondertekend op of na 2 juli 2021 maakt evenmin dat sprake is geweest van onzorgvuldigheid. Het is volgens de minister gebruikelijk dat het opstellen van rapporten van bevindingen enige tijd kost. Dit maakt de rapporten niet onbetrouwbaar. Tot slot stelt de minister dat hij de onderneming vanwege de vereiste spoed niet heeft gehoord alvorens het schorsingsbesluit te nemen. 10.2 Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het schorsingsbesluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Dit oordeel licht het College als volgt toe. 10.3 Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 14 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:131) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als rapporten van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, komt aan de in die rapporten vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op de rapporten van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514). 10.4 De minister heeft toegelicht welke beelden ten grondslag lagen aan het besluit van 28 juni 2021 en welke beelden ten grondslag lagen aan het schorsingsbesluit. Na 28 juni 2021 beschikte de minister over meer en ander beeldmateriaal dan daarvóór. De beelden maken deel uit van het dossier en het College stelt vast dat de beelden die de minister na 28 juni 2021 heeft verkregen ongeveer 50 minuten materiaal beslaan, terwijl de RTL-beelden ongeveer vier minuten materiaal betreffen. Dat het om meer en ander beeldmateriaal gaat, blijkt ook uit de relazen van bevindingen die de toezichthoudend dierenartsen hebben opgesteld op basis van de beelden. Dat de beelden zijn gemaakt op het bedrijf van de onderneming en dat de handelingen op de beelden worden verricht door negen medewerkers van de onderneming, onder wie de animal welfare officer, is niet weersproken. Evenmin heeft de onderneming weersproken dat medewerkers zich aan het toezicht van de toezichthouders van de NVWA proberen te onttrekken. De onderneming heeft ook niet gemotiveerd bestreden dat, zoals in het relaas van bevindingen wordt geconstateerd, de handelingen van de medewerkers op de beelden veertien dierenwelzijnsovertredingen opleveren. Zij heeft slechts in algemene zin betoogd dat de beelden gemanipuleerd en daarom niet betrouwbaar zijn, maar heeft dit geenszins aannemelijk gemaakt. Verder acht het College het niet onzorgvuldig dat de minister het schorsingsbesluit heeft gebaseerd op een selectie van het totale beeldmateriaal. Dat de minister niet over al het ruwe beeldmateriaal beschikte dat de undercover-medewerker gedurende zijn dienstverband van vijf weken in het slachthuis heeft gemaakt, maakt niet dat de minister niet mocht handelen naar aanleiding van de beelden waar hij (
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.