11/7105 AW, 11/7107 AW, 11/7108 AW, 12/2608 AW, 12/2609 AW en 12/2610 AW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 28 oktober 2011, 11/228, 11/230 en 11/231 (aangevallen uitspraak) Partijen: het college van burgemeester en wethouders van Groningen (appellant) [Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene) Datum uitspraak 13 september 2012. PROCESVERLOOP Namens appellant heeft mr. drs. A. Elgersma, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. C.H. van Wijk een verweerschrift ingediend. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant nieuwe besluiten op bezwaar genomen, waarop door betrokkene is gereageerd. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Elgersma, mr. S. Dijkstra, mr. I.K. Linthout, [R.] en [W.]. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Van Wijk. OVERWEGINGEN 1.1. Betrokkene was werkzaam als helpdeskmedewerker bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Na een conflict is betrokkene gedetacheerd bij de dienst Onderwijs, Cultuur, Sport en Welzijn. In verband met een reorganisatie is betrokkene vervolgens met ingang van 1 januari 2004 benoemd in algemene dienst om vooralsnog werkzaam te zijn bij de dienst Informatie en Administratie in de functie van helpdeskmedewerker bij de Centrale ICT-organisatie (CIO). 1.2. Nadat betrokkene medio 2004 te kennen had gegeven dat hij de functie bij de CIO niet passend achtte, is hij op voorstel van appellant onderzocht door een arbeidsdeskundige. Deze heeft in een rapport van 12 december 2004 vastgesteld dat betrokkene op grond van door de bedrijfsarts vastgestelde beperkingen arbeidsongeschikt geacht kan worden voor de functie van helpdeskmedewerker vanwege zijn beperkingen op het punt van conflicthantering en werken onder tijds- en tempodruk. 1.3. Vanaf augustus 2004 is betrokkene ingezet voor werkzaamheden als PC-beheerder/ locatiemedewerker bij de dienst RO/EZ. Bij besluit van 11 augustus 2005 heeft appellant een verzoek van betrokkene om hem formeel aan te stellen als locatiebeheerder, de functie die hij naar zijn mening sinds augustus 2004 uitoefende, afgewezen. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat betrokkene de functie van locatiebeheerder ten tijde van belang in verband met de onder 1.2 weergegeven beperkingen niet in volle omvang vervulde. Appellant heeft dit besluit, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit van 9 mei 2006. De rechtbank Groningen heeft het beroep tegen laatstgenoemd besluit bij uitspraak van 30 januari 2008, 06/940, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is bevestigd bij de tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad van 20 augustus 2009, LJN BJ7019. 1.4. Bij besluit van 12 december 2008 heeft het appellant betrokkene met toepassing van artikel 15:1:10, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Groningen (ARG) geplaatst in de - nieuw gecreëerde en specifiek op de persoon van betrokkene en zijn beperkingen toegesneden - functie van ondersteunend PC-beheerder bij de CIO. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 oktober 2009. De rechtbank Groningen heeft het beroep tegen laatstgenoemd besluit bij uitspraak van 28 december 2010, 09/1139, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van heden, nummer 11/855 AW, heeft de Raad deze uitspraak van de rechtbank bevestigd. 1.5. Bij besluit van 11 maart 2010 (besluit 1) heeft appellant betrokkene op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de ARG eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene, gezien zijn houding en gedrag, niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor een goede vervulling van zijn huidige functie - de functie van ondersteunend PC-beheerder - zijn vereist. Met inachtneming van een re-integratiefase van acht maanden is de ontslagdatum bepaald op 10 november 2010. In het ontslagbesluit is bepaald dat betrokkene aanspraak heeft op een ontslaguitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de ARG, bestaande uit een (bovenwettelijke) uitkering ter aanvulling op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet. Nu de reden voor het ontslag niet is gelegen in de werksfeer heeft betrokkene echter geen recht op een nawettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de ARG, aldus appellant. Betrokkene heeft tegen besluit 1 bezwaar gemaakt. 1.6. Op 29 maart 2010 heeft betrokkene zich ziek gemeld. In een werkhervattingsadvies van 14 april 2010 heeft de bedrijfsarts vermeld dat betrokkene niet volledig inzetbaar is voor arbeid, maar wel voor maximaal vier uur per dag in staat is tot het verrichten van activiteiten gericht op re-integratie. 1.7. Appellant heeft op 4 mei 2010 het voor betrokkene geldende re-integratieplan vastgesteld, nadat betrokkene in de gelegenheid was gesteld op het concept re-integratieplan te reageren. Het re-integratieplan is vastgesteld met inachtneming van de onder 1.5 genoemde re-integratiefase van acht maanden, ingaande op 10 maart 2010 en eindigend op 10 november 2010. Betrokkene heeft tegen dit besluit (besluit 2) bezwaar gemaakt. 1.8. In een werkhervattingsadvies van 20 mei 2010 heeft de bedrijfsarts herhaald dat betrokkene medisch gezien in staat is tot het verrichten van activiteiten in het kader van zijn re-integratie: betrokkene is in dit kader vanaf 3 mei 2010 belastbaar voor 20 uur per week, en vanaf 14 juni 2010 voor 36 uur per week, aldus de bedrijfsarts. 1.9. Bij brief van 21 mei 2010 heeft appellant betrokkene gewezen op zijn verplichtingen uit hoofde van het re-integratieplan en hem de verplichting opgelegd om in het kader van zijn re-integratie op 26 mei 2010 te verschijnen op een afspraak met een loopbaanadviseur, verbonden aan het Loopbaancentrum van de gemeente Groningen (Loopbaancentrum). In de brief is betrokkene verder meegedeeld dat hij, indien hij zich tijdens de re-integratiefase niet houdt aan afspraken, rekening moet houden met sancties, daaronder begrepen het eerder beëindigen van de re-integratiefase. 1.10. Bij besluit van 28 mei 2010 (besluit 3) heeft appellant aan betrokkene meegedeeld dat de doorbetaling van zijn bezoldiging op grond van artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder h, van de ARG met onmiddellijke ingang zal worden gestaakt tot het moment waarop hij op constructieve wijze start met zijn re-integratieactiviteiten. Volgens appellant heeft betrokkene zich niet gehouden aan zijn verplichting tot het verrichten van activiteiten in het kader van zijn re-integratie. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 1.11. Bij twee onderscheiden besluiten van 24 januari 2011 en een besluit van 25 januari 2011 (bestreden besluiten I tot en met III) heeft appellant de bezwaren tegen de besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. 2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, de beroepen tegen de bestreden besluiten I tot en met III gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft tevens bepalingen gegeven omtrent vergoeding van proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft overwogen dat het haar ter beschikking staande procesdossier niet volledig is, onder meer omdat diverse gespreksverslagen ontbreken. Nu het in bezwaar gehandhaafde ontslagbesluit mede is gebaseerd op deze ontbrekende stukken, kan de rechtbank niet beoordelen of appellant in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat betrokkene ongeschikt is voor zijn functie. Verder heeft de rechtbank overwogen dat (ook) de functiebeschrijving van de functie waarvoor betrokkene ongeschikt wordt geacht ontbreekt, zodat de rechtbank het ontslagbesluit reeds om deze reden niet kan toetsen. Het in bezwaar gehandhaafde ontslagbesluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit brengt mee dat aan de andere beslissingen op bezwaar de (feitelijke) grondslag is komen te ontvallen. Vanwege de bij haar bestaande onduidelijkheid en de onvolledigheid van het dossier, zag de rechtbank geen geschikte wijze van finale geschillenbeslechting binnen haar bereik. De rechtbank heeft appellant opgedragen opnieuw op de bezwaren te beslissen. 3.1. Appellant heeft er in hoger beroep onder meer over geklaagd dat de rechtbank geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om voorafgaand aan de behandeling ter zitting bij hem de ontbrekende stukken op te vragen. Appellant heeft verder benadrukt dat aan betrokkene al op 10 oktober 2008, voorafgaand aan het nemen van het onder 1.4 weergegeven plaatsingsbesluit, de functiebeschrijving van de functie van ondersteunend PC-beheerder is toegezonden. Na plaatsing in deze functie kon er bij betrokkene geen onduidelijkheid bestaan over wat er van hem werd verlangd. Appellant bestrijdt voorts de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat zij het ontslagbesluit niet kon toetsen, alleen al omdat zij niet de beschikking had over de genoemde functiebeschrijving. Appellant heeft in dit verband beklemtoond dat niet zozeer het functioneren van betrokkene wat betreft zijn inhoudelijke taken aan kritiek onderhevig is, maar dat juist de houding en gedrag van betrokkene hem ongeschikt maken voor zijn functie. De in de procedure in eerste aanleg ontbrekende stukken heeft appellant alsnog ingezonden. Appellant concludeert dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven en dat de bestreden besluiten zijn voorzien van een toereikende onderbouwing. 3.2. Betrokkene heeft zich - kort gezegd - geschaard achter de aangevallen uitspraak. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Op 2 mei 2012 heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak nieuwe beslissingen op bezwaar genomen (besluiten IV, V en VI). Omdat deze besluiten niet geheel aan de bezwaren van betrokkene tegemoet komen, betrekt de Raad die besluiten bij het hoger beroep op grond van de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Awb . 4.2. De rechtbank heeft aan de hand van de haar ter beschikking staande stukken vastgesteld dat een aantal, voor de beoordeling essentiële, gedingstukken ontbrak. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank precies aangeduid welke gedingstukken in haar ogen onontbeerlijk waren voor haar beoordeling. De Raad is onder deze omstandigheden van oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de haar in artikel 8:45 van de Awb gegeven bevoegdheid om appellant te verzoeken de ontbrekende stukken alsnog over te leggen, zo nodig na schorsing van het onderzoek ter zitting dan wel heropening van het onderzoek na de sluiting ervan ter zitting. De Raad kan de rechtbank bovendien niet volgen in haar oordeel dat zij het ontslagbesluit reeds niet kon toetsen, omdat zij niet de beschikking had over de functiebeschrijving van de functie waarvoor betrokkene ongeschikt is geacht. Appellant heeft er in dit verband terecht op gewezen dat zijn standpunt niet zozeer behelst dat het functioneren van betrokkene wat betreft zijn inhoudelijke taken aan kritiek onderhevig is, maar dat diens houding en gedrag hem ongeschikt maken voor zijn functie. Bovendien kan betrokkene redelijkerwijs niet onduidelijk zijn geweest wat de functie inhield, gelet op de voorlopige beschrijving daarvan en de omstandigheid dat het ging om het takenpakket dat hij feitelijk al enige tijd had uitgeoefend. Als gevolg van de door haar gekozen benadering is de rechtbank, mede uit een oogpunt van finale geschilbeslechting, ten onrechte niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de zaken. De daarop gerichte beroepsgronden van appellant slagen. De rechtbank heeft de bestreden besluiten ten onrechte vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De aangevallen uitspraak kan daarom geen stand houden. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad de beroepen van betrokkene tegen de bestreden besluiten beoordelen aan de hand van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden. Het ontslag 5.1. Bij besluit IV van 2 mei 2012 heeft appellant het bezwaar tegen besluit 1 opnieuw ongegrond verklaard, met dien verstande dat een subsidiaire ontslaggrond is toegevoegd. Tevens heeft appellant bij dit besluit de ingangsdatum van het ontslag gewijzigd in 12 november 2010. Nu appellant het bestreden besluit van 25 januari 2011(bestreden besluit I) in zoverre niet heeft gehandhaafd, dient het beroep tegen laatstgenoemd besluit gegrond te worden verklaard. Dit besluit zal worden vernietigd. 5.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 24 april 2008, LJN BD0977 en TAR 2008, 153) moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Daarbij is tevens van belang of betrokkene tijdig met zijn tekortkomingen is geconfronteerd en de mogelijkheid en tijd heeft gehad zich te verbeteren. 5.3. Het standpunt van appellant dat betrokkene ongeschikt is voor de door hem beklede functie berust met name op de vaststelling dat betrokkene niet in staat is om leiding te accepteren, genomen beslissingen en gemaakte afspraken telkens opnieuw ter discussie stelt en eigengereid te werk gaat, zonder overleg te plegen met zijn leidinggevende(n). Aan dit standpunt heeft appellant een reeks van voorvallen en incidenten ten grondslag gelegd. Daarnaast heeft appellant het ontoereikend functioneren van betrokkene onderbouwd met gespreksverslagen en werkafspraken. 5.4. Voor de Raad is op grond van het uitgebreide dossier, waaronder de door appellant in hoger beroep alsnog ingezonden stukken, overtuigend naar voren gekomen dat betrokkene in zijn werkomgeving een negatieve houding aannam, eigengereid opereerde en sturing en correctie door zijn leidinggevenden niet of nauwelijks accepteerde. Uit de gedingstukken komt als steeds terugkerend gedragspatroon naar voren dat betrokkene grote moeite had zich te voegen naar zijn leidinggevende(
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.