ECLI:NL:GHARL:2014:4031

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN Afdeling belastingrecht Locatie Leeuwarden nummer: 12/00002 uitspraakdatum: 20 mei 2014 Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer op het hoger beroep van [X] B.V. gevestigd te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 29 november 2011, nummer AWB 10/1320, in het geding tussen belanghebbende en de heffingsambtenaar van de gemeente De Friese meren, voorheen: gemeente Boarnsterhim (hierna: de heffingsambtenaar) 1Ontstaan en loop van het geding 1.1 De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een nota bouwleges gestuurd van in totaal € 65.554,42 ter zake van het in behandeling nemen van een bouwvergunning in het jaar 2009 (hierna: de legesnota). 1.2 Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de legesnota gehandhaafd. 1.3 Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Leeuwarden (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 29 november 2011 ongegrond verklaard. 1.4 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. 1.5 Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd. 1.6 Per 1 januari 2014 is de gemeente Boarnsterhim niet langer een zelfstandige gemeente, maar is zij opgegaan in de gemeente Leeuwarden, welke gemeente haar rechtsopvolgster onder algemene titel is. De onderhavige zaak is voortgezet door de heffingsambtenaar van de gemeente De Friese Meren. 1.7 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2014 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord mr. [A] als de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [B], de directeur van belanghebbende, alsmede mr. [C], namens de heffingsambtenaar. 1.8 Partijen hebben een pleitnota voorgedragen en overgelegd. 1.9 Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht. 2De vaststaande feiten 2.1 Op 7 juni 2006 is namens belanghebbende een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van 33 recreatiewoningen op het perceel, plaatselijk bekend als [a-straat] te [L]. Het project is plaatselijk bekend als “[D]”. In de aanvraag is namens belanghebbende als aanneemsom of raming van de kosten (exclusief btw) een bedrag van € 3.000.000 opgegeven. 2.2 Bij besluit van 16 oktober 2009 heeft het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Boarnsterhim (hierna: het college) de gevraagde vergunning verleend. 2.3 Bij besluit van 3 november 2009 heeft de heffingsambtenaar belanghebbende op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2006 (hierna: de Legesverordening) een nota bouwleges opgelegd van € 65.554,41. 2.4 De Rechtbank heeft de mondelinge behandeling van de zaak in eerste aanleg aangehouden ten einde de heffingsambtenaar in de gelegenheid te stellen inzicht te geven in de geraamde baten van de door de gemeente in het jaar 2006 geheven leges en de geraamde 'lasten ter zake'. Bij brief van 1 juli 2011 aan de Rechtbank heeft de heffingsambtenaar een overzicht van de exploitatie over 2006 bijgevoegd. 2.5 Nadat belanghebbende in hoger beroep bij het Hof was gekomen en partijen waren uitgenodigd voor de mondelinge behandeling van de zaak op 27 september 2013, heeft de heffingsambtenaar bij schrijven van 12 september 2013 de “Financiële info betreffende Categorische opbouw producten”, als onderdeel van de gemeentebegroting voor het jaar 2006 op 8 november 2005 vastgesteld door de Raad van de gemeente Boarnsterhim, overgelegd. 2.6 Nadat het Hof de mondelinge behandeling van het hoger beroep om die reden had verdaagd, heeft de heffingsambtenaar bij schrijven van 14 oktober 2013 een nadere toelichting gegeven op de hiervoor – onder 2.5 – overgelegde stukken. 2.7 Belanghebbende heeft hierop gereageerd bij brief van 27 november 2013. 3Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen 3.1 In geschil is of de bestreden legesnota moet worden vernietigd. Het geschil spitst zich toe op het antwoord op de vragen of de Legesverordening onverbindend is wegens strijd met het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet (de zogenoemde “opbrengstlimiet”) en, indien de deze vraag ontkennend zou moeten worden beantwoord, of de Legesverordening grondslag biedt voor het heffen van de in rekening gebrachte leges. 3.2 Belanghebbende beantwoordt de eerste vraag bevestigend en de tweede vraag ontkennend. Zij concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van de bestreden legesnota. 3.3 De heffingsambtenaar is de tegengestelde mening toegedaan. Hij concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 3.4 Beide partijen hebben voor hun standpunt voorts aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting. 4Beoordeling van het geschil 4.1 Artikel 229, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende: “Rechten kunnen worden geheven ter zake van (…) b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;.”. 4.2 De raad van de gemeente Boarnsterhim heeft op 8 november 2005 de “Verordening op de heffing en invordering van leges 2006” (hierna: de Legesverordening) vastgesteld en de daarbij behorende tarieventabel vastgesteld. Ingevolge artikel 1 van de Legesverordening worden onder de naam "leges" rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening. Ingevolge artikel 3 van de Legesverordening worden de leges geheven naar de tarieven, zoals weergegeven in de tarieventabel in dit artikel. 4.3 In artikel 3, onderdeel 1.778.511, onder I.1.b van de Legesverordening is bepaald dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een reguliere bouwvergunning een bedrag van 21 promille van de naar boven op € 453,78 afgeronde bouwkosten, exclusief btw, is verschuldigd. Voorts is ingevolge artikel 3, onderdeel XI, onder 3a, eerste lid, van de Legesverordening voor het in behandeling van een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: WRO) een recht verschuldigd van 6 promille van de aanneemsom met een minimum van € 1.486,55. Voor het opstellen van de welstandsnota is op grond van artikel 3, onder I.1.d, van de Legesverordening een recht van € 14,60 verschuldigd. De kosten voor een advies van de commissie welstandsadvisering en monumentenzorg [E] bedragen - in casu - € 1.045,00, en deze worden geheven op grond van artikel 3, onderdeel XII.2 van de Legesverordening. 4.4 Tussen partijen is niet in geschil dat in de onderhavige aanvraag van de bouwvergunning (uiteindelijk) is uitgegaan van een geraamde bouwsom van € 3.000.000. Op grond van hetgeen hiervoor – onder 4.3 – is overwogen, zou op basis van de Legesverordening een recht van € 63.008,26 verschuldigd zijn, te vermeerderen met € 18.000 (19 WRO), € 14,60 (welstandsnota) en € 1.045,00 ([E]), in totaal derhalve € 82.067,86. Doordat de heffingsambtenaar per abuis het minimum tarief voor de aanvraag van de vrijstelling op grond van artikel 19 WRO, ad € 1.486,55, in rekening heeft gebracht, bedraagt de bestreden legesnota € 65.554,41. 4.5 Belanghebbende heeft primair gesteld dat de heffingsambtenaar haar niet het gevraagde inzicht in de geraamde baten van de door de gemeente in het jaar 2006 geheven leges en de geraamde 'lasten ter zake' heeft gegeven. Subsidiair stelt belanghebbende dat, zo het Hof tot het oordeel zou komen dat de heffingsambtenaar met hetgeen hij in hoger beroep heeft overgelegd en toegelicht het bedoelde inzicht wel gegeven zou hebben, zulks te laat is geschied. 4.6 Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. 4.7 Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 229b van de Gemeentewet volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat de opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het dus niet om de kostendekking per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:HR:2005: AP1951). 4.8 De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust voorts op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112, en HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, BNB 2010/226). 4.9 In HR 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:HR:2009: BI1968, gelezen in samenhang met HR 6 januari 2012, nr. 10/03677, ECLI:HR:2012: BR0689, formuleert de Hoge Raad vuistregels voor de beoordeling van geschillen over de toepassing van het bepaalde in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet).Met hetgeen aldaar is overwogen omtrent de stelplicht van de heffingsambtenaar, heeft de Hoge Raad rekening willen houden met de omstandigheid dat de belanghebbende in de regel geen toegang heeft tot de gegevens die hij nodig heeft om voldoende gemotiveerd feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dit laat onverlet dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust (HR 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:HR:2014: 4.10 De vorenbedoelde vuistregels houden het volgende in. Een geschil over overschrijding van de opbrengstlimiet wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna onder 4.11 en 4.12 omschreven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de opbrengstlimiet is overschreden. 4.11 Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan verschaft worden op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die (nog) niet bekend zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Gelet op dit uitgangspunt gaat het om de vraag of de toerekening van de kosten aan belaste diensten niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. 4.12 Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake' en voor zover hij voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van de desbetreffende post(

1. en)twijfel bestaat, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(
2. en)te verstrekken, teneinde - naar vermogen; dat wil zeggen: in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is - deze twijfel weg te nemen. 4.13 Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden. 4.14 Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden. 4.15 Belanghebbende heeft gesteld dat de geraamde baten van de op basis van de Legesverordening en de Tarieventabel geheven leges de geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden. Derhalve dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. 4.16 Bij zijn brief van 1 juli 2011 heeft de heffingsambtenaar een overzicht van de exploitatie 2006 overgelegd, dat mede een zeer globaal overzicht inhoudt van de geraamde baten uit hoofde van de Legesverordening over het jaar 2006 en waarin de belangrijkste categorieën van de lasten ter zake zijn opgenomen. Naar het oordeel van het Hof, is de beslissing van de Rechtbank dat – kort gezegd – de heffingsambtenaar is geslaagd in het leveren van het van hem te verlangen bewijs dat de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet niet is geschonden, onjuist, omdat de bewijslast niet op de heffingsambtenaar rust, maar deze slechts naar vermogen de twijfel van belanghebbende moet wegnemen of een of meer posten kunnen worden aangemerkt als een 'last ter zake', en voorts onbegrijpelijk aangezien de heffingsambtenaar in eerste aanleg heeft volstaan met het overleggen van een globaal en – zonder nadere onderliggende stukken, welke in eerste aanleg ontbraken – oncontroleerbaar overzicht. 4.17 De heffingsambtenaar is evenwel in de appelfase gekomen met de - hiervoor vermelde - “Financiële info betreffende Categorische opbouw producten”, welke als onderdeel van de gemeentebegroting voor het jaar 2006 op 8 november 2005 vastgesteld door de Raad van de gemeente Boarnsterhim, alsmede met de op 14 oktober 2013 gegeven schriftelijke nadere toelichting daarop. 4.18 Belanghebbende trekt – met haar hiervoor vermelde schrijven van 27 november 2013 – de door de heffingsambtenaar verstrekte gegevens ten aanzien van de vraag of de desbetreffende posten in diens raming van baten uit hoofde van legesheffing in 2006 en de daaruit bestreden kosten (alle) kunnen worden aangemerkt als 'lasten ter zake', naar het oordeel van het Hof, voldoende gemotiveerd in twijfel. Derhalve dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze kosten en opbrengsten te verstrekken, teneinde - naar vermogen - de twijfel van belanghebbende daarover weg te nemen, of wel – naar vermogen – duidelijk te maken op grond waarvan hij de stellingen van belanghebbende betwist en waarom dus naar zijn oordeel de door belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. 4.19 Belanghebbende heeft in dat verband – kort samengevat - gesteld dat het door de heffingsambtenaar gegeven overzicht niet compleet is, nu één of meer productcategorieën niet zijn meegenomen, dat het overgelegde overzicht niet uitsluitend “lasten ter zake” bevat, althans dat de toerekening van uren aan de desbetreffende productcategorieën niet inzichtelijk is en dat het overgelegde achteraf is vervaardigd en niet ten tijde van het vaststellen van de Legesverordening kan zijn opgemaakt. 4.20 Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar met hetgeen hij in hoger beroep heeft overgelegd alsmede met zijn toelichting ter zitting van het Hof aannemelijk gemaakt dat het door hem overgelegde overzicht van baten uit de heffing van leges in 2006 en de daaruit bestreken ‘lasten ter zake’ compleet is en is terug te voeren op de gemeentebegroting van 2006, zoals die door de Raad van de gemeente Boarnsterhim is vastgesteld op 8 november 2005, gelijktijdig met de vaststelling van de Legesverordening. Ook heeft de heffingsambtenaar ter zitting van het Hof geloofwaardig verklaard hoe hij, zij het eerst in de appelfase van de onderhavige procedure, de toerekening van uren heeft gecorrigeerd, hetgeen heeft geresulteerd in de vaststelling dat de opbrengsten uit de heffing van leges in 2006 waren geraamd op € 999.369 en de ‘lasten ter zake’ op € 1.105.989. Daarmee zijn door de heffingsambtenaar, naar het oordeel van het Hof, naar vermogen de twijfels van belanghebbende weggenomen. Anders dan belanghebbende, zo begrijpt het Hof, meent, behoeven de gegevens en verklaring geen bevestiging van een (externe) accountant. Er is geen regel die daartoe, gezien het hiervoor geschetste toetsingskader, verplicht. 4.21 Belanghebbendes stelling dat de gevraagde gegevens achteraf zijn opgemaakt en dat reeds daarom de opbrengstlimiet geschonden is, vindt geen steun in het recht. Evenmin kan belanghebbendes stelling dat de gevraagde gegevens in een laat stadium in de (hoger beroeps)procedure zijn overgelegd tot dat oordeel leiden. Hoezeer belanghebbende ook moet worden toegegeven dat de heffingsambtenaar het gevraagde inzicht eerder had behoren te geven, kan dat niet ertoe leiden dat de opbrengstlimiet alsnog geacht moet worden te zijn geschonden. 4.22 Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende gesteld dat de door de heffingsambtenaar gegeven inlichtingen feitelijk onjuist zijn. Gelet op het vorenoverwogene, draagt belanghebbende van deze stelling de bewijslast. Naar het oordeel van het Hof is zij, met hetgeen zij dienaangaande naar voren heeft gebracht, tegenover de gemotiveerde betwisting van de heffingsambtenaar, daarin niet geslaagd. 4.23 Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. 4.24 Belanghebbende heeft voorts nog gesteld dat sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing, aangezien de Legesverordening geen grondslag zou bieden voor het heffen van de in rekening gebrachte leges, nu een zogenoemde “complexbepaling” in de Legesverordening ontbreekt. Naar het oordeel van het Hof faalt deze grief eveneens, reeds omdat in artikel 3, paragraaf I, lid 1b, (onderdeel 1.778.51), van de Legesverordening is bepaald dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een reguliere bouwvergunning een bedrag van 21 promille van de naar boven op € 453,78 afgeronde bouwkosten, exclusief btw, is verschuldigd, zodat de hoogte van de geheven leges in het onderhavige geval niet zozeer is bepaald door de omstandigheid of sprake is van één of meer recreatiewoningen, maar van de (afgeronde) bouwkosten. Overigens is er geen rechtsregel die het opnemen van een “complexbepaling” in een legesverordening verplicht. Ook overigens is niet gebleken dat de Legesverordening of de daarbij behorende tarieventabel onredelijk of willekeurig zou zijn. Slotsom Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond, en moet de uitspraak van de Rechtbank, zij het onder verbetering van de rechtsgronden, worden bevestigd. 5Proceskosten In de omstandigheid dat de heffingsambtenaar eerst in hoger beroep het gevraagde inzicht heeft gegeven, vindt het Hof aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de proceskosten van belanghebbende. De heffingsambtenaar heeft ter zitting van het Hof uit eigener beweging aangegeven het in de gegeven omstandigheden redelijk te vinden de proceskosten en het griffierecht aan belanghebbende te vergoeden. De proceskosten van belanghebbende zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht te berekenen op 2,5 punten  wegingsfactor 1  € 472 = € 1.180 (voor de procedure in eerste aanleg) en op 3 punten  wegingsfactor 1  € 472 = € 1.416 (voor de procedure in hoger beroep) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in totaal derhalve € 2.596. 6Beslissing Het Hof: – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank, – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 2.596, – gelast dat de heffingsambtenaar belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 298 in verband met het beroep bij de Rechtbank en € 466 in verband met het hoger beroep bij het Hof. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van der Wal, voorzitter, mr. J.W. baron van Knobelsdorff en mr. E. Polak, in tegenwoordigheid van mr. H. de Jong als griffier. De beslissing is op 20 mei 2014 in het openbaar uitgesproken. De griffier, De voorzitter, (H. de Jong) (P. van der Wal) Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 21 mei 2014 Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen: 1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd; 2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden: a. de naam en het adres van de indiener; b. de dagtekening; c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht; d. de gronden van het beroep in cassatie. Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.