97/7232 ABW U I T S P R A A K in het geding tussen: het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlaardingen, appellant, en A, wonende te B, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op 30 juni 1997 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. Namens gedaagde heeft zich als gemachtigde gesteld mr W.C. de Jonge, advocaat en procureur te Vlaardingen. Desgevraagd heeft appellant bij schrijven van 16 april 1998 nog enkele stukken ingezonden en vragen beantwoord. Voorts heeft appellant bij brief van 7 oktober 1998 nog nadere vragen beantwoord. Het geding is behandeld ter zitting van 19 januari 1999, waar appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde B.H.J. Thedinga, werkzaam bij de gemeente Vlaardingen. Gedaagde is niet verschenen. II. MOTIVERING Gedaagde, geboren in 1953, ontving een uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, laatstelijk berekend naar de norm voor een alleenstaande woningdeler. In verband met de inwerkingtreding op 1 januari 1996 van de Algemene bijstandswet (Abw) heeft appellant met betrekking tot gedaagde in maart 1996 een onderzoek ingesteld naar de rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de Abw zou leiden inzake het recht op bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet. Tijdens dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat gedaagde per 8 april 1996 zou verhuizen naar de P.straat te B en dan als woningdeler zou moeten worden aangemerkt. Bij besluit van 16 april 1996 heeft appellant besloten gedaagde per 8 april 1996 een uitkering toe te kennen op grond van de Abw. Appellant heeft daarbij, voor zover hier van belang, de uitkering vastgesteld naar de bijstandsnorm voor een alleenstaande van 21 jaar of ouder, zijnde f 970,56 per maand, en meegedeeld dat gedaagde recht heeft op een toeslag van 10% van het minimumloon, omdat sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst. Gedaagde heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat zijns inziens geen sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst, maar dat hij als een alleenstaande moet worden beschouwd. Dit bezwaar is bij het bestreden besluit van 22 oktober 1996 ongegrond verklaard. Appellant heeft daartoe onder meer overwogen: "Op grond van artikel 3, eerste lid van de Bijstandsverordening normering van de gemeente Vlaardingen, vastgesteld op 6 december 1995 ('De Verordening') wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben. Op grond van artikel 3, derde lid van de Verordening wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 10% van het netto minimumloon indien er sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst. Op grond van artikel 1, eerste lid onder o. wordt het begrip medebewoning omschreven als volgt: die situatie waarin er naast de belanghebbende één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)-paar. Ingevolge artikel 11 van de Verordening beslissen burgemeester en wethouders in gevallen, de uitvoering van deze verordening betreffende, waarin deze verordening niet voorzien. (...) In uw bezwaarschrift geeft u aan dat u zelfstandig een kamer bewoont aan het adres P.straat te B en geen voorzieningen deelt met andere bewoners. Op de ter zake van uw bezwaarschrift gehouden hoorzitting van 14 augustus jongstleden hebt u desgevraagd naar voren gebracht dat u wederom op de P.straat bent gaan wonen omdat het alleen wonen u niet beviel. In het onderhavige geval is naar ons oordeel echter wel een situatie aanwezig waarin het bewonen van een kamer een zogenaamd schaalvoordeel oplevert. Immers, de woning is eigendom van een Stichting, die de lasten inzake de gemeentelijke belastingen voldoet. U betaalt een maandelijks huurbedrag van f 350,00 waarmee u gevrijwaard bent van kosten die in de situatie van het zelfstandig huren van een woning wel hadden dienen te worden voldaan. De toeslag in kwestie is niet gebaseerd op artikel 3, derde lid van de Verordening, doch op artikel
- De reden hiervoor is dat gebruikmaking van eerstgenoemde artikel zou leiden tot onjuiste toepassing van de verordening, omdat het begrip medebewoning slechts ziet op een situatie waarin ten aanzien van één belanghebbende één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. In zoverre is het bestreden besluit dan ook onjuist geredigeerd. In feite is hier namelijk sprake van een woningdelerssituatie als bedoeld in de oude Algemene Bijstandswet. Gelet op het feit dat het de bedoeling van de wetgever is geweest uitsluitend een toelage van 20% van het netto-minimumloon op de algemene bijstandsnorm te verstrekken in het geval dat de belanghebbende de lasten met niemand anders kan delen, getuigt het van een juiste toepassing van de wet in het onderhavige geval een toeslag van 10% te verstrekken. Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel dat het bestreden besluit, met verwijzing naar artikel 11 van de Bijstandsverordening normering, op juiste gronden is genomen.". Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd maar tevens bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen: "In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd in het bestreden besluit het bezwaar van eiser (deels) gegrond te verklaren, nu hij nader tot het oordeel was gekomen dat het primaire besluit er ten onrechte van uitging dat er sprake was van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Verordening, en eiser juist tegen dit uitgangspunt bezwaar had gemaakt. Verweerder heeft dit uitgangspunt bij het bestreden besluit verlaten, omdat - zo is onder meer ter zitting gebleken - hij aan dit artikellid een restrictieve uitleg geeft. Het artikellid vindt slechts dan toepassing indien en voor zover er sprake is van één hoofdverhuurder die aan één onderhuurder op basis van een commerciële overeenkomst woonruimte aanbiedt. Daarvan is in de onderhavige situatie geen sprake. De rechtbank acht deze restrictieve uitleg van artikel 3, derde lid, van de Verordening onjuist noch onredelijk. Dit neemt niet weg dat naar het oordeel van de rechtbank verweerder bij het bestreden besluit de aan eiser toegekende toeslag van 10% ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 11 van de Verordening. Nu eiser een kamer bewoont, welke is voorzien van de voor zelfstandige bewoning vereiste voorzieningen welke hij niet deelt met anderen, en voorts niet in geschil is dat in deze als woning aan te merken kamer van eiser geen anderen hun hoofdverblijf hebben, is artikel 3, eerste lid, van de Verordening op eisers situatie van toepassing, zodat niet gezegd kan worden dat de Verordening in deze niet voorziet. Artikel 11 van de Verordening kan in deze dus niet van toepassing zijn. Voor zover verweerder met artikel 11 van de Verordening zijn algemene individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op het oog heeft, miskent hij dat de Verordening gelet op artikel 38, eerste lid, van de Abw, een categoraal karakter dient te hebben, waarbinnen een dergelijke bepaling naar zijn aard niet past. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit wegens onjuiste motivering niet in stand kan blijven en onder gegrondverklaring van het beroep vernietigd moet worden. De rechtbank ziet evenwel aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.". De door de rechtbank daarvoor gegeven motivering komt, kort weergegeven, op het volgende neer. Ingevolge artikel 38, vierde lid, van de Abw laat de omstandigheid dat (bij de verordening) verhoging of verlaging van de bijstandsnorm of afwijkende vaststelling van de toeslag plaats vindt, onverlet dat op grond van artikel 13, eerste lid, van de Abw appellant een algemene individualiseringsbevoegdheid heeft. Appellant kan van die bevoegdheid gebruik maken indien de noodzakelijke bestaanskosten van de betrokkene hoger of lager zijn dan waarop de landelijke norm en de gemeentelijke toeslag zijn afgestemd. Appellant heeft volgens de rechtbank beoogd van die bevoegdheid gebruik te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke woonsituatie van gedaagde een zodanig schaalvoordeel meebrengt dat daarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de toeslag. Door in het onderhavige geval de toeslag vast te stellen op 10 % van het wettelijk minimumloon, daarbij aansluiting zoekend bij de onder de (oude) Algemene Bijstandswet bestaande woningdelerssituatie, heeft appellant niet onzorgvuldig of in strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur gehandeld. Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet verenigen. Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven van het begrip "woning" en daarmee eveneens ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de gemeentelijke "Bijstandsverordening normering" (verordening van 6 december 1995, hierna: de Verordening) van toepassing heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte artikel 11 van de Verordening niet van toepassing geacht. Ten slotte betwist appellant dat de omstandigheid dat de motivering van het bestreden besluit afwijkt van hetgeen in het primaire besluit aan de beslissing ten grondslag was gelegd, had dienen te leiden tot een (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaar. Met betrekking tot de laatstgenoemde klacht merkt de Raad op dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in de weg staat aan de handhaving van een besluit op een andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit steunt. Op grondslag van het bezwaar vindt een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Het hier in geding zijnde op bezwaar genomen besluit is niet als gevolg van de gewijzigde motivering een wezenlijk ander besluit geworden dan het in primo genomen besluit. Voor herroeping van het bestreden besluit was hier dan ook geen aanleiding, terwijl voorts niet valt in te zien dat bij handhaving van het besluit het gemaakte bezwaar niettemin gegrond zou moeten worden verklaard. Appellant bestrijdt de opvatting van de rechtbank dat artikel 3, eerste lid, van de Verordening van toepassing zou zijn omdat gedaagde een kamer bewoont, welke als woning is aan te merken. Artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat in deze verordening onder "woning" wordt verstaan: een woning, een wooneenheid, een woonwagen of een woonschip. Blijkens de toelichting op deze bepaling is voor het begrip woning aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de Wet individuele huursubsidie (WIH). Een kamer, waarin de betrokkene alleen verblijft, is geen woning als hier bedoeld, aldus appellant. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18, p. 87) is met het begrip "woning" in deze wet inderdaad beoogd aansluiting te zoeken bij de WIH. In de uitvoering van die wet wordt onder een woning een zelfstandige woning verstaan, dat wil zeggen een woning, voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke woonfuncties, zoals woon- en slaapruimte, was- en kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld. Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij huurder of eigenaar zijn. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Abw wordt onder een woning mede verstaan een woonwagen en een woonschip. Het pand P.straat, waarheen gedaagde was verhuisd, is blijkens de stukken een voormalig verzorgingstehuis en thans eigendom van de Turkse Sociale en Kulturele Stichting. Er is een moskee gevestigd en er worden kamers verhuurd. Gedaagde zou daar volgens zijn opgave een kamer bewonen met eigen kook- en wasgelegenheid. Naar appellant heeft meegedeeld beschikken de kamers niet over eigen sanitaire voorzieningen of kookgelegenheid en bevindt zich een gezamenlijke bad- en toiletruimte op de begane grond. Wat daarvan ook zij, niet gebleken is dat in dit geval is voldaan aan hetgeen onder het begrip "woning" in de zin van de Abw moet worden verstaan. Artikel 3, eerste lid, van de Verordening luidt: "De bijstandsnorm voor de alleenstaande of alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.". Nu gelet op hetgeen hierboven is overwogen niet gezegd kan worden dat gedaagde een woning bewoont waarin geen anderen hun hoofdverblijf hebben, heeft de rechtbank ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de Verordening ten aanzien van gedaagde in beginsel van toepassing geacht. Het vorenstaande brengt echter naar het oordeel van de Raad nog niet mee, dat dus het beroep van appellant moet slagen. In artikel 2 van de Verordening zijn de categorieën aangegeven van belanghebbenden aan wie bijstand kan worden verleend. Appellant valt onder de categorie-aanduiding alleenstaande. Het derde lid van artikel 3 van de Verordening, in welk artikel de criteria zijn opgesomd op grond waarvan de bijstandsnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders (niet) worden verhoogd, luidt: "De bijstandsnorm voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag van 10% van het netto minimumloon indien er sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst.". Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Verordening wordt onder medebewoning verstaan: "die situatie waarin er naast de belanghebbende één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)paar.". Gelet op de wijze waarop in de Verordening het begrip "medebewoning" is gedefinieerd, valt gedaagde niet onder het derde lid van artikel 3 van die Verordening. Omdat ook niet een van de andere criteria op gedaagde van toepassing is, heeft appellant zijn besluit om gedaagde een toeslag van 10% te geven, doen steunen op artikel 11 van de Verordening, inhoudend: "In gevallen, de uitvoering van deze verordening betreffende, waarin deze verordening niet voorziet, beslissen burgemeester en wethouders.". De rechtbank heeft met betrekking tot de wijze waarop appellant deze bepaling hanteert, overwogen, dat voor zover appellant met artikel 11 zijn algemene individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op het oog heeft, hij miskent dat de Verordening gelet op artikel 38, eerste lid, van de Abw een categoriaal karakter dient te hebben, waarbinnen een dergelijke bepaling naar haar aard niet past. Appellant geeft in het aanvullend beroepschrift aan, dat met artikel 11 inderdaad is beoogd een dergelijke individualiseringsbevoegdheid aan appellant te geven. Appellant schrijft: "Het college heeft voorzien dat er bij deze keuze niet in alle gevallen, met name indien sprake zou zijn van panden, waarin meerdere kamers verhuurd zouden worden, zou leiden tot het toekennen van een toeslag. Teneinde deze gevallen toch een op de situatie afgestemde toeslag te kunnen verstrekken is artikel 11 van de verordening opgenomen, hetgeen naar het oordeel van het college als een species van artikel 13 van de Algemene bijstandswet dient te worden beschouwd.". Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het gemeentebestuur niet het recht kan worden ontzegd in zijn verordening nogmaals het in artikel 13 van de Abw reeds neergelegde individualiseringsbeginsel op te nemen, indien het van mening is dat zulks de duidelijkheid voor de belanghebbenden ten goede zou komen. Een dergelijke bepaling in de vorm van een hardheidsclausule heeft echter al in artikel 10 van de Verordening haar neerslag gevonden. Voorts heeft appellant niet zo zeer bij wijze van individualisering als wel op categoriale wijze invulling gegeven aan de hem in meergenoemd artikel 11 gegeven bevoegdheid. Dit, naar appellant meent, overeenkomstig de bedoeling van deze bepaling. Artikel 38, eerste lid, van de Abw bepaalt dat het gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18 p. 96) moet uit de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging of verlaging van de landelijke bijstandsnormen plaats vindt en tevens op grond van welke criteria het bedrag van die verhoging of verlaging wordt vastgesteld. De verordening heeft derhalve een zodanig karakter dat de belanghebbenden daaruit concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt. Door in de Verordening het aantal omschreven categorieën te beperken tot drie, te weten a. alleenstaande, b. alleenstaande ouder en c. (echt)paar, en voorts de criteria op grond waarvan de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald, zodanig te omschrijven dat groepen van bijstandsgerechtigden, welke voor de invoering van de Abw in het Besluit landelijke normering als duidelijk te onderscheiden groepen waren aangeduid, thans niet uit de Verordening concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt, is naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan het bepaalde in artikel 38, eerste lid, van de Abw. De Raad is voorts van oordeel dat een bepaling in de Verordening waarbij in feite het aangeven van categorieën en criteria in gevallen, waarin de verordening niet voorziet, wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders, in strijd moet worden geacht met evengenoemd artikellid. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de vaststelling van de hoogte van gedaagdes uitkering niet kan worden gegrond op artikel 11 van de Verordening. Aangezien evenmin enige andere bepaling in de Verordening valt aan te wijzen op grond waarvan die vaststelling kan plaatsvinden, stelt de Raad vast dat het besluit niet kan worden gedragen door de daaraan gegeven motivering en mitsdien in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De Raad merkt overigens op dat een en ander niet betekent dat hij van oordeel is dat gedaagde niet voor een toeslag in aanmerking zou dienen te worden gebracht of dat een zodanige toeslag niet slechts 10% van het wettelijk minimumloon zou kunnen bedragen. Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel, zij het op andere gronden dan de rechtbank, dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat voorts de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten, eveneens voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven; Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak; Verstaat dat van appellant een griffierecht van f 675,--wordt geheven. Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en mr Th.C. van Sloten en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier en uitgesproken in het openbaar op 2 maart
- (get.) C.G. Kasdorp. (get.) I. de Hartog. HL 2202