ECLI:NL:PHR:2009:BC2872

(1)(hierna: de Regeling) al dan niet in overeenstemming is met het recht. 2 Feiten 2.1 Belanghebbende oefende in 1998 een varkensbedrijf uit op een oppervlakte van 0,8 hectare. Er was sprake van een zogenoemd "grondloos" bedrijf. Belanghebbende hield in 1998 gemiddeld 1.395 vleesvarkens. 2.2 Het bedrijf behoorde tot de bedrijven met weinig of geen grond, die alle mest van hun bedrijf hadden afgevoerd en een sluitende mineralenbalans hadden moeten hebben. (zie onderdeel 5.4 van de bijlage bij deze conclusie). 2.3 Op basis van de nauwkeurigheidsnorm van bijlage 3, onderdeel 1, sub c, van de Regeling moet de toevallige afwijking tussen de samenstelling van een monster van een vracht vloeibare dierlijke meststoffen en de daadwerkelijke gemiddelde samenstelling van deze vracht in 95% van de gevallen minder bedragen dan 15% (zie onderdeel 3.2 van de bijlage bij deze conclusie). Deze norm is gebaseerd op de bevindingen zoals neergelegd in het door het IMAG (Instituut voor Milieu en Agritechniek te Wageningen) in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij opgestelde rapport 'Toetsing van prototype monsteropname-apparatuur voor drijfmest in transportwagens' van juli 1996 (hierna: IMAG I-rapport). In dit praktijkonderzoek zijn de resultaten van vier vrachten zeugendrijfmest met uitzonderlijke lage drogestofgehalten buiten beschouwing gelaten voor de vaststelling van deze nauwkeurigheidsnorm (zie onderdeel 3.3 van de bijlage bij deze conclusie). 2.4 Belanghebbende heeft aangevoerd dat zeugenmest 40% van alle varkensmest vormt. Dat percentage als zodanig is door de inspecteur niet weersproken. 3 Geschil voor het Hof 3.1 Voor het Hof was in geschil of de Inspecteur, gelet op de Wet, de algemene rechtsbeginselen, het Europese gemeenschapsrecht en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, terecht de onder 1.1 genoemde naheffingsaanslagen heeft opgelegd. 3.2 Het Hof oordeelde dat de naheffingsaanslagen ten onrechte zijn opgelegd: '4.

1. Blijkens het daaromtrent in de MvT vermelde was de (formele) wetgever zich bewust van "resterende" toevalsfouten bij de bemonstering van dierlijke meststoffen. De wetgever heeft de Minister de bevoegdheid toegekend tot het ontwerpen van een ministeriële regeling waarin nadere regels moesten worden gesteld betreffende onder meer de methode van weging, volumebepaling, bemonstering en analyse alsmede de ten behoeve van de vaststellingen te gebruiken apparatuur. De door de Minister ontworpen regeling betreffende de te gebruiken apparatuur zijn neergelegd in voormelde, bij de Regeling hoeveelheidsbepaling behorende bijlage
2. Ingevolge die bijlage moeten de apparatuur die wordt gebruikt en de methode die wordt toegepast voor de bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen, in ieder geval voldoen aan (onder meer) het kenmerk dat "de toevallige afwijking tussen de samenstelling van het monster en de gemiddelde samenstelling van de vracht vloeibare dierlijke meststoffen minder bedraagt dan 15% (2s-interval)". Daarbij is "2s-interval" een aanduiding van de toe te passen methodiek, waarbij de werkelijke waarde met 95% kans tussen de onder- en bovengrens ligt. 4.
3. Tegen de achtergrond van de introductie van de verfijnde mineralenheffingen, hierin bestaande dat landbouwers de mogelijkheid werd geboden het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven zoveel mogelijk te berekenen op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten en de mineralenheffingen daarop aan te laten sluiten, alsmede gelet op de reeds vóór bedoelde introductie door de (formele) wetgever opgeworpen vraag of de bij de geteste apparatuur en methodiek "resterende toevalsfouten" ook aanvaardbaar waren vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid, is het, naar het oordeel van het hof, niet aanvaardbaar dat de Minister bij de bepaling van de wettelijke (on)nauwkeurigheidsnorm klaarblijkelijk ervoor heeft gekozen de vier vrachten zeugenmest buiten beschouwing te laten op grond van de in het IMAG I rapport vermelde bevindingen dat de bemonstering van zeer dunne zeugenmest aanleiding kan geven tot grote toevallige afwijkingen en het fosforgehalte van deze zeer dunne mest gering is. In het kader van een mede uit oogpunt van individuele rechtvaardigheid in acht te nemen zorgvuldigheid bij de vaststelling van de wettelijke nauwkeurigheidsnorm had het "geringe" fosforgehalte van de zeugenmest nauwkeurig moeten zijn gekwantificeerd, ter beoordeling van de vraag of "resterende toevalsfouten" verwaarloosbaar klein waren. In ieder geval hadden de vier vrachten zeugenmest na voormelde bevindingen niet zonder meer buiten beschouwing mogen zijn gelaten bij de bepaling van de wettelijke nauwkeurigheidsnorm. Dit klemt te meer nu aannemelijk is dat zeugenmest een aanzienlijk gedeelte uitmaakte en uitmaakt van de totale hoeveelheid varkenmest in Nederland. 4.
4. Gelet op het hiervoor (...) overwogene staat naar het oordeel van het hof vast dat bij het toekennen van de door de wetgever aan de Minister verleende bevoegdheid, resulterend in de Regeling hoeveelheidsbepaling (...), door middel van het gebruik van de in de Regeling hoeveelheidsbepaling voorgeschreven technieken en methoden niet kon worden voldaan aan de in de Regeling hoeveelheidsbepaling neergelegde norm van minder dan 15% (...) [zie onderdeel 3.2 van de bijlage bij deze conclusie]. 4.
5. Mede gelet op de omstandigheid dat zeugenmest een aanzienlijk gedeelte uitmaakte en uitmaakt van de totale hoeveelheid varkensmest in Nederland, is aannemelijk dat in een aantal gevallen een fosfaatheffing is berekend die niet zou zijn berekend of op een lager bedrag zou zijn vastgesteld, indien de (on)nauwkeurigheidsnorm voor de wettelijk voorgeschreven apparatuur en methodiek zou zijn vastgesteld mede aan de hand van de bemonsteringsresultaten van de vier vrachten zeugenmest en de kwantificering van het "geringe" fosfaatgehalte van die mest. Ook is aannemelijk dat in een aantal gevallen het tegenovergestelde het geval zou zijn geweest. Een en ander is naderhand door de Staatssecretaris (...) [zie onderdeel 5.4 van de bijlage bij deze conclusie] erkend. Uit het oogpunt van individuele rechtvaardigheid, een van de zorgpunten van de (formele) wetgever bij de introductie van de verfijnde mineralenheffingen, kan dit, naar het oordeel van het hof, niet worden aanvaard en is in zoverre sprake van een willekeurige (fosfaat)heffing. De, zoals de inspecteur stelt, ter mitigering van deze willekeurige heffingen door de Minister geboden (latere) verruiming van de mogelijkheid van verrekening maakt dat niet anders. Dat laat immers de mogelijkheid dat een "Minasgat" in stand blijft, onverlet. Bovendien is de mogelijkheid van verrekening van mineralenverliezen, waaromtrent de Minister in zijn rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State d.d. 6 juni 1995 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24782, A) heeft opgemerkt dat die ondermeer dient om de negatieve gevolgen van weersinvloeden voor de mineralenbalans op te vangen, niet opgenomen om tekortkomingen van een wettelijk voorgeschreven systeem van bemonstering op te vangen. 4.
6. Gelet op de in 2.9 en 2.10 vermelde feiten en hetgeen onder 4.9 is overwogen, staat vast dat de Regeling hoeveelheidsbepaling in de jaren 1998 t/m 2002, dus ook in het onderhavige jaar, tot een onredelijke en willekeurige (fosfaat) heffing, die de wetgever bij de invoering van de regeling niet op het oog kan hebben gehad, heeft geleid. Gelet op het vermelde in 2.11 en hetgeen belanghebbende hieromtrent verder heeft aangevoerd, geldt dit naar het oordeel van het hof ook voor de in geschil zijnde naheffingsaanslagen. Naar het oordeel van het hof is de Regeling hoeveelheidsbepaling, voorzover die ziet op de verfijnde mineralenheffingen in 1998 en 1999, in zoverre onverbindend. Daarmee komt de rechtmatigheid aan voormelde naheffingsaanslagen te ontvallen. Het beroep van belanghebbende behoeft overigens geen behandeling meer. De bestreden uitspraak en de naheffingsaanslagen moeten worden vernietigd.' 4 Geschil in cassatie en beoordeling van de klachten 4.1 De Minister heeft ingediend een beroepschrift in cassatie d.d. 31 maart 2006, een motivering van het beroep in cassatie d.d. 11 mei 2006, een schriftelijke toelichting d.d. 19 oktober 2006 en een nota van repliek d.d. 2 november
7. Belanghebbende heeft ingediend een verweerschrift in cassatie d.d. 12 juni 2006, een schriftelijke toelichting d.d. 18 oktober 2006 en een reactie op de schriftelijke toelichting van de Minister d.d. 2 november
8. 4.2 De Minister acht de toetsing van de (nauwkeurigheidsnorm van 15% in de) Regeling door het Hof, op grond waarvan het Hof in r.o. 4.11 heeft geoordeeld dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, in strijd met artikel 120 van de Grondwet en artikel 11 van de Wet algemene bepalingen. Daarnaast is hij van mening dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de vier vrachten zeugenmest bij de bepaling van de nauwkeurigheidsnorm van 15% niet buiten beschouwing hadden mogen worden gelaten. De klacht slaagt in zoverre dat het niet aan de rechter is de vraag te beantwoorden of de delegatie van wetgevende bevoegdheid te ver gaat (zie onderdeel 7.5 van de bijlage bij deze conclusie). Wel kan de rechter toetsen of de Minister binnen de omschrijving van de delegatiebepaling is gebleven. Echter, de vraag of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing in de zin van uw arrest van 8 oktober 2004, nr. 37.631, BNB 2005/22 (zie onderdeel 7.7 van de bijlage bij deze conclusie), beantwoord ik ontkennend op de in onderdeel 7.8 en 7.9 van de bijlage bij deze conclusie vermelde gronden. Ten overvloede zij vermeld dat 's Hofs oordeel dat de vier vrachten zeugenmest niet zonder meer buiten beschouwing hadden mogen zijn gelaten bij de bepaling van de nauwkeurigheidsnorm van 15% (r.o. 4.8), ten onrechte berust op de veronderstelling dat dat buiten beschouwing laten heeft geleid tot een hogere marge. Uit onderdeel 3.2 en 3.3 van de bijlage bij deze conclusie blijkt immers dat indien de vier vrachten zeugenmest wél zouden zijn meegenomen bij de bepaling van de nauwkeurigheidsnorm, het percentage hoger zou zijn uitgevallen en een grotere mate van onnauwkeurigheid in de ministeriële regeling zou zijn geaccepteerd. 4.3 Voorts stelt de Minister dat, aangezien belanghebbende geen zeugen houdt maar vleesvarkens, de in de Regeling voorgeschreven bemonsteringsapparatuur adequaat is voor de bemonstering van mest van belanghebbendes bedrijf, zodat de Regeling voor belanghebbende niet tot een onredelijke en willekeurige heffing leidt. Deze klacht faalt reeds omdat de uitslagen in de fosfaatmetingen niet louter voor zeugen de gestelde normen overschrijden. 4.4 Op de in onderdeel 7.1 tot en met 7.4 van de bijlage bij deze conclusie vermelde gronden kan de naheffingsaanslag fosfaatheffing niet in stand blijven. Het betoog van de Minister dat bij een bemonstering overeenkomstig het MINAS-protocol de nauwkeurigheid ruimschoots voldoet aan de marge van 15%, slaagt niet, aangezien dat berust op monsternemingen

(2)die zijn verricht onder het protocol zoals dat uiteindelijk is gaan gelden, en eertijds verrichte monsternemingen

(3)niet met terugwerkende kracht kunnen worden gewijzigd (zie tevens voetnoot 84 bij onderdeel 7.3 van de bijlage bij deze conclusie). 4.5 Ten slotte betoogt de Minister terecht dat uit 's Hofs oordeel in r.o. 4.9 dat sprake is van een onredelijke en willekeurige fosfaatheffing, niet volgt dat ook sprake is van een onredelijke en willekeurige stikstof- en bestemmingsheffing (zie ook onderdeel 7 van de bijlage bij deze conclusie). 4.6 Derhalve is het beroep in cassatie gegrond. De bestreden uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor wat betreft de naheffingsaanslag fosfaatheffing. 5 Conclusie Deze conclusie strekt tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en vernietiging van de uitspraak van het Hof voor wat betreft de naheffingsaanslagen stikstof- en bestemmingsheffing. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden Advocaat-Generaal 1 Regeling van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 december 1997, no. J.9712880, Stcrt. 1997, 240, p.

1. 2 Zie het in onderdeel 5.8 van de bijlage bij deze conclusie aangehaalde, in oktober 2005 gepubliceerde, rapport 'Vaststellen van de bemonsteringsnauwkeurigheid van drijfmest' van Agrotechnology and Food Innovations van Wageningen UR. 3 Zie de in de onderdelen 3.3 en 3.6 van de bijlage bij deze conclusie aangehaalde rapporten van het Instituut voor Milieu- en Agritechniek te Wageningen. Nrs. 42 467, 42 468, 42 469, 42 470, 43 471, 42 472, 43 079, 43 080, 43 089, 43 123, 43 124, 43 125, 43 288, 43 533 en 43 639 Mr. Niessen Derde Kamer A Naheffingsaanslagen en boetebeschikkingen MINAS Bijlage bij de conclusies 28 december 2007 1 Inleiding 1.1 Vandaag neem ik in bovengenoemde vijftien zaken conclusie over heffingen ingevolge de Meststoffenwet (hierna: de Wet) in de jaren 1998 tot en met
2. Per 1 januari 1998 kent de Wet het stelsel van regulerende mineralenheffingen, kortweg het mineralenaangiftesysteem (MINAS). Dit vervangt de voordien geldende, strafrechtelijk gehandhaafde, gebruiksnormen en de overschotheffing.

(1)Overigens zijn, mede naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie), per 1 januari 2006 de regulerende mineralenheffingen afgeschaft en is wederom een stelsel van gebruiksnormen ingevoerd dat bestuursrechtelijk en strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Een groot deel van de onderhavige zaken maakt deel uit van de zogenoemde speerpuntprocedures die voortvloeien uit een tussen de Nederlandse Vakbond Varkenshouders en de overheid gesloten 'Convenant inzake afwikkeling MINAS-belastingen 1998, 1999 en 2000'. In afwachting van Uw arresten worden, naar ik heb begrepen, enige duizenden bezwaren en beroepen tegen de MINAS-heffingen aangehouden. De heffingen leiden bij een groot aantal heffingsplichtigen tot diverse bezwaren die als ik het goed zie in hoofdzaak erop neerkomen dat deze leiden tot een willekeurige heffing alsmede tot een ondraaglijke administratieve last voor de betrokkenen. Na een korte inleiding over de mestproblematiek ga ik in de onderdelen 2 tot en met 7 van deze gemeenschappelijke bijlage in op de nationale regelingen met betrekking tot het stelsel van regulerende mineralenheffingen. In de daarop volgende onderdelen bespreek ik eventuele strijdigheid van MINAS met het Europese gemeenschapsrecht en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De indeling van deze bijlage is als volgt:

1. Wettelijk kader per 1 januari 1998 2.2 Bestemmingsheffing 2.3 Forfaitaire mineralenheffingen 2.4 Verfijnde mineralenheffingen 2.5 Bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen
2. Nauwkeurigheidsnorm/rapporten IMAG
3. Verrekening
4. MINAS-gat en nauwkeurigheidsnorm
5. Verhouding tot artikel 104 van de Grondwet
6. Toetsing nationaal recht
7. EG-recht 8.1 Gemeenschappelijke marktordening 8.2 Nitraatrichtlijn
8. Recht op bescherming van eigendom In de onderdelen 7.1-7.10, 8.1.7, 8.2.9 en 9.10-9.12 trek ik de conclusies ten aanzien van de gestelde rechtsvragen. 1.2 In de 'Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid' van oktober 1995 schetst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de Minister) de mestproblematiek in Nederland: 'De Nederlandse landbouw is intensief. Dit betekent gemiddeld veel dieren per hectare en intensieve gewasteelten. Om een hoge produktie te kunnen realiseren voeren landbouwbedrijven veel mineralen aan via (kunst)mest en veevoeders. Er worden ook mineralen afgevoerd via de produkten, maar landelijk gezien is de aanvoer beduidend groter dan de afvoer. Het teveel aan mineralen verdwijnt grotendeels via overbemesting van de grond als nitraat en fosfaat naar het grond- en oppervlaktewater en de ammoniak die vrijkomt uit dierlijke mest verdwijnt naar de lucht. Deze mineralenverliezen uit de landbouw verslechteren de kwaliteit van water, bodem en lucht.'

(2)'Sinds halverwege de jaren tachtig is een beleid gevoerd om de mest- en ammoniakproblematiek aan te pakken. Daarbij is gekozen voor een gefaseerde aanpak om de landbouw de kans te geven in te spelen op de milieu-eisen en te groeien naar een milieuverantwoorde produktie. De eerste fase had tot doel de milieubelasting te stabiliseren. Daartoe werden mestproduktierechten en gebruiksnormen voor dierlijke mest ingevoerd. Het bedrijfsleven werd in de eerste fase gestimuleerd om te zoeken naar oplossingen voor de mestproblematiek. De tweede fase had tot doel de milieubelasting daadwerkelijk te doen afnemen. Daarom werden de gebruiksnormen aangescherpt. De hoogte van de normen werd steeds zo gekozen dat de veehouderij voldoende tijd had om oplossingen te genereren. Vastgesteld moet worden dat de agrarische sector in deze periode forse inspanningen heeft geleverd. Door investeringen in milieuvriendelijke technologie en verbeterd management zijn de beoogde resultaten voor de eerste en tweede fase gerealiseerd. In de derde fase (1995 tot 2000) zou de einddoelstelling van het beleid, namelijk evenwichtsbemesting in 2000, gerealiseerd moeten worden.'

(3)1.3 Met ingang van 1 januari 1998 is in de Wet een nieuw stelsel van heffingen geïntroduceerd. In de memorie van toelichting laten de bewindspersonen weten: 'Kern vormen de zogenaamde regulerende mineralenheffingen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de beleidsvoornemens voor de jaren 1998-2010, neergelegd in de door de Tweede Kamer aanvaarde Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid (...). Het systeem van regulerende mineralenheffingen komt tegemoet aan de wens van het landbouwbedrijfsleven om te komen tot een meer individuele bedrijfsbenadering in de mestwetgeving. Het systeem is gezamenlijk met het bedrijfsleven ontwikkeld en sluit aan bij initiatieven uit de praktijk. Aangezien een meer individuele benadering noodzakelijkerwijze leidt tot een systeem met meer variabelen, dat in aanleg kwetsbaar is, is bij de ontwikkeling van het instrument steeds grote aandacht aan de sturingskracht ervan besteed. Het wetsvoorstel bevat de volgende onderdelen. a. Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij alle belangrijke aan- en afvoerposten van het landbouwbedrijf op de aangifte van de verschuldigde heffing worden verantwoord en waarbij het mineralenverlies zoveel mogelijk op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten wordt vastgesteld: de zogenoemde verfijnde mineralenheffingen. - Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij uitsluitend meststoffen op de aangifte van de verschuldigde heffing worden verantwoord en waarbij een belangrijk deel van het mineralenverlies op basis van forfaitaire getallen wordt vastgesteld: de zogenoemde forfaitaire mineralenheffingen. Dit biedt bedrijven die niet kunnen of willen voldoen aan de voorwaarden voor deelname aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen het alternatief van een eenvoudiger en globaler systeem. (...) c. Een bestemmingsheffing voor landbouwbedrijven ter financiering van de kosten voor uitvoering van de Meststoffenwet.'

(4)1.4 Over deze heffingen schrijven de bewindspersonen voorts dat '[d]e idee van de regulerende mineralenheffing is dat op bedrijfsniveau registratie plaatsvindt van met allerlei producten aan- en afgevoerde mineralen in de vorm van fosfaat èn stikstof, waar mogelijk op basis van werkelijke hoeveelheden en gehaltes. Van het overschot op de mineralenbalans, te weten het verschil tussen aan- en afvoer, wordt aangifte gedaan. Het verschil is het mineralenverlies naar de grond, het grond- of oppervlaktewater, of de lucht. Het mineralenverlies wordt belast met een heffing voor zover het hoger is dan gelet op de toepasselijke verliesnorm acceptabel voor het milieu is. De verliesnorm vormt het zogenaamde doelvoorschrift. De heffing moet stimuleren dat het mineralenverlies wordt beperkt tot een acceptabel niveau. In dat verband wordt gesproken van een regulerende heffing. (...) Het systeem van regulerende mineralenheffingen is een verfijnder en individueler instrument dan het huidige systeem van de mestboekhouding, waarin de op de Wet bodembescherming gebaseerde, strafrechtelijk gehandhaafde gebruiksnormen centraal staan. Het systeem van de mestboekhouding is globaal van karakter. Regulering van maximaal toelaatbare bemestingsniveaus geschiedt op basis van de hoeveelheid fosfaat in dierlijke mest. De productie van dierlijke mest, de aan- en afvoer van mest en de oppervlakte landbouwgrond bepalen of de gebruiksnorm is overschreden. De productie, aan- en afvoer van mest worden voornamelijk forfaitair bepaald. (...) Door het grotere aantal variabelen biedt het systeem van regulerende mineralenheffingen meer ruimte voor de keuzen in de bedrijfsvoering om ongewenst mineralenverlies te voorkomen dan de mestboekhouding. Het instrument beloont een meer dan gemiddeld efficiënt mineralengebruik beter. (...) Ook is het nieuwe instrument - door het grotere aantal variabelen en door het feit dat meer met werkelijke gehaltes wordt gewerkt - nauwkeuriger. Bovendien is het rechtvaardiger voor de individuele ondernemer. Deze factoren beïnvloeden de sturingskracht positief.'

(5)1.5 Kroon c.s. karakteriseren MINAS in 2004 als volgt: 'Minas is maar bij weinig mensen geliefd. Omslachtig, ingewikkeld, een waarlijk woud aan wetgeving. Op de vele regels gelden veel uitzonderingen die ook weer vaak zijn gewijzigd. Al jarenlang doen de meeste agrarische bedrijven (...) of hun adviseurs Minas-aangifte. Intussen is in de loop der jaren al veel ervaring opgedaan. De wegen door het woud zijn aardig verkend. Toch blijft heel Minas complex.'

(6)1.6 Visser noemt MINAS in 2004 'een complex en gevoelig instrument. Complex door de enorme veelheid aan bijbehorende regels en variabelen. Op basis van rapportages van de Algemene rekenkamer en de commissie-Sorgdrager is een aanmerkelijke vereenvoudiging gaande. Gevoelig is MINAS door de verliesnormen.'

(7)2 Wettelijk kader per 1 januari 1998 2.1 Per 1 januari 1998 is het stelsel van strafrechtelijk gehandhaafde gebruiksnormen afgeschaft en wordt in hoofdstuk IV van de Wet een stelsel van regulerende mineralenheffingen (MINAS) opgenomen.

(8)Hiermee worden in de eerste plaats de forfaitaire mineralenheffingen ingevoerd, bij de berekening waarvan voor een belangrijk deel gebruik wordt gemaakt van forfaits (zie onderdeel 2.3). Daarnaast wordt de mogelijkheid opgenomen om in plaats van deze forfaitaire mineralenheffingen door middel van zogenaamde verfijnde mineralenheffingen de te voldoene heffingen zoveel mogelijk te berekenen op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten (zie onderdeel 2.4). In verband hiermee wordt in de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen

(9)(hierna: de Regeling) geregeld op welke wijze het gewicht van de meststoffen moet worden bepaald en op welke wijze de meststoffen dienen te worden bemonsterd en geanalyseerd (zie onderdeel 2.5). Tot slot is per 1 januari 1998, ter vervanging van de tot dan toe geldende overschotheffing, een bestemmingsheffing ingevoerd (zie onderdeel 2.2). 2.2 Bestemmingsheffing

(10)2.2.1 Onder de naam bestemmingsheffing wordt een heffing geheven ter bestrijding van de aan de uitvoering van de Wet verbonden kosten. 2.2.2 De wettelijke regeling inzake de bestemmingsheffing is opgenomen in titel 4 van hoofdstuk IV van de Wet. Deze luidt per 1 januari 1998: 'TITEL

1. BESTEMMINGSHEFFING Artikel 35
2. Ter zake van het produceren van dierlijke meststoffen wordt een bestemmingsheffing geheven van iedere persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een bedrijf voert.
3. De opbrengst van de heffing is bestemd voor de bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de uitvoering van deze wet. Artikel 36
4. De heffing bedraagt f 400,- per bedrijf per kalenderjaar.
5. Indien de voor het betreffende bedrijf gedane aangifte van de heffing, bedoeld in de titels 1 en 2, vergezeld gaat van een verklaring van een registeraccountant of accountant-administratieconsulent, bedraagt de heffing in het betreffende kalenderjaar f 100,-. Artikel 37 De heffing wordt verschuldigd op het moment van produceren van dierlijke meststoffen. Zij moet na afloop van het kalenderjaar op aangifte worden voldaan.' 2.2.3 De bewindspersonen lichten de bestemmingsheffing als volgt toe: 'In het huidige artikel 13 van de Meststoffenwet is voorzien in een bestemmingsheffing, onder de naam "overschotheffing". Deze heffing heeft voornamelijk tot doel de financiering van een aantal noodzakelijke voorzieningen in het kader van de Meststoffenwet mogelijk te maken. (...) Met de huidige overschotheffing wordt mede - maar niet primair - een regulerend effect beoogd. Dit via de heffingsgrondslag, die gekoppeld is aan de omvang van de mestproductie. (...) Door een groot mestoverschot zwaarder te belasten dan een klein overschot, wordt ook invulling gegeven aan het principe dat de veroorzaker van de mestproblematiek betaalt voor de oplossing ervan. (...) Bij invoering van het nieuwe instrumentarium bestaat niet langer behoefte aan een bestemmingsheffing waarmee tevens bepaalde oplossingsrichtingen worden gestimuleerd. Dat effect wordt immers al beoogd met het voorgestelde stelsel van regulerende heffingen [zie onderdelen 2.3 en 2.4; RN]. Vanuit dit uitgangspunt kan het systeem van de bestemmingsheffing aanmerkelijk worden vereenvoudigd. (...) Voor de lasten die samenhangen met de uitvoering van de Meststoffenwet, en met name het heffingensysteem, is afgesproken dat deze bij invoering van het onderhavige wetsvoorstel nog twee jaar, te weten in 1998 en 1999, uit de bestemmingsheffing worden gefinancierd. Daarvoor volstaat een eenvoudige heffingsgrondslag. Aangezien de afhandeling van een dossier van een bedrijf met een groot overschot niet meer kosten met zich brengt dan de afhandeling van een dossier van een bedrijf met een klein overschot, ligt het voor de hand per bedrijf een vast bedrag in rekening te brengen. In het wetsvoorstel is dat bedrag bepaald op f 400,- (...). Het gaat daarbij om alle bedrijven die deelnemen aan het systeem van regulerende mineralenheffingen. Een korting van f 300,- geldt daarbij voor bedrijven die bij hun mineralenaangifte een accountantsverklaring overleggen (...). De overlegging van een accountantsverklaring wordt zo gestimuleerd. Op die wijze kan beter inzicht worden verkregen in de voordelen van een dergelijke verklaring uit oogpunt van controle en handhaving en uit oogpunt van besparingen bij de overheid. (...) Het ligt in het voornemen om met ingang van het jaar 2000 de bestemmingsheffing te laten vervallen. Het wegvallen van de opbrengsten zal worden gecompenseerd binnen het financiële kader van de Integrale Notitie.'

(11)2.2.4 In de nota naar aanleiding van het verslag verklaart de bewindsman het verschil tussen het tarief van ƒ 400 en het verlaagde tarief van ƒ 100: 'Het verschil van f 300,- komt overeen met de geschatte kosten van een accountantsverklaring voor een bedrijf dat de gegevens ter zake van de aangifte van de regulerende heffingen op inzichtelijke wijze aan de accountant voor controle voorlegt, of waarvan de boekhouding reeds door een accountant wordt verzorgd. De definitieve kosten voor de accountantsverklaring staan nog niet vast. Dit is mede afhankelijk van de nadere uitwerking van het controleprotocol voor de accountants. De inschatting van f 300,- is afkomstig van de VLB, de NIVRA en de NOvAA.'

(12)2.2.5 Bij Wet van 7 december 2000, houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen (Stb. 2000, 539) is de bestemmingsheffing met ingang van 1 januari 2000 afgeschaft. 2.3 Forfaitaire mineralenheffingen

(13)2.3.1 Onder de naam forfaitaire mineralenheffingen worden regulerende heffingen geheven ter zake van het aanvoeren van meststoffen of het produceren van dierlijke meststoffen (artikel 14 van de Wet). Het gaat om twee heffingen: een over de belastbare hoeveelheid meststoffen uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en een over de belastbare hoeveelheid meststoffen uitgedrukt in kilogrammen stikstof (artikel 15 van de Wet). 2.3.2 Ter bevordering van de leesbaarheid van de onder 2.3.3 tot en met 2.3.6 opgenomen wetsbepalingen vat ik de heffingsgrondslag schematisch als volgt samen: Belastbare hoeveelheid meststoffen in kilogrammen fosfaat/stikstof Hoeveelheid aangevoerde meststoffen Hoeveelheid aangevoerde dierlijke meststoffen a Hoeveelheid aangevoerde overige organische en andere meststoffen b Hoeveelheid aangevoerde meststoffen c Hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen d Hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen e -/- Opname van meststoffen door het gewas f -/- Toelaatbare verlies van meststoffen g -/- Belastbare hoeveelheid meststoffen in kilogrammen fosfaat/stikstof h a. De hoeveelheid aangevoerde dierlijke meststoffen wordt vastgesteld door het gewicht of het volume van de aangevoerde dierlijke meststoffen te vermenigvuldigen met de forfaits van bijlage C van de Wet (artikel 17, lid 2, van de Wet). Indien van een vracht aangevoerde dierlijke meststoffen een monster is genomen, wordt de hoeveelheid aangevoerde dierlijke meststoffen vastgesteld door het gewicht ervan te vermenigvuldigen met de werkelijke fosfaat- dan wel stikstofgehaltes (artikel 17, lid 4, van de Wet juncto artikel 2, lid 1, van de Regeling). b. De hoeveelheid aangevoerde overige organische en andere meststoffen wordt vastgesteld door het gewicht of het volume van de aangevoerde overige en andere organische meststoffen te vermenigvuldigen met de werkelijke fosfaat- dan wel stikstofgehaltes (artikel 17, lid 3, van de Wet). d. De hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen wordt vastgesteld door het gemiddeld aantal dieren te vermenigvuldigen met de forfaits van bijlage A van de Wet (artikel 17, lid 1, van de Wet). e. De hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen wordt vastgesteld door het gewicht of het volume van de afgevoerde dierlijke meststoffen te vermenigvuldigen met de forfaits van bijlage C (artikel 17, lid 2, van de Wet). f. De opname van meststoffen door het gewas wordt vastgesteld door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de in de Wet opgenomen forfaits (artikel 18 van de Wet). g. Het toelaatbare verlies van meststoffen wordt vastgesteld door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de in de Wet opgenomen forfaits (artikel 19 van de Wet). 2.3.3 Met betrekking tot de wijze van vaststelling van hoeveelheden en gehalten bij de forfaitaire mineralenheffingen valt in de memorie van toelichting het volgende te lezen: 'In het systeem van forfaitaire mineralenheffingen wordt de belangrijkste mineralenstroom, namelijk die gepaard gaat met dierlijke mest, forfaitair vastgesteld. (...) De fosfaat- en stikstofproductie worden vastgesteld op basis van forfaits per gehouden dier ((...) [artikel 17, eerste lid; RN]; bijlage A bij het wetsvoorstel). Het fosfaat- en stikstofgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van forfaitaire omrekennormen ((...) [artikel 17, tweede lid; RN]; bijlage C bij het wetsvoorstel). Bij twee aanvoerposten worden de hoeveelheden fosfaat en stikstof wèl op basis werkelijke getallen vastgesteld, ondanks het forfaitaire karakter van de mineralenbalans. Overige organische meststoffen worden in lijn met het huidige regime van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen bemonsterd en geanalyseerd ((...) [artikel 17, derde lid; RN]. De variatie in samenstelling van deze meststoffen is te groot om ook hier met forfaits te werken, en anders dan bij dierlijke mest kan het mineralengehalte van deze stoffen niet worden afgeleid uit productiekenmerken van het landbouwbedrijf. Ook kunstmest kent een grote variatie in samenstelling en daarmee in gehalten; de hoeveelheden fosfaat en stikstof zijn nauwkeurig op de verpakking en factuur aangegeven ingevolge de Meststoffenwet 1947. (...) Gelet op het uitgangspunt dat mogelijke milieurisico's die samenhangen met het systeem van forfaitaire mineralenheffingen zoveel mogelijk moeten worden beperkt, en gelet op de doelstelling om zoveel mogelijk bedrijven deel te laten nemen aan het meer individuele systeem van verfijnde mineralenheffingen [zie onderdeel 2.4; RN], is gekozen voor de zogenoemde 75%-benadering. Deze houdt in dat de productieforfaits, omrekennormen en normen voor de gewasonttrekking op een zodanig niveau worden vastgesteld, dat zij voor 75% van de bedrijven tot een ongunstiger vaststelling van het fosfaaten stikstofverlies leiden dan werkelijke getallen. Voor deze bedrijven is het in principe aantrekkelijker om aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen deel te nemen.'

(14)2.3.4 De wettelijke regeling inzake de forfaitaire mineralenheffingen, waarvan de heffingsgrondslag hierboven schematisch is weergegeven, is opgenomen in titel 1 van hoofdstuk IV van de Wet. Deze luidt per 1 januari 1998:

(15)'TITEL

1. FOFAITAIRE MINERALENHEFFINGEN Artikel 14
2. Ter zake van het aanvoeren van meststoffen of het produceren van dierlijke meststoffen worden onder de naam "forfaitaire mineralenheffingen" regulerende heffingen geheven van iedere persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een bedrijf voert.

(17)(...) 3. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel c, uitgedrukt in kilogrammen stikstof, is per kalenderjaar per hectare bouwland of braakland van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: - 175 kilogram stikstof, in de jaren 1998 en 1999; - 150 kilogram stikstof, in de jaren 2000 en 2001;

(18)(...)

1. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel c, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, onderscheidenlijk stikstof is per kalenderjaar per hectare natuurterrein van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte grond 10 kilogram fosfaat en 50 kilogram stikstof. Artikel 20
2. Het tarief van de heffing bedraagt f 1,50 per kilogram stikstof.
3. Het tarief van de heffing bedraagt per kilogram fosfaat: - f 10,-, in de jaren 1998 en 1999; - f 20,-, in de jaren 2000 en volgende.
4. Voor een hoeveelheid fosfaat overeenkomend met ten hoogste 10 kilogram per hectare van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte grond bedraagt het tarief van de heffing per kilogram fosfaat: - f 2,50, in de jaren 1998 en 1999; - f 5,-, in de jaren 2000 en volgende. (...) Artikel 21 De heffingen worden verschuldigd op het moment van aanvoeren van meststoffen of produceren van dierlijke meststoffen. Zij moeten na afloop van het kalenderjaar op aangifte worden voldaan.' 2.3.5 De hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen (in het onder 2.3.2 weergegeven schema aangeduid als 'd') wordt op basis van artikel 17, lid 1, van de Wet vastgesteld aan de hand van bijlage A van de Wet. De structuur hiervan is als volgt: ‘BIJLAGE A BEHORENDE BIJ DE MESTSTOFFENWET Diersoorten als bedoeld in artikel 1, Onderscheiden categorieën Nummer Omvang mest- Aantal eerste lid, onderdeel e dieren binnen de diersoorten diercategorie productie per dier grootvee- van de onder- eenheden scheiden diercate- per dier van de gorieën per jaar, onderscheiden uitgedrukt in diercategorieën kilogrammen: fosfaat stikstof (…) II. Varkens Fokkerij/vermeerdering • Fokzeugen (…): - waarvan de biggen aan een ander bedrijf worden geleverd ca. 6 weken na hun geboorte (ook fokzeugen die nog geen biggen hebben) 400 14,60 25,00 0,356 - waarvan de biggen worden gehouden tot een gewicht van ca. 25 kg (ook fokzeugen waarvan de biggen op het eigen bedrijf worden gehouden) 401 20,30 35,00 0,495 (…) Mesterij • Slachtzeugen (…) 410 11,80 20,00 0,288 • Vleesvarkens (…) 411 7,40 18,00 0,180 (…) 2.3.6 De hoeveelheid aangevoerde en de hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen (in het onder 2.3.2 weergegeven schema aangeduid als respectievelijk 'a' en 'e') worden op basis van artikel 17, lid 2, van de Wet vastgesteld aan de hand van bijlage C van de Wet. De structuur hiervan is als volgt:

(19)'TABEL behorende bij bijlage C bij de Meststoffenwet Mestvorm Diercategorie Bedrijfssysteem Mest- Kg fosfaat Kg stikstof code per 1000 kg per 1000 kg mest mest (...) II. Varkens (...)

1. Dunne mest a. Fokzeugen inclusief Alle bedrijfssystemen 46 2,6 3,2 de biggen tot het spenen, gehouden in de kraamstal b. Biggen vanaf het spenen, Alle bedrijfssystemen 47 3,3 6,3 tot ca.25 kg c. Guste en drachtige Alle bedrijfssystemen 48 2,9 4,5 fokzeugen, opfokzeugen van ca. 7 maanden tot de eerste dekking, dekberen en slachtzeugen d. Een combinatie van de Alle bedrijfssystemen 49 2,8 4,5 mestcategorieën 9.a en 9.b e. Een combinatie van de Alle bedrijfssystemen 50 2,7 4,0 mestcategorieën 9.a en 9.c f. Een combinatie van de Alle bedrijfssystemen 51 2,8 4,5 mestcategorieën 9.a, 9.b en 9.c g. Opfokzeugen van ca. 25 kg Drinkwater via antimorsbak, 52 4,4 6,7 tot ca.7 maanden, of trognippel, brijbak, opfokberen van ca. 25 kg waterdoseercomputer of tot ca. 7 maanden waterdoseerpistool Drinkwater via drinkbak of 53 3,5 5,7 bijtnippel Drinkwater via alle overige 54 3,3 5,3 systemen (...)
2. Dunne mest Vleesvarkens (...) Drinkwater via alle overige 54a 2,9 7,2 systemen 2.3.7 In artikel 2, lid 1, van de Regeling wordt aangegeven in welk geval de hoeveelheid aangevoerde dierlijke meststoffen niet bepaald wordt op basis van de forfaits in bijlage C, maar op basis van de werkelijke fosfaat- dan wel stikstofgehaltes: 'Artikel 2
3. Indien een bedrijf, waarop artikel 14 (...) van de wet van toepassing is, een vracht dierlijke meststoffen aanvoert waarvan overeenkomstig deze regeling een monster is genomen, welk monster dan wel een mede daaruit samengesteld mengmonster wordt geanalyseerd, wordt in afwijking van artikel 17, tweede lid, van de wet de daar bedoelde hoeveelheid aangevoerde dierlijke meststoffen ook vastgesteld op basis van het gewicht en het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte van de dierlijke meststoffen.'

(20)2.3.8De artikelsgewijze toelichting bij dit artikel houdt onder meer het volgende in: 'De forfaitaire omrekennormen uit bijlage C van de Meststoffenwet zijn - ter bevordering van de deelname aan het verfijnde heffingensysteem - dusdanig vastgesteld dat deze ongunstig zijn voor het overgrote deel van de bedrijven. De hoeveelheid fosfaat en stikstof in dierlijke meststoffen berekend op grond van de forfaits is over het algemeen lager dan de werkelijke hoeveelheid fosfaat en stikstof in die meststoffen. Dit is ongunstig bij de afvoer van dierlijke meststoffen van een bedrijf. Er moeten immers meer dierlijke meststoffen worden afgevoerd om de mineralenbalans in evenwicht te brengen dan wanneer van het werkelijke fosfaat- en stikstofgehalte wordt uitgegaan. Bij de aanvoer van dierlijke meststoffen op een forfaitair bedrijf geldt echter het tegenovergestelde. Het rekenen met de forfaits kan een forfaitair bedrijf bij de aanvoer van dierlijke meststoffen een voordeel opleveren. (...) Om voornoemd voordeel en het daarmee gepaard gaande milieurisico zoveel mogelijk weg te nemen, is op basis van (...) [artikel 17; RN], vierde lid, van de wet, in artikel 2, eerste lid, van de onderhavige regeling een voorziening getroffen. Indien een forfaitair (...) bedrijf een vracht dierlijke meststoffen aanvoert die bij de afvoer van het bedrijf, onderscheidenlijk de onderneming van herkomst overeenkomstig de verplichting daartoe is bemonsterd teneinde analyse te doen plaatsvinden, wordt de aanvoer van deze dierlijke meststoffen vastgesteld op basis van de werkelijke gehalten aan fosfaat en stikstof in plaats van op basis van de forfaitaire normen uit bijlage C bij de wet.'

(21)2.3.9 Ter verduidelijking van de heffingssystematiek werk ik het volgende gesimplificeerde rekenvoorbeeld uit voor de forfaitaire mineralenheffingen.

(22)Een bedrijf heeft in 1998 gemiddeld 800 vleesvarkens (diercategorie 411) en 0,4 hectare grasland in eigendom. In dat jaar worden 600 vleesvarkens aangevoerd en 2.800 vleesvarkens afgevoerd. De hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen bedraagt 500.000 kilogram dunne mest (mestcode 54a). Uit bemonstering en analyse van de mest blijkt het gehalte fosfaat en stikstof hiervan respectievelijk 3,20 en 8,00 gram per kilogram mest te zijn. In 1998 is 1,2 miljoen kilogram korrelmaïs aangevoerd. Belastbare hoeveelheid meststoffen kg fosfaatkg stikstof Hoeveelheid aangevoerde meststoffen 0 0 Hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen 800 x 7,40 = 5.920 800 x 18,00 = 14.400 Hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen 500 x 2,9 = 1.450 -/- 500 x 7,2 = 3.600 -/- Opname van meststoffen door het gewas 0,4 x 65 = 26 -/- 0,4 x 300 = 120 -/- Toelaatbare verlies van meststoffen 0,4 x 40 = 16 -/- 0,4 x 300 = 120 -/- Belastbare hoeveelheid meststoffen 4.428 10.560 Toelichting - De hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen wordt berekend door het gemiddeld aantal dieren te vermenigvuldigen met de forfaits van bijlage A van de Wet. - De hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen wordt berekend door het gewicht van de afgevoerde dierlijke meststoffen te vermenigvuldigen met de forfaits van bijlage C. - De opname van meststoffen door het gewas wordt berekend door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de forfaits van artikel 18 van de Wet. - Het toelaatbare verlies van meststoffen wordt berekend door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de forfaits van artikel 19 van de Wet. Bovenstaande belastbare hoeveelheid meststoffen leidt tot een stikstofheffing van 10.560 x 1,50 = ƒ 15.840 (artikel 20, lid 1, van de Wet) en een fosfaatheffing van (0,4 x 10) x 2,50 + (4.428 - (0,4 x 10)) x 10 = 10 + 44.240 = ƒ 44.250 (artikel 20, lid 2 en 3, van de Wet). 2.4 Verfijnde mineralenheffingen

(23)2.4.1 De mogelijkheid bestaat om in plaats van de forfaitaire mineralenheffingen, bij de berekening waarvan voor een belangrijk deel gebruik wordt gemaakt van forfaits, door middel van zogenaamde verfijnde mineralenheffingen de te voldoene heffingen zoveel mogelijk te berekenen op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten. Onder deze naam wordt geheven ter zake van het aanvoeren van mineralen door het feitelijk afnemen van als aanvoerpost benoemde producten of dieren (artikel 22 van de Wet). De Wet kent twee van dergelijke heffingen: een over de belastbare hoeveelheid mineralen uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en een over de belastbare hoeveelheid mineralen uitgedrukt in kilogrammen stikstof (artikel 23 van de Wet). 2.4.2 Ter bevordering van de leesbaarheid van de onder 2.4.3 tot en met 2.4.5 opgenomen wetsbepalingen vat ik de heffingsgrondslag schematisch als volgt samen: Belastbare hoeveelheid mineralen in kilogrammen fosfaat/stikstof Hoeveelheid aangevoerde mineralen a Hoeveelheid afgevoerde mineralen b -/- Toelaatbare mineralenverlies c -/- Belastbare hoeveelheid mineralen in kilogrammen fosfaat/stikstof d a/b. De hoeveelheid aangevoerde en afgevoerde mineralen worden vastgesteld door gebruikmaking van zowel de werkelijke fosfaat- dan wel stikstofgehaltes als de forfaits van bijlage D (artikel 25 juncto bijlage D van de Wet). c. Het toelaatbare mineralenverlies wordt vastgesteld door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de in de Wet opgenomen forfaits (artikel 26 van de Wet). 2.4.3 De wettelijke regeling inzake de verfijnde mineralenheffingen, waarvan de heffingsgrondslag hierboven schematisch is weergegeven, is opgenomen in titel 2 van hoofdstuk IV van de Wet. Deze luidt per 1 januari 1998: 'TITEL

1. VERFIJNDE MINERALENHEFFINGEN Artikel 22 Ten aanzien van een tijdig daartoe aangemeld bedrijf worden, indien aan alle overige ter zake bij of krachtens deze wet gesteld regels wordt voldaan, niet de forfaitaire mineralenheffingen, bedoeld in artikel 14, geheven, maar regulerende heffingen ter zake van het aanvoeren van mineralen door het feitelijk van een derde of van een ander bedrijf afnemen van in bijlage D als aanvoerpost benoemde producten of dieren. De heffingen worden geheven onder de naam "verfijnde mineralenheffingen". Artikel 23
2. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
3. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Artikel 24 De belastbare hoeveelheid mineralen wordt bepaald door de hoeveelheid aangevoerde mineralen, verminderd met achtereenvolgens:
4. de hoeveelheid afgevoerde mineralen;
5. het toelaatbare mineralenverlies. Artikel 25
6. De hoeveelheid aangevoerde mineralen wordt vastgesteld als de som van de hoeveelheden fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in de in het betreffende kalenderjaar feitelijk van een derde of van een ander bedrijf afgenomen producten of dieren die in bijlage D van deze wet zijn benoemd als aanvoerpost.
7. De hoeveelheid afgevoerde mineralen wordt vastgesteld als de som van de hoeveelheden fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in de in het betreffende kalenderjaar feitelijk aan een derde of aan een ander bedrijf afgeleverde producten of dieren die in bijlage D van deze wet zijn benoemd als afvoerpost.
8. De in het eerste en tweede lid bedoelde hoeveelheden fosfaat, onderscheidenlijk stikstof worden vastgesteld overeenkomstig bijlage D bij deze wet.
9. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder, in afwijking van bijlage D, de hoeveelheden fosfaat onderscheidenlijk stikstof in de aangevoerde en afgevoerde dierlijke meststoffen worden vastgesteld op basis van de forfaitaire omrekennormen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, onderscheidenlijk stikstof per 1000 kilogram dierlijke meststof, onderscheiden naar mestvorm, diercategorie en bedrijfssysteem, die zijn opgenomen in bijlage C bij deze wet en die worden toegepast overeenkomstig de in die bijlage opgenomen bepalingen.

(25)(...) 3. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen stikstof, is per kalenderjaar per hectare bouwland of braakland van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: - 175 kilogram stikstof, in de jaren 1998 en 1999; - 150 kilogram stikstof, in de jaren 2000 en 2001;

(26)(...)

1. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, onderscheidenlijk stikstof is per kalenderjaar per hectare natuurterrein van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte grond 10 kilogram fosfaat en 50 kilogram stikstof. Artikel 27
2. Het tarief van de heffing bedraagt f 1,50 per kilogram stikstof.
3. Het tarief van de heffing bedraagt per kilogram fosfaat: - f 10,-, in de jaren 1998 en 1999; - f 20,-, in de jaren 2000 en volgende.
4. Voor een hoeveelheid fosfaat overeenkomend met ten hoogste 10 kilogram per hectare van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte grond bedraagt het tarief van de heffing per kilogram fosfaat: - f 2,50, in de jaren 1998 en 1999; - f 5,-, in de jaren 2000 en volgende. (...) Artikel 28 De heffingen worden verschuldigd op het moment van aanvoeren van mineralen door het feitelijk van een derde of een ander bedrijf afnemen van producten of dieren, die in bijlage D bij deze wet zijn benoemd als aanvoerpost. Zij moeten na afloop van het kalenderjaar op aangifte worden voldaan.' 2.4.4 In de memorie van toelichting valt te lezen: 'De wijze waarop de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de aan- en afvoerposten worden vastgesteld, is bepalend voor de hoogte van de heffingen en raakt dus direct aan de grondslag. De daarbij te hanteren uitgangspunten en eventuele forfaits zijn dan ook in de wet zelf neergelegd ((...) [artikel 25; RN]; bijlage D). Nadere regels, zoals bemonsterings- en analyseprotocollen en administratieve verplichtingen, worden bij ministeriële regeling vastgesteld (...) [zie onderdeel 2.5; RN]. Bij de verfijnde mineralenheffingen geldt als uitgangspunt dat zoveel mogelijk wordt gewerkt met werkelijke hoeveelheden en gehalten. Dat is dan ook het geval bij de belangrijkste posten: kracht- en mengvoer, industriële bijproducten, dierlijke mest, overige organische mest en kunstmest. Bij een aantal posten worden wel forfaits gehanteerd, om redenen van uitvoerbaarheid, eenvoud, kostenbesparing en fraudebestendigheid. Bij dieren is bemonstering niet uitvoerbaar, en zowel voor dieren als dierlijke producten geldt dat de variatie in gehalten gering is. Het gebruik van forfaits leidt hier tot eenvoud en kostenbesparing.'

(27)2.4.5 Ter bepaling van de hoeveelheid aangevoerde en de hoeveelheid afgevoerde mineralen (in het onder 2.4.2 weergegeven schema aangeduid als respectievelijk 'a' en 'b') zijn in bijlage D bij de Wet gedetailleerde bepalingen opgenomen. Deze bijlage D luidt per 1 januari 1998: 'Artikel D1

1. De aanvoerposten, bedoeld in de artikelen 22, 25, eerste lid, en 28 zijn: a. meststoffen; b. diervoeders bestemd voor de in bijlage A bij deze wet opgenomen diersoorten; c. dieren van de diersoorten, opgenomen in bijlage A bij deze wet.
2. Als aanvoerpost geldt tevens het ruwvoer gebruikt door uitgeschaarde dieren of door tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte dieren, voor zover de betreffende hoeveelheden fosfaat en stikstof in de dieren zelf worden vastgelegd. Artikel D2
3. De afvoerposten, bedoeld in artikel 25, tweede lid, zijn: a. dierlijke meststoffen; b. het ruwvoer, opgenomen in tabel I van deze bijlage, afkomstig van het bedrijf zelf; c. dieren van de diersoorten, opgenomen in bijlage A bij deze wet; d. de dierlijke producten, opgenomen in tabel V van deze bijlage, afkomstig van het bedrijf zelf; e. de andere akker- en tuinbouwproducten dan het ruwvoer, opgenomen in tabel I van deze bijlage, afkomstig van het bedrijf zelf.
4. Als afvoerpost geldt tevens het ruwvoer gebruikt door ingeschaarde dieren of door tijdelijk ter weiding aangenomen dieren, voor zover de betreffende hoeveelheden fosfaat en stikstof in de dieren zelf worden vastgelegd. Artikel D3 Voor de toepassing van de artikelen D1 en D2 wordt onder de aanvoerpost meststoffen niet begrepen de hoeveelheid dierlijke meststoffen geproduceerd door ingeschaarde of tijdelijk ter weiding aangenomen dieren, en onder de afvoerpost dierlijke meststoffen niet begrepen de hoeveelheid dierlijke meststoffen geproduceerd door uitgeschaarde of door tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte dieren. Artikel D4
5. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in dierlijke meststoffen en overige organische meststoffen wordt vastgesteld op basis van het gewicht of volume en het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte van de meststoffen.
6. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in andere meststoffen wordt vastgesteld overeenkomstig de ter zake door de leverancier verstrekte gegevens. Deze gegevens worden gebaseerd op het gewicht of volume en het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte van de meststoffen. Artikel D5
7. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in diervoeders andere dan het ruwvoer en enkelvoudig krachtvoer, opgenomen in tabel II van deze bijlage, wordt vastgesteld overeenkomstig de ter zake door de leverancier verstrekte gegevens. Deze gegevens worden gebaseerd op het gewicht of volume en het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte van de geleverde diervoeders.
8. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in het ruwvoer en enkelvoudig krachtvoer, opgenomen in de tabellen I en II van deze bijlage, wordt vastgesteld op basis van het gewicht van het voer en de in de tabellen opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per kilogram product.
9. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in het ruwvoer bedoeld in de artikelen D1, tweede lid, en D2, tweede lid, van deze bijlage, wordt vastgesteld op basis van het gemiddelde aantal in het betreffende kalenderjaar uitgeschaarde of tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte dieren, onderscheidenlijk ingeschaarde of tijdelijk ter weiding aangenomen dieren, en de forfaitaire normen per dier per jaar, welke zijn opgenomen in tabel III van deze bijlage. Artikel D6 De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in de dieren, wordt vastgesteld op basis van de in tabel IV van deze bijlage opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per dier, dan wel op basis van het gewicht van de dieren en de in de tabel opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per kilogram product. [Met ingang van 1 januari 2001 luidt artikel D6 als volgt:

(28)De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in de dieren, wordt vastgesteld op basis van de in tabel IV van deze bijlage opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per dier, dan wel op basis van het gewicht van de dieren en de in tabel IVa bij deze bijlage opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per kilogram levend gewicht.] Artikel D7 De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in dierlijke producten wordt vastgesteld op basis van het gewicht en de in tabel V opgenomen forfaitaire fosfaatgehaltes, onderscheidenlijk stikstofgehaltes per kilogram product. Artikel D8

1. De hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in andere akker- en tuinbouwproducten dan het ruwvoer, opgenomen in tabel I van deze bijlage, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die in het betreffende kalenderjaar is beteeld met akker- en tuinbouwgewassen: 65 kilogram fosfaat en 165 kilogram stikstof.
2. Indien de gewassen niet aantoonbaar in het betreffende jaar van het bedrijf zijn afgevoerd, dan wel niet aantoonbaar bestemd zijn om van het bedrijf te worden afgevoerd, is de betreffende hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof per hectare nihil. TABEL I van bijlage D: de afvoerpost "ruwvoer" en de voor de onderscheiden soorten ruwvoer geldende forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes Soort ruwvoer Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof - in grammen - per kilogram product gram fosfaat gram stikstof Corn cob mix (met ca. 100% spil) 4,4 9,3 Corn cob mix (met ca. 25% spil) 4,8 10,4 Gras 1,4 5,9 Grashooi 5,7 19,2 Graskuil 4,1 15,0 Korrelmaïs 6,6 14,1 Luzerne 1,4 5,8 Maïskolvenschroot 3,4 8,3 Snijmaïs (kuil) 1,4 4,3 Voederbieten 0,5 1,9 TABEL II van bijlage D: de voor de onderscheiden soorten ruwvoer en enkelvoudig krachtvoer die op het bedrijf worden aangevoerd geldende forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes Soort ruwvoer of enkelvoudig krachtvoer Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof - in grammen - per kilogram product gram fosfaat gram stikstof Aardappelen 1,1 3,2 Appelen 0,2 0,6 Bietenblad (inclusief koppen) 0,9 3,8 Corn cob mix (met ca. 100% spil) 4,4 9,3 Corn cob mix (met ca. 25% spil) 4,8 10,4 Graanstro 1,8 5,6 Gras 1,4 5,9 Grashooi 5,7 19,2 Graskuil 4,1 15,0 Graszaadstro 3,0 11,0 Kool 0,7 2,2 Korrelmaïs 6,6 14,1 Maïskolvenschroot 3,4 8,3 Peen 0,7 1,6 Snijmaïs (kuil) 1,4 4,3 Spruitenkoppen en -stengels 1,6 5,4 Tarwe 7,8 19,0 Uien 0,7 2,2 Voederbieten 0,5 1,9 Witlofwortelen 0,7 1,4 TABEL III van bijlage D: de forfaitair vastgestelde hoeveelheden fosfaat en stikstof vastgelegd in uitgeschaarde, ingeschaarde, elders tijdelijk ter weiding ondergebrachte of tijdelijk ter weiding aangenomen dieren Diercategorie Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof - in kilogrammen - per dier per jaar kg fosfaat kg stikstof Jongvee van rundvee, zowel mannelijk als vrouwelijk, dat nog niet heeft gekalfd 4,08 6,14 Weidekoeien en hoogdrachtige koeien 3,04 4,55 Melkkoeien 19 49 Weidelammeren van schapen, van meer dan 25 kg 0,82 1,50 Hoogdrachtige ooien 0,41 0,75 Schapen, inclusief lammeren tot 25 kg 1,15 2,10 Guste en drachtige ooien 0 0 TABEL IV van bijlage D: de aanvoer- en afvoerpost "dieren" en de voor de dieren van de onderscheiden diercategorieën geldenden forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes Diersoort Diercategorie Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof - in kilogrammen - per dier kg fosfaat kg stikstof (...) II. Varkens (...) • Pasgeboren biggen 0,02 0,03 • Pas gespeende biggen 0,11 0,20 van ca. 6 weken • Biggen geleverd op 0,30 0,60 ca. 10 weken, van ca. 25 kg • Vleesvarkens 1,30 2,60 • Fokzeugen (...) 2,00 4,10 • Opfokzeugen (...) • Fokberen, van ca. 7 maanden 1,50 2,90 en ouder • Slachtzeugen 3,20 7,40 2,40 4,90 (...) TABEL IVa van bijlage D:

(29)de aanvoer- en afvoerpost "dieren" en de voor de dieren van de onderscheiden diercategorieën geldenden forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes per kilogram levend gewicht Diersoort Diercategorie Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof in kilogrammen levend gewicht kilogram fosfaat kilogram stikstof (...) II. Varkens • pasgeboren biggen 0,0142 0,0192 • pasgespeende biggen 0,0120 0,0240 van ca. 6 weken • biggen geleverd op ca. 10 weken, 0,0118 0,0240 van ca. 25 kilogram • opfokzeugen en -beren, vanaf ca. 0,0123 0,0232 25 kilogram, tot ca. 7 maanden • overige diercategorieën 0,0115 0,0240 (...) TABEL V van bijlage D: de afvoerpost "dierlijke producten" en de voor de onderscheiden producten geldende forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes (...) Dierlijk product Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof in grammen per kilogram product kg fosfaat kg stikstof (...) (...) (...) Schapenmelk 3,0 8,3 Eieren 4,8 19,2 Wol 0,3 122,0 2.4.6 In onderdeel 2.3.9 heb ik aan de hand van een gesimplificeerd rekenvoorbeeld de heffingssystematiek voor de forfaitaire mineralenheffingen verduidelijkt. Hieronder werk ik hetzelfde voorbeeld uit voor de verfijnde mineralenheffingen. Een bedrijf heeft in 1998 gemiddeld 800 vleesvarkens (diercategorie 411) en 0,4 hectare grasland in eigendom. In dat jaar worden 600 vleesvarkens aangevoerd en 2.800 vleesvarkens afgevoerd. De hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen bedraagt 500.000 kilogram dunne mest (mestcode 54a). Uit bemonstering en analyse van de mest blijkt het gehalte fosfaat en stikstof hiervan respectievelijk 3,20 en 8,00 gram per kilogram mest te zijn. In 1998 is 1,2 miljoen kilogram korrelmaïs aangevoerd. Belastbare hoeveelheid mineralen kg fosfaat kg stikstof Hoeveelheid aangevoerde mineralen in diervoeders (1,2 miljoen x 6,6) / 1.000 = 7.920 (1,2 miljoen x 14,1) / 1.000 = 16.920 Hoeveelheid aangevoerde mineralen in dieren 600 x 1,30 = 780 600 x 2,60 = 1.560 Hoev. afgevoerde mineralen in dierlijke meststoffen 500 x 3,20 = 1.600 -/- 500 x 8,00 = 4.000 -/- Hoeveelheid afgevoerde mineralen in dieren 2.800 x 1,30 = 3.640 -/- 2.800 x 2,60 = 7.280 -/- Toelaatbare mineralenverlies 0,4 x 40 = 16 -/- 0,4 x 300 = 120 -/- Belastbare hoeveelheid mineralen 3.444 7.080 Toelichting - De hoeveelheid aangevoerde mineralen in diervoerders wordt berekend door het gewicht van het voer te vermenigvuldigen met de forfaits van tabel II van bijlage D van de Wet. - De hoeveelheid aangevoerde mineralen in dieren wordt berekend door het aantal aangevoerde dieren te vermenigvuldigen met de forfaits van tabel IV van bijlage D van de Wet. - De hoeveelheid afgevoerde mineralen in dierlijke meststoffen wordt berekend door het gewicht van de afgevoerde mest te vermenigvuldigen met de werkelijke stikstof- dan wel fosfaatgehaltes. - De hoeveelheid afgevoerde mineralen in dieren wordt berekend door het aantal afgevoerde dieren te vermenigvuldigen met de forfaits in tabel IV van bijlage D van de Wet. - Het toelaatbare mineralenverlies wordt berekend door de oppervlakte landbouwgrond te vermenigvuldigen met de forfaits van artikel 26 van de Wet. Bovenstaande belastbare hoeveelheid mineralen leidt tot een stikstofheffing van 7.080 x 1,50 = ƒ 10.620 (artikel 27, lid 1, van de Wet) en een fosfaatheffing van (0,4 x 10) x 2,50 + (3.444 - (0,4 x 10)) x 10 = 10 + 34.400 = ƒ 34.410 (artikel 27, lid 2 en 3, van de Wet). 2.5 Bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen 2.5.1In onderdeel 2.4 komt naar voren dat bij de berekening van de heffingsgrondslag van de verfijnde mineralenheffingen gebruik gemaakt wordt van de werkelijke stikstof- dan wel fosfaatgehaltes in dierlijke meststoffen. Visser beschrijft de procedure met betrekking tot de bemonstering en analyse hiervan: 'Nemen de leverancier of de afnemer of beiden deel aan het verfijnde heffingensysteem, dan gelden (...) bepalingen als gevolg van de vereiste bemonstering en analyse van de dierlijke meststoffen. Als dierlijke meststoffen worden geanalyseerd zendt de leverancier het afleveringsbewijs binnen twee weken na de aflevering van de dierlijke meststoffen aan het laboratorium (...). Op deze wijze beschikt het laboratorium op eenvoudige wijze over alle relevante gegevens betreffende de vracht dierlijke meststoffen waaruit het monster dat wordt geanalyseerd afkomstig is. De bij de aflevering van de dierlijke meststoffen betrokken partijen kunnen in beginsel zelf kiezen welk laboratorium de analyse van de dierlijke meststoffen gaat uitvoeren. Het dient echter een zogenoemd geaccrediteerd laboratorium te zijn. (...) De bemonstering wordt uitgevoerd door een erkend monsternemer.'

(30)2.5.2 Ten aanzien van het vaststellen van de heffingsgrondslag van zowel de forfaitaire (artikel 17 van de Wet) als de verfijnde mineralenheffingen (artikel 25 van de Wet) bepaalt artikel 52 van de Wet dat nadere regels worden gesteld bij ministeriële regeling: 'Artikel 52 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de vaststellingen, bedoeld in de artikelen 17, 25 (...). Deze regels hebben betrekking op: a. de methode van weging, volumebepaling, bemonstering en analyse; b. de ten behoeve van de vaststelling te gebruiken apparatuur; c. de bevoegdheid tot het doen van de vaststelling, welke bevoegdheid kan worden verbonden aan een door Onze Minister overeenkomstig bij ministeriële regeling gestelde erkenningsvoorwaarden verleende erkenning; d. de plaats, het moment en de frequentie van vaststelling, daaronder begrepen tellingen voor de vaststelling van het gemiddeld aantal dieren en voor de vaststelling van de gemiddeld tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond; e. de administratieve vastlegging en verantwoording van gegevens omtrent de vaststelling door direct bij het doen van de vaststelling betrokkenen; f. andere voorzieningen die de uitoefening van het toezicht op de naleving van de gestelde regels kunnen vergemakkelijken; g. andere voorwaarden waaraan de vaststelling moet voldoen wil de aldus bepaalde hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in aanmerking worden genomen voor de bepaling van de verschuldigdheid of hoogte van de heffing, waaronder begrepen regels in zake de toelaatbaarheid van onderlinge menging van dierlijke meststoffen, overige organische meststoffen en andere meststoffen.' 2.5.3 De Minister heeft op grond van deze delegatiebevoegdheid in de Regeling regels gesteld ten aanzien van onder meer de wijze van bemonstering en de analyse van dierlijke meststoffen: 'Artikel 5 1. Van dierlijke meststoffen worden het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte, bedoeld in artikel 2, eerste lid, en bedoeld in artikel D4, eerste lid, van bijlage D bij de wet, (...) bepaald door analyse van het door een monsternemer genomen monster van een vracht dierlijke meststoffen dan wel door analyse van een mede uit dat monster samengesteld mengmonster.

(31)(...) Artikel 6

1. De bemonstering van een vracht vloeibare dierlijke meststoffen geschiedt overeenkomstig bijlage 2, onderdeel A.
2. De bemonstering van een vracht vaste dierlijke meststoffen geschiedt overeenkomstig bijlage 2, onderdeel B.
3. (...)
4. Bij de bemonstering van een vracht dierlijke meststoffen wordt gebruik gemaakt van apparatuur die voldoet aan bijlage
5. (...) Artikel 8
6. Analyse wordt uitgevoerd door een door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aangewezen laboratorium (...).

(32)(...) Artikel 9

1. Binnen tien dagen na verzending van de resultaten van de analyse door het laboratorium, kan door de betrokkenen heranalyse worden aangevraagd. Er vindt ten hoogste éénmaal een heranalyse plaats die wordt uitgevoerd door het laboratorium dat de analyse heeft uitgevoerd.
2. Indien de heranalyse de resultaten van de analyse niet bevestigt, wordt het fosfaatgehalte, onderscheidenlijk stikstofgehalte, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de onderhavige regeling en artikel D4, eerste lid, van de bijlage D bij de wet, voor zover het het fosfaatgehalte en stikstofgehalte in dierlijke meststoffen betreft (...), vastgesteld op basis van de resultaten van de heranalyse en vervallen de resultaten van de analyse.' 2.5.4 In de toelichting op artikel 5 van de Regeling gaat de Minister in op het belang van de nauwkeurigheid van het bepalen van de gehalten aan fosfaat en stikstof in dierlijke meststoffen: '[H]et advies van de NEVIM [Nederlandse Vereniging voor Industriële Mestverwerking; RN] om voor bedrijven die zich bezighouden met grootschalige industriële mestverwerking een uitzondering te maken op het reguliere regime voor bemonstering en analyse is thans niet overgenomen. Het is immers ook ten aanzien van de meststoffen die door deze ondernemingen worden aan- en afgevoerd, van belang om de precieze gehalten aan fosfaat en stikstof per vracht vast te stellen. Zo dient de mestproducent die mest aflevert aan een mestverwerkende onderneming de hoeveelheden fosfaat en stikstof in die mest zo nauwkeurig mogelijk in zijn mineralenbalans te verantwoorden. Nu ten aanzien van de afgevoerde verwerkte meststoffen geen op wet- of regelgeving gebaseerde garanties kunnen worden verstrekt ten aanzien van de uniformiteit van de gehalten fosfaat, onderscheidenlijk stikstof in verschillende vrachten, dient ook hier bemonstering per vracht plaats te vinden.'

(33)2.5.5 Over de wijze van bemonstering van dierlijke meststoffen en de benodigde apparatuur schrijft de Minister in de toelichting op artikel 6 van de Regeling: 'De wijze van bemonstering van dierlijke meststoffen en de daarvoor benodigde apparatuur zijn beschreven in de bijlagen 2 en 3 bij de regeling. De in de bijlagen opgenomen apparatuur is de apparatuur die vanaf 1998 beschikbaar is en voldoende betrouwbaar is gebleken. Naar gelang de techniek voortschrijdt, zullen de bijlagen worden aangepast. Voor de bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen is het gebruik van een zogenaamd zijbuisapparaat voorgeschreven. (...) De bemonstering van vaste dierlijke meststoffen wordt met behulp van een zogenaamde steeklans of een vijzelboor uitgevoerd. Voor verpakte mestkorrels is het toegestaan een monster met de hand te nemen.'

(34)2.5.6 Op grond van artikel 6, lid 1 en 2, van de Regeling (zie 2.5.3) wordt in bijlage 2 de procedure van bemonstering van dierlijke mest(stoffen) geregeld: 'Bijlage 2 behorende bij de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen A. Bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen 1. De bemonstering vindt plaats door een monsternemer bij het laden of lossen van een vracht in of uit het transportmiddel. 2. De bemonstering geschiedt door het handmatig of geautomatiseerd

(35)nemen van een tapmonster met behulp van een bemonsteringsapparaat van het zijbuistype, dat voldoet aan de specificaties genoemd in bijlage 3, onder punt 1 en 2. De geautomatiseerde bemonstering kan ook worden uitgevoerd met behulp van een bemonsteringsapparaat dat voldoet aan de specificaties genoemd in bijlage 3, onder punt 1 en 5.

(36)(...) 5. Het tapmonster wordt genomen door verdeeld over de laadtijd, dan wel lostijd van de tankwagen, vijfmaal een hoeveelheid van circa 150 milliliter af te tappen uit de vracht door middel van het bemonsteringsapparaat. Gedurende de bemonstering zijn alle andere in-en/ of uitstroomopeningen noodzakelijkerwijs afgesloten. Ingeval van automatische bemonstering garanderen fysieke of elektronische voorzieningen dit.

(37)6. Het tapmonster wordt opgevangen in een droge en schone monsterpot (...).

(38)7. Het tapmonster is het inzendmonster.

(39)8. Indien in een periode van zeven dagen meer dan één vracht vloeibare dierlijke meststoffen van één bedrijf (...) wordt afgevoerd, kan het laboratorium op verzoek van de leverancier of de afnemer uit maximaal 12 inzendmonsters overeenkomstig de in het accreditatieprogramma omschreven wijze een mengmonster samenstellen. De vrachten waaruit de inzendmonsters zijn genomen, hebben een vrachtomvang waarbij er tussen de grootste en de kleinste vracht niet meer dan 10% verschil in gewicht is ten opzichte van de grootste vracht. De vrachten waaruit de inzendmonsters zijn genomen, worden op één bedrijf (...) aangevoerd.

(40)B. Bemonstering van vaste mest

(41)1. De bemonstering van vaste mest

(42)geschiedt door een monsternemer na het laden of voor het lossen van de vracht van het daarbij gebruikte transportmiddel.

(44)met de hand uit te voeren. (...) 6. De met de vijzelboor of steeklans genomen steekmonsters worden grondig gemengd.

(45)Vervolgens wordt uit dit mengsel een monster genomen van circa 1 liter en overgebracht in een droge en schone monsterpot die voldoet aan de specificaties genoemd in bijlage 2, onderdeel C, onder punt 1. Dit monster is het inzendmonster. De met de hand genomen hoeveelheid mestkorrels (...) wordt eveneens overgebracht in een dergelijke monsterpot en aangemerkt als het inzendmonster.

(46)7. Indien in een periode van zeven dagen meer dan één vracht vaste dierlijke meststoffen van één bedrijf (...) wordt afgevoerd, kan het laboratorium op verzoek van de leveranciers of de afnemer uit maximaal 12 inzendmonsters overeenkomstig de in het accreditatieprogramma omschreven wijze een mengmonster samenstellen. De vrachten waaruit de inzendmonsters zijn genomen, hebben een vrachtomvang waarbij er tussen de grootste en de kleinste vracht niet meer dan 20% verschil in gewicht is ten opzichte van de grootste vracht. De vrachten waaruit de inzendmonsters zijn genomen worden op één bedrijf (...) aangevoerd. (...)'. Met betrekking tot onderdeel A, punt 1, bijlage 2 van de Regeling licht te Minister het volgende toe: 'Het bemonsteren van vloeibare dierlijke meststoffen kan zowel plaatsvinden tijdens het laden als tijdens het lossen van de vracht dierlijke meststoffen. Indien bij bemonstering tijdens het laden bijvoorbeeld als gevolg van een technische storing van de bemonsteringsapparatuur geen of geen goed monster is genomen, bestaat er een herstelmogelijkheid. De vloeibare dierlijke meststoffen worden weer in de opslag gebracht en het laden - en de bemonstering - kan opnieuw worden uitgevoerd. Bij bemonstering tijdens het lossen bestaat de herstelmogelijkheid over het algemeen niet. De mogelijkheid van bemonsteren tijdens het lossen is opgenomen voor die situaties waarin de kans dat geen of geen goed monster kan worden genomen, klein is. Hierbij kan worden gedacht aan de situatie waarin wordt gelost in een lege opslag of bij grote be- of verwerkingsinstallaties waar de bemonsteringsapparatuur in een vaste opstelling bij de installatie is geplaatst.'

(47)2.5.7 Op grond van artikel 6, lid 4, van de Regeling (zie 2.5.3) regelt bijlage 3 de technische specificaties van de bemonsteringsapparatuur: 'Bijlage 3 behorende bij de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen Technische specificaties bemonsteringsapparatuur 1. Prestatiekenmerken bemonsteringsapparatuur

(48)De apparatuur die wordt gebruikt en de methodiek die wordt toegepast voor de bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen, moeten in ieder geval voldoen aan de volgende kenmerken: a. per vracht wordt een monster verzameld van circa 750 ml;

(49)b. de samenstelling van het monster ten aanzien van fosfor en stikstof wijkt niet systematisch af van de gemiddelde samenstelling van de vracht; c. de toevallige afwijking tussen de samenstelling van het monster en gemiddelde samenstelling van de vracht vloeibare dierlijke meststoffen bedraagt minder dan 15% (2s-interval); d. zowel bij het laden als tijdens het lossen kan een monster worden genomen. 2. Zijbuisapparaat (...) 3. Steeklans (...) 4. Vijzelboor (...) 5. Bemonsteringsapparaat gebaseerd op het zuigerprincipe

(50)(...)' 3 Nauwkeurigheidsnorm/rapporten IMAG 3.1 Indien ten aanzien van de heffingsgrondslag van de regulerende mineralenheffingen gebruik wordt gemaakt van werkelijke hoeveelheden en gehalten in plaats van uitsluitend forfaits, bestaat de mogelijkheid van onnauwkeurigheden bij de bepaling ervan. Hierover schrijven de bewindspersonen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van de regulerende mineralenheffingen het volgende: 'Onnauwkeurigheden kunnen ertoe leiden dat het mineralenverlies: - lager wordt vastgesteld dan het in werkelijkheid is, in welk geval een risico voor het milieu ontstaat; - hoger wordt vastgesteld dan het in werkelijkheid is, in welk geval een mestproducent het risico loopt ten onrechte met een heffing te worden belast, wat als onrechtvaardig wordt ervaren en het draagvlak aantast. Daarbij moet worden onderscheiden tussen systematische fouten en toevalsfouten. Systematische fouten leiden telkens tot een te hoge of telkens tot een te lage vaststelling van het mineralenverlies. Toevalsfouten leiden de ene keer tot een te hoge en de andere keer tot een te lage vaststelling van het mineralenverlies. Bij de ex ante-evaluatie is vastgesteld dat de onnauwkeurigheid van het systeem van verfijnde mineralenheffingen aanmerkelijk kleiner is dan die van het huidige systeem van de mestboekhouding, omdat de belangrijkste posten van de mineralenbalans worden vastgesteld op basis van gemeten waarden in plaats van op basis van forfaits. Waar wel sprake is van forfaits betreft het over het algemeen betrouwbare gemiddelden ten aanzien van minder belangrijke posten. De consequentie van een en ander is dat de systematische fouten van het systeem van verfijnde mineralenheffingen zeer gering zijn, waar het huidige forfaitaire systeem grote systematische fouten kent. Ook zijn de toevalsfouten aanmerkelijk teruggebracht. Toevalsfouten zijn aanvaardbaar voor het milieu: zij middelen zich uit over de bedrijven in de regio en door de tijd heen. Bezien is of de resterende toevalsfouten ook aanvaardbaar zijn vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid, of dat in het heffingensysteem een heffingvrije voet zou moeten worden opgenomen ter grootte van de resterende onnauwkeurigheid. Van dat laatste is afgezien, omdat daarmee de sturingskracht van het systeem minder zou worden: bedrijven waarvoor de onnauwkeurigheid gunstig uitvalt zouden de heffingvrije voet kunnen opvullen en meer mest kunnen aanwenden. Voorts kunnen - nu de voorraad niet in de heffingsgrondslag is betrokken - heffingsplichtigen onnauwkeurigheden door fluctuaties in de voorraad opvangen: wordt in enig kalenderjaar als gevolg van toevallige meetfouten het mineralenoverschot te hoog vastgesteld, dan kan de heffingsplichtige door extra afvoer van met name dierlijke mest uit de voorraad een heffing vermijden; in het jaar waarin als gevolg van toevalsfouten het overschot te laag wordt berekend, ontstaat ruimte om de voorraad weer aan te vullen. Tot onrechtvaardigheden leiden deze fouten derhalve niet.'

(51)3.2 Uit onderdeel 2.5.7 komt naar voren dat bij de bemonstering van vloeibare dierlijke meststoffen de uitkomsten van de analyse van een monster niet systematisch naar boven of naar beneden mogen afwijken van de gemiddelde samenstelling van de vracht (zie sub b). Toevallige fouten zijn echter wél toegestaan; onder sub c is een nauwkeurigheidsnorm van 15% opgenomen, inhoudende dat in 95% van de gevallen (2s-interval) de toevallige afwijking tussen de samenstelling van het monster en de gemiddelde samenstelling van de vracht vloeibare dierlijke meststoffen niet meer dan 15% naar boven en niet meer dan 15% naar beneden mag zijn. Hieruit volgt derhalve dat in 5% van de gevallen wordt toegestaan dat de toevallige afwijking groter is dan 15%. 3.3 De Minister deelt mede dat de nauwkeurigheidsnorm van 15% gebaseerd is op de bevindingen van het Instituut voor Milieu- en Agritechniek te Wageningen in het rapport 'Toetsing van prototype monstername-apparatuur voor drijfmest in transportwagens' van juli 1996 (hierna: IMAG-rapport I).

(52)Hierin valt te lezen: 'Eerder onderzoek heeft aangetoond dat de gangbare technieken voor de bemonstering van drijfmest tijdens het laden van tankwagens behept zijn met een grote mate van onnauwkeurigheid. Dit vormt een ernstige belemmering voor de succesvolle invoering van het mineralenaangiftesysteem. In het hier beschreven onderzoek worden recent ontwikkelde monsternametechnieken beoordeeld ten aanzien van de zuiverheid en nauwkeurigheid. Als bemonsteringstechniek is het zijbuisconcept, het appelboorconcept, het bypassconcept en het KPS-apparaat in combinatie met roeren in de tank onderzocht. De eerste drie technieken nemen een monster in de zuigslang tijdens het laden of het lossen. Het KPS-apparaat is in de tankwand ingebouwd. Met genoemde technieken zijn van drie mestsoorten elk 30 vrachten bemonsterd en geanalyseerd. De verkregen waarden zijn vergeleken met waarden verkregen uit een referentieonderzoek. (...)'

(53)'Figuur 6 laat zien dat vier van de bemonsterde partijen varkensdrijfmest een uitzonderlijk laag drogestofgehalte hebben vergeleken met de andere partijen. De betreffende partijen zijn afkomstig van fokzeugenbedrijven. Uit de figuur blijkt dat bemonstering van deze partijen gepaard gaat met grotere relatieve afwijkingen ten opzichte van de referentie dan de andere partijen varkensdrijfmest. Dit betekent dat deze partijen in meer dan evenredige mate de nauwkeurigheid van de onderzochte monsternametechnieken beïnvloeden. Om deze reden zijn de zuiverheid en de nauwkeurigheid bij bemonstering van varkensdrijfmest vastgesteld met en zonder deze partijen.'

(54)'Tabel 4Nauwkeurigheid van de onderzochte monsternametechnieken per mestsoort en geanalyseerde parameter [waarbij N en P staan voor respectievelijk stikstof en fosfor; RN], uitgedrukt als relatieve fout (in %) naar beneden (O95) en naar boven (B95), waarbij de werkelijke waarde met 95% kans tussen de onder- en bovengrens ligt. Mestsoort Techniek N P (...) (...) O95 B95 O95 B95 Varkens laden Zijbuis 7 8 19 24 (n=30) (...) lossen Zijbuis 15 17 21 26 (...) Varkens¹ laden Zijbuis 4 4 6 7 (n=26) (...) lossen Zijbuis 3 3 4 4 Rundvee laden Zijbuis 7 8 15 17 (n=30) (...) Pluimvee laden Zijbuis 6 6 11 13 (n=30) (...) ¹De vier partijen zeugendrijfmest met de laagste drogestofgehalten zijn hier buiten beschouwing gelaten.'

(55)'Tabel 5 Gemiddelde waarden van de nauwkeurigheid van de onderzochte monsternametechnieken per mestsoort en geanalyseerde parameter [waarbij N en P staan voor respectievelijk stikstof en fosfor; RN], uitgedrukt als procentuele afwijking van de referentiewaarde. Mestsoort Techniek (...) N P (...) Varkens laden Zijbuis 7,5 21,5 (n=30) (...) lossen Zijbuis 16 23,5 (...) Varkens¹ laden Zijbuis 4 6,5 (n=26) (...) lossen Zijbuis 3 4 (...) Rundvee laden Zijbuis 7,5 16 (n=30) (...) Pluimvee laden Zijbuis 6 12 (n=30) (...) ¹De vier partijen zeugendrijfmest met de laagste drogestofgehalten zijn hier buiten beschouwing gelaten. Tabel 5 laat zien dat het buiten beschouwing laten van de vier vrachten met een uitzonderlijk laag drogestofgehalte de gevonden nauwkeurigheid van het bemonsteren van varkensdrijfmest aanzienlijk verbeterde.'

(56)'De nauwkeurigheid van de onderzochte technieken verschilt per mestsoort en geanalyseerde parameter. Bij het laden van zowel varkens-, rundvee- als pluimveedrijfmest is het zijbuisapparaat de meest nauwkeurige techniek voor stikstof en fosfor. De bereikte nauwkeurigheid voor de drie mestsoorten bedraagt respectievelijk 7, 16 en 12%. (...) Van zeugenmest is bekend dat die relatief snel uitzakt, hoe dunner de mest hoe sneller de ontmenging. (...) In dit onderzoek is gevonden (...) dat de bemonstering van deze zeer dunne zeugenmest aanleiding kan geven tot grote toevallige afwijkingen (Figuur 6). Het betrof hier vier vrachten waarvan het gemiddelde drogestofgehalte ca. 30 g/kg bedroeg, hetgeen ongeveer 50 % lager is dan het eerder genoemde gemiddelde. Bij het beoordelen van de risico's van de grote toevallige fouten voor de individuele zeugenhouder moet tevens rekening gehouden worden met het feit dat het fosforgehalte van deze zeer dunne mest gering is. Daardoor is de invloed van een dergelijke vracht van relatief geringe omvang op de uiteindelijke mineralenbalans. Ter vermindering van genoemde risico's is het aanbevelingswaardig binnen het bedrijf te zoeken naar mogelijkheden tot mengen van zeugenmest alvorens deze te bemonsteren en af te voeren. (...) Bij geautomatiseerde bemonstering wordt onder alle omstandigheden consequent hetzelfde bemonsteringsprotocol gevolgd met een vaste bedieningswijze van de apparatuur en de keuze van de monsternamemomenten gebaseerd op de vullingsgraad van de transporttank (...). Daardoor mag van geautomatiseerde monstername-apparatuur een nauwkeurigheid verwacht worden die vergelijkbaar zo niet beter is dan de nauwkeurigheid van de handmatige apparatuur zoals die gebruikt is binnen dit onderzoek. Bovendien kan automatisering van de bemonstering, waarbij de monstername en de monsterafhandeling zonder tussenkomst van menselijk handelen plaats vindt, leiden tot een verbetering van de nauwkeurigheid en fraudebestendigheid onder praktijkomstandigheden.'

(57)'Betrokken op stikstof en fosfor is de zijbuistechniek het meest nauwkeurig; voor varkens-, rundvee- en pluimveedrijfmest respectievelijk 4, 8 en 6% voor stikstof en 7, 16 en 12% voor fosfor.'

(58)3.4 In de nota naar aanleiding van het verslag van 20 november 1996 bij het wetsvoorstel ter invoering van de regulerende mineralenheffingen schrijft de Minister: 'De leden van de SGP-fractie willen inzicht hebben in de toegestane bemonsteringsmethoden. Zij wijzen op signalen over meetverschillen tussen verschillende bemonsteringsmethoden alsmede op signalen over grote verschillen in de hoogte van mineralengehalten binnen een te bemonsteren hoeveelheid meststoffen. Uit onderzoek is gebleken dat de huidige beschikbare en gehanteerde bemonsteringsapparatuur voor drijfmest niet voldoende geschikt is voor toepassing in het nieuwe wettelijke systeem. Daarom heb ik opdracht gegeven onderzoek naar nieuw te ontwikkelen apparatuur uit te voeren. In dat kader heeft het IMAG-DLO een prototype van een bemonsteringsapparaat voor drijfmest ontwikkeld, waarvan inmiddels is aangetoond dat het geen systematische afwijking heeft en waarmee het mogelijk is om representatieve monsters te nemen. (...) De onnauwkeurigheid van de voorgestelde bemonsteringstechnieken is dermate gering dat bedrijven bij een goede bedrijfsvoering geen risico lopen op een heffing als gevolg van deze onnauwkeurigheid. Eventuele toevalsfouten kunnen - ook voor pluimveemest - binnen de wettelijke systematiek worden opgevangen, middels het voorraadsaldo en de verrekeningsmogelijkheid.'

(59)'De protocollen voor analyse en weging worden evenwel zo opgesteld dat zich geen systematische fouten zullen voordoen.'

(60)3.5 Tijdens de plenaire behandeling op 29 april 1997 van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer stelt CDA-senator Braks in zijn eerste termijn het volgende aan de orde: 'Voor bedrijven met een mineralenoverschot vormt, naast de eventueel te betalen heffing, de afvoer van dierlijke mest een belangrijke kostenpost. Daarom is het van belang dat het overschot nauwkeurig wordt vastgesteld. Onnauwkeurigheden bij de vaststelling van het mineralengehalte kunnen grote gevolgen hebben voor de individuele ondernemer. De regeling voor bemonsteren en analyse is echter nog niet beschikbaar waardoor het moeilijk is, de effecten van het onderhavige wetsvoorstel goed te beoordelen. Ik zou de minister willen vragen, wat de stand van zaken is bij de uitwerking van deze regeling.'

(61)De Minister antwoordt hierop: 'De heer Braks heeft gevraagd naar de stand van zaken inzake de bemonstering en de analyse van mest. De voorbereiding van de invoering van een verantwoord stelsel van bemonstering, analyse en weging per 1 januari 1998 ligt op schema. Een dezer dagen zullen bijvoorbeeld de eisen bekend worden gemaakt die in dit verband aan intermediairs en laboratoria moeten worden gesteld.'

(62)In zijn tweede termijn reageert Braks als volgt: 'De betrouwbaarheid van de monsterneming is heel belangrijk. Het gaat er vooral om dat de regeling zeer tijdig en wel voor 1 januari klaar is. Als dat niet het geval is, blijft onzekerheid bestaan met betrekking tot het functioneren van het systeem.'

(63)3.6 In november 2002 is in opdracht van de Minister onder de titel 'Bemonsteringsnauwkeurigheid bij laden en lossen van transportvoertuigen voor drijfmest' wederom een rapport verschenen van het Instituut voor Milieu- en Agritechniek te Wageningen (hierna: IMAG-rapport II): 'Omdat deelnemers aan de verfijnde route van MINAS de keus hebben te bemonsteren bij het laden of bij het lossen van een vracht mest dienen beide monsters hetzelfde resultaat op te leveren voor de mineralenbalans, dat bovendien voldoende nauwkeurig is. Onderzocht werd of en in hoeverre de samenstelling van een vracht drijfmest gemeten (volgens MINAS-protocol) bij het lossen afwijkt van de samenstelling gemeten bij het laden. (...) Voor het onderzoek werden 38 vrachten drijfmest van verschillende diersoorten bij het laden en het lossen bemonsterd volgens MINAS-protocol. De bemonstering werd uitgevoerd met het zijbuisapparaat. (...) De resultaten van het onderzoek geven aan dat er verschil bestaat tussen MINAS bemonstering bij het laden en bij het lossen. Indien bij het lossen wordt bemonsterd is er aanzienlijke kans op een systematische onderschatting van (...) fosfor. Ontmenging van de mest in de transporttank is hiervan waarschijnlijk de oorzaak. Derhalve is bemonstering volgens MINAS-protocol bij het laden van een vracht drijfmest wel en bij het lossen niet een geschikte methode. Roeren van de tankinhoud vlak vóór het lossen kan een oplossing bieden. Bemonstering volgens MINAS-protocol bij het laden van een vracht drijfmest resulteert in een toevallige afwijking ten opzichte van de gemiddelde samenstelling van de vracht die voor stikstof kleiner en voor fosfor groter is dan de wettelijk toegestane norm van 15%. De toevallige afwijking voor stikstof en fosfor bedraagt respectievelijk 12% en 29%'

(64)'Bij de keuze tussen bemonstering bij laden en bij lossen is in de eerste plaats de vraag aan de orde of er sprake is van een zuivere bemonstering. Als de bemonstering niet zuiver is hebben we te maken met een systematische afwijking en is de methode niet geschikt voor toepassing in MINAS. De resultaten van dit onderzoek laten zien dat bemonstering volgens het voorgeschreven protocol bij het lossen niet zuiver is en dus een monster oplevert dat structureel afwijkt van de gemiddelde samenstelling van de tankinhoud. Daarom is bemonstering bij het lossen niet geschikt voor toepassing in MINAS, ondanks de grotere mate van nauwkeurigheid ten opzichte bemonstering bij het laden. Bemonstering bij het lossen zou een optie zijn als de tankinhoud vlak vóór het lossen mechanisch wordt geroerd. Echter, slechts een klein aantal transportvoertuigen beschikt over een roerinrichting. De gevonden bemonsteringsnauwkeurigheid bij het laden ligt voor stikstof binnen de wettelijk toegestane marge van 15%. Voor fosfor is dit niet het geval. Een vergelijkbaar resultaat voor fosfor werd gevonden in eerder uitgevoerd onderzoek van J et al.

(1996)[het IMAG-rapport I; RN], waarin bij de bemonstering van varkensdrijfmest met een handbediend zijbuisapparaat voor fosfor een relatieve nauwkeurigheid van 23% werd vastgesteld. Toen werden 4 vrachten zeugenmest voor het vaststellen van de nauwkeurigheidsnorm die wettelijk zou worden toegestaan buiten beschouwing gelaten en werd aanbevolen zeugenmest te bemonsteren vanuit een gemengde opslag/overslag. De onderzoeksresultaten wijzen uit dat voor het fosforgehalte van een MINAS-monster dat bij het laden is genomen met een grotere toevallige afwijking ten opzichte van de gemiddelde samenstelling van de vracht rekening gehouden moet worden dan de wettelijk toegestane 15%'

(65)3.7 In onderdeel 2.4.6 heb ik aan de hand van een rekenvoorbeeld de heffingssystematiek voor de verfijnde mineralenheffingen verduidelijkt. In dat voorbeeld bedraagt de hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen 500.000 kilogram dunne mest (mestcode 54a). Het gehalte fosfaat en stikstof hiervan is respectievelijk 3,20 en 8,00 gram per kilogram mest. Bedacht moet worden dat de fosfaat- en stikstofgehaltes vastgesteld worden op basis van bemonstering en analyse van deze monsters. Uit het in onderdeel 3.6 aangehaalde onderzoek komt naar voren dat de toevallige afwijking tussen de samenstelling van een monster en de werkelijke samenstelling van de mest ten aanzien van het fosfaat- dan wel stikstofgehalte respectievelijk 29% en 12% bedraagt. Dat betekent dat, binnen een betrouwbaarheidsinterval van 95%, de werkelijke gehaltes respectievelijk 29% en 12% lager of hoger kunnen liggen dan de door middel van bemonstering en analyse gevonden gehaltes: 95%-betrouwbaarheidsinterval fosfaatgehalte in g/kg stikstofgehalte in g/kg Ondergrens werkelijk gehalte 2,27 7,04 Analyse-uitkomst 3,20 8,00 Bovengrens werkelijk gehalte 4,13 8,96 In het voorbeeld in onderdeel 2.4.6 is de fosfaatheffing op basis van een analyse-uitkomst berekend op ƒ 34.410. Indien bij de berekening uitgegaan zou zijn van een gehalte van respectievelijk 2,27 en 4,13, was de fosfaatheffing berekend op ƒ 39.060

(66)respectievelijk ƒ 29.760.

(67)Tussen de hoogste en laagste uitkomsten die nog vallen binnen een betrouwbaarheidsinterval van 95% zit dus een verschil in heffing van 39.060 - 29.760 = ƒ 9.300. 4 Verrekening 4.1 Bij de behandeling in december 1995 van de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid heeft de Tweede Kamer bij motie overwogen 'dat invoering van een verplichte mineralenboekhouding naast de vele voordelen die hieraan verbonden zijn, ook het nadeel kent dat agrariërs zeer afhankelijk worden van een door hen niet te beïnvloeden factor, nl. de weersomstandigheden, wat als onrechtvaardig kan worden beschouwd; [en] dat bij afrekening op mineralenverliezen een middeling over meerdere jaren de eerder genoemde ervaring van onrechtvaardigheid kan verminderen; [en] (...) de regering [verzocht] het daarheen te leiden dat een dergelijke middeling, danwel een rekening courant systeem, wordt mogelijk gemaakt'.

(68)4.2 Voor het systeem van verfijnde mineralenheffingen is hieraan gevolg te geven door in titel 7 van hoofdstuk IV van de Wet

(69)de mogelijkheid van achterwaartse- en voorwaartse verliesverrekening op te nemen: 'TITEL

1. VERREKENING (...) Artikel 43
2. Ingeval in een kalenderjaar de belastbare hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof, bedoeld in artikel 24, minder is dan nihil, wordt deze verrekend met de belastbare hoeveelheden van de voorgaande drie kalenderjaren.
3. Indien na de verrekening een belastbare hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof van minder dan nihil resteert, wordt deze verrekend met de daarop volgende kalenderjaren. De verrekening vindt plaats door vermindering van de belastbare hoeveelheid van een volgend jaar tot ten minste nihil.
4. Verrekening met betrekking tot een kalenderjaar vindt slechts plaats indien met betrekking tot dat kalenderjaar aangifte van de verschuldigde verfijnde mineralenheffingen, bedoeld in artikel 22, is gedaan, en aan de in dat artikel bedoelde regels is voldaan.
5. De verrekening geschiedt en het verlenen van een uit een verrekening voortvloeiende teruggaaf, alsmede de vaststelling van een resterende belastbare hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof van minder dan nihil, geschiedt op verzoek door de inspecteur bij voor bezwaar vatbare beschikking. De aangifte wordt aangemerkt als verzoek.
6. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de verrekening en de vaststelling van het saldo.' 4.3 De bewindspersonen lichten toe dat '[m]et deze verrekeningsmogelijkheid (...) onder meer de negatieve gevolgen van weersomstandigheden voor de mineralenbalans [kunnen] worden opgevangen. Gekozen is voor een systematiek waarbij een overschrijding van de verliesnorm kan worden gecompenseerd met de onderschrijding van de verliesnorm in een eerder jaar, en waarbij onderschrijding van de verliesnorm in een later jaar kan leiden tot een teruggaaf van een in eerder jaar betaalde heffing. Teruggaaf wordt verleend voor maximaal drie voorgaande jaren. Aangezien niet op basis van objectieve criteria kan worden vastgesteld welk deel van de overschrijding of onderschrijding te wijten is aan weersomstandigheden en welk deel aan het mineralenmanagement van de agrariër, wordt een dergelijk onderscheid niet gemaakt.'

(70)4.4 De termijn van verliesverrekening is met ingang van 6 februari 2004 verlengd tot zes kalenderjaren (zie onderdeel 5.3). 5 MINAS-gat en nauwkeurigheidsnorm 5.1 In zijn brief aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de evaluatie van de Wet schrijft de Minister in mei 2002 over het zogenoemde MINAS-gat: 'Uit de praktijk komen geluiden over MINAS-heffingen op varkensbedrijven, die vrijwel geen landbouwgrond hebben. Dit is vreemd omdat op deze bedrijven geen mineralen naar de bodem kunnen verdwijnen. Daarenboven is het afvoeren van mest goedkoper dan het betalen van een heffing. Op dit moment worden voor de heffingen twee oorzaken genoemd. In de eerste plaats blijken de forfaits in de Meststoffenwet voor de vastlegging van mineralen in varkens niet in overeenstemming te zijn met de werkelijkheid. In 2003 zullen de forfaits daarom met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1998 worden aangepast aan de vernieuwde inzichten. Voor reeds onterecht opgelegde heffingen zal een regeling worden getroffen. (...) In de tweede plaats kan er sprake zijn van fouten bij de bemonstering en analyse van mest en voer. Op dit punt zijn er geen aanwijzingen voor structurele tekortkomingen. Het onderzoek wordt het komende jaar voortgezet en de resultaten zullen worden besproken in het overleg met het bedrijfsleven.'

(71)5.2 Onder verwijzing naar deze brief schrijft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de Staatssecretaris) met betrekking tot het MINAS-gat in november 2002 aan de Tweede Kamer: 'Het onderzoek heeft op dit moment de volgende resultaten opgeleverd:

1. Op basis van recent onderzoek van T is gebleken dat de vastlegging van mineralen in vleesvarkens hoger is dan de vastlegging volgens de MINAS-forfaits. Het gevolg hiervan is dat per vleesvarken structureel te weinig mineralenafvoer wordt berekend. Binnenkort zullen de nieuwe normen worden vastgelegd. De nieuwe normen zullen in de meststoffenwet worden vastgelegd en gelden met terugwerkende kracht tot
2. (...)
3. (...) Uit onderzoek blijkt dat er bij de bemonstering en analyse van mest sprake is van onnauwkeurigheden. De grootste onnauwkeurigheden treden op bij de bemonstering van mest. Ik wil er met nadruk op wijzen dat er hierbij geen structurele fouten in het MINAS-stelsel aan het licht zijn gekomen. De onnauwkeurigheden kunnen leiden tot te hoge of te lage mineralengehalten in de mest, waardoor bedrijven onterecht saldo opbouwen of een heffing moeten betalen. (...) De voorlopige conclusies van het onderzoek kunnen als volgt worden samengevat: * De omvang van het MINAS-gat verschilt per bedrijf. Slechts een klein deel van de bedrijven moet in alle afgelopen drie haren (1998 t/m 2000) heffing betalen (circa 10%). * De vastlegging van mineralen in varkens is in de Meststoffenwet op een te laag niveau vastgesteld. Hiervoor is reeds voorlopig uitstel van betaling van heffing verleend. Binnenkort zal ik de aangepaste normen vaststellen en de betrokken boeren hiervan in kennis stellen. * (...) * Er zijn geen structurele fouten in het MINAS-stelsel aan het licht gekomen. Onnauwkeurigheden (toevallige fouten) in de mestbemonstering, zowel afwijkingen naar boven als naar beneden, kunnen op dit moment als een oorzaak van het MINAS-gat worden aangemerkt.'

(72)5.3 Artikel I, onderdeel V, van de Wet van 10 december 2003 tot wijziging van de Meststoffenwet en van de Wet herstructurering varkenshouderij in verband met het schrappen van de tweede generieke korting en het aanbrengen van enkele praktische verbeteringen (Stb. 2003, 542) wijzigt uiteindelijk met terugwerkende kracht tot 1 januari 1998

(73)de tabellen IV en IVa van bijlage D van de Wet voor de diersoort varkens respectievelijk als volgt: Diersoort Diercategorie Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof - in kilogrammen - per dier kg fosfaat kg stikstof II. Varkens • Pasgeboren biggen 0,02 0,02 • Pas gespeende biggen 0,13 0,27 van ca. 6 weken • Biggen geleverd op ca. 0,31 0,63 10 weken, van ca. 25 kg • Vleesvarkens 1,37 2,80 • Fokzeugen (...) 2,51 5,10 • Opfokzeugen (...) 1,53 3,11 • Fokberen, van ca. 3,68 7,47 7 maanden en ouder • Slachtzeugen 2,51 5,10 Diersoort Diercategorie Hoeveelheid fosfaat onderscheidenlijk stikstof in kilogrammen levend gewicht kg kg fosfaat stikstof II. Varkens • Pasgeboren biggen 0,0141 0,0187 • Pas gespeende biggen 0,0122 0,0245 van ca. 6 weken • Biggen, geleverd op ca. 10 weken, 0,0122 0,0248 van ca. 25 kg • Opfokzeugen en -beren, van ca. 0,0123 0,0249 25 kg, tot ca. 7 maanden • Overige diercategorieën 0,0123 0,0250 Hiertoe wordt tevens het volgende geregeld: '

1. Indien toepassing van artikel I, onderdeel V, voor de jaren 1998 tot en met 2002 leidt tot een lagere belastbare hoeveelheid fosfaat, onderscheidenlijk stikstof, kan de aangifte of naheffingsaanslag door de inspecteur worden herzien bij voor bezwaar vatbare beschikking.
2. De in het eerste lid bedoelde herziening kan worden bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden varkens van de onderscheiden diercategorieën, genoemd in bijlage A bij de Meststoffenwet, en op basis van bij ministeriële regeling vast te stellen correctiefactoren, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, onderscheidenlijk stikstof.' Voorts wordt in artikel I, onderdeel D, de verrekeningsmogelijkheid van artikel 43 van de Wet verruimd: 'In artikel 43, eerste lid van de Meststoffenwet wordt "de voorgaande drie kalenderjaren" vervangen door: de voorgaande zes kalenderjaren.'

(74)5.4 Deze wijzigingen licht de Staatssecretaris op 27 mei 2003 als volgt toe: 'Bij de aangifte in het kader van het in hoofdstuk IV van de Meststoffenwet neergelegde stelsel van regulerende mineralenheffingen moet onder meer worden opgegeven hoeveel mineralen in dieren in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf zijn afgevoerd. Dat gebeurt aan de hand van forfaitaire normen die in de tabellen IV en IVa van bijlage D van de Meststoffenwet zijn opgenomen. (...) In de praktijk zijn veel varkenshouders met weinig of geen grond, die alle mest van hun bedrijf hadden afgevoerd en een sluitende mineralenbalans hadden moeten hebben, toch met mineralenheffingen geconfronteerd. (...) Gebleken is dat die heffingen het gevolg zijn van onnauwkeurigheden in de hoogte van de forfaits voor varkens en bij de bemonstering van dierlijke meststoffen. Eerstgenoemde onnauwkeurigheden betreffende de forfaitaire gehaltes aan fosfaat en stikstof in varkens. (...) Dit leidt ertoe dat varkenshouders ten onrechte heffing zijn verschuldigd over mineralen, die niet naar het milieu verloren zijn gegaan, maar in de varkens zelf zijn vastgelegd. De genoemde onnauwkeurigheden bij bemonstering betreffen de variaties in analyse-uitslagen die bij de mestbemonstering kunnen optreden. Uit een door een werkgroep met betrokkenheid van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onderzoeksinstellingen, LTO Nederland en de Nederlandse Vakbond voor Varkenshouders verrichte analyse van alle aan- en afvoerposten van het stelsel van regulerende mineralenheffingen is namelijk gebleken dat er grote variaties bij de mestbemonstering kunnen optreden als gevolg van toevallige fouten die eigen zijn aan de wijze van meten (rapport van maart 2003). Soms vallen analyse-uitslagen hierdoor te hoog uit, soms te laag. Bij middeling van de uitslagen worden die uitschieters evenwel ondervangen. De huidige termijn van drie jaar voor verrekening ingevolge artikel 43 van de Meststoffenwet van een saldo met een heffing uit het verleden is evenwel niet altijd toereikend voor middeling gebleken, met als gevolg dat de desbetreffende agrariërs alsnog met een heffing worden geconfronteerd. Als oplossing voor de bedrijven die geconfronteerd zijn met onbedoelde heffingen stel ik daarom de volgende twee voorzieningen voor, die ik de Tweede Kamer heb aangekondigd bij brief van 21 februari jl. (Kamerstukken II 2000/03, 28 385, nr. 16). Allereerst stel ik voor de forfaits met betrekking tot de diersoort varken (...) in de tabellen IV en IVa van bijlage D te verhogen (...). De verhoging van de forfaits zal terugwerken tot en met 1 januari 1998, de datum waarop het stelsel van regulerende mineralenheffingen in werking is getreden (...). Verder stel ik voor om ter inperking van de nadelige gevolgen van de variaties bij de mestbemonstering de verrekeningstermijn ter verlengen van drie tot zes jaar (...). Dit betekent dat bedrijven die over 1998 heffing waren verschuldigd en deze heffing nog niet hebben kunnen verrekenen, deze heffing alsnog kunnen verrekening indien zij in 2002, 2003 of 2004 een saldo opbouwen. Het aantal bedrijven dat na zes jaar bij verrekening alsnog heffing moet betalen zal gelet op de middeling van de analyse-uitslagen tot een minimum worden teruggebracht.'

(75)5.5 In het op 23 april 2003 gehouden algemeen overleg stelt de Staatssecretaris het MINAS-gat en de nauwkeurigheid van de bemonstering aan de orde: 'De verlenging van de periode van verrekening met terugwerkende kracht tot zes jaar houdt een demping in over een periode van zes jaar. Bij de problematiek van het Minas-gat is de verwachting dat bij demping over zes jaar minder dan 1% betalingen zal moeten doen. De staatssecretaris wijst op het voorstek tot aanpassing van het systeem in forfaitaire zin in verband met de onnauwkeurigheid van de bemonstering van met name zeugenmest. De resultaten van het IMAG-onderzoek zijn inmiddels ingehaald door nieuwe resultaten van het IMAG, waaruit blijkt dat de uitslagen van 29% bijgesteld moeten worden naar 16%. De achtergrond hierbij ligt in statistische berekeningen in het kader van hulpstukbemonstering ten opzichte van het totale monster.'

(76)5.6 Bij brief van 23 mei 2003 gaat de Staatssecretaris nader in op de nauwkeurigheid van bij bemonstering: 'Het Instituut voor Milieu- en Agritechniek (IMAG) heeft in opdracht van het ministerie van LNV in 2002 een onderzoek uitgevoerd naar het verschil in bemonsteringsnauwkeurigheid bij het laden en het lossen van vrachten drijfmest [zie onderdeel 3.6; RN]. Dit onderzoek resulteerde in een bemonsteringsnauwkeurigheid van 29% voor fosfaat. Bij de berekening van deze bemonsteringsnauwkeurigheid is het IMAG, in nauw overleg met mijn departement, uitgegaan van een aantal aannames. Uit nadere analyse van de meetresultaten is gebleken dat één van deze aannames aanpassing verdient. Bij de initiële berekeningen is het effect van de systematiek in het verloop van de mestsamenstelling tijdens het laden van het mestvoertuig, resulterend in correlatie tussen deelmonsters uit dezelfde vracht, op enkele procentpunten geschat zonder het werkelijk statistisch te hebben onderzocht. Nadere beschouwing van de onderzoeksgegevens heeft geleerd dat het effect van deze systematiek van meer invloed is op de bemonsteringsnauwkeurigheid dan eerder gedacht. De andere analyse heeft uitgewezen dat de bemonsteringsnauwkeurigheid voor fosfaat 16% bedraagt. Dit is vergelijkbaar met de uitkomsten van eerder door het IMAG uitgevoerd onderzoek waarbij een bemonsteringsnauwkeurigheid werd vastgesteld voor fosfaat van 15%. De wettelijke toegestane afwijking bij bemonstering van dierlijke mest bedraagt 15%. Aanvullend op het IMAG onderzoek wordt op dit moment door het Praktijkonderzoek Veehouderij nog een onderzoek uitgevoerd naar de betrouwbaarheid van het MINAS bemonsteringsprotocol. Rapportage over dit onderzoek verwacht ik begin juni te ontvangen. In zie echter op dit moment geen aanleiding om de regelgeving op het punt van bemonstering te wijzigen.'

(77)5.7 Naar aanleiding van een uitspraak van het Gerechtshof 's-Hertogenbosch vraagt Tweede Kamerlid Van den Brink (LPF) in 2006 naar de onnauwkeurigheden bij bemonstering van mest. De Minister antwoordt hierop: 'Zo de uitspraak van het Hof Den Bosch al gevolgen zou hebben, (...) raken deze niet aan het huidige mestbeleid, ook niet als het gaat om de hoeveelheidsbepaling. Het huidige wettelijke stelsel en de voorschriften voor de bemonstering van drijfmest wijken immers op essentiële onderdelen af van hetgeen gold in 1998 en 1999, de periode waarop de uitspraak van het Hof Den Bosch betrekking heeft. Inmiddels is het destijds voorgeschreven handmatige bemonsteringsapparaat vervangen door een automatisch bemonsteringsapparaat. Het onderzoeksrapport waaraan de uitspraak refereert is dientengevolge achterhaald door een onderzoek naar automatische bemonsteringsapparatuur uit 2005. (...) De afwijkingen die zich bij bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen voordoen, zijn toevallige fouten die voor een bedrijf de ene keer ongunstig en de andere keer gunstig uitpakken. Afhankelijk van het aantal vrachten dat wordt afgevoerd middelen deze fouten zich in de tijd uit. (...) Overigens vallen de toevallige fouten die zich bij de bemonstering en analyse van drijfmest voordoen lager uit dan in de jaren waarop de uitspraak van het Hof Den Bosch betrekking heeft. Destijds moest voor de bemonstering van drijfmest gebruik worden gemaakt van handmatig te bedienen bemonsteringsapparatuur. Sinds 2001 is evenwel het gebruik van een automatisch bemonsteringsapparaat voor de bemonstering van drijfmest verplicht. Het aansturingsmechanisme van de automatische bemonsteringsapparatuur moet zodanig zijn afgesteld dat gedurende het laden van drijfmest op de voorgeschreven momenten uit een vracht drijfmest verschillende deelmonsters worden genomen. Hierdoor is de nauwkeurigheid van automatische bemonsteringsapparatuur aanmerkelijk groter dan die van het handmatige bemonsteringsapparaat. Uit het in 2005 door het Instituut voor Agrotechnology & Food Innovations van Wageningen UR uitgevoerde onderzoek blijkt dat de nauwkeurigheid van de bemonstering van drijfmest - waaronder mest van zeugen en vleesvarkens - gemiddeld [mijn cursivering; RN] ruimschoots binnen de wettelijke marge van 15 procent blijft, indien de deelmonstering daadwerkelijk wordt uitgevoerd op de in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet [ingevoerd per 1 januari 2006; RN] voorgeschreven momenten.'

(78)5.8 In dit, in oktober 2005 gepubliceerde, rapport van Agrotechnology and Food Innovations van Wageningen UR, getiteld 'Vaststellen van de bemonsteringsnauwkeurigheid van drijfmest' blijkt het volgende: 'Doel van dit onderzoeksproject was om: * vast te stellen hoe groot de huidige [mijn cursivering; RN] bemonsteringsnauwkeurigheid is van drijfmest; * na te gaan in hoeverre de bemonsteringsnauwkeurigheid kan worden verbeterd (...). Voor het vaststellen van de bemonsteringsnauwkeurigheid werd in het najaar van 2004 een aantal vrachten drijfmest tijdens het laden bemonsterd met automatische bemonsteringsapparatuur [mijn cursiveringen; RN] volgens MINAS protocol (...). Uit de verschillen tussen de MINAS-monsters en de gemiddelden van de controlemonsters is de bemonsteringsnauwkeurigheid berekend. (...) De nauwkeurigheid is uitgedrukt als procentuele afwijking met een betrouwbaarheid van 95%. Als een waarde x gemeten is dan kan men een interval construeren door de nauwkeurigheid (in %) bij x op te tellen en af te trekken. Dit interval geeft aan dat in 95% van de gevallen de werkelijke waarde ligt in het aangegeven interval. Tabel 3 Bemonsteringsnauwkeurigheid van drijfmest (in procenten) bij een betrouwbaarheid van 95%, berekend voor alle bemonsterde vrachten, voor de vrachten nertsendrijfmest en voor alle vrachten exclusief nertsendrijfmest. Aantal Nauwkeurigheid (%) vrachten Stikstof Fosfor (...) Alle bemonsterde vrachten 105 8 47 (...) Nertsendrijfmest 13 12 64 (...) Alle vrachten exclusief nertsendrijfmest 92 7 16 (...) Tabel 3 laat zien dat, over alle bemonsterde vrachten berekend, een zeer geringe nauwkeurigheid voor fosfor wordt gevonden. Voor stikstof (...) is de nauwkeurigheid beduidend groter. Als nertsendrijfmest meegenomen wordt in de berekening van de nauwkeurigheid dan resulteert een afwijking voor fosfor van 47%. Indien de 13 vrachten nertsendrijfmest buiten beschouwing worden gelaten dan bedraagt de afwijking voor fosfor 16%. Deze komt vrijwel overeen met de in eerder onderzoek vastgestelde afwijking waarop de wettelijke toegestane bemonsteringsfout is gebaseerd. (...) De gevonden afwijking voor stikstof van 7% voldoet ruimschoots aan de wettelijk toegestane marge van 15%, zoals deze is opgenomen in de Regeling hoeveelheidsbepaling en zoals deze onder het stelsel van gebruiksnormen zal gelden. Omdat dit resultaat consistent is in vergelijking met eerdere onderzoeken mag gesteld worden dat bemonstering van drijfmest volgens het huidige voorgeschreven protocol voor stikstof voldoende nauwkeurig is. (...) Om analysekosten te besparen is het toegestaan om maximaal twaalf mestmonsters te mengen tot één te analyseren mengmonster [zie onderdeel A, lid 8, van bijlage 2 van de Regeling; RN]. Het maken van mengmonsters resulteert echter in een grotere afwijking bij het vaststellen van de hoeveelheid N en P die van een bedrijf wordt afgevoerd. Hoe groter het aantal vrachtmonsters per mengmonster, hoe groter de afwijking. Het werken met mengmonsters wordt daarom afgeraden' 6 Verhouding tot artikel 104 van de Grondwet 6.1 In verscheidene artikelen van de Wet zijn bepalingen opgenomen op grond waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling nadere, maar soms ook van de Wet afwijkende, regels (kunnen) worden gesteld. In een aantal gevallen is daarbij sprake van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Hierbij dient binnen drie maanden na het tijdstip waarop een dergelijke regeling in werking treedt een voorstel van wet tot goedkeuring van deze regeling aan de Tweede Kamer te worden gezonden. Indien het voorstel niet wordt aangenomen dan wel wordt ingetrokken, worden de wijzigingen onverwijld bij ministeriële regeling ongedaan gemaakt. 6.2 Over de verhouding tussen de delegatiebepalingen in de Wet en artikel 104 van de Grondwet schrijven de bewindspersonen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van de regulerende mineralenheffingen het volgende: 'In artikel 104 van de Grondwet is bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet en dat andere heffingen van het Rijk bij de wet worden geregeld. (...) Buiten kijf staat dat zowel ten aanzien van belastingen als ten aanzien van andere heffingen met delegatie terughoudend moet worden omgegaan. Het gaat immers om de waarborging van de rechtszekerheid van de burgers. Ten aanzien van belastingen komt de aan de dag te leggen terughoudendheid ook tot uitdrukking in het destijds door de Tweede Kamer aanvaarde amendement-Van Rooijen c.s., dat ten grondslag heeft gelegen aan het in artikel 104 van de Grondwet gemaakte onderscheid. In dit amendement wordt uitgesproken dat delegatie aan de regering ongewenst is ten aanzien van de elementen van het bel