96/3736 OSV 96/3738 OSV U I T S P R A A K in de gedingen tussen: het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer, eiser, en de [stichting A.] , gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres, en het bestuur van het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming, verweerder. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN Bij besluit op bezwaar van 13 maart 1996 heeft verweerder ingevolge artikel 65, tweede lid, van de Organisatiewet sociale verzekeringen (hierna: OSV) beslist dat de [stichting A.] (hierna: [stichting A.]) per 1 januari 1996 niet langer aangesloten is bij de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer, maar aangesloten wordt bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (hierna: NAB). Eisers hebben beide tegen dit besluit beroep bij de Raad ingesteld. Namens het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer (hierna: BV Vervoer) zijn in het beroepschrift van 23 april 1996 de gronden voor het beroep aangevoerd. Namens de [stichting A.] zijn door mr R.A.A. Duk, advocaat te 's-Gravenhage, in het beroepschrift van 24 april 1996 de gronden voor het beroep aangevoerd. Bij uitspraak van 6 juni 1996 heeft de President van de Raad de verzoeken van eisers om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) afgewezen. Verweerder heeft onder dagtekening 9 juli 1996 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 23 juli 1996 is namens het bestuur van de NAB, dat op de voet van artikel 8:26 van de Awb als partij aan de gedingen deelneemt, verklaard dat zijns inziens verweerder een juist besluit had genomen en is de Raad verzocht de beroepen van eisers ongegrond te verklaren. Bij brief van 28 oktober 1996 zijn door het bestuur van de BV Vervoer nog enkele stukken in het geding gebracht. Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 5 december 1996, waar voor het bestuur van de BV Vervoer is verschenen mr P.G. Koch, werkzaam voor Gak Nederland B.V., voor de [stichting A.] is verschenen mr Duk, voornoemd, voor verweerder is verschenen mr C.P. Wolthers, hoofd afdeling indelingszaken van het bureau van verweerder, en voor het bestuur van de NAB is verschenen mr M.M. de Boer-Veerman, werkzaam voor Gak Nederland B.V.. II. MOTIVERING Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. De Raad overweegt als volgt. Ingevolge artikel 64, eerste lid, van de OSV is een werkgever van rechtswege aangesloten bij de bedrijfsvereniging die haar taak uitoefent voor één of meer onderdelen van het bedrijfs- en beroepsleven waartoe de werkzaamheden behoren die hij als werkgever doet verrichten. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de OSV deelt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het bedrijfs- en beroepsleven in, elk onderdeel omvattende één of meer takken van bedrijf of beroep of gedeelten daarvan. Ingevolge artikel XLVI, tweede lid, van de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen, Stb. 1994, 916 (hierna: Invoeringswet), gelden de regels van het Besluit van de Staatssecretaris van Sociale Zaken van 8 december 1952, nr. 6888 SV, Stcrt. 1952, 242, zoals nadien gewijzigd (hierna: Indelingsbesluit), als de regels die door voornoemde Staatssecretaris zijn gesteld ingevolge artikel 39, eerste lid, van de OSV. Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de OSV kan verweerder met betrekking tot de aansluiting van één of meer categorieën van werkgevers bij een bedrijfsvereniging regels stellen die afwijken van artikel 64, eerste en tweede lid, van de OSV. Ingevolge artikel XLVII, aanhef en onder a, van de Invoeringswet gelden onder andere de regels van de (voormalige) Sociale Verzekeringsraad (hierna: SVr), vastgesteld ingevolge artikel 7, derde lid, (oud) van de OSV, als regels die door verweerder zijn gesteld ingevolge artikel 65, eerste lid, van de OSV. Bij besluit van 30 mei 1958, Strct. 1958, 119, zoals nadien gewijzigd, heeft de SVr op grond van voormeld artikel 7 (oud) van de OSV regels gesteld inzake de aansluiting bij een bedrijfsvereniging van werkgevers, die zich uitsluitend of ten dele bezig houden met het bezorgen dan wel uitlenen van arbeidskrachten (hierna: Uitleenbesluit). Dit Uitleenbesluit geldt derhalve als regels die door verweerder zijn gesteld ingevolge artikel 65, eerste lid, van de OSV. In artikel 2 van het Uitleenbesluit is bepaald dat een werkgever, die het bedrijf uitoefent van het bezorgen van arbeidskrachten of het ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een derde om onder diens toezicht of leiding werkzaam te zijn, aangesloten is bij de NAB, ongeacht of hij eveneens andere werkzaamheden doet verrichten. Tussen partijen is niet in geschil dat de [stichting A.] bij een onverkorte toepassing van artikel 2 van het Uitleenbesluit aangesloten is bij de NAB. Partijen verschillen echter van mening over het antwoord op de vraag of verweerder rechtens juist toepassing heeft gegeven aan artikel 3 van het Uitleenbesluit. In artikel 3 van het Uitleenbesluit is bepaald dat de SVr - waaronder, gezien het overgangsrecht, moet worden verstaan: verweerder - kan beslissen dat een werkgever als bedoeld in artikel 2 van het Uitleenbesluit, in afwijking van dat artikel is aangesloten bij een andere bedrijfsvereniging dan de NAB. De in artikel 3 van het Uitleenbesluit aan verweerder verleende bevoegdheid wordt doorgaans aangeduid als dispensatiebevoegdheid. De uitoefening van deze bevoegdheid is noch in het Uitleenbesluit noch in een ander algemeen verbindend voorschrift nader genormeerd. Het betreft een discretionaire bevoegdheid bij de uitoefening waarvan aan verweerder beleidsvrijheid toekomt. Ter beantwoording is derhalve de vraag of gezegd moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. Ter nadere normering van zijn in artikel 3 van het Uitleenbesluit verleende discretionaire bevoegdheid heeft de SVr beleidsregels geformuleerd. Deze beleidsregels zijn in circulaire 968 van de SVr van 20 december 1990 bijeengebracht en aan de bedrijfsverenigingen bekendgemaakt. Verweerder heeft deze beleidsregels overgenomen. In de in deze circulaire opgenomen artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 wordt gesteld dat artikel 3 "kan voorzien in die gevallen waarin de werkgevers zich met het bezorgen van arbeidskrachten uitsluitend richten op een bepaalde bedrijfstak, bijvoorbeeld het havenbedrijf, en deze werkgevers bovendien bij de desbetreffende bedrijfsvereniging aangesloten wensen te zijn." Tussen partijen is niet in geschil dat de [stichting A.] op zich zelf aan deze eis voldoet. Dit algemene beleidscriterium wordt vervolgens in paragraaf 5 van de circulaire uitgewerkt met nadere beleidscriteria voor de behandeling van dispensatieverzoeken. Hier is - voor zover van belang - bepaald: "Ten aanzien van de bonafide werkgevers zal gehandeld worden als hieronder is aangegeven, met dien verstande, dat de Raad geval voor geval beziet en zich het recht voorbehoudt om in bijzondere gevallen een afwijkende beslissing te nemen. a. Aan instellingen en organen, die losse arbeidskrachten 'poolen' voor een bepaalde bedrijfstak en wier optreden op de juiste wijze met sociale overwegingen rekening houdt, wordt algehele dispensatie gegeven, omdat zij als hulpinstellingen van die bedrijfstak kunnen worden aangemerkt. b. Andere uitleenbedrijven sec (uitlenen 100%), die slechts aan één bepaalde bedrijfstak uitlenen met het doel daarmede een inkomen te verwerven, worden in het algemeen aangesloten bij de NAB. c. Uitleenbedrijven sec, die aan allerlei bedrijfstakken uitlenen, worden ingedeeld bij de NAB.". Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting zijn partijen het erover eens - en de Raad onderschrijft dat - dat de andere, daarna in de circulaire opgenomen, beleidscriteria d. tot en met g. niet van toepassing zijn op de onderhavige zaak. De Raad overweegt als volgt. In het bestreden besluit op bezwaar heeft verweerder ter motivering het volgende aangevoerd: "Het bestuur stelt vast dat over de feitelijke werkzaamheden van [stichting A.], zoals beschreven in het bestreden besluit, geen verschil van mening bestaat. [stichting A.] houdt zich bezig met het poolen van werknemers en het uitlenen van arbeidskrachten. De SVr heeft bij besluit van 30 mei 1958 regels gesteld inzake de indeling van uitleenbedrijven. Deze regels gelden thans als regels gesteld door het Tica krachtens artikel 65, eerste lid, OSV, op grond van artikel XLVII, onder a, Invoeringswet OSV. De SVr heeft op 20 december 1990 een circulaire vastgesteld inzake uitleenbedrijven. Het bestuur van het Tica heeft besloten om deze circulaire als circulaire van het Tica te handhaven. De circulaire hanteert als uitgangspunt dat de activiteit uitlenen wordt ingedeeld bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. Door een categorische aansluiting van uitleenbedrijven bij één bedrijfsvereniging is het eenvoudiger om te komen tot een goede uitvoering van de sociale verzekeringen, met name op het gebied van handhaving en premie-inning. Deze circulaire houdt voorts in, voor zover in casu van belang, dat indien een onderneming zich uitsluitend met het poolen van losse arbeidskrachten bezighoudt, dispensatie mogelijk is. [stichting A.] houdt zich echter qua loonsom voor meer dan 50% met het uitlenen van chauffeurs bezig, dus niet uitsluitend met een arbeidspool. Dispensatie aan bedrijven die zich gedeeltelijk met uitlenen bezighouden is alleen mogelijk indien het uitlenen minder dan 50% van de loonsom betreft. Dit is in casu niet het geval. Toepassing van genoemd besluit en circulaire leiden derhalve tot indeling bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. Het bestuur ziet in casu geen redenen om af te wijken van het uitgangspunt van de circulaire dat een onderneming die zich voor meer dan 50% bezighoudt met het uitlenen van werknemers, onder de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging valt, ook als de onderneming zich op één bedrijfstak richt.". De Raad is van oordeel dat deze motivering niet voldoet aan de daaraan ingevolge artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te stellen eisen. Er wordt onvoldoende specifiek ingegaan op de in de bezwaarschriftprocedure aangevoerde argumenten, ook die inzake het verzoek om (zonodig) een bijzonder geval aan te nemen. Verder wordt in de motivering onvoldoende precies en systematisch uiteengezet welke van de hiervoor weergegeven beleidscriteria worden gehanteerd en waarom deze criteria deels anders worden toegepast dan zij bij eerste lezing bedoeld lijken te zijn. Eerst uit het verweerschrift en uit het verhandelde ter zitting is het de Raad - en eisers - duidelijk geworden welke motivering precies aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegen. Naar het oordeel van de Raad is het bestreden besluit derhalve in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De Raad zal echter tevens toepassing geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten. De Raad is namelijk van oordeel dat het bestreden besluit overigens niet onrechtmatig is, en dat nadere besluitvorming door verweerder niet nodig is. De Raad overweegt daartoe als volgt. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting geeft verweerder - mede onder instigatie van kritiek van het bestuur van de NAB - zó uitleg en - in een reeks van besluiten - toepassing aan beleidscriterium a. dat een werkgever alleen op grond van dat criterium dispensatie krijgt als hij zich voor 100% bezig houdt met het 'poolen' van losse arbeidskrachten voor één bepaalde bedrijfstak. Beleidscriterium b. wordt aldus uitgelegd dat een werkgever alleen op grond van dat criterium dispensatie krijgt als hij zich voor minder dan 50% bezig houdt met het uitlenen aan één bepaalde bedrijfstak, waarbij het criterium "in het algemeen" in feite geen betekenis toekomt. Naar het oordeel van de Raad kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het aldus vaststellen, uitleggen en toepassen van de beleidscriteria a. en b. Tussen partijen is niet in geschil dat de hiervoor weergegeven beleidscriteria, zoals die door verweerder worden uitgelegd en toegepast, geen pasklare oplossing voor de onderhavige zaak bieden. De Raad kan zich met dit oordeel verenigen. Volgens eisers ligt het het meest in de rede om beleidscriterium a. analoog toe te passen, omdat de [stichting A.] duidelijk een hulpinstelling van de bedrijfstak vervoer is. Volgens verweerder ligt het, aangezien van de totale loonsom van de [stichting A.] in 1993 niet 100%, doch slechts 29% betrekking heeft op het 'poolen', niet in de rede om de [stichting A.] met toepassing van beleidscriterium a. aan te sluiten bij de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer. Volgens verweerder ligt het meer in de rede om beleidscriterium b. analoog toe te passen, omdat de [stichting A.] zich weliswaar niet voor 100%, maar wel voor 69%, en dus in ieder geval voor meer dan 50% van de loonsom bezig houdt met het uitlenen aan één bepaalde bedrijfstak, en dan dient aansluiting plaats te vinden bij de NAB. Volgens eisers ligt een analoge toepassing van beleidscriterium b. niet in de rede omdat de [stichting A.] zich nu juist niet voor 100% bezig houdt met het uitlenen, niet tot doel heeft daarmee een inkomen te verwerven en er voorts toch wel enig verschil in toepassing met beleidscriterium c. moet zijn. Ter verdediging van zijn standpunt om beleidscriterium a. niet toe te passen beroept verweerder zich er verder op dat het steeds zijn vaste beleid is om de dispensatiebevoegdheid restrictief te hanteren en dat zulks ook uit de beleidsregels blijkt, in het bijzonder uit het uitdrukkelijk opgenomen algemene voorbehoud van het recht om in bijzondere gevallen een afwijkende beslissing te nemen. De Raad overweegt als volgt. De Raad stelt voorop dat het bij de dispensatiebevoegdheid gaat om de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid met beleidsvrijheid. Verweerder heeft zich zelf voor de beslissing van individuele gevallen een deel van die beleidsvrijheid ontnomen door beleidscriteria te formuleren en bekend te maken, en op basis daarvan een vaste praktijk te voeren. Het zojuist genoemde algemene voorbehoud wordt door de Raad opgevat als een verwijzing naar de in het algemeen aan beleidsregels inherente afwijkingsbevoegdheid en kan, indien sprake zou zijn van duidelijke, direct van toepassing zijnde beleidscriteria, geen reden vormen om daarvan af te wijken. Aangezien evenwel in casu geen sprake is van direct van toepassing zijnde beleidscriteria, ligt het naar het oordeel van de Raad in de rede om de meest in aanmerking komende beleidscriteria a. en b. analoog toe te passen, waarbij verweerder opnieuw enige beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd. In het onderhavige geval zijn binnen het toepasselijke toetsingskader naar het oordeel van de Raad twee verschillende besluiten rechtens verdedigbaar. Niet kan gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid zou hebben kunnen besluiten om de aansluiting van de [stichting A.] bij de BV Vervoer te handhaven, vooral gezien het functioneren door de [stichting A.] als hulpinstelling van de bedrijfstak vervoer. Naar het oordeel van de Raad kan echter evenmin gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen, of dat verweerder - afgezien van de strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb - daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. Ten slotte zal de Raad bezien of verweerder - gezien zijn inherente bevoegdheid tot afwijking van zijn beleidsregels ten gunste van een of meer belanghebbenden indien zich een bijzonder geval voordoet - niet gehouden was om hier een bijzonder geval aan te nemen. In zijn uitspraak van 22 juli 1996, gepubliceerd in RSV 1996/242, heeft de Raad als volgt overwogen: "Bij de andere door eiseres naar voren gebrachte bezwaren, zoals inzake de 'sociale gevolgen', kostenverhogingen en verzwakking van de concurrentiepositie, wordt uitgegaan van de veronderstelling dat verweerder bevoegd zou zijn om deze belangen in de besluitvorming te betrekken. Naar het oordeel van de Raad is deze veronderstelling onjuist en zou verweerder in beginsel onrechtmatig handelen door die belangen wel mee te wegen, aangezien verweerder ter zake geen beleidsvrijheid heeft. Ook een belangenafweging tussen het belang van eiseres en het belang van de BV Bouwnijverheid is niet op haar plaats.". De Raad merkt op dat deze overweging weliswaar betrekking heeft op de uitoefening van de gebonden bevoegdheid tot toepassing van het Indelingsbesluit, en dus niet rechtstreeks van toepassing is. De Raad meent evenwel dat ook bij de beoordeling of zich een bijzonder geval voordoet, het niet in de rede ligt om een bijzonder geval aan te nemen op grond van argumenten die niet direct zijn gerelateerd aan doel en functie van het Indelingsbesluit en het Uitzendbesluit, maar op grond van bijvoorbeeld kostenargumenten. Volgens eisers is het bijzondere van het geval allereerst dat de [stichting A.] door de Minister van Verkeer en Waterstaat is aangewezen als instelling in de zin van artikel 26, aanhef en onder b, van het Besluit goederenvervoer over de weg en de [stichting A.] derhalve de - exclusieve - ontheffing heeft om voor de sector van het beroepsgoederenvervoer arbeidskrachten uit lenen. Naar het oordeel van de Raad impliceert zulks wel dat een aansluiting bij de BV Vervoer niet leidt tot concurrentievervalsing met andere ondernemingen die zich met uitlening bezighouden. Het exclusief voor één bedrijfstak werkzaam zijn is echter een criterium dat al in de beleidscriteria a. en b. is verwerkt, en kan derhalve niet een argument vormen om - tegenover de rechtens niet onjuiste toepassing van die criteria - een argument tot het aannemen van een bijzonder geval te vormen. Hetzelfde geldt voor de door eisers gestelde kostenverhoging, aangezien dit argument te weinig is gerelateerd aan doel en functie van het Indelingsbesluit en het Uitzendbesluit. De Raad wijst er daarbij nog op dat verweerder ook rekening dient te houden met de belangen van het bestuur van de NAB. Het hiervoor overwogene leidt er toe dat de beroepen van eisers tegen het bestreden besluit gegrond verklaard dienen te worden, en het bestreden besluit vernietigd. Zoals hiervoor is overwogen, zal de Raad bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Gelet op artikel 8:74 van de Awb in verbinding met artikel 25 van de Beroepswet dient het door eisers gestorte griffierecht door verweerder te worden vergoed. De Raad acht tevens termen aanwezig om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van de [stichting A.]. Derhalve dient als volgt te worden beslist. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Vernietigt het bestreden besluit; Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven; Bepaalt dat verweerder aan de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer en de [stichting A.] het door elk van hen gestorte recht van f 400,-- vergoedt; Veroordeelt verweerder in de proceskosten van de [stichting A.] tot een bedrag van f 1.420,--; Bepaalt dat deze kosten dienen te worden betaald door het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming. Aldus gegeven door mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr L.J.A. Damen en mr C.W.M. van Ballegooijen als leden, in tegenwoordigheid van mr H.D. Wolthuis als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 januari 1997. (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers. (get.) H.D. Wolthuis.
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.