ECLI:NL:HR:1997:AA2259

gewezen op het beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur van het Waterschap Noord-Veluwe tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 26 januari 1995 betreffende de aan X te Z opgelegde aanslag in de waterschapslasten voor het jaar

2. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof Aan belanghebbende is voor het jaar 1992 een aanslag waterschapslasten opgelegd ten bedrage van ƒ 69,
3. Na bezwaar is deze aanslag bij uitspraak van het Dagelijks Bestuur (hierna : het Bestuur) gehandhaafd. Belanghebbende is van de uitspraak van het Be stuur in beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft de uitspraak van het Bestuur vernietigd en de aanslag verminderd tot ƒ 28,--. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
4. Geding in cassatie Het Bestuur heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend. De Advocaat-Generaal in buitengewone dienst Moltmaker heeft op 28 januari 1997 geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing. Op de in het vertoogschrift in cassatie vervatte klachten kan niet worden gelet, nu dat vertoogschrift na afloop van de wettelijke termijn voor het indienen van beroep in cassatie is ingekomen.
5. Beoordeling van de middelen 3.
6. Het geschil voor het Hof betrof in hoofd zaak de indeling van belanghebbendes onroerende zaak (hierna : het perceel) voor de omslag van de waterschapslasten. Anders dan onder het vóór de inwerkingtreding van de Waterschapswet geldende recht zijn dergelijke geschillen thans - 1992 - niet meer aan beoordeling door de belastingrechter onttrokken. Het Hof heeft dan ook terecht naar aanleiding van de betwisting daarvan door belanghebbende de juistheid van deze indeling onderzocht. 3.
7. In 1987 is de classificatie van onroerende zaken (goederen) in de Belastingverordening voor het Waterschap Noord-Veluwe (hierna: de Verordening) gewijzigd. Vóór die tijd noemde artikel 10 ter zake van de waterbeheersing vier klassen, die in de water beheersingslasten bijdroegen in de verhouding 100 : 80 : 40 : 0, en artikel 11 ter zake van de bemaling twee klassen, A en B, bijdrageverhouding 2 :
8. Sinds 1987 zijn er voor de waterbeheersing vijf klassen, die bijdragen in de verhouding 100 : 75 : 50 : 25 : 0, en ter zake van de bemaling drie klassen, A, B en C, bijdrageverhouding 100 : 50 :
9. Nadat deze wijziging van de Verordening was goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland heeft het Gecombineerd College van het waterschap de daaruit voortvloeiende indeling van het gebied van het water schap vastgesteld overeenkomstig een tot de geding stukken behorende, gedeeltelijk ingekleurde kaart, die tevoren gedurende een maand ter inzage had gele gen. Volgens het bijschrift van deze kaart :"niet ingekleurd: indeling ongewijzigd", is de indeling van het - ongekleurde - gebied waarin de onroerende zaak van belanghebbende ligt ongewijzigd gebleven, hetgeen meebrengt dat dit perceel, dat vóór de wijziging behoorde tot klasse III respectievelijk B, daarna onder klasse 3 respectievelijk B viel. Klasse 3 omvat blijkens de omschrijving in de Verordening ongebouwde onroerende zaken die, door hun ligging, in mindere mate belang hebben bij de werken van het waterschap, klasse 4 zaken die in geringe mate belang hebben, dan wel nauwelijks of geen direct belang bij die werken hebben maar wel water leveren op, in het beheersge bied van het waterschap liggende, watergangen. 3.
10. Naar het oordeel van het Hof behoort het gebied waarin het perceel ligt, tot de nieuw gevormde klasse
11. Redengevend voor dat oordeel is blijkens 's Hofs uitspraak in de eerste plaats de vaststelling dat belanghebbende gemotiveerd heeft betwist dat de waterafvoercoëfficient dichter bij 1,3 liter per hectare per seconde dan bij 0,7 liter/ha/sec. ligt. Die vaststelling, waarin ligt besloten dat het Be stuur zijn desbetreffende stelling tegenover die betwisting niet aannemelijk heeft gemaakt, wordt op zichzelf in cassatie niet bestreden. 3.
12. Het eerste middel bestrijdt het onder 3.3 vermelde oordeel met het betoog dat met de verhoudingscijfers 100-75-50-25 % van de omslagklassen 1 tot en met 4 het verschil in lengte watergang per vierkante kilometer tussen de klassen tot uitdrukking is gebracht, dat veel watergangen per vierkante kilo meter en een dicht net van A-watergangen naar verhouding meer kosten veroorzaken, dat het perceel afwatert via een gebied met veel watergangen per vierkan te kilometer en een dicht net van A- of hoofdwater gangen en dat het perceel om die reden is ingedeeld in klasse
13. 3.
14. Volgens de toelichting op de wijziging van de Verordening in 1987, aangehaald door het Hof onder 7.4 van zijn uitspraak, komen gebieden met (de laagste) grondwatertrap VII, zoals het perceel heeft, in aanmerking voor indeling in klasse 3 dan wel 4 afhankelijk van onder meer het antwoord op de vraag of de waterafvoercoëfficient 1,3 à 1,5 dan wel 0,6 à 0,7 liter/ha/sec. is. Tegen die achtergrond is de onder 3.3 vermelde redengeving van het Hof alleszins begrijpelijk. De verdere toelichting op de Verordening, zoals aangehaald in de Conclusie van de Advocaat- Generaal onder 5.1.1, bevat geen aanwijzing voor de door het Bestuur gestelde betekenis van de aanwezigheid van (een dicht net van) watergangen in het ge bied waarop (of via hetwelk) een perceel afwatert voor de indeling in klasse 3 dan wel
15. De in middel 1 vervatte motiveringsklacht tegen het in 3.3 vermelde oordeel faalt derhalve. 3.
16. Aan zijn onder 3.3 weergegeven redengeving heeft het Hof toegevoegd dat deze te meer klemt omdat blijkens de onder 3.2 genoemde kaart naar aanleiding van de wijziging in 1987 geen andere verschuivingen in betalende waterbeheersingsklassen hebben plaatsgehad dan van klasse II naar 2 en 3 en van klasse III naar 3 en
17. Volgens het tweede middel miskent het Hof aldus dat - zoals het Bestuur blijkens 5.15 van 's Hofs uitspraak ook daar heeft aangevoerd - uit die kaart juist blijkt dat de indeling in omslagklassen in het betrokken gebied ongewijzigd is gebleven. Het middel faalt omdat niet valt in te zien waarom het één in strijd zou zijn met het ander. 3.
18. Onder 7.6 van zijn uitspraak noemt het Hof onjuist de door het Bestuur uitgevoerde berekening van wat het Hof opvat als het aandeel dat het subgebied waarin belanghebbendes perceel ligt, heeft in het waterbezwaar van het lager gelegen subgebied van het waterschap. Naar het oordeel van het Hof is dat aandeel niet 60%, zoals het Bestuur had betoogd, maar hoogstens 20%. Middel 3 bestrijdt dat oordeel te recht. Zoals uiteengezet in de Conclusie van de Advocaat-Generaal onder 5.3.6 gaat het hier om een andere vergelijking dan het Hof kennelijk voor ogen stond, namelijk om vergelijking van het aandeel dat 1 hectare van de onderscheiden gebieden heeft in het (totale) waterbezwaar, en is geen sprake van de door het Hof veronderstelde onjuistheid in de berekening van het Bestuur. Nu het Hof op zijn oordeel laat volgen dat bij dit waterbezwaar een indeling in klasse 4 past, gaat het hier kennelijk om een oordeel dat het onder 3.3 vermelde oordeel mede draagt. De uitspraak van het Hof kan derhalve niet in stand blijven. Ver wijzing moet volgen. 3.
19. Nu het perceel in kieskring I ligt, faalt middel 4 op de door de Advocaat-Generaal onder 5.4.2 van zijn Conclusie vermelde grond. Alleen indien het perceel na verwijzing in aanmerking mocht blijken te komen voor indeling in klasse 3 ter zake van de water beheersing, zal alsnog dienen te worden onderzocht of het ter zake van de bemaling in klasse B dan wel C thuis hoort.
20. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
21. Beslissing De Hoge Raad - vernietigt de uitspraak van het Hof behoudens ten aanzien van de beslissing omtrent het griffie recht; en - verwijst de zaak naar het Gerechtshof te Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing in meervoudige kamer met inachtneming van dit arrest. Dit arrest is op 22 juli 1997 vastgesteld door de vice-president Stoffer als voorzitter, en de raadsheren Zuurmond, Fleers, Pos en Beukenhorst, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Barendse, en op die datum in het openbaar uitgesproken.Nr. 31.017 Mr. Moltmaker Derde Kamer B Conclusie inzake: Waterschapslasten 1992 WATERSCHAP NOORD-VELUWE tegen: Parket, 28 januari 1997 X Edelhoogachtbaar college, 1 Feiten en geschil 1.1 Voor de feiten verwijs ik in de eerste plaats naar de in cassatie aangevallen uitspraak van het hof d.d. 26 januari 1995, nr.
22. 1.2Bij de oprichting van het Waterschap Noord-Veluwe (hierna: het waterschap) in 1985 is een belastingverordening (hierna: de verordening) vastgesteld en goedgekeurd, die voor de waterbeheersingsomslag ten laste van het ongebouwd de klassen I t/m IV kende in de verhouding 100:80:40:0, alsmede voor de bemalingsomslag de klassen A en B in de verhouding 2:
23. Sedert 1 januari 1988 kent de verordening voor deze omslagen de klassen 1 t/m 5 in de verhouding 100:75:50:25:0, respectievelijk A, B en C in de verhouding 100:50:
24. 1.3 Het perceel van de belanghebbende (kadastraal bekend gemeente T, sectie F, nummer *) lag in voormalig ongereglementeerd gebied en werd in 1985 ingedeeld in klassen III en B. Het perceel is sinds 1 januari 1988 ingedeeld in kieskring 1 (inclusief wegenzorg) van het waterschap, in klasse 3 voor de waterbeheersingsomslag en in klasse B voor de bemalingslasten. 1.4 Overeenkomstig de voormelde indeling werd de belanghebbende voor het jaar 1992 aangeslagen voor in totaal ƒ 69,26 in de omslagen gebouwd en ongebouwd. E.Tegen de afwijzing door het waterschap van haar bezwaarschrift heeft belanghebbende beroep ingesteld bij het hof, stellend a. dat ten onrechte de wijziging van de klasse-omschrijving in de belastingverordening niet is gevolgd door een hernieuwde klasse-indeling, zodat de grondslag voor de lastenheffing ontbreekt; b. dat zij geen belang heeft bij de taken en verrichtingen van het waterschap; c. dat zij, indien geoordeeld wordt dat zij een belang heeft als onder b bedoeld, voor wat de waterbeheersing betreft zou moeten zijn ingedeeld in klasse 4 (en daarmee voor wat de bemaling betreft in klasse C). F. Het hof heeft in rov. 7.1 bezwaar a verworpen en in de rov. 7.2 en 7.3 bezwaar b. Na in rov. 7.4 een gedeelte van de toelichting op de wijziging van de verordening per 1 januari 1988 te hebben geciteerd, overweegt het hof met betrekking tot bezwaar c in de rov. 7.5, 7.6 en 7.7: "7.
25. Belanghebbende betwist gemotiveerd dat de waterafvoercoëfficiënt van het perceel dichter bij de 1,3 l/ha/sec dan bij de 0,7 1/ha/sec ligt. Daartegenover verklaart het bestuur niet, waarom het gebied waarin het perceel ligt, behoort tot de nieuw gevormde klasse 3 en niet tot
26. Dit klemt te meer waar uit de zevenkleurige op 23 november 1987 vastgestelde kaart die het bestuur bij zijn schriftelijke uiteenzetting van 4 mei 1993 heeft overgelegd blijkt, dat naar aanleiding van de onder 4.
27. bedoelde wijziging geen andere verschuivingen in betalende waterbeheersingsklassen hebben plaatsgehad dan van II naar 2 en 3 en van III naar 3 en
28. 7.
29. Daarbij komt nog het volgende. Het bestuur betoogt in zijn voornoemde "Verduidelijking" van 8 maart 1994 dat het aandeel van het subgebied ter grootte van 1.136 ha waarin het perceel is gelegen (subgebied 1), in het waterbezwaar van het lager gelegen subgebied van 4.969 ha (subgebied 2), ± 60% beloopt. Deze berekening is reeds daarom onjuist omdat van subgebied 1 slechts ± 1/3 deel, zoals volgt uit de vergelijking van de kaarten van 20 december 1985 en 23 november 1989 enerzijds en de voornoemde kaart bijlage 2 anderzijds, in het gereglementeerde gebied is opgenomen, waardoor - aanwijzingen voor een andere dan evenredige toerekening zijn er niet - het aandeel van dit gereglementeerde subgebied voor zover al in klasse 3 opgenomen, in het waterbezwaar van het subgebied 2 ten hoogte 1/3 van ± 60% ofwel ± 20% beloopt. Bij dit waterbezwaar past een indeling in klasse
30. 7.
31. De waterbeheersingsomslag moet derhalve worden berekend naar klasse
32. Dit brengt volgens artikel 11, lid 1, van de verordening mede dat de bemalingsomslag moeten worden berekend naar klasse C. Voor deze klasse voorziet (artikel 8 van) de verordening evenwel niet in een tarief." G. Het waterschap heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van een cassatiemiddel met een viertal motiveringsklachten, zoals nader toegelicht. De klachten 1 en 2 richten zich tegen rov. 7.5, klacht 3 tegen rov. 7.6 en klacht 4 tegen rov. 7.
33. H. De belanghebbende heeft een vertoogschrift in cassatie ingediend. II. Classificatie onder de oude wetgeving A. Het wettelijk stelsel en de rechtsingangen
34. Hoewel voor de inwerkingtreding per 1992 van de Waterschapswet (hierna: Wsw) onder "classificatie" ook wel andere technieken zijn begrepen tot differentiatie van de omslag naar het belang , was het begrip in eigenlijke zin ook indertijd synoniem te achten met regelingen tot indeling van de belanghebbende onroerende zaken in zgn. omslagklassen naar onderlinge verschillen in het belang bij de waterschapstaken en -verrichtingen. Zo wordt in de MvA Bevoegdhedenwet waterschappen (Bev.w), Tweede Kamer Zitting 1977-1978, 13 960, nr. 6, blz. 2, opgemerkt: "De classificatie van percelen heeft ten doel om door indeling van de percelen in (...) klassen, tot een zo billijk mogelijke toerekening te komen van de kosten van de door het waterschap getroffen maatregelen en voorzieningen. De bepaling van de hoogte van de waterschapsomslag dient te geschieden naar de mate van het belang dat de in het waterschapsgebied gelegen percelen hebben bij de aanleg, het beheer en het onderhoud van waterschapswerken of bij andere door het waterschap getroffen voorzieningen. Ook het door hogere, in cultuur gebrachte gronden veroorzaakte waterbezwaar kan aanleiding zijn om deze in de kosten van werken en voorzieningen te laten bijdragen. In veel gevallen vormt de oppervlakte van het perceel of de belastbare opbrengst daarvan geen toereikende maatstaf voor de bepaling voor de grootte van het belang doch moet, ten einde tot een zo rechtvaardig mogelijke kostenverdeling te komen, rekening worden gehouden met factoren als ligging, bodemgesteldheid en (grond)waterstand. (...)"
35. De wijze van) classificatie was gebonden aan de provinciale reglementering, krachtens welke bij voorbeeld het waterschapsbestuur de classificatie bepaalde onder goedkeuring van gedeputeerde staten (GS), dan wel GS op voorstel van het waterschapsbestuur . Als formele basis konden reglementen, belastingverordeningen, classificatiebesluiten of individuele beschikkingen dienen .
36. Veelal gaven de betreffende provinciale (algemene of bijzondere) waterschapsreglementen de mogelijkheid om tegen classificatieregelingen en/of -besluiten bezwaar bij het algemeen bestuur van het waterschap aan te tekenen, en vervolgens beroep op GS . Van de beslissingen van GS "tot al of niet goedkeuring, tot wijziging, vaststelling of handhaving van (...) regeling van en indeling in omslagklassen" stond ingevolge art. 19, aanhef en sub VIII, letter a, jo. art. 21 Waterstaatswet 1900, binnen dertig dagen beroep open op de Kroon.
37. Met "regeling" werd hier kennelijk gedoeld op classificatiestelsels: zelfstandige of in reglement of omslagverordening opgenomen algemeen verbindende voorschriften waarin bij voorbeeld de aantallen en soorten klassen waren geregeld en de verhoudingen waarin deze moesten bijdragen aan de omslag. De "indeling" betrof de toepassing van de regeling door onderbrenging van bepaalde gebieden of percelen in een der bij de regeling vastgestelde klassen. Volgens de wetgever ging het ook in dat geval om besluiten "welke complexen, niet individuen betreffen", "omdat immers de beslissing omtrent de indeeling van enig bepaald perceel in het algemeen van invloed zal zijn ook op de indeeling van andere perceelen ."
38. De Kroon heeft steeds vastgehouden aan het onderscheid tussen regeling en indeling, waardoor belanghebbenden met enige regelmaat moesten vernemen dat zij weliswaar op de goede deur klopten, maar op een verkeerd (te laat) moment . Voorts merkte de Kroon indelingsbesluiten (overeenkomstig de formulering van punt 2.1.4 slot) aan als besluiten van algemene strekking, zodat deze niet door de per 1 januari 1988 ingevoerde Tijdelijke wet Kroongeschillen aan zijn oordeel werden onttrokken . Gezien de individuele werking van een indelingsbeslissing voor ieder afzonderlijk betrokken perceel, lijkt dit standpunt voor discussie vatbaar. Aan deze individuele werking doen de eventuele praktische gevolgen voor andere percelen niet af . Te meer daar in belang- en classificatiegeschillen ook wel contraire KB's werden genomen , was dit punt niet van belang ontbloot .
39. De Kroon bleef na 1 januari 1992 bevoegd ter zake van besluiten van GS als bedoeld in art. 19 Waterstaatswet 1900, die waren genomen voor de inwerkingtreding van de Waterschapswet (art. 167, lid 1, onderdeel c, jo lid 2, Wsw). Voor zover het niet reeds aanhangige zaken betreft, is deze bevoegdheid sedert 1 januari 1994 ingevolge de Wet van 16 december 1993, Stb. 1993, 650 (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie), in handen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), die uit lijkt te gaan van de individuele werking van een indelingsbesluit .
40. Gegeven de rechtsgang van art. 19, aanhef en sub VIII, letter a, jo. art. 21 Waterstaatswet 1900, sloot art. 17, lid 1, aanhef en sub a, Bev.w. bezwaar en beroep ingevolge de AWR uit op grond van betwisting van een besluit tot indeling van percelen in omslagklassen, terwijl het tweede lid van dat artikel rechtstreeks beroep tegen zodanig besluit uitsloot . B. De jurisprudentie van de Kroon en de ABRS
41. In de jurisprudentie in het kader van art. 19, aanhef en sub VIII, letter a, Waterstaatswet 1900 staat voorop dat naar algemene beginselen van waterschapsrecht het belang bij een juiste vervulling van de waterschapstaak een belangrijke grondslag van de omslagheffing is . Het gaat hier om een waterstaatkundig belang . Dit belang moet niet worden opgevat in de zin van "baat hebben bij", maar als potentieel belang . In verband met de zorg voor zowel de waterafvoer als watertoevoer is voor het belang niet alleen bepalend of de percelen bij afwezigheid van de waterschapswerken wateroverlast ondervinden, maar ook of deze dan elders wateroverlast veroorzaken of bevorderen . Voorts brengt de gemeenschappelijkheid van dit belang mee dat de kosten van afzonderlijke werken ook over anderen dan de daarbij onmiddellijk belanghebbenden omgeslagen kunnen worden .
42. Reeds op grond van de ligging in het reglementair bepaalde waterschapsgebied werd aangenomen dat de betrokken percelen "niet geheel belangeloos" stonden tegenover de waterschapstaak , althans dat zij geacht worden daar belang bij te hebben . Verder dienen de reglementaire bepalingen omtrent belang en classificatie als uitgangspunten voor de beoordeling en uitlegging van classificatieregelingen en -besluiten . Andere dan de reglementaire classificatiemaatstaven zijn dan ook niet toelaatbaar .
43. Een classificatieregeling moet niet alleen naar haar bewoordingen, maar zo nodig ook in het licht van haar toelichting beoordeeld worden . Het waterstaatkundig karakter van het belang betekent enerzijds dat voldoende factoren van waterstaatkundige aard aanwezig moeten zijn om (de verdeling van) de omslagheffing te rechtvaardigen . Anderzijds kunnen factoren die geen betrekking hebben op de waterstaatkundige gesteldheid, voor zover onderwerp van de taak van het waterschap, buiten beschouwing blijven . Het potentiële karakter van het belang houdt onder meer in dat de toestand, het gebruik, de bestemming en de opbrengst van afzonderlijke percelen niet mee hoeven te tellen, voor zover deze het resultaat zijn van de eigen opvattingen van de betrokken omslagplichtigen over, of hun eigen verantwoordelijkheid voor de waterstaatkundige verzorging daarvan . Aan de wijze of het tijdstip van taakuitoefening door het waterschap kan evenmin gewicht worden toegekend , noch aan de frequentie waarin daar behoefte aan zal bestaan . Met duidelijk afwijkende belangen moet in de omslagheffing rekening gehouden worden . Gegeven een gemeenschappelijk belang bij een bepaalde waterschapstaak, is echter geen plaats voor een in details afdalende afweging van het belang van afzonderlijke gebieden bij de ten behoeve daarvan uitgeoefende delen van die taak, bijzondere omstandigheden daargelaten . In ieder geval is een perceelsgewijze differentiatie niet zonder meer vereist , noch is verdere differentiatie nodig indien het eindresultaat daardoor vermoedelijk niet veel verandert . Wijzigingen van de belangenverhoudingen rechtvaardigen een herziening naar evenredigheid van de classificatie ; daarentegen mogen lastenverschuivingen geen reden zijn om af te zien van herclassificatie .
44. Zodra sprake is van een belang overeenkomstig de omschrijving van de betreffende klasse, is indeling in die klasse terecht. Zonodig wordt dit feitelijk en perceelsgewijs onderzocht , doch aan de individuele waterstaatkundige voorkeuren van belanghebbenden wordt voorbijgegaan . Hogergelegen gronden die door de wijze van cultivering lagergelegen gronden wateroverlast aandoen, dienen naar mate daarvan bij te dragen . Ook een hogergelegen perceel, dat natuurlijk en niet zichtbaar afwatert, kan niettemin wegens de stuwende invloed van die afwatering bijdragen aan het waterbezwaar op de lagergelegen watergangen van het waterschap, en heeft mitsdien in zoverre eveneens belang . Evenzogoed kunnen buitendijks gelegen percelen belang hebben bij voorzieningen ten behoeve van de afwatering ter plaatse . Wateren komen echter niet voor indeling (in een betalende klasse) in aanmerking, althans voor zover deze een waterhuishoudkundige functie (kunnen) vervullen . Een indeling naar overstromingsgevaar of een uitzonderlijk goede waterhuishouding hoeft wateroverlast niet uit te sluiten, zolang deze zich niet in de bij een lagere klasse behorende mate voordoet . Voor herindeling is plaats in geval van tussentijdse waterstaatkundige wijzigingen, waaronder wijzigingen in de toestand van het perceel door toedoen van de eigenaar of door verandering van de bestemming, indien deze gevolgen hebben voor de waterhuishouding van het gebied . Herindeling dient zich uit te strekken over alle gelijksoortige percelen . Een beroep tegen de indeling mag volgens de ABRS niet leiden tot een voor de belanghebbende ongunstiger resultaat . C. De jurisprudentie van de belastingrechter
45. Ondanks de uitsluiting van art. 17, lid 1, aanhef en letter a, Bev.w., heeft de belastingrechter zich enkele malen uitgesproken over de materiële voorwaarden voor omslagheffing, met inbegrip van classificatie-aspecten. Daarbij werd vooropgesteld dat tot het omslagplichtig gebied uitsluitend onroerende zaken worden gerekend die belang hebben bij de taakvervulling van het waterschap of deze taakvervulling door het veroorzaken van wateroverlast noodzakelijk maken . Zodra echter sprake is van enig belang, is het betreffende perceel in principe omslagplichtig .
46. Enigerlei classificatie mag echter niet ontbreken, indien de belangen van de omslagplichtige percelen binnen het waterschapsgebied zozeer uiteenlopen, dat daarmee rekening gehouden moet worden . Binnen een waterschap dat op zich een samenhangend geheel vormt, is "differentiatie van kosten" bij de omslag echter niet vereist op de enkele grond dat die kosten worden gemaakt ten behoeve van een andere waterstaatkundige eenheid dan die waartoe het aangeslagen perceel behoort . Evenmin doet ter zake wanneer de reglementair vereiste werkzaamheden door het waterschap zijn uitgevoerd, noch dat deze wellicht door een ander op diens kosten zijn verricht .
48. In een geval waarin tot het in omslagklassen verdeelde waterschapsgebied ook een niet-betalende klasse behoorde , oordeelde Hof Arnhem 9 februari 1993, nr. 911208, kenbaar uit HR 1 maart 1995, BNB 1995/133c*, m.nt. G. J. van Leijenhorst, dat de kwestie van het belang als zodanig door de belastingrechter beoordeeld kan worden, aangezien deze voorafgaat aan de indeling in de juiste omslagklasse. Dit standpunt was geheel in overeenstemming met het gestelde in punt 4.5 van mijn conclusie voor HR 19 december 1990, BNB 1991/53, waarin ik o.m. betoogde, dat men de discussie over de vraag of een goed bij gebreke van enig belang in het geheel niet in de omslagheffing moest worden betrokken niet kon afsnijden door een classificatie in te voeren met een nihil-klasse. Uw Raad oordeelde echter ambtshalve (rov. 3.3.): "Het door belanghebbende voor het Hof ingenomen standpunt te weten: dat haar perceel bij gebreke van enig belang (...) ten onrechte in een betalende klasse is ingedeeld, komt neer op een betwisting van de classificatie ."
49. In verband met deze rechtsoverweging is in BNB 1995/133c* de vraag onbeantwoord gebleven of het belang per afzonderlijk perceel bewezen moet worden, dan wel volstaan kan worden met het belang aannemelijk te maken van het gebied waarin dat perceel gelegen is, bijzondere omstandigheden daargelaten. Mijns inziens is dat laatste het geval (zie punt 2.2.8 van mijn conclusie voor het arrest). III. Classificatie volgens de Waterschapswet A. De Waterschapswet gaat ervan uit dat een rechtstreeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit is vereist voor zowel de zeggenschap als de financiële verantwoordelijkheid. Het belang van de zakelijk gerechtigden tot onroerende zaken in het gebied dat voorwerp is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap, betreft de instandhouding van dat onroerend goed als vermogensobject . In overeenstemming met de historische ontwikkeling, wordt dit een gemeenschappelijk belang geacht te zijn van allen wier onroerende zaken in het waterschapsgebied zijn gelegen. Wat de waterbeheersing betreft, behoort tot dat gemeenschappelijk belang niet enkel het belang van degenen die daardoor rechtstreeks worden gebaat, maar ook het belang dat het waterschap voorzieningen treft tot opheffing van waterstaatkundige bezwaren voortvloeiende uit de vrije afstroming van hoger gelegen grond op lage gronden, die afwateren op het stelsel van watergangen . B. Ter zake van de lastenheffing is in art. 120, leden 1 en 2, Wsw bepaald dat voor de omslagen over het ongebouwd de oppervlakte, en over het gebouwd de waarde in het economisch verkeer maatstaf van heffing zijn. Het vijfde lid, eerste volzin, bepaalt: "Met betrekking tot de heffingsmaatstaven, bedoeld in het eerste of tweede lid, kan het algemeen bestuur een verordening vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen." De totstandkoming van zodanige verordening is onderworpen aan de inspraakprocedure op grond van art. 79 Wsw. C.Deze bepaling is in de MvT, blz. 84-85, als volgt toegelicht: "Zoals hiervoren is uiteengezet, is met de aanduiding «aard en omvang van het belang» de algemene norm gegeven voor toedeling van kosten over categorieën van belanghebbenden, waarbij verder alleen onderscheid wordt gemaakt naar gelang van de waterschapstaak waarvoor specifiek de kosten zijn gemaakt. Hantering van dat algemene beginsel betekent dat alle onroerende goederen van een bepaalde categorie omslagplichtigen hetzelfde belang hebben bij die waterschapstaak, ongeacht waar die goederen in het waterschapsgebied zijn gelegen of over wat voor soort gronden het gaat. Er dient echter rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat er zodanige verschillen zijn dat er, teneinde de belangen op één lijn te brengen, een vorm van classificatie nodig is, zoals thans in waterschapsreglementen is voorzien. (...) De wijze van classificatie van gebieden, met name de keuze van de criteria die daarbij moeten worden aangelegd, is een zaak van reglementering, die dus tot de primaire bevoegdheid van provinciale staten behoort. Er is echter nog een ander motief voor het opnemen in de Waterschapswet van een bepaling omtrent classificatie. Dit betreft de vraag tot op welke hoogte classificatie, met de daaraan verbonden differentiatie binnen het heffingssysteem, noodzakelijk is voor een billijke belastingheffing, niet in de laatste plaats ten opzichte van de omslagplichtigen. Daarvoor zijn de volgende overwegingen van belang. Aan te nemen valt dat het provinciaal gezag niet een zo-danige verfijning van het omslagstelsel zal voorschrijven dat voor elk ongebouwd of gebouwd moet worden nagegaan of er feiten of omstandigheden zijn die het belang bij de betreffende waterschapstaak bepalen. Afgezien immers nog van praktische bezwaren verbonden aan een te gedifferentieerd heffingsstelsel, zou zulks te zeer afbreuk doen aan het voor de waterstaatkundige verzorging geldende uitgangspunt dat onroerende goederen - zowel het gebouwd als het ongebouwd - gemeenschappelijk belang hebben bij de verschillende taken. Dat neemt niet weg dat er wel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen zijn van zodanige aard, dat wanneer zij niet in de omslagregeling zouden worden verdisconteerd, binnen het waterschapsgebied het ene gebied in onevenredige mate in een financieel gunstiger positie zou verkeren dan een ander gebied. Dat laatste zou redelijkerwijs aanspraak geven op een zekere classificatie; bijv. indien gronden door hun ligging bijzondere kosten veroorzaken of juist in bijzondere mate van bepaalde specifieke maatregelen profijt hebben (detailwaterbeheersing e.d.). Hiervoor moge ook nog worden gewezen op de jurisprudentie van de Kroon wanneer ten principale moet worden beslist over de vraag of men kan worden aangemerkt als belanghebbende [KB 15 maart 1975, AB 1976, 48] . Vanuit dat gezichtspunt lijkt het gewenst de instelling van verschillende omslagklassen te binden aan de negatief geformuleerde norm zoals die in de onderhavige bepaling (...) is omschreven, er op neerkomende dat het niet ver-disconteren van bepaalde aan hoedanigheid of ligging verbonden feiten of omstandigheden zou leiden tot een onevenredig voor- of nadeel." D. In de MvA (stuk nr. 6) wordt op blz. 65 hierover opgemerkt: "Het instellen van omslagklassen - en de indeling daarin van gebieden - heeft tot doel een nadere nuancering aan te brengen in het individuele belang van een omslagplichtige bij de waterschapstaak binnen de categorie waartoe die omslagplichtige behoort. (...) Het belang dat een individuele omslagplichtige bij de waterschapstaak heeft wordt tot uitdrukking gebracht in de oppervlakte, c.q. de waarde van zijn onroerend goed. Deze oppervlakte of waar-de vormt de heffingsmaatstaf waarop het tarief wordt toe-gepast. De fysieke gesteldheid van het gebied van het waterschap kan echter meebrengen dat een bepaald onroerend goed door zijn ligging meer of minder baat heeft bij de waterschapstaak in vergelijking met een ander onroerend goed van gelijke omvang of met een zelfde waarde dat in een ander deel van het waterschap is gelegen. Om deze onderlinge ongerechtvaardigde individuele belangenverschillen te elimineren, dient de heffingsmaatstaf te worden gecorrigeerd. Dat wordt bereikt door het gebied van het waterschap in te delen in omslagklassen. (...)" E. In de Nota naar aanleiding van het eindverslag (stuk nr. 13) wordt op blz. 47 nog gezegd: "Bij classificatie van gronden (...) gaat het om de indeling in omslagklassen, waarmede vervolgens voor de heffingsmaatstaf rekening kan worden gehouden met aanmerkelijke verschillen in belang die afzonderlijke percelen bij de waterschapstaak hebben op grond van ligging of hoedanigheid. Daarin kan voor de heffing onderscheid worden gemaakt tussen hoog en laag gelegen gronden en bijvoorbeeld ook tussen cultuurgrond en natuurgrond." F. Ingevolge art. 120, lid 5, tweede volzin, jo. art. 119, lid 4, Wsw behoeft de classificatieverordening goedkeuring van GS . Tegen een besluit van GS, houdende de goedkeuring, is geen beroep mogelijk, zie art. 151, lid 3, Wsw, juncto art. 8:2, aanhef en letter c, Awb. Slechts van een besluit tot vernietiging van de verordening staat beroep open, aanvankelijk op de Kroon, thans op de algemene bestuursrechter (art. 162, lid 1, Wsw). Hoewel de wettekst die beroepsmogelijkheid niet tot bepaalde partijen beperkt , mag verwacht worden dat in de eerste plaats de waterschappen daar praktisch belang bij zullen hebben . Voor zover echter de indeling niet gelijktijdig met en als onderdeel van de omslagklassenverordening plaatsvindt, is niet uitgesloten dat deze als een zelfstandige, voor beroep op de bestuursrechter vatbare beschikking moet worden beschouwd . De vraag naar de reikwijdte van indelingsbeslissingen is ook van belang voor art. 73, lid 1, Wsw, dat publikatie van besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften eist, willen deze verbindend worden. G. Anders dan volgens de oude wetgeving en het oorspronkelijk voorstel voor de Wsw het geval was, is beroep op de belastingrechter ter zake van classificatie niet uitgesloten. Daarover is in de MvA, blz. 69, opgemerkt: "Nu tegen een goedgekeurde kostentoedelingsverordening of omslagklassenverordening geen beroep op de Kroon openstaat, ligt het voor de hand dat deze verordeningen - naast de belastingverordening - getoetst moeten kunnen worden door de belastingrechter in het kader van een procedure over de juistheid van een waterschapsomslag." en op blz. 70: "(...) In dit verband merk ik op dat volgens de jurisprudentie de belastingrechter in het algemeen regelingen van lagere overheden die door een hoger orgaan zijn goedgekeurd, slechts marginaal toetst. Dat zal naar verwachting ook het geval zijn met de belastingverordening, de kostentoedelingsverordening en de omslagklassenverordening die alle door gedeputeerde staten moeten worden goedgekeurd. Met betrekking tot de twee laatstgenoemde verordeningen komt daar nog bij dat de voorgeschreven voorbereidingsprocedure door middel van tervisielegging en de mogelijkheid tot inspraak (bezwaarschriftenprocedure) een extra waarborg biedt voor een zorgvuldige totstandkoming van de desbetreffende regelingen." H.In de Nota naar aanleiding van het eindverslag wordt op blz. 50 nog het volgende gezegd: "Het komt mij voor dat in deze procedure voldoende waarborgen zijn ingebouwd, die garant staan voor de totstandkoming van een deugdelijke verordening die de toets der kritiek kan doorstaan. Op grond van het vorenstaande ben ik van mening dat de belastingrechter bij toetsing van dergelijke verordeningen grote terughoudendheid zal betrachten en dat voor ingrijpen van die rechter slechts dan plaats is, indien het goedkeurende orgaan, in casu het college van gedeputeerde staten, in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen (...) de omslagverordening goed te keuren. Naar mijn mening zal onverbindendverklaring onvermijdelijk zijn in het geval waarin de desbetreffende verordening duidelijk in strijd is met de wet of met de kennelijke bedoeling van de wetgever. Ik meen voor deze opvatting steunen te vinden in de arresten van de Hoge Raad 11 juli 1984, nr. 22 150, inzake de waterschapsomslag van het waterschap De Waterlanden (I) (BNB 1984/259), 8 april 1987, nr. 24 340, inzake het rioolrecht van de gemeente Kockengen (Belastingblad 1987, blz. 342) en 1 juli 1988, nr. 24 959, inzake de waterschapsomslag van het waterschap De Waterlanden (II) (BNB 1988/293). Met name verwijs ik naar onderdeel 6 van de conclusie van de Advocaat-Generaal bij arrest BNB 1984/259 en naar onderdeel 5 van diens conclusie bij arrest BNB 1988/293, alsmede naar de noot van Hofstra onder laatstgenoemd arrest, waarin uitgebreide aandacht wordt besteed aan marginale toetsing van waterschapsomslagverordeningen door de belastingrechter." I. In punt 5.4 van de conclusie BNB 1988/293* stelde ik, dat de maatstaf voor toetsing aan de bedoeling van de hogere wetgever zal moeten zijn of de lagere wetgever, gelet op die bedoeling, in redelijkheid tot het desbetreffende voorschrift kon komen. Zoals Hofstra in zijn aangehaalde noot opmerkte, wordt die redelijkheid niet bepaald door de mogelijke redelijkheid van andere, niet gekozen regelingen. Men moet derhalve het betreffende voorschrift zelfstandig en op zijn eigen merites beoordelen. J. Hoewel de Wsw-wetgever geen duidelijk onderscheid maakt tussen enerzijds de classificatieregeling als zodanig en anderzijds de indeling van afzonderlijke percelen in de aldus geschapen klassen , lijkt mij dit onderscheid ook voor deze toetsing niet onbelangrijk. Op het abstracte niveau van de regeling zal een redelijkheidstoets immers globaler zijn dan op het concrete niveau van de indeling, waarbij aan de hand van de feitelijke hoedanigheid of ligging van een bepaald perceel, althans van een bepaald gebied waarin dat perceel ligt, moet worden getoetst of de indeling voldoet aan de uitgangspunten en vooronderstellingen die aan de classificatieregeling ten grondslag liggen . Ook de jurisprudentie van de Kroon en de ABRS vertoont een overwegend abstracte toetsing van de regeling en een meer concrete toetsing van de indeling (zie hiervoor, punten 2.2.
50. en 2.2.4.). Jurisprudentie van de bestuursrechter onder de nieuwe wetgeving is mij nog niet bekend. K. In haar "Rapport inzake de omslagklassen"