Nr. 29.996 Mr Loeb Derde Kamer B Conclusie inzake: Verontreinigingsheffing 1989 N.V. X Parket, 22 augustus 1995 tegen het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffingen rijkswateren Edelhoogachtbaar College, I. . Feiten en geschil A. . Voor de feiten verwijs ik naar onderdeel 3 van de bestreden uitspraak van het hof van 13 oktober 1993, nr. 922933-M-1. B. . In cassatie is nog slechts de omvang van de korting wegens ingenomen vervuiling aan de orde. Het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren (hierna: het Hoofd) stelt deze op 3.114 inwonerequivalenten (hierna: i.e.), belanghebbende op 7.767 (zie rov. 4.1). C. . Het hof heeft te dier zake als volgt overwogen: "6.1. Het (...) stelt voorop dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (de Wet), noch het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (UVR) een voorschrift behelzen als Bijlage I, onderdeel C, onder III, van de Modelverordening verontreinigingsheffing 1986 van de Unie van Waterschappen, waarvan de tekst luidt: "Indien door een bedrijf water wordt onttrokken aan oppervlaktewater en dit vervolgens weer wordt geloosd in oppervlaktewater, worden voor de berekening van de vervuilingswaarde de hoeveelheden verontreinigende stoffen, aanwezig in het ingenomen oppervlaktewater, in mindering gebracht op de hoeveelheden van die stoffen in het geloosde water, met dien verstande dat deze vermindering niet mag leiden tot een negatieve waarde". 6.2. Mogelijk dat, zoals het Hoofd meent, de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Wet een aanknopingspunt biedt voor een korting als de onderhavige, al is het wel zo dat de Minister in de passage waarop het Hoofd doelt (TK 7884, nr. 5, blz. 25 lk), het oog heeft op "anorganische stoffen (...) die geen zuurstofbindende eigenschappen bezitten", terwijl het te dezen gaat om andere, wel zuurstofbindende stoffen. Bovendien valt in bedoelde passage niet te lezen dat een korting als de onderhavige zal of moet worden gegeven. De Minister drukt zich immers veel voorzichtiger uit, waar hij zegt dat "zal (...) moeten worden nagegaan in hoeverre er aanleiding bestaat om" -kort gezegd- een korting toe te passen. 6.3. Van veel belang is dat alles niet omdat de Minister zich in haar antwoord op Kamervragen (TK 18968, nr. 4, blz. 6 (vraag 49) en nr. 5, blz. 14 (antwoord op vraag 49, laatste alinea) veel stelliger heeft uitgedrukt, waar zij zegt dat "daar waar oppervlaktewater als grondstof wordt gebruikt en dit weer (door het produktieproces) vervuild op hetzelfde oppervlaktewater wordt geloosd, (...) bij de berekening van de vervuilingswaarde voor de heffing de <<ingenomen>> vervuiling van het oppervlaktewater in mindering (wordt) gebracht". Deze als beleidsregel op te vatten uitlating van de Minister onder wie het Hoofd ressorteert, brengt mee dat in een geval als het onderhavige een korting wordt verleend. Partijen zijn het daarover wel eens. 6.4. De vraag is nu hoe die korting moet worden berekend. Over het antwoord op die vraag zijn partijen het niet eens. Aangenomen moet worden dat de Minister haar uitlating deed in het kader van de haar in artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen gegeven bevoegdheid om voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard. Dat betekent dat de beleidsregel moet worden uitgelegd op een zodanige wijze dat een redelijk en billijk resultaat wordt bereikt. 6.5. Naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid is het onaanvaardbaar dat belanghebbende in het onderhavige geval geen verontreinigingsheffing zou betalen. Immers, naar zij in haar beroepschrift en ook ter zitting heeft erkend, is de kwaliteit van het oppervlaktewater door haar toedoen verslechterd omdat het effluent een veel hogere concentratie vervuilende stoffen bevat dan het influent. Het mag dan zo zijn dat de wetgever niet de concentratie vervuilende stoffen als heffingsmaatstaf heeft gekozen maar de hoeveelheid vervuilende stoffen, die omstandigheid kan niet meebrengen dat het opheffen van een onbillijkheid aan de ene zijde ertoe leidt dat een onbillijkheid aan de andere zijde ontstaat. De door de Minister beoogde tegemoetkoming zou haar doel dan volledig voorbijschieten. 6.6. De berekeningsmethodiek van het Hoofd leidt wel tot een redelijk en billijk resultaat. Immers, dat resultaat is dat een korting wordt verleend indien en voor zover het ingenomen oppervlaktewater ook weer op oppervlaktewater wordt geloosd. Het gelijk is derhalve aan de zijde van het Hoofd ..." D. . Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van drie middelen. Het eerste klaagt dat het hof niet heeft aangegeven, waarom moet worden aangenomen dat de Minister haar uitlating deed in het kader van de haar bij artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) verleende bevoegdheid (rov. 6.4). Het tweede richt zich tegen de overweging (eveneens onder 6.4) dat de beleidsregel zo moet worden uitgelegd, dat een redelijk en billijk resultaat wordt bereikt. Belanghebbende betoogt dat het hof zich moest richten naar de bedoeling van de regelgever en zich niet mocht laten leiden door eigen gevoelens van redelijkheid en billijkheid. Het derde middel, tenslotte, betoogt dat het hof, door te overwegen, zoals het onder 6.6 heeft gedaan, artikel 17 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wet van 13 november 1969, Stb. 536, zoals nadien gewijzigd; hierna: WVO) heeft geschonden. E. . Het Hoofd heeft een vertoogschrift in cassatie ingediend. II. . De voorschriften, die op het geschil betrekking hebben A. . De WVO 1. . Bij artikel 17, eerste lid, WVO is, voor zover thans van belang, bepaald: "Het Rijk, de provincie en een openbaar lichaam, aan welks bestuur de bevoegdheid bedoeld in artikel 6, eerste lid, geheel is opgedragen, zijn bevoegd ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren heffingen in te stellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen, die stoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, direct of indirect brengen in oppervlaktewateren ..." 2. . Als grondslag voor de heffingen geldt ingevolge het bepaalde bij artikel 18, eerste lid, WVO de hoeveelheid of de hoedanigheid, dan wel beide, van de afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, welke in een oppervlaktewater worden gebracht. 3. . Als maatstaf voor de heffingen ten behoeve van het Rijk geldt ingevolge het bepaalde bij artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, WVO voor zuurstofbindende stoffen de gemiddelde belasting per etmaal van oppervlaktewater met zuurstofbindende afvalstoffen, uitgedrukt in i.e. Ingevolge het bepaalde bij artikel 19, tweede lid, WVO geschiedt de bepaling van die belasting op basis van de som van het chemisch zuurstofverbruik en het zuurstofverbruik door omzetting van stikstofverbindingen. De onderscheiden gewichtshoeveelheden zuurstofverbruik worden bepaald volgens bij algemene maatregel van bestuur te regelen methoden van analyse en berekening. 4. . Artikel 20 WVO luidt, voor zover hier van belang: "1. De heffingen ten behoeve van het Rijk worden geheven (...) door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat (...) 2. Behoudens door Ons bij algemene maatregel van bestuur te geven nadere, en zonodig afwijkende regelen, zijn bij die heffing (...) de Algemene wet inzake rijksbelastingen [en] de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (...) van overeenkomstige toepassing." 5. . Bij artikel 22, eerste lid, WVO is bepaald dat nadere regelen met betrekking tot de heffing ten behoeve van het Rijk zullen worden gegeven bij algemene maatregel van bestuur. B. . Het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren 1. . De hier van belang zijnde bepalingen uit het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (Besluit van 5 november 1970, Stb. 536, zoals nadien gewijzigd; hierna: UVR) luiden: "Art. 2. In dit besluit wordt verstaan onder: (...) l. vervuilingswaarde: het aantal inwonerequivalenten, dat als maatstaf dient voor de berekening van de aanslag in de heffing; (...) Art. 13. 1. De vervuilingswaarde voor bedrijven of bedrijfsonderdelen wordt berekend met behulp van door meting en bemonstering verkregen gegevens met inachtneming van de in Bijlage I van dit besluit opgenomen voorschriften. (...) Art. 18. Er is een bureau verontreinigingsheffing rijkswateren. Het bureau is geplaatst onder het gezag van de Directeur-Generaal van de Rijkswaterstaat. Art. 19. 1. Onverminderd het overigens in deze paragraaf bepaalde geschiedt: a. de heffing van de verontreinigingsheffing rijkswateren met overeenkomstige toepassing van de Algemene wet als ware die heffing een directe rijksbelasting; (...) 2. Onverminderd het overigens in deze paragraaf bepaalde en behoudens voor zoveel betreft de betekening en de tenuitvoerlegging van dwangbevelen, gelden de bevoegdheden en de verplichtingen van de hieronder vermelde in de Algemene wet en de Invorderingswet genoemde functionarissen met betrekking tot de verontreinigingsheffing rijkswateren, voor de daarachter vermelde functionarissen: a. Onze Minister van Financiën: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat; (...) Art. 21. 1. Bij de heffing van de verontreinigingsheffing rijkswateren blijven van de Algemene wet buiten toepassing de artikelen 2, vierde lid, 3, 24, 37 tot en met 40, 48, 49, 71, 76, 80, tweede, derde en vierde lid, 82, 84, 86, 87 en 90 tot en met 95. ..." 2. . Bijlage I van het UVR (Voorschriften voor meting, bemonstering, analyse en berekening) luidt, voor zover hier van belang: "C. Berekeningsvoorschriften I. Het aantal inwonerequivalenten in een etmaal wordt berekend volgens de formule Q/136 (CZV + 4,57 N), waarbij: Q = het aantal kubieke meters afgevoerd afvalwater per etmaal; CZV = het chemisch zuurstofverbruik, bepaald volgens B.1 van deze bijlage, in mg/l; N = de som van ammonium-stikstof en organisch gebonden stikstof, bepaald volgens B.3 van deze bijlage, in mg/l; ..." C. . De AWR 1. . Ingevolge het bepaalde bij artikel 63 AWR, juncto artikel 20, tweede lid, WVO en artikel 19, tweede lid, aanhef en onder a, UVR, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de belastingwet mochten voordoen. III. . Beoordeling van de middelen A. . Inleiding Aangezien middel III betoogt dat de door belanghebbende bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling reeds volgt uit het bepaalde bij artikel 17 WVO, zal dit middel eerst worden besproken. B. . Cassatiemiddel III 1. . Het hof heeft (onder 3.1, abusievelijk aangeduid als 2.1) vastgesteld dat de waterfabriek van belanghebbende (rijks)oppervlaktewater inneemt, daarvan ongeveer 60 procent omzet in gedestilleerd water en de overige 40 procent als spui weer op (rijks)oppervlaktewater loost en (onder 3.3 en 3.4) dat de vervuilingswaarde van het ingenomen water 7.767 i.e. bedraagt en die van het geloosde water 6.140 i.e. 2. . Ter ondersteuning van het betoog dat de door haar bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling reeds volgt uit het bepaalde bij artikel 17 WVO, heeft belanghebbende aangevoerd dat van brengen van afvalstoffen in een oppervlaktewater in de zin van artikel 17, eerste lid, WVO eerst sprake is, indien door een lozing per saldo afvalstoffen aan het oppervlaktewater worden toegevoegd. 3. . Van brengen van afvalstoffen in een oppervlaktewater in de zin van artikel 17, eerste lid, WVO, is echter reeds sprake, wanneer daarin water wordt geloosd, dat afvalstoffen bevat. Daarbij is de kwaliteit van het ontvangende water niet van belang (HR 12 september 1990, BNB 1991/15, m.nt. A.L.C. Simons, Belastingblad 1990, blz. 771, met aantekening P. de Bruin en FED 1991/10, met aantekening W.J.N.M. Snoijink ). 4. . De opvatting van belanghebbende strookt ook niet met de door het hof in rov. 6.3 (zie onder 1.3) geciteerde uitlating van de Minister, waarmee deze kennelijk een afwijking in het vooruitzicht stelde op de maatstaf van heffing, die in artikel 19 WVO is neergelegd. Zie in dit verband ook Hof 's-Gravenhage 22 november 1989, BNB 1991/115. 5. . Gelet op het bovenstaande, kom ik tot de conclusie dat de door belanghebbende bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling niet kan worden gebaseerd op het bepaalde bij artikel 17, eerste lid, WVO. Cassatiemiddel III faalt. C. . Cassatiemiddel I 1. . Naar aanleiding van paragraaf 3.6 (De rijksheffing) van hoofdstuk 3 (Grondslag en maatstaf van de heffing) van de bij brief van de Minister van 2 mei 1985 aan de Tweede Kamer gezonden Nota Waterverontreinigingsheffingen (hierna: de Nota) (Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 968, nrs. 1-2), werd vanuit die kamer onder meer de volgende vraag gesteld (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 18 968, nr. 4, blz. 6): "49 Waarom wordt thans geen besluit genomen over het afschaffen van de heffing op niet door menselijk toe- doen verontreinigde lozingen? Is de minister niet van mening dat een heffing in die situatie onbillijk is?" De Minister antwoordde (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 18 968, nr. 5, blz. 14): "Het uitgangspunt van de WVO is dat een heffing wordt betaald naar rato van de hoeveelheid geloosde verontrei- nig[en]de stoffen. Het lozen van afvalwater, waarvoor een heffing wordt betaald, gebeurt steeds door menselijk toedoen. Hoewel het mogelijk is dat het geloosde afvalwater op zich stoffen bevat die daarin door de lozer niet zelf zijn gebracht (bij voorbeeld koelwater dat van origine grond- water
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.