ECLI:NL:CRVB:2022:2623

(2)Awb voor bestuur en rechter 21 9. Art. 6 EVRM – fair hearing en toegang tot een rechter met full jurisdiction 25 A. Leidt toepassing van art. 4:6

(2)Awb bij een definitief boetebesluit tot (heropening van) een criminal charge ? 25 B. Toegang tot de rechter - ontvankelijkheidseisen 28 C. Full jurisdiction? 36 D. Conclusie 38 10. Handen en voeten voor ‘evident onredelijk’; verhouding tot ‘onmiskenbaar onjuist’, ‘evident onrechtmatig’ en ‘klemmende bezwaren’. Kortom: relativering van formele rechtskracht 39 11. Rechterlijke concretisering van ‘evident onredelijk’ bij de toepassing van art. 4:6 Awb op onherroepelijke (punitieve) sanctiebesluiten 50 A. Centrale Raad van Beroep 50 B. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 55 C. College van Beroep voor het bedrijfsleven 59 12. Ambtshalve vermindering van onherroepelijke aanslagen en fiscale boeten 62 Samenvatting en conclusie 74 13. Intrekking of wijziging van definitief geworden strafbeschikkingen 75 Overzicht en conclusie 78 14. Herziening en gratie in het strafrecht 79 A. Herziening 80 B. Gratie 83 C. Conclusie 84 15. Beantwoording van de vragen 84 A. Algemene opmerkingen; gebaande paden, EU-recht en inpassing van de klassiekers 84 B. De hoofdvraag 92 C. De deelvragen 95 16. Toepassing op de casus 98 17. Conclusie 100 Lijst van gebruikte afkortingen ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State art. artikel a.w. aangehaald werk Awb Algemene wet bestuursrecht AWR Algemene wet inzake rijksbelastingen BBBB Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst Boetebesluit SZW Boetebesluit socialezekerheidswetten BFB Besluit Fiscaal Bestuursrecht BIP Beslissing in primo BOB Besluit op bezwaar BW Burgerlijk Wetboek CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven CRvB Centrale Raad van Beroep EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden HR Hoge Raad der Nederlanden HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie Msw Meststoffenwet MvA memorie van antwoord MvT memorie van toelichting NAH niet-aangeboren hersenletsel OM Openbaar Ministerie OvJ Officier van Justitie SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid TW Toeslagenwet Uwv de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Wahv Wet administratieve handhaving verkeersovertredingen WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wav Wet arbeid vreemdelingen Wet IB 2001 Wet inkomstenbelasting 2001 WLZ Wet langdurige zorg WvSr Wetboek van Strafrecht WvSv Wetboek van Strafvordering Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 1Overzicht 1.1. Deze zaak betreft de weigering van het Uwv om terug te komen van zijn besluiten tot (

1. i)terugvordering van € 12.016,85 aan toeslag ex de Toeslagenwet (TW) die de appellant heeft genoten op een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en (
2. ii)oplegging van een boete ad € 3.571,03 aan de appellant wegens schending van diens inlichtingenverplichting jegens het Uwv. 1.2. De appellant heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt, maar ruim buiten de bezwaartermijn. Hij heeft tegen de kennelijke niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar geen beroep ingesteld, waardoor zowel het terugvorderingsbesluit als het boetebesluit in beginsel definitief zijn geworden. Hij heeft het Uwv enige tijd later verzocht om terug te komen van beide besluiten. Dat verzoek is afgewezen en zijn bezwaar daartegen is ongegrond verklaard. Hij heeft daarna beroep ingesteld, dat door de Rechtbank Gelderland ongegrond is verklaard. 1.3. Deze conclusie gaat niet over de terugvordering van de toeslagen, maar alleen over (de weigering om terug te komen van) het boetebesluit. De president van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft ex art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen conclusie gevraagd over de maatstaf voor rechterlijke beoordeling van een bestuurlijke weigering om ex art. 4:6 Awb terug te komen van een overigens onaantastbare bestuurlijke boete. Met name vraagt hij naar de betekenis, specifiek voor boetebesluiten, van het criterium ‘evident onredelijk’ dat volgens de bestuursrechtspraak ondanks het ontbreken van nova toch toegang biedt tot beperkte heroverweging van een overigens definitieve beschikking. 1.4. Deze vraag is een spruit van een evergreen, nl. de relativering van de formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen, in dit geval toegespitst op een boetebesluit - een criminal charge in de zin van art. 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) - dat door ongebruikt termijnverloop in beginsel rechtens onaantastbaar is geworden zonder dat er een rechter naar heeft gekeken. 1.5. Voor de strenge leer van formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen worden drie gronden aangevoerd: rechterlijke competentieverdeling, specialiteit en rechtszekerheid. In dit geval zijn de eerste twee gronden niet relevant en legt de laatste (rechtszekerheid) beperkt gewicht in de schaal. Er zijn geen belangen van derden rechtstreeks betrokken bij het al dan niet vasthouden aan het boetebesluit. De resterende belangenafweging gaat tussen de rechtszekerheid van het Uwv, met name het doelmatigheidsbelang om niet (ver) buiten de rechtsmiddeltermijn opnieuw te kunnen worden ingeschakeld, en het grondrecht van een verdachte om niet ten onrechte of onevenredig gestraft te worden. 1.6. Maar de burger heeft een eigen taak en verantwoordelijkheid om zijn uitkeringsinstantie tijdig in kennis te stellen van omstandigheden die zijn recht op uitkering beïnvloeden en om te reageren op zijns inziens onjuiste beschikkingen die hem aangaan. De appellant had de mogelijkheid om zijn aanvullende pensioen en het inkomen van zijn toenmalige echtgenote - al dan niet veiligheidshalve - te melden, maar heeft dat niet gedaan. Hij had na oplegging van de terugvorderings- en boetebeschikkingen, ook toegang tot een onafhankelijke rechter met full jurisdiction, maar heeft die niet gebruikt. 1.7. Daar staat weer tegenover dat het om een appellant gaat met een door niet-aangeboren hersenletsel (NAH) beperkt vermogen tot zelfcontrole dat soms ook zijn begeleiders de moed doet opgeven en dat een eveneens beperkt doenvermogen tot gevolg heeft, dat eerder maatwerk dan bulkbeleid vergt. Dat beperkte vermogen tot zelfcontrole verklaart mogelijk ook waarom de appellant pas zes maanden na het onherroepelijk worden van het boetebesluit het Uwv verzocht heeft om er van terug te komen. 1.8. Voordat de ‘evident-onredelijk’nooduitgang wordt bestormd, is het zinvol de gebaande paden na te lopen. De bestaande uitzonderingen op en relativeringen van de strenge formele-rechtskrachtleer bieden immers wellicht al uitkomst. Dat levert in dit geval het volgende op: (
3. i)Unierecht en EVRM-recht dwingen niet tot relativering of doorbreking: appellant’s zaak ligt niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht en het EVRM verzet zich niet tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar, noch tegen de weigering van heroverweging van het boetebesluit; volgens de rechtspraak van het EHRM had hij voldoende toegang tot een fair hearing door een onafhankelijke rechter met full jurisdiction. (
4. ii)Het ‘verkeerde-been’-criterium biedt hem evenmin soelaas; het Uwv kan geen onjuiste of onvoldoende Rechtsmittelbelehrung verweten worden. Van een Heesch/Van de Akker-achtige situatie is geen sprake. (iii) Maar het Uwv heeft wel uitdrukkelijk erkend dat de boetebeschikking onjuist is. Hij heeft op beide zittingen erkend dat - uitgaande van normale verwijtbaarheid - de boete (veel) te hoog is vastgesteld in verhouding tot appellant’s draagkracht, die verkeerd is berekend omdat geen kennis is genomen van zijn zienswijze van 10 juni 2018. Het Uwv heeft zich op de eerste zitting ook al bereid verklaard de boete zeer aanzienlijk te verlagen en het verschil af te boeken op appellant’s resterende toeslagterugbetalingsschuld. Ter zitting van de grote kamer heeft het Uwv dat herhaald en bovendien erkend dat het verzoek om heroverweging niet afgewezen had mogen worden, gegeven dat appellant’s brief van 10 juni 2018 noch bij het boetebesluit, noch bij de bezwaarafdoening is gelezen en bovendien op initiatief van het Uwv geen hoorzitting is gehouden in de (eerste) bezwaarfase. Het Uwv heeft desgevraagd verklaard dat als de draagkracht wél correct zou zijn bepaald, de boete zou zijn vastgesteld op € 1.107,96. Gegeven dat de appellant niet is gehoord in de bezwaarfase en zijn zienswijze bij het Uwv niet bekend was ten tijde van de beslissing in primo (BIP) en het bestuit op bezwaar (BOB), zou er bij heroverweging ook aanleiding zijn om de mate van zijn verwijtbaarheid opnieuw te bezien. Het Uwv is vooralsnog tot het ene noch het andere overgegaan omdat hij benieuwd is naar mijn conclusie en naar uw uitspraak. 1.9. Alleen al op basis van het erkenningscriterium lijkt het boetebesluit dus al herroepen te moeten worden, mede gegeven dat het om een criminal charge gaat. En omdat het om een criminal charge gaat, meen ik dat niet vereist is dat die erkenning binnen de rechtsmiddeltermijn geschiedde. Ook het vertrouwensbeginsel brengt mijns inziens mee dat het boetebesluit herroepen moet worden. De mededelingen van het Uwv op uw zittingen kunnen moeilijk anders beschouwd worden dan als een bewuste standpuntbepaling (een toezegging) door een kennelijk bevoegde vertegenwoordiger van het Uwv, die niet zodanig in strijd met het recht is (integendeel) dat op nakoming niet gerekend zou mogen worden, en er zijn geen derdenbelangen betrokken. Zou de bestuursrechter in casu niet al kunnen ingrijpen, dan zou mijns inziens de burgerlijke rechter binnen de gebaande paden kunnen ingrijpen, niet alleen op basis van het erkenningscriterium, maar ook op basis van HR NJ 1993, 635 (Staat/Frank Bolsius), omdat het niet-nakomen van die toezegging mijns inziens ook los van het boetebesluit onrechtmatig zou zijn. 1.10. Mede uit een oogpunt van finale geschilbeslechting, lijkt het daarom wenselijk dat u naar analogie van art. 8:72a Awb zelf bepaalt, ook qua verwijtbaarheid, of een resterende boete nog passend en geboden is en zo ja, welke; die eventueel resterende boete kan mijns inziens niet hoger zijn dan € 1.107,96. Voor een beoordeling van het verzoek om terug te komen van het terugvorderingsbesluit ware de zaak terug te sturen naar het Uwv. 1.11. Het Uwv heeft ter zitting van de grote kamer daarnaast de nova-weg bewandeld naar heroverweging van (in elk geval) het boetebesluit en (wellicht ook) het terugvorderingsbesluit. Ook in die benadering zou u niet aan toetsing van het ‘evident-onredelijk’-criterium toekomen. Het Uwv suggereert om het nova-begrip in boetezaken niet bestuursrechtelijk op te vatten, maar in de betekenis van dat begrip in art. 457 Wetboek van Strafvordering (WvSv; herziening van onherroepelijke strafvonnissen): niet als feiten en omstandigheden die niet eerder aangevoerd hadden kunnen worden, maar als feiten en omstandigheden waarvan het bestuursorgaan feitelijk geen kennis heeft genomen bij de boete-oplegging, noch bij het kennelijk-niet-ontvankelijk verklaren van het te laat ingediende bezwaar. Deze opvatting van nova leidt in casu tot heroverweging van het boetebesluit omdat appellant’s zienswijze van 10 juni 2018 ook in de bezwaarfase niet is gelezen, terwijl het Uwv hem evenmin heeft gehoord. Tezamen met de uiteenzetting ter zitting dat correcte draagkrachtberekening tot geen hogere boete dan € 1.107,96 kan leiden, voert ook deze strafrechtelijke nova-route naar herroeping van het boetebesluit en vermindering van de boete naar € 1.107,96 of zoveel lager als u passend en geboden acht. De loffelijke gedachte achter de suggestie is denkelijk dat een bestuursorgaan dat een straf heeft opgelegd waar geen rechter naar heeft kunnen kijken, die oplegging toch minstens zou moeten heroverwegen in gevallen waarin de strafrechter een dergelijke ‘veroordeling’ zou moeten herzien. Omdat ‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’ in art. 4:6 Awb feiten of omstandigheden zijn die ook voor de justitiabele nieuw zijn, terwijl ‘een gegeven dat de rechter niet bekend was’ (art. 457 WvSv) onmiskenbaar ziet op wat de rechter al dan niet voor ogen stond, zou deze benadering nopen ofwel tot twee verschillende betekenissen van dezelfde term (‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’) in één en dezelfde bepaling (art. 4:6 Awb), ofwel tot het ook in niet-boetezaken opvatten van ‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’ als ‘feiten of omstandigheden waarvan het bestuursorgaan geen kennis heeft genomen’. Dat laatste zou geen aanmoediging voor aanvragers zijn om reeds bij de eerste aanvraag alle relevante gegevens te verstrekken. Twee verschillende betekenissen voor dezelfde term in één bepaling lijkt mij evenmin aantrekkelijk, want verwarrend. Ik meen daarom dat dit mijns inziens hout snijdende gezichtspunt daarom beter in de bestaande tweede stap (ná de nova-beoordeling), bij de ‘evident-onredelijk’-toets ingebouwd kan worden: niets belet de bestuursrechter om het - bij afwezigheid van rechtens te respecteren derdenbelangen - evident onredelijk te achten om heroverweging van een definitief geworden boete te weigeren in gevallen waarin de strafrechter op basis van art. 457 WvSv de veroordeling zou herzien. 1.12. Door de erkenning van onjuistheid en door het gewekte vertrouwen zouden de vragen in het conclusieverzoek in het midden kunnen blijven. Dat zal niet de bedoeling zijn. Ik ga er daarom op in. 1.13. De eerste impliciete vraag in het verzoek van uw president is of vanuit een oogpunt van fair hearing-eisen (art. 6 EVRM) het ‘evident-onredelijk’-criterium van CRvB AB 2017/102 voor de toepassing van art. 4:6 Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten ook toegepast kan worden bij definitief geworden boetebesluiten. Mijn antwoord daarop luidt bevestigend (zie onderdeel 9), maar dat wil niet zeggen dat ‘evidente onredelijkheid’ bij (niet-)heroverweging van definitief geworden criminal charges hetzelfde inhoudt als bij (niet-)heroverweging van definitief geworden niet-punitieve besluiten. Dat blijkt al uit 1.11 hierboven. 1.14. Mijn algemene antwoord op de hoofdvraag is dat het in beginsel evident onredelijk is om heroverweging van een criminal charge te weigeren als die charge onmiskenbaar onjuist is in de zin dat bij oppervlakkige inhoudelijke beoordeling (‘summier onderzoek’) al duidelijk (‘geen twijfel bestaat’) is dat de charge elke redelijke (rechts)grond mist of tot een evident te hoog bedrag is opgelegd omdat na oppervlakkig onderzoek al evident is dat: - beboeting onverenigbaar is met hoger recht; - zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet; - geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding; - de beboete geen overtreder was; - de draagkracht verkeerd is beoordeeld; - de verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld; of - anderszins excessief is gestraft, bijvoorbeeld boven het strafrechtelijke maximum. Ik werk dat als volgt uit. 1.15. De bestaande rechtspraak biedt vier mogelijke algemene invullingen van ‘evident onredelijk’ bij de toepassing van art. 4:6 Awb op definitief geworden bestuurlijke boetebesluiten (het onderstaande gaat dus niet noodzakelijk ook over andere onherroepelijk geworden besluiten dan criminal charges): - de betekenis van ‘onmiskenbaar onjuist’ in de Océ-rechtspraak van de eerste kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 en 12.8 hieronder): het beboetende bestuursorgaan zou bij inhoudelijke beoordeling tot geen andere conclusie kunnen komen dan dat de boete ten onrechte of tot een (veel) te hoog bedrag is opgelegd. Bij criminal charges impliceert onmiskenbare onjuistheid mijns inziens in beginsel al zonder verdere belangenafweging dat een weigering van heroverweging ‘evident onredelijk’ is. Ik kan mij moeilijk rechtens te respecteren belangen van derden voorstellen bij vasthouden aan een evident onterecht opgelegde straf: ook een concurrent heeft mijns inziens geen rechtens te respecteren belang bij handhaving van een onmiskenbaar onjuiste mededingingsboete van zijn concurrent; - de betekenis van het evidentiecriterium in de LPG-Purmerend-rechtspraak van de Afdeling bij keten-achtige (vergunningsvoorwaardenhandhavende) besluiten (zie 10.8 hieronder): zonder onderzoek of na slechts summier onderzoek bestaat er geen twijfel over dat de boete niet (tot dat bedrag) opgelegd had mogen worden. Ik herhaal dat mijns inziens bij criminal charges na vaststelling van onmiskenbare onrechtmatigheid ervan in beginsel geen belangen meer hoeven te worden afgewogen; wel kan om uitvoerbaarheidsreden een minimumbedrag en een maximum hersteltermijn gesteld worden; - de betekenis die de Afdeling al ruim vóór LPG Purmerend aan ‘evident’ gaf bij de beoordeling of een onaantastbare vergunningsvoorwaarde niet handhaafbaar was als het voor een ieder op voorhand duidelijk zou moeten zijn dat die voorwaarde niet mocht worden gesteld: aldus moest worden geoordeeld als het voorschrift ‘kennelijk iedere grondslag mist’. - de betekenis van kennelijk ‘schlechthin unerträglich’ in de zin van de Duitse bestuursrechtspraak over § 48 van de Verwaltungsverfahrensgesetz. Blijkens de zaak 1-21 en Accor voor het Hof van Justitie van de EU (HvJ) zijn Duitse bestuursorganen verplicht om een niet-aangevochten besluit te heroverwegen als handhaving ervan ‘absoluut onaanvaardbaar is’. Om dat te beoordelen, moet worden “onderzocht of de handhaving van de (…) aanslagen de nationaalrechtelijke beginselen van gelijke behandeling, billijkheid, openbare orde of goede trouw schond, en of de onverenigbaarheid van de aanslagen met rechtsregels van hogere rang overduidelijk was.” Het blijven in abstracto vage omschrijvingen, want de vraag of iets evident onredelijk is, is in concreto een Bommel-vraag: iets is pluis of niet-pluis, en een Heer, die wéét dat. 1.16. Zoals boven al bleek, lijkt het rechtssystematisch logisch om ook de klassieke gronden voor uitzondering op de formele rechtskracht van definitief geworden beschikkingen te laten omvatten door het ‘evident-onredelijk’-criterium dat de rechtspraak heeft ontwikkeld bij de toepassing van art. 4:6 Awb. Ook de klassieke ‘klemmende bezwaren’ tegen het vasthouden aan formele rechtskracht maken dat vasthouden evident onredelijk. Zij doen zich met name voor als dat vasthouden ertoe leidt dat de belanghebbende reële rechtsbescherming wordt onthouden, zoals bij: - schending van zijn fundamentele rechten, maar ook - schending van de EU-rechtelijke effectiviteits- of gelijkwaardigheidsbeginselen (met name in Byankov- of Kühne & Heitz-omstandigheden), - erkenning van de onjuistheid van het boetebesluit door het bestuursorgaan (het erkenningscriterium), en - toerekenbaarheid aan de overheid van het rechtsmiddelverzuim door de boeteling (het verkeerde-been-criterium). Die klassieke doorbrekingsgronden zijn uiteraard niet beperkt tot punitieve beschikkingen. 1.17. Zoals bleek, meen ik dat het in beginsel ook zonder verdere afweging tussen rechtszekerheid en legaliteit/rechtmatigheid al evident onredelijk is om een criminal charge te handhaven als die charge ‘onmiskenbaar onjuist’/’evident onrechtmatig’ is c.q. ‘elke grond mist.’ Ik kan mij slecht rechtens te respecteren derdenbelangen voorstellen bij handhaving van onmiskenbaar onterechte leedberokkening en dan zie ik geen zwaarwegend rechtszekerheidsbelang dat ertoe noopt onmiskenbaar strafrechtelijk onrecht in strijd met het legaliteitsbeginsel te handhaven. De praktijk van beleidsmatige vermindering in het belastingrecht toont dat kennelijk geen rechtszekerheids- of uitvoeringsproblemen rijzen als onjuiste belasting(boete)beschikkingen, hoezeer ook onherroepelijk, ruimhartig tot vijf jaar terug in overeenstemming worden gebracht met het materiële recht zoals dat gold vóór het onherroepelijk worden van de beschikking (posterieur recht of beleid is geen grond voor ambtshalve vermindering). Evenmin zie ik dat het handhavingsgezag van de overheid er onder zou lijden als zij onmiskenbaar onjuist blijkende criminal charges ongedaan maakt. Om uitvoeringslasten te beperken, kunnen een minimumbedrag en een maximumtermijn gesteld worden. Het aantrekkelijke van ambtshalve beleid zoals dat van de belastingdienst is dat het deze conclusie volmaakt overbodig maakt omdat bij dergelijk beleid niemand zich meer hoeft te verdiepen in de vraag of weigering van heroverweging al dan niet ‘evident onredelijk’ is, maar alleen in de vraag in hoeverre de betrokkene bij tijdig bezwaar of beroep gelijk gekregen zou hebben. 1.18. Daarnaast lijkt het mij evident onredelijk om niet terug te komen van een onherroepelijk boetebesluit als hoger beboet is dan het strafrechtelijke maximum op dezelfde of vergelijkbare strafbare feiten. In dezelfde categorie onredelijkheid zou passen het niet-herzien van een boetebesluit, dat, ware het een strafrechtelijke veroordeling geweest, op basis van art. 457 WvSv herzien zou moeten worden (zie 1.11 hierboven). 1.19. Vergelijking met de regeling van de ambtshalve vermindering in het belastingrecht en met de herziening van de strafbeschikking leert dat het punitieve bestuursrecht qua toegang tot de rechter weinig te leren heeft van het strafbeschikkingsrecht (dat niet over een bepaling zoals art. 4:6 Awb beschikt en waarvoor de regeling van herziening van vonnissen in art. 457 WvSv niet geldt)) en qua ambtshalve heroverweging en (voor de inkomstenbelasting) ook qua toegang tot de rechter veel kan leren van het belastingrecht, maar dat de bestuursrechter die lering niet kan trekken. Dat kunnen alleen de twee andere staatsmachten: het bestuur door beleid te ontwikkelen zoals het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid, en de wetgever door (ruimere) toegang tot de rechter te openen, waaraan kennelijk gewerkt wordt in tweepartijenverhoudingen. Bij een beleid zoals dat van de fiscus zou ter zake van (niet-)heroverweging van boeten een de minimis grens gesteld kunnen worden waarbeneden alleen (bestuursrechtelijke) nova soelaas kunnen bieden, bijvoorbeeld de grens van € 340 die in art. 5:53

(1)Awb en art. 257e

(1)WvSv wordt gesteld. Ook zou een termijn gesteld kunnen worden die korter is dan de op de navorderingstermijn gebaseerde vijf jaar terug die de fiscus hanteert. 1.

1. Het conclusieverzoek vermeldt een aantal specifieke omstandigheden die van belang kunnen zijn bij de beoordeling van de evidentie van de (on)redelijkheid van afwijzing van heroverweging. Daarover merk ik het volgende op: 1.
2. Ad vraag 1: De vraag of een rechtsmiddel is ingesteld en zo neen, waarom niet, lijkt mij in het algemeen inderdaad van belang. Geen-zinners lijken mij een ander geval dan niet-kunners. Adressaten die zich nergens iets van aantrekken tot de deurwaarder op de stoep staat, lijken mij een ander geval dan dat van de appellant, die niet kan omgaan met ernstige levenskwaliteit-, communicatie- en sociale-interactiebeperkende gevolgen van NAH. Maar ook bij geen-zinners lijkt het mij niet evident redelijk om een evident onterechte bestraffing in stand te laten. 1.
3. Ad vraag 2: Als het boetebesluit in de bezwaarfase inhoudelijk en zorgvuldig - met inachtneming van de hoorplicht - door het bestuursorgaan is heroverwogen, lijkt mij een weigering om bij afwezigheid van nova opnieuw te heroverwegen minder onredelijk dan als, zoals in casu, het bezwaar ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard zonder horing en zonder kennis te nemen van de bezwaren tegen het boetevoornemen, ook al had de appellant tegen die kennelijke niet-ontvankelijkverklaring beroep kunnen instellen. Dat de boete niet eerder inhoudelijk is beoordeeld door een rechter, lijkt mij eveneens van belang, nu het mij niet onredelijk lijkt om niet af te wijken van een rechterlijk kracht van gewijsde. De bestuursrechter kan boetes volledig beoordelen en zijn oordeel in de plaats stellen van dat van het bestuursorgaan. Stelt de boeteling geen hoger beroep in, dan zal hij in beginsel alleen nog met nova in de zin van art. 8:119 Awb verder kunnen komen en lijkt het mij daarzonder alleen evident onredelijk om heroverweging te weigeren als zich Byankov- of Kühne & Heitz-omstandigheden voordoen of voldaan is aan de wettelijke voorwaarden voor herziening van onherroepelijke rechterlijke uitspraken (art. 8:119 Awb). Maar een bestuursorgaan is niet aan een kracht van gewijsde gebonden als het aanleiding ziet om ten gunste van de boeteling daarvan af te wijken. Wordt tegen een dergelijk besluit opnieuw op basis van art. 4:6 Awb beroep ingesteld (omdat de boeteling meent dat de boete nog steeds evident onjuist is), dan zal de rechter mijns inziens niets anders kunnen doen dan de criteria van en rechtspraak over art. 8:119 Awb toepassen ten opzichte van die kracht van gewijsde of – in gevallen binnen de werkingssfeer van het Unierecht – de criteria van Byankov of Kühne & Heitz toepassen. 1.
4. Ad vraag 3: volgens zowel uw eigen rechtspraak (zie 11.1 hieronder) als die van de eerste kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 hieronder) als volgens de ambtshalve-verminderingsregels in het belastingrecht (hoogstens vijf jaar terug) als volgens het HvJ-arrest Kühne & Heitz, als volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (‘niet onredelijk laat’) is het tijdverloop tussen het onaantastbaar worden van het (boete)besluit en het verzoek om er van terug te komen van belang bij de beoordeling van de (on)redelijkheid van de weigering om er van terug te komen. Hoe langer geleden, hoe minder onredelijk om er niet van terug te komen. 1.
5. Ad vraag 4: volgens zowel uw eigen rechtspraak (zie 11.1 hieronder) als die van de civiele kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 hieronder) is van belang of de boete (c.q. dwangbevelkosten) al betaald is (zijn). Hoe meer al betaald is, hoe minder onredelijk om heroverweging te weigeren, althans vanuit draagkrachtoogpunt. Gaat het om een onmiskenbaar onjuiste criminal charge, dan meen ik echter dat niet ter zake doet dat die mogelijk al (deels) ten onrechte geëxecuteerd is: een onmiskenbaar onjuiste boete-oplegging moet mijns inziens in beginsel ongedaan gemaakt worden, ongeacht of de boete al is betaald. Ik zie geen gewichtig rechtszekerheidsbelang van een onmiskenbaar ten onrechte bestraffende overheid bij weigering van heroverweging van een onmiskenbaar onterechte boete, hoezeer die ook al ingevorderd zou zijn. Het lijkt mij in het belang van de overheid en haar verhouding met burgers en bedrijven om die interessenten te laten zien dat onmiskenbaar onjuiste straffen ongedaan worden gemaakt. 1.
6. Ad vraag 5: Als geen derden-belanghebbenden bij het boetebesluit zijn betrokken, gaat het slechts om een afweging tussen rechtszekerheid/litis finiri oportet en legaliteit: het belang van de boeteling om niet in strijd met het recht bestraft te worden. Nu het bij boetezaken om een criminal charge gaat waarbij in de regel geen derden-belanghebbenden zijn betrokken, althans geen derden met een rechtens te beschermen belang bij onterechte bestraffing van anderen, kan het eerder evident onredelijk zijn om niet terug te komen van een boetebesluit dan van een niet-punitief besluit, met name als bij dat laatste besluit derden-belanghebbenden betrokken zijn. Zoals boven bleek, meen ik dat als het boetebesluit onmiskenbaar onjuist is, er in beginsel geen belangen meer hoeven te worden afgewogen. 1.
7. Ad vraag 6: Degene die verzoekt om terug te komen van een onherroepelijke boete zal gronden moeten stellen en bij gemotiveerde betwisting door het bestuursorgaan aannemelijk moeten maken dat en waarom niet-heroverweging evident onredelijk is. Het evidentiecriterium wordt toegepast naar aanleiding van wat de appellant aanvoert, blijkt uit de rechtspraak. Weliswaar ligt het bij een criminal charge waar nog geen rechter naar gekeken heeft meer op de rechterlijke weg om zich ook van ambtswege te verdiepen in de feiten die licht werpen op de (on)redelijkheid van niet-heroverwegen, met name bij boetelingen met gering doenvermogen, en weliswaar kan de rechter volgens art. 8:69

(3)Awb de feiten aanvullen, maar hij is daartoe niet verplicht, en feiten aanvullen is iets anders dan op fishing expedition gaan. Bovendien impliceert ‘evidentie’ dat op basis van hoogstens summier onderzoek al duidelijk is dat de boete niet (tot dat bedrag) had mogen worden opgelegd. Iets dat evident is, hoeft niet of nauwelijks – al dan niet van ambtswege – onderzocht te worden. Uit een oogpunt van finaliteit lijkt het mij echter onwenselijk dat als de rechter weigering van heroverweging evident onredelijk acht in verband met evident onjuiste draagkrachtberekening, hij een boetezaak niet meteen zelf afdoet omdat de mate van verwijtbaarheid minder evident is. Naar analogie van art. 8:72a Awb zou het mijns inziens wenselijk zijn dat hij zo nodig van ambtswege ook de verwijtbaarheid onderzoekt en de boetezaak afdoet. Ik zou het als ‘evident’ ten onrechte of te hoog bestrafte ook vreemd vinden als de kennelijk onredelijke bestraffer het nog eens zou mogen proberen. 1.

1. Conclusie: uitspraak van de Rechtbank vernietigen, BOB 2 vernietigen, BIP herroepen en de boete verminderen naar € 1.107 of nihil. Verzoek om terug te komen van de toeslagterugvordering terugsturen naar het Uwv. 2De feiten, de bestreden besluiten en de bezwaarfasen Feiten 2.
2. De appellant ontvangt een volledige WAO-uitkering na een verkeersongeval in 2001 waarbij hij blijvend hersenletsel opliep dat hem arbeidsongeschikt heeft gemaakt. Sinds 1 januari 2008 ontvangt hij een in omvang variërende toeslag op die uitkering op grond van de Toeslagenwet. Enkele jaren na de toekenning van de WAO-uitkering heeft de Stichting Pensioenfonds Zorg en Welzijn Pensioenbetalingen de appellant met terugwerkende kracht naar 6 december 2002 een WAO-hiaatuitkering toegekend. Het Uwv is daarvan pas later op de hoogte geraakt, evenals van het gegeven dat appellant’s (inmiddels ex-)echtgenote sinds 30 januari 2017 inkomsten uit arbeid genoot. Bij brief van 4 juni 2018 (het boeterapport) heeft het Uwv de appellant meegedeeld dat hem, uitgaande van die gegevens, te veel toeslag is betaald en dat het Uwv de toeslag over de periode van 1 februari 2010 t/m 31 mei 2018 wil gaan terugvorderen. Bovendien is hem de oplegging van een boete aangezegd wegens niet-naleving van zijn inlichtingenplicht. De benadelingsperiode wijkt af van de overtredingsperiode: de benadelingsperiode loopt vanaf 4 februari 2010 omdat volgens het Uwv vanaf die datum de benadeling de appellant kan worden verweten. Dit houdt verband met een fout van het Uwv bij de toekenning van toeslag over de periode voor die datum. Hem is de gelegenheid geboden zijn zienswijze te geven. 2.
3. Bij brief van 10 juni 2018, door het Uwv pas ontvangen op 27 juni 2018, heeft de appellant het Uwv verzocht hem geen boete op te leggen. Hij had van het pensioenfonds begrepen dat hij de toeslag al vanaf 6 december 2002 ontving en zijn situatie is niet gewijzigd. Hij ziet niet in dat en waarom de door hem vanaf 4 februari 2010 ontvangen toeslag niet correct berekend zou zijn. Hij wees er op dat hij door het genoemde verkeersongeval NAH heeft opgelopen en ingewikkelde regels zoals die ter zake van (samenloop van) uitkeringen en toeslagen niet kan volgen en dat hij zich niet in staat voelt om voor zichzelf op te komen. De beslissingen in primo (BIPs) 2.
4. Het Uwv heeft bij besluit van 26 juni 2018, dus vóór kennisneming van de zienswijze van de appellant, die pas een dag later werd ontvangen, de tussen 4 februari 2010 en 30 april 2018 genoten toeslag verlaagd en de volgens het Uwv in die periode onverschuldigd betaalde toeslag ad € 12.016,85 teruggevorderd. Bij besluit van dezelfde datum heeft het Uwv hem daarnaast een bestuurlijke boete ad € 3.571,03 opgelegd wegens schending van zijn inlichtingenplicht (art. 12 TW). Onherroepelijk besluit op bezwaar (BOB 1): niet-ontvankelijkverklaring 2.
5. De appellant heeft op 12 september 2018, dus ruim een maand te laat, tegen beide besluiten bezwaar ingediend. Zonder een hoorzitting te houden heeft het Uwv beide bezwaarschriften bij besluit van 4 oktober 2018 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. De appellant heeft tegen dit besluit op bezwaar (BOB 1) geen beroep ingesteld, waardoor het in beginsel formele rechtskracht heeft gekregen en ook de twee BIPs onherroepelijk zijn geworden. Verzoek om herziening van het terugvorderingsbesluit en het boetebesluit 2.
6. Bij brief van 12 februari 2019, dus circa zes maanden na het definitief worden van de terugvorderings- en boetebesluiten, heeft de appellant het Uwv verzocht om terug te komen van de BIPs van 26 juni 2018 en af te zien van terugvordering en beboeting. Hij herhaalde dat hij NAH heeft, leidende tot psychische problemen en ernstige beperkingen in sociaal, maatschappelijk en persoonlijk functioneren. Door die beperkingen had hij niet begrepen dat hij de ontvangst van de WAO-hiaatuitkering had moeten melden, waardoor dat verzuim hem zijns inziens niet kan worden verweten. Hij heeft verklaringen bijgevoegd van zijn op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) aangewezen ambulant begeleider [naam] van 7 november 2018, van zijn psychiater A. Bayram (Joy GGZ) van 5 februari 2019 en van de revalidatiearts T. Hogt van het Gelre Ziekenhuis van 10 april
7. 2.
8. Het Uwv heeft het herzieningsverzoek van de appellant bij besluit van 4 maart 2019 afgewezen omdat de door hem aangevoerde omstandigheden niet nieuw zijn ten opzichte van de omstandigheden ten tijde van de BIPs van 26 juni
9. Het is volgens het Uwv de verantwoordelijkheid van de appellant om hulp in te schakelen als hij zelf niet in staat zou zijn om met het Uwv te communiceren. Nader dossieronderzoek heeft geen evidente fouten of evidente onredelijkheid aan het licht gebracht die tot herziening zouden kunnen nopen. Ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de weigering van herziening (BOB 2) 2.
10. De appellant heeft op 7 mei 2019 bezwaar gemaakt tegen de weigering van herziening door het Uwv. Hij acht de door hem in zijn verzoek aangevoerde feiten en omstandigheden wel degelijk nieuw. Hij wijst er daarnaast op dat hij het Uwv ook heeft verzocht om wegens dringende redenen af te zien van terugvordering en beboeting en dat het Uwv daarop volgens hem ten onrechte niet heeft beslist. De dringende redenen waarop hij zich beroept, zijn de onaanvaardbare sociale consequenties van terugvordering en boeteoplegging, die zijn psychische ziektebeeld verergeren. De appellant acht de boete ook niet in overeenstemming met zijn draagkracht ten tijde van de boeteoplegging. Hij verzet zich tegen de maandelijkse inhouding op zijn uitkering. Op een hoorzitting van 11 juli 2019 heeft hij benadrukt dat de terugvordering en beboeting zijn herstel(mogelijkheden) frustreren. 2.
11. Op 2 augustus 2019 heeft het Uwv zijn bezwaar tegen de herzieningsweigering ongegrond verklaard (BOB 2; het bestreden besluit) omdat geen feiten of omstandigheden zijn aangevoerd die niet eerder zijn of hadden kunnen worden aangevoerd. Het Uwv zag evenmin dringende redenen om terug te komen van zijn terugvorderingsbesluit en boetebesluit van 26 juni 2018, nu van een nieuw feit of veranderde omstandigheid niet was gebleken. In zijn reactie van 10 juni 2018, door het Uwv ontvangen op 27 juni 2018, op het voornemen tot boeteoplegging had de appellant de feiten en omstandigheden al uiteengezet die volgens hem meebrachten dat geen boete opgelegd moest worden. 3Beroep: de Rechtbank Gelderland 11 augustus 2020, zaaknummer 19/5320 3.
12. De appellant heeft tegen BOB 2 beroep ingesteld bij de Rechtbank Gelderland. Hij acht het standpunt van het Uwv dat van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet is gebleken niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Voor zover de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden al bekend zouden zijn geweest op 26 juni 2018, is duidelijk dat het Uwv er geen kennis van heeft genomen en er ook geen rekening mee heeft gehouden. In elk geval was de informatie die hij bij zijn herzieningsverzoek van 14 (bedoeld zal zijn: 12) februari 2019 heeft verstrekt niet eerder bij het Uwv bekend en wierp die nieuw licht op zijn situatie. Hij acht de weigering om terug te komen van de BIPs evident onredelijk. Zijn omstandigheden zijn buitengewoon en hij benadrukt de zeer zwaarwegende belangen die voor hem op het spel staan. Hij herhaalt dat hem in verband met zijn NAH-beperkingen geen verwijt kan worden gemaakt van het niet-nakomen van zijn inlichtingenplicht. “Hij was met alle onmacht bezig zichzelf staande te houden in zijn nieuwe leven met NAH problematiek”, aldus appellant’s gemachtigde, die verwijst naar de brief van psychiater A. Bayram. Uit diens informatie blijkt dat de problemen veroorzaakt door de terugvordering en beboeting zijn behandeling hinderen. De appellant heeft ook nog aangevoerd dat onduidelijk is hoe het teruggevorderde bedrag is berekend en dat niet is gebleken dat de genoemde bedragen daadwerkelijk aan hem zijn betaald. 3.
13. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard, overwegende dat de appellant geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft gesteld. Ten tijde van de BIPs van 26 juni 2018 was al bekend dat hij door restklachten na zijn ongeval cognitieve stoornissen heeft, evenals problemen op het gebied van emotie- en gedragsregulatie en beperkingen op het gebied van daginvulling en arbeid. De brief van revalidatiearts T. Hogt, die deze beperkingen en stoornissen vermeldt, is gedateerd op 10 april 2018 en had appellant dus ook vóór de BIPs al kunnen overleggen. Hetzelfde geldt voor de informatie van Joy GGZ; uit de brief van psychiater A. Bayram van 5 februari 2019 volgt dat de appellant al sinds 16 april 2018, i.e. vóór 26 juni 2018, bij Joy GGZ in behandeling was. Appellant’s begeleider [naam] heeft in zijn e-mail van 7 november 2018 en bij de hoorzitting in bezwaar verklaard dat de appellant financiële problemen heeft en dat die problemen hun weerslag hebben op het gezin, de begeleiding en de (psychische) toestand van de appellant. Dat kan ook gelezen worden in de brief van Tactus Verslavingszorg en kan niet als nieuw feit of nieuwe omstandigheid worden gezien. Voor zover de informatie ziet op de situatie ontstaan doordat de appellant moet terugbetalen, ziet zij weliswaar op de situatie ná de BIPs, maar die situatie is het directe gevolg van de bij die besluiten vastgestelde terugvordering en boete. De appellant had alle genoemde aspecten en klachten naar voren kunnen – en moeten – brengen in de bezwaar- en eventuele (hoger) beroepsprocedure tegen de BIPs. 3.
14. Vervolgens heeft de Rechtbank onderzocht of het Uwv evident onredelijk handelde door niet terug te komen van BOB
15. Zulke onredelijkheid werd haars inziens niet aannemelijk door de stellingen dat de bij het verzoek om herziening gevoegde brieven nieuw licht wierpen op de situatie waarmee het Uwv geen rekening had gehouden en dat het om buitengewone omstandigheden en voor de appellant zeer zwaarwegende belangen gaat. De appellant had (de informatie in) die brieven voorafgaand aan de BIPs van 26 juni 2018 aan het Uwv kunnen verstrekken, of daarna in de bezwaar- en eventuele (hoger)beroepsprocedure. Ook de specifieke informatie in die brieven over appellant’s (financiële) problemen en de gevolgen daarvan die zijn ontstaan ná de BIPs van 26 juni 2018, leidt niet tot de conclusie dat weigering van herziening evident onredelijk is. Daartoe leidt evenmin het betoog van appellant’s begeleider ter zitting over de rol en taakstelling van het Uwv, dat er onvoldoende op zou hebben toegezien dat de appellant mee kan doen aan de samenleving en onvoldoende aandacht zou hebben gehad voor zijn specifieke situatie. 4Het hogere beroep op de Centrale Raad van Beroep 4.
16. In hoger beroep stelt de appellant dat de Rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn door het ongeval beperkte geestelijke, maatschappelijke en sociale mogelijkheden. Evenmin is voldoende rekening gehouden met zijn op 10 juni 2018 te vroeg ingediende bezwaar tegen het beboetingsvoornemen. Hij herhaalt dat de terugvordering en de boete zijn behandeling en daarmee re-integratie in de maatschappij frustreren en dat de informatie die door zijn toenmalige gemachtigde namens hem op 12 februari 2019 is ingediend wel degelijk nieuwe informatie was, die hij zelf niet eerder onder de aandacht van het Uwv kon brengen en die bij het Uwv nog niet bekend was. Hij acht het besluit van het Uwv om niet terug te komen van zijn eerdere besluiten evident onredelijk. 4.
17. De appellant bestrijdt ook het bedrag van de terugvordering en verwijst daartoe naar zijn opmerkingen bij het boeterapport van 4 juni 2018 bij de Rechtbank. Dat boeterapport vermeldt dat hij vanaf 6 december 2002 toeslag heeft ontvangen en ook vanaf 1 januari
18. Het Uwv heeft geen stukken kunnen verstrekken op het verzoek van de appellant bij brief van 28 mei 2019 om informatie over de hoogte van de toeslag. Uit de beslissing van het Uwv van 2 januari 2008 volgt dat hij maandelijks € 4,14 aan toeslag ontving, die volgens de beslissing van het Uwv van 22 september 2009 niet is gewijzigd. Het is niet duidelijk op welk besluit de teruggevorderde bedragen zijn gebaseerd. Nu beslissingen van het Uwv waarop de betalingen en terugvorderingen zijn gebaseerd ontbreken, meent de appellant dat hem slechts € 4,14 per maand is uitbetaald. Een bijlage bij het terugvorderings-BIP van 26 juni 2018 bevat een overzicht van de bedragen die de appellant volgens het Uwv moet terugbetalen, maar dat overzicht betekent niet dat die bedragen daadwerkelijk aan hem zijn betaald. Tot op heden heeft het Uwv hierover geen opheldering gegeven. Ik ga op dit punt niet in omdat ter zitting van de grote kamer bleek dat de genoemde € 4,14 niet per maand, maar per dag vigeerde en het overigens om een puur feitelijke vraag gaat. 4.
19. Het Uwv herhaalt bij verweer dat de appellant in hoger beroep geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangevoerd en dat het geen aanleiding ziet zijn standpunt te wijzigen. 4.
20. U heeft de zaak voor de eerste keer op zitting behandeld op 6 januari 2022 via beeldbellen. De appellant heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door mr. L. van Etten en het Uwv door mr. H. ten Brinke. Na bespreking van de feiten en de standpunten van de partijen zijn de volgende afspraken gemaakt: de appellant zal de CRvB informatie overleggen over zijn toeslagaanvragen, waaruit met name blijkt of hij die aanvragen zelf heeft gedaan of daarbij hulp heeft gehad. Hij zal het verloop van relevante gebeurtenissen toelichten en met name een precieze beschrijving geven van zijn omstandigheden in de periode van oplegging van de boete en van de ontwikkelingen erna; het Uwv zal zijn ter zitting mondeling als verweer gegeven toelichting op schrift stellen en aan de CRvB toezenden; het Uwv zal de twee invorderingsbesluiten van 10 juli 2018 aan de CRvB toezenden; alles binnen een maand na de zittingsdatum. 4.
21. Op 17 januari 2022 heeft de enkelvoudige kamer de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. 4.
22. De appellant heeft u na die eerste zitting meegedeeld dat hij wel hulp heeft gehad, maar dat deze niet van lange duur is geweest. Op de vraag of hij hulp heeft gehad bij het doorgeven van wijzigingen aan het Uwv, heeft hij geantwoord dat hij regelmatig zelf contact opnam en dat hij niet meer weet of hij daarbij werd geholpen en zo ja, door wie. Hij heeft daarnaast nadere informatie verstrekt afkomstig van zijn begeleider [naam] en informatie over zijn WLZ-indicatie (vanaf 12 november 2000 had hij voor onbepaalde tijd een WLZ-indicatie voor 24-uurszorg). 4.
23. Het Uwv heeft schriftelijk toegelicht dat zijns inziens de feitelijke en medische situatie van de appellant niet in de weg staat aan boete-oplegging. De appellant heeft laten zien WAO-uitkeringen en toeslagen te kunnen aanvragen. Ook heeft hij op verzoek aan het Uwv informatie verstrekt op daarvoor bestemde formulieren. Er is contact geweest met het Uwv over zijn re-integratiemogelijkheden. Daarbij is niet gebleken van doorlopende ondersteuning door derden. Het Uwv heeft echter ook verklaard dat als de informatie over de draagkracht van de appellant eerder zou zijn verstrekt na diens kennisgeving van het boetevoornemen, de boete - uitgaande van normale verwijtbaarheid - zou zijn vastgesteld op 12 x € 92,33 = € 1.107,96 (“bruto12 x € 116,96 = € 1.403,52”) in plaats van de feitelijk opgelegde € 3.571,
24. Ter zitting van de grote kamer bleek dat de termen ‘bruto’ en ‘netto’ veronachtzaamd kunnen worden en dat uitgegaan kan worden van een boete ad € 1.107,96 bij correcte draagkrachtberekening en normale verwijtbaarheid. 4.
25. De meervoudige kamer heeft de zaak vervolgens op 14 juli 2022 verwezen naar een grote kamer. 5Het verzoek om een conclusie 5.
26. Uw president heeft mij bij brief ingekomen op 14 juli 2022 om een conclusie ex art. 8:12a Awb gevraagd over de volgende hoofdvraag: “Aangenomen dat het beoordelingskader (ontwikkeld in CRvB 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872, in navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131) voor toetsing van een besluit op een herhaalde aanvraag of op een verzoek om terug te komen van een besluit dat rechtens onaantastbaar is geworden, ook toepasbaar is op een verzoek om terug te komen van een boetebesluit, hoe moet dan het criterium ‘evident onredelijk’ worden toegepast bij de beoordeling van zo’n verzoek?” Daarbij waren volgens die brief de volgende vragen te betrekken: “Is van belang of het oorspronkelijke boetebesluit is aangevochten of niet? Maakt het daarbij uit waarom de belanghebbende heeft afgezien van het aanwenden van een rechtsmiddel? Is van belang of het boetebesluit indertijd door het bestuursorgaan is heroverwogen? Is verder nog van belang of de (hogerberoeps)rechter het boetebesluit inhoudelijk heeft beoordeeld?
27. In hoeverre is het tijdsverloop tussen het boetebesluit en het verzoek om terug te komen van dit besluit relevant?
28. Welke betekenis moet eraan worden toegekend dat ten tijde van het verzoek de opgelegde boete geheel of gedeeltelijk is voldaan?
29. In hoeverre is het relevant dat bij dit boetebesluit geen derde-belanghebbende is betrokken?
30. Kunnen bij de beoordeling of de afwijzing van het verzoek om terug te komen evident onredelijk is, ambtshalve vragen worden gesteld over de verwijtbaarheid en de draagkracht? Bij de beantwoording van de vraagstelling en deelvragen zou een vergelijking met de belastingrechtspraak over de herzienbaarheid van fiscale boeten gemaakt kunnen worden. Voorts zou kunnen worden bezien hoe in het strafrecht wordt omgegaan met verzoeken om herziening van een strafbeschikking of een door de strafrechter opgelegde straf en of daarin aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor beantwoording van (een of meer van) deze deelvragen.” 5.
31. De vragen beperken zich tot de weigering van herziening van het in beginsel onherroepelijke boetebesluit. De achtergrond daarvan is denkelijk dat die boete een criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM, dat een fair hearing eist bij de beoordeling van zo’n criminal charge, waarbij de vraag rijst of wel van een beoordeling door een rechter met full jurisdiction gesproken kan worden als – zoals in casu – die rechter zich als gevolg van het verzuim om tijdig bezwaar te maken niet heeft kunnen uitlaten over de boete-oplegging en in deze heroverwegingsverzoekprocedure beperkt wordt door de voorwaarde dat zich ofwel nova, ofwel een evidente onredelijkheid voordoen. 5.
32. Beide partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op het verzoek om een conclusie te reageren. Geen van beide partijen heeft daarvan gebruik gemaakt. 6De zitting van de grote kamer van 26 oktober 2022 6.
33. Op 26 oktober 2022 heeft de grote kamer, bestaande uit mrs. H.G. Rottier, M. Schoneveld, T.G.M. Simons, B.J. van Ettekoven en D.A. Verburg, een nieuwe zitting in mijn aanwezigheid over de zaak gehouden. De op beeldscherm tegenwoordige appellant werd bijgestaan door zijn begeleider [naam] en ter zitting vertegenwoordigd door mr. L. van Etten. Het Uwv werd vertegenwoordigd door mrs. M. van Nederveen en E. van Onzen. Op die zitting heeft het Uwv alsnog gereageerd op de vraagstelling, benadrukkend dat het zijns inziens om een lastig probleem gaat. De bestuurlijke boete is een straf, zodat niet alleen het bestuursrecht en het strafrecht een rol spelen, maar ook de waarborgen van het EVRM. Tot nu toe is het Uwv ervan uitgegaan dat een boetebesluit formele rechtskracht krijgt als er geen (tijdig) bezwaar tegen wordt gemaakt en dat alleen aanleiding bestaat om daarvan terug te komen bij nova of evidente onredelijkheid. Zou het Uwv elk herzieningsverzoek inhoudelijk moeten beoordelen, dan zou het uitkeringsproces vastlopen. 6.
34. Het Uwv realiseert zich echter dat als hij geen aanleiding ziet terug te komen van een onherroepelijk boetebesluit, de toegang tot en de toetsing door de rechter uiterst beperkt is. Het recht op toegang tot de rechter bij strafoplegging zou aanleiding kunnen zijn om een ander beleidsuitgangspunt te kiezen, nl. niet ‘de deur bij het Uwv zit dicht, tenzij ….’, maar ‘de deur bij het Uwv staat open, tenzij ….’. Het Uwv ziet bij die laatste benadering vier ‘tenzij’s’: de deur naar inhoudelijke beoordeling van een overigens onherroepelijk boetebesluit zou beleidsmatig open gezet kunnen worden, tenzij: het boetebesluit al inhoudelijk is getoetst door de rechter; het boetebesluit in de bezwaarfase is heroverwogen en daarbij voldaan is aan de procedurele waarborgen van art. 6 EVRM, waaronder met name hoor en wederhoor; geen nova worden aangevoerd in de zin van het nova-begrip bij strafrechtelijke herzieningsverzoeken; het gaat er dan niet om of de betrokkene de desbetreffende feiten en omstandigheden had kunnen aanvoeren, maar om de vraag of die feiten en omstandigheden het bestuursorgaan al dan niet feitelijk bekend waren bij het nemen van het boetebesluit c.q. het BOB; het gaat om een lichte boete, waarvoor kan worden aangesloten bij de grens die art. 5:53

(1)Awb stelt waarbeneden een proces-verbaal en het horen van de boeteling niet verplicht zijn, i.e. €

1. 6.
2. In het geval van de appellant acht het Uwv van belang dat zijn zienswijze niet is betrokken bij het boete-BIP omdat die zienswijze pas een dag later (27 juni 2018) is ingekomen, en ten onrechte ook niet bij het BOB 1 is betrokken, terwijl hij evenmin is gehoord in de bezwaarfase. Zijn bezwaar is zonder hoorzitting kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, hoewel zijn brief van 10 juni 2018, die op 27 juni 2018 bij het Uwv binnenkwam, informatie bevatte die bij het BOB 1 betrokken had moeten worden, namelijk informatie over zijn gezondheid en persoonlijke situatie. Bij het uitgangspunt dat ‘de deur open staat, tenzij …’ zou, gelet op deze informatie, het herzieningsverzoek van de appellant niet kunnen worden afgewezen. 6.
3. Het Uwv heeft toegelicht dat hij werkt aan nieuw beleid bij toepassing van art. 4:6 Awb, met name bij verzoeken om terug te komen van boetebesluiten en terugvorderings-besluiten. Gedacht wordt onder meer aan beleid geïnspireerd op de duuraanspraak-rechtspraak van de CRvB, dat zou inhouden dat voor zover een boete nog niet geheel betaald is, c.q. teveel betaalde uitkeringen nog niet geheel terugbetaald zijn, het boete- of terugvorderingsbesluit in zoverre – dus alleen voor de toekomst - inhoudelijk heroverwogen wordt. 6.
4. Desgevraagd heeft het Uwv verklaard dat hij het tijdsverloop tussen het indienen van een herzieningsverzoek na het bekend worden van nova en het moment waarop de bezwaar- of beroepstermijn verliep van belang acht omdat naarmate iemand langer wacht met zo’n verzoek het voor het Uwv lastiger wordt om de relevante feiten vast te stellen. Ook meent het Uwv dat het uitmaakt of iemand verzuimt tijdig bezwaar te maken als gevolg van medische klachten of ervoor kiest geen bezwaar te maken. 6.
5. Het Uwv heeft ten slotte desgevraagd toegelicht dat als correct rekening zou zijn gehouden met de draagkracht van de appellant, de boete zou zijn vastgesteld op € 1.107,96, uitgaande van normale verwijtbaarheid. Gegeven dat de appellant niet is gehoord in de bezwaarfase en zijn zienswijze, die zijn medische en sociale toestand beschrijft, bij het Uwv niet bekend was ten tijde van de BIP en het BOB 1, zou er bij heroverweging ook aanleiding zijn om de mate van zijn verwijtbaarheid opnieuw te bezien. Het Uwv is vooralsnog tot het ene noch het andere overgegaan omdat hij benieuwd is naar mijn conclusie en naar uw uitspraak. Ik ook. 6.
6. De gemachtigde van de appellant heeft benadrukt dat de appellant op 10 juni 2018 zijn visie op het boetevoornemen van het Uwv kenbaar heeft gemaakt, maar dat die ten onrechte niet in de besluitvorming is betrokken, noch bij de BIP, noch bij het BOB 1 of
7. Zij meent dat die brief als bezwaarschrift moet worden aangemerkt. Het kan kloppen dat de appellant teveel toeslag heeft ontvangen, maar de vraag rijst waarom het Uwv, dat alle relevante gegevens had, dat niet heeft gezien. Zij wijst er op dat namens de appellant ook gevraagd is om kwijtschelding wegens dringende redenen om niet in te vorderen. 6.
8. De appellant, die samen met zijn begeleider online aanwezig was ter zitting, verklaarde desgevraagd over zijn huidige omstandigheden dat hij nog meer schulden had, dat hij gescheiden was en dat hij nu in een instelling verbleef. 7De wet en het Boetebesluit SZW tijdens de geschilperiode 7.
9. Art. 4:6 Awb luidt als volgt: “
10. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
11. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.” 7.
12. Art. 5:46 Awb bepaalt: “
13. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
14. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
15. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
16. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.” Het in lid 4 genoemde art. 1

(2)Wetboek van Strafrecht (WvSr) bepaalt dat bij posterieure wetswijziging de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast (lex mitior). 7.

1. De Toeslagenwet bepaalt: “Artikel 12
2. Degene die aanspraak maakt op toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegen-woordiger, alsmede (…), zijn verplicht aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
3. Op verzoek van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen legt de meerderjarige persoon die in dezelfde woning als de toeslaggerechtigde zijn hoofdverblijf heeft, als bedoeld in artikel 2, zevende lid, desgevraagd alle gegevens en inlichtingen over die voor de beoordeling van de aanspraak op toeslag van belang kunnen zijn. (…). Artikel 14a
4. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger van de verplichting, bedoeld in artikel
5. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 12, niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld en deze overtreding opzettelijk is begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 12, niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld en deze overtreding niet opzettelijk is begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
6. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 12, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan toeslag is ontvangen.
7. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger van de verplichting, bedoeld in artikel 12, niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, legt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een bestuurlijke boete op van ten hoogste het bedrag van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
8. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 12, in situaties die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger een zodanige waarschuwing is gegeven. (…).
9. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. (…).
10. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. (…).
11. In afwijking van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechter in beroep of hoger beroep het bedrag waarop de bestuurlijke boete is vastgesteld ook ten nadele van de degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger wijzigen.
12. Indien ten aanzien van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd geen sprake is geweest van opzet of grove schuld, en voorts is gebleken dat binnen een jaar nadat de bestuurlijke boete is opgelegd niet nogmaals een overtreding wegens eenzelfde gedraging als bedoeld in het zesde lid is begaan, is het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bevoegd op verzoek van degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd, de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden bij medewerking aan een schuldregeling. Artikel 21, eerste, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
13. Het besluit tot kwijtschelding, bedoeld in het dertiende lid, wordt ingetrokken of ten nadele van degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd herzien indien binnen vijf jaar na het besluit tot kwijtschelding wederom een overtreding is begaan wegens eenzelfde gedraging als bedoeld in het zesde lid.” 7.
14. De artt. 2 en 2a Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit SZW) bepalen: “Artikel
15. Berekening bestuurlijke boete
16. Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
17. Indien de inlichtingenverplichting opzettelijk is overtreden, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 100 procent van het benadelingsbedrag.
18. Indien sprake is van grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 75 procent van het benadelingsbedrag.
19. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
20. Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.
21. Bij recidive worden de percentages, genoemd in het tweede tot en met het vijfde lid, toegepast op het benadelingsbedrag vermenigvuldigd met 150 procent van dit bedrag.
22. Indien het benadelingsbedrag, of het benadelingsbedrag bij toepassing van het zesde lid, hoger is dan 100/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0001854&artikel=23&g=2022-08-19&z=2022-08-19), wordt in afwijking van het vierde en vijfde lid, de bestuurlijke boete:a. indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, vastgesteld op 50/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie;b. indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, vastgesteld op 25/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie.
23. De percentages, genoemd in het tweede tot en met zesde lid, en de factoren, genoemd in het zevende lid, onderdelen a en b, worden zo nodig verlaagd voor de vaststelling van een evenredige bestuurlijke boete.
24. Het bestuursorgaan dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. Het bestuursorgaan kan zich voor het bewijs baseren op door hem gestelde, en door betrokkene niet of niet voldoende weerlegde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
25. De stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete rust op betrokkene. Indien het bestuursorgaan op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete daarmee rekening gehouden.
26. Indien een overtreding van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt als uitgangspunt een bestuurlijke boete van € 150 vastgesteld, tenzij een afwijkend bedrag noodzakelijk is voor de vaststelling van een evenredige boete. Artikel 2a. Criteria verwijtbaarheid
27. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
28. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:a.de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting;d. de overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, ofe. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid. (…).”
29. Het toetsingskader – de betekenis van art. 4:6

(2)Awb voor bestuur en rechter 8.

1. De memorie van antwoord (MvA) bij art. 4:6 Awb vermeldt dat die bepaling aangeeft: “(…) wanneer een bestuursorgaan een herhaalde aanvraag in behandeling moet nemen, ondanks het feit dat een eerdere beschikking niet in bezwaar of beroep is bestreden of dit althans geen succes heeft gehad.” 8.
2. De MvT vermeldt over art. 4:6 Awb verder onder meer: “De bepaling hangt samen met het feit, dat een beschikking waartegen geen rechtsmiddel is ingesteld, onherroepelijk wordt. Het zou niet in overeenstemming met het bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming zijn, wanneer men een onherroepelijke beschikking nog weer langs een omweg zou kunnen aantasten door het bestuur te vragen terug te komen van die beschikking door het indienen van een nieuwe aanvraag.” 8.
3. Art. 4:6

(2)Awb is een kan-bepaling en geeft bestuursorganen dus de ruimte om de herhaalde aanvraag niet af te wijzen, maar ondanks het ontbreken van nova inhoudelijk in te gaan op een herhaalde aanvraag als zij daartoe aanleiding zien. De rechter kan het bestuur daartoe echter niet verplichten. Het gaat om een bevoegdheid van het bestuur; niet van de rechter. Die laatste heeft zichzelf toch enigszins binnenspel gemanoeuvreerd door te oordelen (zie 8.6 hieronder) dat hij zich er ook bij afwezigheid van nova wél mee kan bemoeien in gevallen waarin het bestuursorgaan ‘evident onredelijk’ handelt door het verzoek af te wijzen alleen omdat nova ontbreken. De invulling van dat ‘evident onredelijk’-criterium in de bestuursrechtspraak wordt in onderdeel 10 hieronder besproken. 8.

1. Art. 4:6 Awb gaat over een ‘nieuwe aanvraag’ na ‘een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking’; dus niet over verzoeken om terug te komen van een onherroepelijk geworden beschikking, maar art. 4:6 Awb wordt door de bestuursrechter ook toegepast op zulke verzoeken, ongeacht of die definitief geworden beschikking op aanvraag of van ambtswege werd genomen. 8.
2. Op de toepassing van art. 4:6 Awb door de bestuursrechter - op diens ne bis in idem beoordelingskader - bestond kritiek in de literatuur. Van een onmiskenbaar onjuist besluit, hoezeer ook onherroepelijk, zou een bestuursorgaan volgens die critici moeten terugkomen ook bij afwezigheid van nova, en ook viel volgens hen niet in te zien waarom de rechter een ondanks formele rechtskracht inhoudelijk door het bestuursorgaan heroverwogen besluit niet zou toetsen. Immers: als het bestuursorgaan zijn besluit ondanks onherroepelijkheid inhoudelijk heroverweegt, hecht het kennelijk niet aan de rechtszekerheid van de formele rechtskracht van zijn eerdere beschikking. 8.
3. Eerst in vreemdelingenzaken, en vervolgens in verband met gewenste rechtseenheid ook in andere zaken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in 2016 inderdaad haar beoordeling herzien van beschikkingen op herhaalde aanvragen en op verzoeken om terug te komen van onherroepelijke beschikkingen. Als een bestuursorgaan zijn bevoegdheid ex art. 4:6

(2)Awb om nova-loze aanvragen/verzoeken af te wijzen niet gebruikt, maar er inhoudelijk op in gaat, dan gaat de Afdeling het niet beter weten dan het bestuursorgaan en beoordeelt zij de beschikking op die aanvraag/dat verzoek alsof het om een beschikking op eerste aanvraag gaat. U vergelijke de rechtspraak over het niet meer van ambtswege controleren van de ontvankelijkheid van een rechtsmiddel in een eerdere instantie als die eerdere instantie geen punt heeft gemaakt van mogelijke ontvankelijkheidsgebreken. Maakt het bestuursorgaan wél gebruik van zijn afwijzingsbevoegdheid, dan toetst de rechter niet alleen of het bestuursorgaan terecht heeft geconcludeerd dat geen nova zijn aangevoerd, maar ook of het evident onredelijk is om heroverweging te weigeren. De Afdeling overwoog als volgt over deze wending in zijn ne bis in idem-rechtspraak: “Wijziging ne bis in idem-rechtspraak

1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het verzoek terecht met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen. 3.
2. De Afdeling ziet aanleiding ook haar rechtspraak over herhaalde aanvragen en verzoeken om terug te komen van besluiten aan te passen voor zaken waarin de besluiten niet zijn gebaseerd op de Vw 2000 of de Wet COa. Daarmee is immers de eenvormigheid van de rechtspraak over artikel 4:6 van de Awb en verzoeken om terug te komen van rechtens onaantastbare besluiten in het bestuursrecht gediend. Bovendien was de ne bis-rechtspraak uit oogpunt van rechtsbescherming niet onomstreden, zodat ook daarom aansluiting bij de onder 3.1 weergegeven nieuwe lijn in de rede ligt. (…). 3.
3. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. 3.
4. Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag of dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek. Anders dan voorheen beoordeelt de bestuursrechter dus niet meer ambtshalve of wat een rechtzoekende aan zijn aanvraag of verzoek ten grondslag heeft gelegd nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. 3.
5. Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld, dan zal de bestuursrechter de mogelijkheden tot finale geschilbeslechting onderzoeken, waaronder de mogelijkheid de afdelingen 8.2.2.a en 8.2.7 van de Awb toe te passen. Dat kan ook tot hernieuwde besluitvorming door het bestuursorgaan leiden, als de bestuursrechter of het bestuursorgaan tot het oordeel komt dat het geconstateerde gebrek zich niet op een andere manier laat herstellen. Als het bestuursorgaan uit oogpunt van finale geschilbeslechting door de bestuursrechter in de gelegenheid wordt gesteld het geconstateerde gebrek te herstellen, dan zal de bestuursrechter de nadere motivering van het bestuursorgaan vervolgens in een (eind)uitspraak toetsen, tenzij het bestuursorgaan de aanvraag of het verzoek alsnog inwilligt. Als de bestuursrechter heeft volstaan met vernietiging van het besluit, omdat dat wat betreft de nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden niet deugdelijk is gemotiveerd, dan kan het bestuursorgaan opnieuw - overeenkomstige - toepassing geven aan artikel 4:6 van de Awb, als het opnieuw afwijzend op de aanvraag of het verzoek beslist. Het kan er ook voor kiezen de aanvraag of het verzoek af te wijzen zonder dit te doen. In dat laatste geval behandelt het bestuursorgaan dus de aanvraag of het verzoek op de manier die onder 3.3 en in 3.4 is beschreven. 3.
6. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Als het bestuursorgaan beleid voert, toetst de bestuursrechter in de eerste plaats of het bestuursorgaan een juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid. Als het bestuursorgaan zulk beleid niet voert en het hierover in het besluit ook geen standpunt heeft ingenomen, dan zal de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen zodanig standpunt alsnog in te nemen. 3.
7. De onder 3.3 tot en met 3.6 weergegeven nieuwe lijn wordt met onmiddellijke ingang gehanteerd, omdat deze - zeker in twee-partijengeschillen - begunstigend kan zijn voor rechtzoekenden. Die lijn geldt voor iedere zaak, ongeacht de stand waarin de procedure over een besluit op een herhaalde aanvraag of een verzoek terug te komen van een besluit zich bevindt. Dit kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat een uitspraak van een rechtbank die is gedaan vóór deze uitspraak en waarin de rechtbank toepassing heeft gegeven aan de tot deze uitspraak gevolgde lijn, wordt vernietigd. Hiertoe bestaat geen reden als de toepassing van de nieuwe lijn tot dezelfde uitkomst leidt, namelijk dat de beslissing van het bestuursorgaan op de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een eerder besluit in stand blijft.” 8.
8. De CRvB heeft deze toepassing van art. 4:6 Awb een maand later overgenomen: “4.3.
9. Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling en neemt de daarin onder 3.2 tot en met 3.7 gegeven overwegingen over. Dit betekent dat ook de Raad met onmiddellijke ingang de in de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de uitspraak van de Afdeling weergegeven nieuwe lijn hanteert. 4.3.
10. Uitgangspunt is aldus dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. (…).” 8.
11. Onze appellant heeft hier in eerste instantie weinig aan: het Uwv is niet inhoudelijk op zijn verzoeken ingegaan, maar heeft die afgewezen met verwijzing naar BOB 1, zodat hem ook bij deze burgervriendelijker rechterlijke aanpak slechts twee uitwegen uit de onherroepelijkheid van de boete-oplegging resten: (i) de rechter ervan overtuigen dat zijn verzoek wel degelijk nova inhoudt, i.e. feiten of omstandigheden die hij redelijkerwijs niet binnen de bezwaartermijn had kunnen aanvoeren, of (ii) een beroep op ‘evidente onredelijkheid’ van weigering van heroverweging van de boete. Op die twee mogelijkheden concentreert zich dan ook het (hogere) beroep van de appellant. 8.
12. Preliminair rijst de vraag of deze ne bis in idem rechtspraak ook geldt bij verzoeken om herziening van onherroepelijk geworden boetebesluiten. Het verzoek om een conclusie laat die vraag in het midden: “Aangenomen dat het beoordelingskader (…) ook toepasbaar is op een verzoek om terug te komen van een boetebesluit, (…)”. 8.
13. Boetebesluiten zijn criminal charges in de zin van art. 6 EVRM en hun oplegging en (rechterlijke) beoordeling moet dus voldoen aan de eisen die die bepaling aan een fair hearing in een strafproces stelt. De vraag is of de beperkte mogelijkheid voor de rechter om een zonder rechterlijke bemoeienis onherroepelijk geworden bestuurlijke boete alsnog via art. 4:6 Awb te beoordelen met die eisen strookt, gegeven dat (i) het bestuur de boete oplegt, (ii) een bezwaarfase met korte bezwaartermijn bij datzelfde bestuur gevolgd moet worden om toegang tot de rechter te krijgen, (iii) ook de beroepstermijn na het besluit op bezwaar kort is, (iv) het boetebesluit onaantastbaar wordt als geen of te laat bezwaar of beroep wordt ingesteld en (v) de rechter op basis van art. 4:6 Awb alleen bij nova of evidente onredelijkheid de onherroepelijkheid van niet (tijdig) aangevochten boetebesluiten kan relativeren. 8.
14. Ik ga daarom eerst in op de eisen die de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over art. 6 EVRM stelt aan toegang tot en rechtsmacht van de rechter in bestuurlijke-boetezaken. 8.
15. Daarbij gaat het om drie vragen: A. Leidt toepassing van art. 4:6 Awb op een verzoek om herziening van een onherroepelijke boete tot (heropening van) een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM? Zo ja: B. Biedt het Nederlandse bestuursrecht de boeteling voldoende toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter? Zo ja: C. Heeft die rechter full jurisdiction to quash, in all respects, on questions of fact and law, de door het bestuursorgaan opgelegde straf? 9Art. 6 EVRM – fair hearingen toegang tot een rechter met full jurisdiction Art. 6 EVRM luidt in één van de twee officiële talen als volgt: “Right to a fair trial
16. In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. (…).
17. Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law.
18. Everyone charged with a criminal offence has the following minimum rights: (…).” A. Leidt toepassing van art. 4:6

(2)Awb bij een definitief boetebesluit tot (heropening van) een criminal charge? 9.1. Een bestuurlijke boete is een punitieve sanctie die een criminal charge inhoudt in de zin van art. 6 EVRM. Dat volgt uit de rechtspraak van het EHRM en dat zegt dan ook de MvT bij de vierde tranche van de Awb. Ook bij lichte boeten voor petty offences blijft het criminal karakter behouden, zo volgde al uit het Öztürk-arrest

(1984)van het EHRM over Duitse Ordnungswidrigkeiten; dat volgt ook uit onder meer het arrest Falk v the Netherlands over het Nederlandse systeem van automatische beboeting van verkeersovertredingen. Beslissend is of aan de Engel-criteria is voldaan, die niet cumulatief gelden, met name het eerste niet, waaraan het EHRM de minste betekenis hecht: (

1. i)de nationale juridische kwalificatie van de wetsovertreding; (
2. ii)de aard van de overtreding, en (iii) de aard en de ernst van de sanctie die op de overtreding staat. Dat een administratieve geldsanctie voor bijvoorbeeld niet-betaling van BTW een laag bedrag behelst, neemt haar criminal karakter niet weg. Van belang is ook de potentiële hoogte van de boete, aldus het EHRM in Janosevic, eveneens over een fiscaal-bestuurlijke boete. Dat een sanctie als ‘administratief’ wordt aangemerkt, kan op zichzelf dus niet de criminal aard van die sanctie wegnemen. Waar het op aankomt is de ernst van de mogelijke sanctie en of het oogmerk van de boete-oplegger bestraffing is. 9.2. De aanzegging of (rauwelijkse) oplegging van een bestuurlijke boete is een criminal charge omdat de overheid daarmee de betrokkene in kennis stelt dat hem een criminal wetsovertreding wordt verweten. Uit art 5:40 jo 5:2

(1)(c) Awb volgt dat met een bestuurlijke boete beoogd wordt leed toe te brengen en dus bestraffend is. Een charge is volgens het EHRM een overheidshandeling naar aanleiding van een wetsovertreding die de positie van de als overtreder aangewezene wezenlijk beïnvloedt. De vraag rijst of nog steeds een charge bestaat als een bestuurlijke boete na ongebruikt verloop van de bezwaar- of beroepstermijn onherroepelijk is geworden, waardoor het strafproces in beginsel is beëindigd, en de beboete daarna om herbeoordeling van die onherroepelijke boete vraagt. De charge komt ten einde als er definitief over is beslist, zoals bij een definitieve vrijspraak of een definitief sepot of een definitieve vaststelling van de straf. In appellant’s geval is de boete definitief geworden door de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar tegen de BIPs van 26 juni 2018, waartegen hij geen beroep heeft ingesteld. Op het moment waarop zijn beroepstermijn ongebruikt verstreek, eindigde dus in beginsel de charge in de zin van art. 6 EVRM. 9.3. De vraag is of zijn verzoek aan het Uwv om van het boetebesluit terug te komen de criminal charge heropent. Een charge kan alleen uitgaan van een ‘competent authority’, dus het verzoek zelf heropent de charge niet. Ook de behandeling van alleen het verzoek om heropening valt in beginsel buiten de reikwijdte van art. 6

(1)EVRM omdat die behandeling (nog) geen determination of a criminal charge is. In Fischer v Austria overwoog het EHRM daaromtrent als volgt: “The Court will first examine whether Article 6 applies to the proceedings at issue. In this connection, the Court reiterates that according to established case-law, Article 6 does not apply to proceedings for the reopening of criminal proceedings, given that someone who applies for his case to be reopened and whose sentence has become final is not “charged with a criminal offence” within the meaning of the said Article (see Dankevich v. Ukraine (dec.), no. 40679/98, 25 May 1999, unreported; Sonnleitner v. Austria (dec.), no. 34813/97, 6 January 2000, unreported; and Kucera v. Austria (dec.), no. 40072/98, 20 March 2001, unreported, each with further references).” 9.

1. Wordt de zaak heropend, dan start wel een nieuwe criminal charge c.q. herleeft de oude, zo valt af te leiden uit de rechtspraak van het EHRM over de redelijke termijn van berechting. In Löffler v Austria overwoog het EHRM: “
2. The Court considers that the date to be taken as the starting point is 15 June 1992, when the criminal proceedings against the applicant were reopened. Only after that time was the applicant again someone charged with a criminal offence. Before that date, the applicant’s conviction in the first set of proceedings had become final.” Wordt een punitieve zaak tegen een persoon heropend door de overheid, dan is die persoon vanaf dat moment (weer) charged with a criminal offence en houdt de overheid c.q. de rechter zich (weer) bezig met de determination of a criminal charge. 9.
3. Men kan twijfelen over de vraag of toepassing van art. 4:6

(2)Awb door het Uwv op een overigens onherroepelijk boetebesluit de criminal charge doet herleven. Men kan menen dat afwijzing met verwijzing niet meer is dan de behandeling van het heropeningsverzoek, dat op zichzelf dus geen charge is, noch die doet herleven. Het Uwv kan het verzoek om herbeoordeling echter alleen afwijzen met verwijzing naar zijn eerdere beschikking als geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden aangevoerd. Dat impliceert dat het Uwv moet onderzoeken of de aangevoerde feiten en omstandigheden nieuw zijn, wat een inhoudelijke behandeling impliceert die men kan opvatten als een – zij het beperkte – heropening van de zaak. Die beoordeling kan er bovendien toe leiden dat de beboetende instantie, die samenvalt met de heropeningsverzoek-beoordelende instantie, de bestuurlijke boete intrekt of herziet (verlaagt), niet alleen bij nova, maar ook bij evidente onredelijkheid of om beleidsredenen, en kan er ook toe leiden dat de boete ondanks nova wordt gehandhaafd. 9.

1. Ik meen daarom dat de beoordeling door het Uwv - en vervolgens de rechter - van appellant’s verzoek om terug te komen van de hem opgelegde bestuurlijke boete kan worden opgevat als de heropening van de determination of a criminal charge en daarom moet voldoen aan de eisen van art. 6 EVRM die zien op de beoordeling van een criminal charge. Of die conclusie terecht is, kunt u overigens in het midden laten, omdat het EVRM in geen van beide gevallen in de weg staat aan toepassing van het in onderdeel 8 hierboven weergegeven toetsingskader bij de toepassing van art. 4:6 Awb ook op onherroepelijke boetebesluiten: als art. 6 EVRM niet van toepassing is, is het niet relevant. Is het wél van toepassing, dan volgt uit het onderstaande dat volgens de rechtspraak van het EHRM aan zijn fair hearing eisen is voldaan. Weliswaar moet een op zichzelf niet door het EVRM vereiste extra procedure zoals die van art. 4:6 Awb, als zij onverplicht wordt ingevoerd, aan de eisen van art. 6 EVRM voldoen, maar dat is het geval, nu de bestuursrechter volledig kan beoordelen of het verzoek nova biedt en of afwijzing evident onredelijk is: op de punten waarop de herkansingsprocedure ziet (nova en evidente onredelijkheid), heeft de onafhankelijke rechter full jurisdiction en kan hij die ook uitoefenen. B. Toegang tot de rechter - ontvankelijkheidseisen 9.
2. Het EHRM staat toe dat een bestraffende sanctie wordt opgelegd door een bestuursorgaan, mits beroep open staat op een rechterlijke instantie die voldoet aan de eisen van art. 6

(1)EVRM, met name de eis van full jurisdiction ter zake van zowel feitelijke als juridische vragen. In de zaak Janosevic v Sweden, over bestuurlijke beboeting bij navordering van te weinig betaalde belasting, overwoog het EHRM: “

1. (…). The tax authorities are administrative bodies which cannot be considered to satisfy the requirements of Article 6 § 1 of the Convention. The Court considers, however, that Contracting States must be free to empower tax authorities to impose sanctions like tax surcharges even if they come to large amounts. Such a system is not incompatible with Article 6 § 1 so long as the taxpayer can bring any such decision affecting him before a judicial body that has full jurisdiction, including the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision (see Bendenoun v. France, judgment of 24 February 1994, Series A no. 284, pp. 19-20, § 46, and Umlauft v. Austria, judgment of 23 October 1995, Series A no. 328-B, pp. 39-40, §§ 37-39).” 9.
2. Rechterlijke toetsing van bestraffende bestuurlijke sancties die beperkt is tot slechts bepaalde aspecten ervan is dus onvoldoende, aldus het EHRM in onder meer Steininger v Austria. De bestuursrechter in die Oostenrijkse zaak kon slechts een limited review uitvoeren omdat die rechter: “
3. (…) is essentially bound by the findings of fact of the administrative authorities, not empowered to take evidence itself or to establish the facts and not entitled to rule in the relevant authority’s stead, but has always to remit the case to that authority (…).” 9.
4. Al in het Golder arrest van 1975, over burgerlijke rechten verplichtingen, erkende het EHRM dat het recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter niet absoluut is, maar kan worden onderworpen aan beperkingen, met name aan ontvankelijkheidseisen zoals beroepstermijnen. Ook bij criminal charges laat het Hof beperkingen van het recht op toegang tot de rechter toe. In de zaak Ashingdane v the United Kingdom gaf hij in een civiele zaak criteria voor de aanvaardbaarheid van beperkingen van de toegang tot de rechter: een legitimate aim-toets en een proportionaliteitstoets, waarbij de Staten een margin of appreciation wordt gelaten. Die criteria heeft hij in de zaak Omar v France overgenomen bij de beoordeling van beperking van toegang tot de rechter in punitieve procedures: “
5. The Court reiterates that the right to a court, of which the right of access is one aspect (see the Golder v. the United Kingdom judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 18, § 36), is not absolute; it may be subject to limitations permitted by implication, particularly regarding the conditions of admissibility of an appeal (see the Ashingdane v. the United Kingdom judgment of 28 May 1985, Series A no. 93, pp. 24–25, § 57). However, these limitations must not restrict exercise of the right in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired. They must pursue a legitimate aim and there must be a reasonable proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved (see the Fayed v. the United Kingdom judgment of 21 September 1994, Series A no. 294-B, pp. 49–50, § 65; the Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom judgment of 13 July 1995, Series A no. 316-B, pp. 78–79, § 59; the Bellet v. France judgment of 4 December 1995, Series A no. 333-B, p. 41, § 31; and the Levages Prestations Services v. France judgment of 23 October 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-V, p. 1543, § 40).” 9.
6. Het Nederlandse punitieve bestuursrecht kent twee in het oog springende beperkingen van het recht op toegang tot de rechter: (i) de verplichte voorafgaande bezwaarprocedure als voorwaarde voor toegang tot de rechter (art. 6:13 en 7:1

(1)Awb) en (

1. ii)de korte bezwaar- en beroepstermijnen (art. 6:7 Awb). Beide ontvankelijkheidseisen moeten een legitiem doel dienen en geschikt zijn om dat legitieme doel te bereiken, en bovendien evenredig zijn aan het belang van dat legitieme doel. Hoe dan ook mag de kern van het recht op toegang tot de rechter niet worden aangetast, hetgeen mijns inziens betekent dat de appellant minstens één reële, laagdrempelige gelegenheid moet hebben om zijn grieven tegen de boete aan een rechter met full jurisdiction (zie daarover 9.23 e.v. hieronder) voor te leggen. 9.11. Voor de verplichte voorafgaande bezwaarschriftprocedure heeft de Awb-gever drie redenen gegeven: (
2. i)rechtsbescherming: eventuele gebreken in het besluit kunnen hersteld worden, waardoor een gang naar de rechter vaak kan worden voorkomen; (
3. ii)komt de zaak toch voor de rechter, dan is hij na een bezwaarprocedure beter uitgewerkt en afgebakend; (iii) de bezwaarschriftprocedure geeft het bestuur inzicht in gebreken in de eigen organisatie en kan die dan corrigeren. Deze drie doelen zullen door het EHRM ongetwijfeld als legitimate worden beschouwd, mede gegeven de margin of appreciation van de lidstaten, en een voorafgaande bezwaarprocedure is ongetwijfeld geschikt om die doelen te bereiken. Aangezien even efficiënte en effectieve, maar minder toegangbelemmerende middelen waarmee deze doelen bereikt kunnen worden zich moeilijk laten bedenken, lijkt mij de verhouding tussen deze legitieme doelen en het gekozen middel redelijk, aangenomen dat de voorafgaande bezwaarprocedure niet lang duurt. Alsdan wordt het recht op toegang tot de rechter ook niet in zijn wezen aangetast omdat dan binnen een korte termijn alsnog beroep kan worden ingesteld bij een rechter met full jurisdiction ter zake van de boete-oplegging en -hoogte. 9.12. Zowel voor bezwaar tegen de BIP als voor beroep tegen het BOB geldt een termijn van zes weken, bij overschrijding waarvan het bezwaar of beroep vrijwel steeds niet-ontvankelijk verklaard wordt (art. 6:6 en 6:7 Awb), behoudens verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb). Termijnen, ook korte, zijn op zichzelf aanvaardbaar om de legitieme doelen van rechtszekerheid en finaliteit te bereiken. Zij zijn gebruikelijk in de rechtssystemen van de EVRM-staten, ook bij sanctionering van criminal offences. De MvT bij art. 6:7 Awb benadrukt dat termijnen voor het gebruik van rechtsmiddelen van groot belang zijn voor de rechtszekerheid. Door de korte termijn is snel bekend of een besluit rechtskracht heeft. De literatuur betwijfelt of aan de rechtszekerheid wel zo’n groot gewicht toekomt als bij het besluit geen belangen van derden zijn betrokken en het dus enkel gaat om de rechtszekerheid van het bestuursorgaan. In antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer over de initiatieven van de regering om de menselijke maat in wetten en regels te bevorderen, heeft de regering bij brief van 11 juni 2022 aangekondigd dat de artt. 6:7 en 6:11 Awb zullen worden aangepast om bij de mogelijkheden om op te komen tegen een overheidsbesluit meer rekening te houden met het doenvermogen van burgers door meer ruimte te geven om dat tijdig te doen, ‘met name in tweepartijengeschillen’: “Daarbij wordt gestreefd naar een verlenging van de bezwaar- en beroepstermijn in bepaalde gevallen en wordt beoogd om bestuursorganen en bestuursrechters meer ruimte te geven om een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift inhoudelijk te behandelen.” 9.13. De huidige korte bezwaar- en beroepstermijnen staan echter op zichzelf niet op gespannen voet met de eisen van art. 6 EVRM, mede niet omdat de wet twee ontsnappingen biedt: (
4. i)een pro forma bezwaarschrift of beroepschrift binnen de termijn volstaat, waarna het bestuursorgaan c.q. de rechter de bezwaarde c.q. de appellant in de gelegenheid moet stellen om binnen een redelijke termijn alsnog ontvankelijkheidsgebreken te herstellen, zoals het ontbreken van gronden, griffierecht (art. 8:41 Awb) of machtiging (art. 6:6 Awb); (
5. ii)niet-ontvankelijkverklaring wegens termijnoverschrijding blijft achterwege als de termijnoverschrijding verschoonbaar is (art. 6:11 Awb). 9.14. De EHRM-zaak Hennings v Germany

(1992)betrof een belanghebbende die in handgemeen was geraakt met een conducteur in het openbaar vervoer. Hij kreeg een transactie aangeboden voor DM 300 die een öffentliche Klage zou voorkomen. Hij stuurde het bijgevoegde akkoordformulier niet terug en betaalde niet. Daarop werd een Strafbefehl uitgevaardigd en het Amtsgericht veroordeelde hem in een vereenvoudigde procedure tot betaling van DM 40 per dag voor 25 dagen. Deze veroordeling werd per post verstuurd. Hennings kon daartegen binnen 1 week bezwaar maken, maar deed dat niet. De rechterlijke sanctie kreeg daarmee gezag van gewijsde, maar er kon om heropening gevraagd worden als een termijnoverschrijding hem niet te verwijten was. Het EHRM aanvaardde de termijn van één week om bezwaar te maken tegen het Strafbefehl mede omdat Hennings geen gebruik had gemaakt van de mogelijkheid zich op verschoonbaarheid van zijn termijnoverschrijding(

1. en)te beroepen. Het EHRM overwoog: “26. (..) The authorities cannot be held responsible for barring his access to a court because he failed to take the necessary steps to ensure receipt of his mail and was thereby unable to comply with the requisite time-limits laid down under German law. Whilst the time-limit of one week for lodging an objection following service of the penal order was short, especially where a new offence had been alleged (see paragraph 11 above), it must be borne in mind that the applicant still had the possibility of seeking reinstatement of the proceedings. Such a request must be granted if there has been no fault on the part of the person concerned. However, Mr Hennings failed to lodge even this request in time (see paragraphs 13-18 above)”. 9.15. Gegeven deze rechtspraak en de statelijke margin of appreciation zal een bezwaartermijn van zes weken - met de mogelijkheden van pro forma bezwaar/beroep en van verschoning van termijnoverschrijding - niet op Straatsburgse bezwaren stuiten, aangenomen dat de sanctiebeschikking een adequate Rechtsmittelbelehrung bevat. Van excessief formalisme, waartegen het EHRM waakt, is in de Nederlandse rechtspraktijk geen sprake, al wordt art. 6:11 Awb in de bestuursrechtspraak niet ruimhartig toegepast. In het algemeen wordt die bepaling vooral toegepast (
2. i)als de belanghebbende niet adequaat of verkeerd is voorgelicht over zijn mogelijkheden en termijn voor rechtsmiddelgebruik, en (
3. ii)als persoonlijke omstandigheden, zoals (ernstige) ziekte, buitenlandse detentie en dergelijke het voor hem uiterst moeilijk of nagenoeg onmogelijk maakten om tijdig te ageren. 9.16. Het dossier van de appellant bevat geen aanwijzingen dat hij op een dwaalspoor is gebracht door inadequate of geen Rechtsmittelbelehrung of verkeerde adressering van de BIP of het BOB. Wel heeft hij in zijn te laat ingediende bezwaarschrift tegen de boete-BIP - vergeefs - beroep gedaan op zijn persoonlijke omstandigheden. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring wegens termijnoverschrijding van dat bezwaar heeft hij geen beroep ingesteld en hij heeft zich dus ook niet bij de rechter op verschoonbaarheid van zijn termijnoverschrijding beroepen, hoewel daartoe gelegenheid bestond. In de huidige procedure voert hij opnieuw persoonlijke omstandigheden aan, maar als nova. Het Nederlandse bestuursrecht biedt ook dan een uitweg naar de onafhankelijke rechter, getuige deze procedure en deze conclusie, nl. een verzoek om terug te komen van het onherroepelijk geworden boetebesluit. Het besluit van het bestuursorgaan op zo’n verzoek biedt opnieuw bezwaar- en beroepsmogelijkheden, zij het veel beperkter, gegeven art. 4:6 Awb, nl. (
4. i)relevante nova en (
5. ii)evidente onredelijkheid van afwijzing van het verzoek. 9.17. Ik merk op dat de belastingkamer van de Hoge Raad recent de rechtsbescherming van fiscale boetelingen heeft verslechterd, kennelijk alleen om rechtseenheid met het overige (punitieve) bestuursrecht te realiseren, overwegende dat de rechtspraak van het EHRM daaraan niet in de weg staat. In HR BNB 2019/142 heeft hij het voordeel van ontvankelijkheidstwijfel verplaatst van de boeteling naar de boete-oplegger. De zaak betrof een te laat bezwaar tegen een aanslag vennootschapsbelasting waarbij een verzuimboete was opgelegd. De Hoge Raad overwoog: “2.6.1. In het arrest van 22 juni 1988, ECLI:NL:HR:1988:ZC3854 (…), rechtsoverweging 3.4, heeft de Hoge Raad met betrekking tot de ontvankelijkheid van een te laat aangewend rechtsmiddel tegen een bestuurlijke boete, (…) geoordeeld dat indien de belastingplichtige aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, stelt dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten, terwijl omtrent de juistheid van die stelling in rechte geen zekerheid valt te verkrijgen, eerbiediging van zijn uit artikel 6 EVRM voortvloeiende recht op toegang tot de rechter niet is gewaarborgd wanneer die onzekerheid voor zijn risico wordt gebracht. In zo’n geval zou immers de mogelijkheid open blijven dat de belastingplichtige als gevolg van een hem niet toe te rekenen omstandigheid verstoken blijft van zijn recht om het opleggen van de bestuurlijke boete aan het oordeel van de rechter te onderwerpen. Om die reden is in het arrest van 22 juni 1988 geoordeeld dat de regel volgens welke een na afloop van de gestelde termijn gemaakt bezwaar onderscheidenlijk ingesteld beroep niet-ontvankelijk is, buiten toepassing moet blijven indien de belastingplichtige aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, stelt dat, en op welke grond, de termijnoverschrijding niet aan hem is toe te rekenen; de niet-ontvankelijkheid kan dan slechts worden uitgesproken indien de onjuistheid van deze stelling wordt bewezen. 2.6.2. In de rechtspraak over verkeersboetes op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (vgl. HR 15 juli 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC9421) en ook in de rechtspraak over bestuurlijke boetes op grond van andere wetten (vgl. CRvB 26 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1932 en ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2731) is inmiddels een andere opvatting zichtbaar geworden dan de hiervoor in 2.6.1 genoemde. Er bestaat geen goede grond om bij fiscale bestuurlijke boetes een afwijkende benadering te volgen. 2.6.3. De Hoge Raad ziet daarin aanleiding om gelet op het belang van de rechtseenheid terug te komen van zijn in 2.6.1 bedoelde opvatting. Anders dan is aangenomen in het arrest van 22 juni 1988, dwingt artikel 6 EVRM niet tot die opvatting. Het in artikel 6 EVRM begrepen recht op toegang tot de rechter staat niet eraan in de weg dat het aanwenden van een rechtsmiddel wordt gebonden aan een – niet onredelijk korte – termijn. De sedert het arrest van 22 juni 1988 gewezen rechtspraak van het EHRM wijst erop dat artikel 6 EVRM evenmin eraan in de weg staat dat van degene die een dergelijke termijn overschrijdt en die toch toegang tot de rechter wenst, bewijs wordt verlangd van de oorzaak van de termijnoverschrijding (zie EHRM 11 september 2007, nr. 7557/03, Van Harn tegen Duitsland, ECLI:CE:ECHR:2007:0911DEC000755703, met betrekking tot een geschil over een bestuurlijke boete). 2.6.4. De Hoge Raad is thans van oordeel dat de hiervoor in 2.4.3 en 2.4.4 vermelde bewijsregels ook dienen te gelden in fiscale procedures over een bestuurlijke boete. Het in artikel 6 EVRM begrepen recht op toegang tot de rechter staat aan toepassing van die regels niet in de weg. Deze opvatting sluit aan bij de hiervoor in 2.6.2 vermelde rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters.” In het genoemde arrest Van Harn v Germany overwoog het EHRM als volgt: “(…). The Court finds that that the applicant complained in substance that he did not have access to a court for a determination of the charges against him, because he missed the time-limit for an objection due to the lack of an instruction on his legal remedies in a language which he understood. In this respect the Court recalls that an applicant may be expected to avail himself of the safeguards provided by national law in order to ensure access to a court for an examination on the merits of his complaints (see S.B. v. Austria, no. 17740/91, Commission decision of 12 January 1993, unreported; Maass v. Germany (dec.), no. 71598/01, 15 September 2005). The Court notes that under domestic law the applicant had the opportunity to file an objection against the initial regulatory fine order issued by the Federal Office, and should that prove to be unsuccessful, to lodge a request for judicial review; thus ensuring the judicial examination of the merits of a regulatory fine order. Should the individual miss a time-limit for lodging such a remedy through no fault of his own, he is granted reinstatement of the proceedings. This is especially the case if an individual missed the time-limit because he did not have sufficient command of the German language to understand the instruction on his legal remedies. In the instant case the applicant, assisted by counsel, failed to lodge a motion for reinstatement of proceedings in conformity with the procedural requirements since he only submitted an affirmation in lieu of an oath; contrary to the demands of domestic law he did not demonstrate the facts on which he based his request for reinstatement. The applicant presented neither a copy of his letter sent to the legal insurance company bearing the latter’s receipt stamp nor the insurance company’s general terms and conditions. Furthermore, the applicant did not even submit in his first letter with the motion for reinstatement that he did not understand German and therefore missed the time-limit. His motion was thus dismissed and as a result his objection was deemed inadmissible. The applicant therefore barred himself from an examination of the merits of the regulatory fine order and the question whether the instruction on his legal remedies should have been served in a different language. It is therefore essentially attributable to the applicant himself that there had been no judicial determination of the charges against him. Thus it cannot be said that the applicant was arbitrarily denied access to a court.” 9.18. De formele rechtskracht van een boetebeschikking brengt mee dat zij geacht wordt rechtmatig te zijn ook als zij bij tijdig bezwaar en beroep gesneuveld zou zijn. De rechter kan haar dus niet alsnog rechtskundig beoordelen, opnieuw in verband met het belang van rechtszekerheid, dus ook niet als de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter niet aan de orde is en het risico van tegenstrijdige uitspraken niet bestaat. Schadevergoeding ex art. 8:88

(1)Awb wegens onrechtmatig beschikken zit er dan ook niet in als een schadeveroorzakend besluit niet of vergeefs is bestreden; het moet door de rechter immers voor rechtmatig worden gehouden. Een vergelijkbare barrière ontmoet de belanghebbende die een besluit bestrijdt dat een ander, formeel rechtskrachtig besluit opvolgt waarvan het bestreden besluit afhankelijk is (ketenbesluiten). 9.

1. Ook het EHRM hecht grote waarde aan rechtszekerheid, maar zijn rechtspraak op dat punt gaat niet zozeer over formele rechtskracht van beschikkingen als wel over kracht van gewijsde van rechterlijke uitspraken, waaraan in beginsel niet getornd moet kunnen worden. De zaak Brumărescu v Romania ging om ongedaanmaking door de Rechtbank van Boekarest, 43 jaar later, van nationalisering van een huis, zulks ten gunste van de erfgenaam van de onteigende, op vordering van de Procureur-Generaal die een temporeel onbeperkte bevoegdheid had om onherroepelijke rechterlijke uitspraken voor te dragen voor vernietiging. Het EHRM overwoog: “The right to a fair hearing before a tribunal as guaranteed by Article 6 § 1 of the Convention must be interpreted in the light of the Preamble to the Convention, which declares, among other things, the rule of law to be part of the common heritage of the Contracting States. One of the fundamental aspects of the rule of law is the principle of legal certainty, which requires, inter alia, that where the courts have finally determined an issue, their ruling should not be called into question.” In de latere zaak Beian v Romania overwoog hij dat het beginsel van rechtszekerheid impliciet onderdeel is van alle EVRM-bepalingen en een basisonderdeel is van een rechtsstaat: “
2. (…) the principle of legal certainty, a principle which is implicit in all the Articles of the Convention and constitutes one of the basic elements of the rule of law (see, mutatis mutandis, Baranowski v. Poland, no. 28358/95, § 56, ECHR 2000-III).” 9.
3. De zaak Ryabykh v Russia betrof een procedure van een vrouw tegen de Russische federatie omdat haar spaartegoeden door de hoge inflatie minder waard waren geworden, volgens haar als gevolg van hervormingen door de Russische Staat. Zij wilde schadevergoeding. Zij verkreeg een uitspraak van het regionale gerecht in haar voordeel die gezag van gewijsde verkreeg, maar die werd door een hoger gerecht op instigatie van de president van dat gerecht vernietigd omdat het regionale gerecht zijns inziens het recht verkeerd had toegepast. Het EHRM overwoog als volgt over het belang van rechtszekerheid en van res iudicata: “51 (…). One of the fundamental aspects of the rule of law is the principle of legal certainty, which requires, among other things, that where the courts have finally determined an issue, their ruling should not be called into question (…).
4. Legal certainty presupposes respect for the principle of res judicata (…), that is the principle of the finality of judgments. This principle underlines that no party is entitled to seek a review of a final and binding judgment merely for the purpose of obtaining a rehearing and a fresh determination of the case. Higher courts' power of review should be exercised to correct judicial errors and miscarriages of justice, but not to carry out a fresh examination. The review should not be treated as an appeal in disguise, and the mere possibility of there being two views on the subject is not a ground for re-examination. A departure from that principle is justified only when made necessary by circumstances of a substantial and compelling character.” 9.
5. Bij ‘circumstances of a substantial and compelling character’ kan kennelijk gedacht worden aan rechterlijke dwalingen. De meeste rechtsstelsels van de lidstaten van de Raad van Europa kennen de mogelijkheid van herziening van een rechterlijk vonnis waaraan ernstige feilen kleven, Nederland voor het bestuursrecht in art. 8:119 Awb, voor het civiele recht in art. 382 e.v. Wetboek van burgerlijke rechtsvordering en voor het strafrecht in art. 457 e.v. WvSv. Die laatste regeling geldt niet voor de strafbeschikking. Voor strafzaken kan wel nog gewezen worden op art. 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM, dat een tweede vervolging voor hetzelfde strafbare feit verbiedt, maar waarvan het tweede lid bepaalt: “The provisions of the preceding paragraph shall not prevent the reopening of the case in accordance with the law and penal procedure of the State concerned, if there is evidence of new or newly discovered facts, or if there has been a fundamental defect in the previous proceedings, which could affect the outcome of the case.” Dat protocol is wel ondertekend door Nederland, maar voor Nederland nog niet in werking getreden omdat Nederland nog niet heeft geratificeerd. 9.
6. Gegeven deze rechtspraak van het EHRM doet zich mijns inziens geen strijd voor met het vereiste van toegang tot de rechter ex art. 6 EVRM. Het missen van de bezwaartermijn en het niet-instellen van beroep kan grondrechtelijk voor rekening van de appellant gelaten worden als zich geen relevante nova voordoen en de weigering van heroverweging door het Uwv niet evident onredelijk is, mede gegeven de mogelijkheden van een pro forma bezwaar- of beroepschrift en van verschoning van een termijnoverschrijding. C. Full jurisdiction? 9.
7. Uit onder meer de boven (9.7) geciteerde bestuurlijk-punitieve zaak Janosevic v Sweden volgt dat oplegging van zelfs hoge boeten door bestuursorganen verenigbaar is met het EVRM, mits (§ 81): “(…) the taxpayer can bring any such decision affecting him before a judicial body that has full jurisdiction, including the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision.” In de in 9.8 hierboven ook geciteerde zaak Steininger v Austria herhaalde het EHRM dat: “
8. (…) decisions taken by administrative authorities which do not themselves satisfy the requirements of Article 6 § 1of the Convention must be subject to subsequent control by a "judicial body that has full jurisdiction". 9.
9. De Nederlandse bestuursrechter heeft die vereiste “full jurisdiction, including the power to quash” een boetebeschikking van het bestuur “in all respects, on questions of fact and law,” zo volgt uit art. 5:46 Awb en art. 8:72a Awb, mits de boeteling door de ontvankelijkheidshoepels heen komt. Zoals boven bleek, zijn die hoepels vanuit EVRM-oogpunt legitiem en proportioneel, mede omdat er voor bijzondere gevallen in beginsel voldoende ontsnappingsmogelijkheden uit niet-ontvankelijkheid en formele rechtskracht bestaan. Dat art. 4:6 Awb daar bovenop dan nog maar een beperkte mogelijkheid van rechterlijk ingrijpen biedt, nl. alleen bij relevante nova en evidente onredelijkheid van weigering van heroverweging, doet mijns inziens niet af aan die full jurisdiction die de boeteling daaraan voorafgaand al ten dienste stond, maar die hij niet benutte om redenen die in zijn risicosfeer lagen. Evident onredelijke gevolgen daarvan kunnen via art. 4:6 Awb alsnog vermeden worden. Zoals in 9.6 al opgemerkt: ook een niet-vereiste extra procedure zoals die van art. 4:6 Awb moet – indien onverplicht ingevoerd - aan de eisen van art. 6 EVRM voldoen, maar dat is het geval, nu de bestuursrechter volledig kan beoordelen of het verzoek nova inhoudt en of afwijzing evident onredelijk is: op de punten waarop de herkansingsprocedure ziet (nova en evidente onredelijkheid), heeft de onafhankelijke rechter full jurisdiction en kan hij die ook uitoefenen. 9.
10. Ik merk op dat uit het EHRM-arrest Jussila v Finland volgt dat bestuurlijke boeten in het financiële bestuursrecht volgens het EHRM niet tot de hard core of criminal law behoren en dat daarom de eisen die art. 6 EVRM aan een strafproces stelt niet steeds in hun full stringency gesteld hoeven te worden aan de procedure tot beoordeling van dergelijke boeten. De Finse rechter in de zaak Jussila, over de bestuurlijke oplegging van een 10% verhoging als boete op te lage belastingbetaling, had zonder zitting uitspraak gedaan op het beroep van de boeteling tegen die boete. Het Hof overwoog op diens klacht daarover: “
11. While it may be noted that the above-mentioned cases in which an oral hearing was not considered necessary concerned proceedings falling under the civil head of Article 6 § 1 and that the requirements of a fair hearing are the most strict in the sphere of criminal law, the Court would not exclude that in the criminal sphere the nature of the issues to be dealt with before the tribunal or court may not require an oral hearing. Notwithstanding the consideration that a certain gravity attaches to criminal proceedings, which are concerned with the allocation of criminal responsibility and the imposition of a punitive and deterrent sanction, it is self-evident that there are criminal cases which do not carry any significant degree of stigma. There are clearly “criminal charges” of differing weight. What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties (Öztürk, cited above), prison disciplinary proceedings (Campbell and Fell v. the United Kingdom, 28 June 1984, Series A no. 80), customs law (Salabiaku v. France, 7 October 1988, Series A no. 141-A), competition law (Société Stenuit v. France, 27 February 1992, Series A no. 232-A), and penalties imposed by a court with jurisdiction in financial matters (Guisset v. France, no. 33933/96, ECHR 2000-IX). Tax surcharges differ from the hard core of criminal law; consequently, the criminal-head guarantees will not necessarily apply with their full stringency (see Bendenoun and Janosevic, § 46 and § 81 respectively, where it was found compatible with Article 6 § 1 for criminal penalties to be imposed, in the first instance, by an administrative or nonjudicial body, and, a contrario, Findlay, cited above).” Deze less stringent benadering is door het EHRM bevestigd ook bij hoge fiscale boeten en bij fiscale informatievorderingen in de recente zaak De Legé v the Netherlands. 9.
12. Uit de eerder genoemde Nederlandse zaak Falk v the Netherlands, over automatische verkeersovertredingenbeboeting, blijkt ook dat het niet in strijd is met de onschuldpresumptie dat de beboetende autoriteit uitgaat van redelijke feitelijke of rechtskundige veronderstellingen van daderschap en van verwijtbaarheid, zoals bij het op camera constateren dat met de auto van de kentekenhouder te hard is gereden of bij het door de douane aantreffen van contrabande in iemand’s persoonlijke bagage, mits (de kern van) the rights of the defence gewaarborgd blijven: “The Court reiterates that even a minor traffic offence constitutes a “criminal offence” for the purposes of Article 6 of the Convention (see Öztürk v. Germany, judgment of 21 February 1984, Series A no. 73, pp. 17‑21, §§ 46-54) and considers that, consequently, proceedings concerning fines imposed for such an offence fall within the scope of Article 6 § 2 of the Convention. However, a person's right in a criminal case to be presumed innocent and to require the prosecution to bear the onus of proving the allegations against him or her is not absolute, since presumptions of fact or of law operate in every criminal-law system and are not prohibited in principle by the Convention, as long as States remain within reasonable limits, taking into account the importance of what is at stake and maintaining the rights of the defence (see Salabiaku v. France, judgment of 7 October 1988, Series A no. 141-A, pp. 15-16, § 28). Thus, in employing presumptions in criminal law, the Contracting States are required to strike a balance between the importance of what is at stake and the rights of the defence; in other words, the means employed have to be reasonably proportionate to the legitimate aim pursued (see Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden, no. 36985/97, § 113, 23 July 2002).” 9.
13. Het EHRM aanvaardde de weigering van herbeoordeling van een onherroepelijke boete die achteraf evident onjuist bleek óók in een geval met de kwalijke reuk van onredelijkheid, nl. een Nederlands geval van een evident onjuiste verkeersboete: in de zaak Romet v the Netherlands was het rijbewijs van de belanghebbende gestolen, wat niet was verwerkt in het kentekenregister. Het leidde tot een groot aantal onjuiste voertuigregistraties en daardoor een groot aantal onterechte boeten op zijn naam, waartegen hij niet was opgekomen, met als gevolg invorderingsmaatregelen, waaronder zelfs gijzeling. Het EHRM achtte het desondanks niet-terugkomen van de boeten niet in strijd met art. 6

(2)EVRM (onschuldpresumptie) omdat de Wahv voldoende rechtsmiddelen tegen beboeting bevat die benut hadden kunnen worden: “

1. The applicant complained that he had been detained for offences committed by others based solely on presumptions flowing from the registration of vehicles in his name. He relied on 6 § 2 of the Convention, (…). (…)
2. (…) the Court points out that in Falk v. the Netherlands (…), no. 66273/01, ECHR 2004-XI, it found, inter alia, that a person fined under Article 5 of the Traffic Regulations Administrative Enforcement Act could challenge the fine before a trial court with full competence in the matter. In such proceedings, the person concerned was not left without means of defence given that he or she could raise arguments based on section 8 of that Act.
3. The Court notes that, in light of the latter provision, the argument that the traffic offences had been committed by a person or persons other than himself was available to the applicant; the fact that the fines related to cars falsely registered in the applicant's name therefore did not deprive the applicant of the rights of the defence.
4. It follows that this complaint too is manifestly ill-founded and must