ECLI:NL:PHR:2009:BI3877

(1)Mr. Knigge Zitting: 12 mei 2009 Conclusie inzake: [Verdachte]

1. Verdachte is door het Gerechtshof te 's-Gravenhage, zitting houdende te Arnhem, bij arrest van 4 juni 2007 wegens
2. "Medeplegen van het opzettelijk overtreden van een in artikel 5 van de Wet op de accijns opgenomen verbod, meermalen gepleegd" en
3. "Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven, terwijl hij daarvan leider of bestuurder was" veroordeeld tot vijf jaar gevangenisstraf, met aftrek. Het Hof heeft voorts een aantal in beslag genomen voorwerpen verbeurd verklaard en van één voorwerp de teruggave aan verdachte gelast, zoals in het arrest weergegeven.
4. Namens de verdachte hebben wijlen mr. G.P. Hamer en mr. B.P. de Boer, advocaten te Amsterdam, drie middelen van cassatie voorgesteld. Het eerste middel stelt de verbindendheid van in het bijzonder art. 7 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen aan de orde en overstijgt daarmee verre het belang van de onderhavige strafzaak.
5. Inhoudsopgave 1-3 Introductie BESPREKING VAN HET EERSTE MIDDEL
6. Inleidende opmerkingen
7. De relevante regelgeving
8. De voorgeschiedenis
9. De totstandkoming van de artt. 41 en 59 RO en de daarop gebaseerde regelgeving
10. Toekomstig recht
11. De rechtsgeldigheid van de regelgeving
12. De geschonden belangen
13. Inbedding in het stelsel van strafvordering
14. Art. 17 Gw en art. 6 EVRM
15. De jurisprudentie van de Hoge Raad
16. Conclusie BESPREKING VAN DE OVERIGE MIDDELEN 15 Bespreking van het tweede middel 16 Bespreking van het derde middel 17-19 Afronding BESPREKING VAN HET EERSTE MIDDEL
17. Inleidende opmerkingen 4.1 Het eerste middel klaagt dat het Hof Arnhem niet bevoegd was om, in de vorm van nevenzittingsplaats van het Hof 's-Gravenhage, kennis te nemen van de onderhavige zaak nu het Hof Arnhem niet formeel, althans by law als bedoeld in de artt. 5 en 6 EVRM en/of conform de daaraan door art. 59 RO gestelde eisen, is aangewezen als nevenzittingsplaats van het Hof 's-Gravenhage. 4.2 De zaak werd in eerste aanleg behandeld door de Rechtbank Rotterdam, die zitting hield in Zutphen. Daarover klaagt het middel niet. In hoger beroep werd de zaak behandeld door het Hof 's-Gravenhage, dat zitting hield in Arnhem. Daarover klaagt het middel wel. Betoogd wordt dat art. 7 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen en het daarop gebaseerde Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken rechtsgeldigheid missen aangezien genoemd art. 7 geen of onvoldoende basis heeft in de Wet RO. Bijgevolg zou art. 6 EVRM zijn geschonden omdat de verdachte niet is berecht door een "tribunal established by law". 4.3 Art. 7 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen (dat betrekking heeft op de gerechtshoven) kan moeilijk los worden gezien van art. 8 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, dat betrekking heeft op de rechtbanken. Als art. 7 niet rechtsgeldig is, is art. 8 dat ook niet. Daarom zal ik, hoewel over de gang van zaken in eerste aanleg niet wordt geklaagd, beide artikelen in de beschouwing betrekken.

(2)4.4 De stelling dat de artt. 7 en 8 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen onverbindend zijn omdat de Wet RO daarvoor geen wettelijke basis biedt, is door mij verdedigd in een tweetal publicaties waarop in de toelichting op het middel een beroep wordt gedaan.

(3)Het zal dan ook geen verwondering wekken dat ik meen dat de stellers van het middel op dit punt het gelijk aan hun zijde hebben. Ik voeg daar echter meteen aan toe dat nadere beschouwing mij tot het inzicht heeft gebracht dat ik in bedoelde publicaties op één niet onbelangrijk punt een overhaaste conclusie heb getrokken. Ik houd niet langer staande dat de artt. 41 en 59 RO geen basis bieden voor de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen die buiten het rechtsgebied van de rechtbank of het gerechtshof zijn gelegen. Waarmee overigens nog niet gezegd is dat het gebruik dat de regering van haar aanwijzingsbevoegdheid heeft gemaakt in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever en met het stelsel van de wet. 4.5 Dat de stellers van het middel mijns inziens het gelijk aan hun zijde hebben als het gaat om de verbindendheid van de artt. 7 en 8 van genoemd besluit, wil nog niet zeggen dat het middel slaagt. De vraag die namelijk nog beantwoording behoeft, is wat van dat gelijk de consequentie dient te zijn. Is, als het Hof in strijd met de wet buiten het eigen ressort zitting heeft gehouden, het gevolg daarvan dat de gewezen uitspraak aan nietigheid lijdt? Zo ja, wat is van die nietigheid dan de grond? 4.6 De reden dat de vraag naar de consequentie van de onverbindendheid het verdient te worden geproblematiseerd, is gelegen in de belangen die op het spel staan. Het gaat in casu allesbehalve om een incident. In de lagere jurisprudentie is voor zover ik weet altijd stilzwijgend uitgegaan van de rechtsgeldigheid van de genoemde artikelen.

(4)Aan de Hoge Raad is de vraag naar de verbindendheid nooit voorgelegd, maar een reden tot ambtshalve ingrijpen heeft de Hoge Raad in de kwestie niet gezien. Op basis van de artt. 7 en 8 van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen heeft zich dan ook een praktijk ontwikkeld waarin grote aantallen strafzaken worden afgedaan buiten het arrondissement of het ressort van het bevoegde gerecht.

(5)De budgettaire toewijzing en personele bezetting van de betrokken gerechten zijn daarop afgestemd.

(6)Eén en ander betekent dat het verbinden van nietigheid aan het bedoelde verzuim niet alleen de behandeling van een groot aantal lopende strafzaken op losse schroeven zet, maar mogelijk ook kan leiden tot een verstopping van het strafrechtelijk systeem, waardoor het belang dat toekomstige zaken binnen een aanvaardbare termijn worden berecht ernstig in het gedrang kan komen.

(7)4.7 Hoe vanzelfsprekend het op het eerste gezicht ook moge lijken dat de kromheid van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen wordt beantwoord met een rechtlijnige sanctie, bij nadere beschouwing verliest een dergelijke rechtlijnigheid veel van haar aantrekkelijkheid. Ik merk daarbij op dat het verbinden van sancties aan vormverzuimen nimmer een automatisme is, maar altijd berust op een afweging van de betrokken belangen. Het is daarom dat de aandacht in het navolgende mede zal uitgaan naar de achterliggende belangen. De vraag daarbij is welke belangen met de onverbindende regeling worden gediend en hoe zwaar die belangen wegen. Daarnaast is de vraag welke belangen door die regeling in het gedrang komen. Het gaat daarbij in het bijzonder om de vraag of en in hoeverre de verdedigingsrechten van de verdachte worden geschonden. 4.8 De stellers van het middel zetten het vraagstuk mijns inziens terecht in de sleutel van art. 6 EVRM. Dat verdragsartikel maakt dat de ruimte voor een belangenafweging beperkt is. Aan het recht van de verdachte op een berechting door een tribunal established by law mag niet tekort worden gedaan. Tegelijk maakt het verdragsartikel dat slechts beperkte betekenis kan worden toegekend aan het gegeven dat de Hoge Raad - naar al even werd opgemerkt - de op het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen gebaseerde praktijk schijnt te hebben aanvaard.

1. De relevante regelgeving 5.1 Art. 41 RO luidt als volgt: "
2. De rechtbank is gevestigd in de hoofdplaats van het arrondissement.
3. De nevenvestigingsplaatsen van de rechtbank zijn vermeld in de bij deze wet behorende bijlage. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nevenzittingsplaatsen worden aangewezen. Tevens kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen.
4. De voordracht voor een krachtens het tweede lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is voorgelegd.
5. Het bestuur verdeelt de zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, met inachtneming van de regels, bedoeld in het tweede lid.
6. De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, de niet-rechterlijke leden van een meervoudige kamer, de gerechtsambtenaren, de rechterlijke ambtenaren in opleiding, de gerechtsauditeurs en de buitengriffiers kunnen in de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen alle werkzaamheden, ook buiten de terechtzitting, verrichten waartoe zij in de hoofdplaats bevoegd zijn.
7. De griffie van de hoofdplaats is voor de zaken die in de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen worden behandeld, mede daar gevestigd.
8. Stukken en zaken kunnen worden ingediend en gedeponeerd bij de griffie in de plaats waar de zaak wordt behandeld, met dien verstande dat in nevenzittingsplaatsen geen zaken kunnen worden gedeponeerd. Het bestuur kan in het bestuursreglement bepalen dat in een nevenzittingsplaats geen stukken kunnen worden ingediend.
9. Onze Minister kan, na overleg met het bestuur van de rechtbank, bepalen dat in een zaak de terechtzitting zal worden gehouden op een door hem aan te wijzen locatie in de hoofdplaats van het arrondissement, buiten de hoofdplaats van het arrondissement of buiten het arrondissement, indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen." Met betrekking tot de gerechtshoven is een vergelijkbare regeling getroffen in art. 59 RO. Dit artikel luidt als volgt: "
10. Het gerechtshof is gevestigd in de hoofdplaats van het ressort.
11. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nevenzittingsplaatsen worden aangewezen. Tevens kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de nevenzittingsplaatsen.
12. De voordracht voor een krachtens het tweede lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is voorgelegd.
13. Het bestuur verdeelt de zaken over de hoofdplaats en de nevenzittingsplaatsen, met inachtneming van de regels, bedoeld in het tweede lid.
14. De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, de niet-rechterlijke leden van een meervoudige kamer, de gerechtsambtenaren, de gerechtsauditeurs en de buitengriffiers kunnen in de nevenzittingsplaatsen alle werkzaamheden, ook buiten de terechtzitting, verrichten waartoe zij in de hoofdplaats bevoegd zijn.
15. De griffie van de hoofdplaats is voor de zaken die in de nevenzittingsplaatsen worden behandeld, mede daar gevestigd.
16. Stukken en zaken kunnen worden ingediend en gedeponeerd bij de griffie in de plaats waar de zaak wordt behandeld, met dien verstande dat in nevenzittingsplaatsen geen zaken kunnen worden gedeponeerd. Het bestuur kan in het bestuursreglement bepalen dat in een nevenzittingsplaats geen stukken kunnen worden ingediend.
17. Onze Minister kan, na overleg met het bestuur van het gerechtshof, bepalen dat in een zaak de terechtzitting zal worden gehouden op een door hem aan te wijzen locatie in de hoofdplaats van het ressort, buiten de hoofdplaats van het ressort of buiten het ressort, indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen." 5.2 De artt. 7 en 8 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen (hierna: het Besluit) zijn gebaseerd op resp. art. 59 lid 2 en art. 41 lid 2 RO. De artikelen luiden als volgt:

(8)"Artikel 7

1. Bij gebrek aan voldoende zittingscapaciteit of aan gespecialiseerde zittingscapaciteit in de hoofdplaats of een nevenzittingsplaats binnen het ressort, kan het bestuur van een gerechtshof, de Raad voor de rechtspraak verzoeken tijdelijk een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het ressort aan te wijzen voor de behandeling van een zaak of categorieën van zaken met het oog op een snellere behandeling van die zaken.
2. De tijdelijke aanwijzing van een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het ressort als bedoeld in het eerste lid geldt voor ten hoogste drie jaren en kan een maal worden verlengd.
3. De nevenzittingsplaatsen buiten het ressort, die op grond van het eerste lid kunnen worden aangewezen, zijn de hoofdplaatsen van de andere ressorten.
4. De Raad wijst zo veel als mogelijk een of meer nevenzittingsplaatsen aan in een of meer aangrenzende ressorten.
5. Zaken waarvoor, vanwege hun aard dan wel de feiten of omstandigheden die met die zaken samenhangen, behandeling binnen het rechtsgebied waarin zij zijn aangebracht is aangewezen, worden zo veel als mogelijk binnen het rechtsgebied behandeld.
6. Indien de aanwijzing betrekking heeft op strafzaken vindt de aanwijzing niet plaats, dan nadat de Raad daarover het College van procureurs-generaal heeft gehoord.
7. Bij het aanwijzen van een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het ressort voor de behandeling van categorieën van zaken geeft de Raad aan voor welke periode de aanwijzing geldt.
8. De aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant.
9. Het zesde tot en met het achtste lid zijn van overeenkomstige toepassing op de verlenging van de aanwijzing als bedoeld in het tweede lid." en "Artikel 8
10. Bij gebrek aan voldoende zittingscapaciteit of aan gespecialiseerde zittingscapaciteit in de hoofdplaats, een nevenvestigingsplaats of een nevenzittingsplaats binnen het arrondissement kan het bestuur van een rechtbank, de Raad voor de rechtspraak verzoeken tijdelijk een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het arrondissement aan te wijzen voor de behandeling van een zaak of categorieën van zaken met het oog op een snellere behandeling van zaken.
11. De tijdelijke aanwijzing van een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het arrondissement als bedoeld in het eerste lid geldt voor ten hoogste drie jaren en kan een maal worden verlengd.
12. De nevenzittingsplaatsen buiten het arrondissement, die op grond van het eerste lid kunnen worden aangewezen, zijn de hoofdplaatsen en nevenvestigingsplaatsen van de andere arrondissementen.
13. De Raad wijst zo veel als mogelijk een of meer nevenzittingsplaatsen aan in een of meer aangrenzende arrondissementen.
14. Zaken waarvoor, vanwege hun aard dan wel de feiten of omstandigheden die met die zaken samenhangen, behandeling binnen het rechtsgebied waarin zij zijn aangebracht is aangewezen, worden zo veel als mogelijk binnen het rechtsgebied behandeld.
15. Indien de aanwijzing betrekking heeft op strafzaken vindt de aanwijzing niet plaats, dan nadat de Raad daarover het College van procureurs-generaal heeft gehoord.
16. Bij het aanwijzen van een of meer nevenzittingsplaatsen buiten het arrondissement voor de behandeling van categorieën van zaken geeft de Raad aan voor welke periode de aanwijzing geldt.
17. De aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant.
18. Het zesde tot en met het achtste lid zijn van overeenkomstige toepassing op de verlenging van de aanwijzing als bedoeld in het tweede lid." 5.3 De Raad voor de rechtspraak heeft van de aldus toegekende aanwijzingsbevoegdheid onder meer gebruik gemaakt door het nemen van het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken (hierna: Aanwijzingsbesluit).

(9)De artt. 1, 2 en 3 van dit Aanwijzingsbesluit luiden als volgt: "Artikel 1 Onder een megastrafzaak wordt verstaan een strafzaak waarvan de behandeling ter terechtzitting door een meervoudige kamer naar verwachting 30 uren of meer in beslag zal nemen. Artikel 2

1. Voor de behandeling van megastrafzaken door een gerechtshof worden de hoofdplaatsen van de andere gerechtshoven als nevenzittingsplaats aangewezen.
2. De aanwijzing geschiedt voor de duur van drie jaar, te rekenen vanaf de inwerkingtreding van dit besluit. Artikel 3
3. Voor de behandeling van megastrafzaken door een rechtbank worden de hoofdplaatsen en de nevenvestigingsplaatsen van de andere rechtbanken als nevenzittingsplaats aangewezen." 5.4 Het Aanwijzingsbesluit werd in 2004 gepubliceerd met een daarbij behorende toelichting. Het algemeen deel van die toelichting houdt het volgende in: "De behandeling van zogenaamde megastrafzaken vormt een grote belasting voor veel gerechten. De omvang is vaak zodanig dat er zonder aanvullende maatregelen onvoldoende zittingscapaciteit is om de zaak tijdig te behandelen, zodat sprake is van een terugkerende piekbelasting als bedoeld in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen (Stb. 2004, 288). De belasting is verder juist in megastrafzaken landelijk zeer ongelijk verdeeld: vooral de gerechten in de Randstad hebben hiermee te kampen. Om die reden is overeenkomstig een convenant tussen de Raad voor de rechtspraak en de rechtbank Rotterdam bij die rechtbank het Landelijk Coördinatiecentrum Megazaken (LCM) ingericht: onder leiding van de landelijke coördinator megazaken draagt dit bij aan een evenwichtige landelijke verdeling van megastrafzaken over de gerechten. In dit besluit worden de nevenzittingsplaatsen voor één categorie van zaken aangewezen. Voor het doen behandelen van zaken in een nevenzittingsplaats is alleen het gerechtsbestuur van het relatief competente gerecht bevoegd. De gerechtsbesturen van de rechtbanken worden bij hun besluitvorming in deze bijgestaan door de landelijke coördinator, die op grond van de haar ter beschikking staande gegevens vorm geeft aan een landelijke coördinatie. Die samenwerking heeft vorm gekregen in een convenant dat door alle overige rechtbanken is gesloten met de rechtbank Rotterdam, waar het LCM organisatorisch is ondergebracht. De bijzondere aard van megastrafzaken maakt afwijking nodig van het uitgangspunt dat alleen nevenzittingsplaatsen in aangrenzende rechtsgebieden worden aangewezen (vierde lid van de artikelen 6a en 6b Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen). Bij de uitvoering en het geven van verwijzingen op basis van dit Aanwijzingsbesluit en het convenant houdt de landelijke coördinator er wel rekening mee dat bij toepassing van de overeengekomen criteria zo mogelijk wordt verwezen naar een nevenzittingsplaats in een rechtsgebied dat grenst aan dat van de bevoegde rechtbank." 5.5 Volgens art. 41 lid 4 en art. 59 lid 4 RO is het bestuur van het gerecht verantwoordelijk voor de verdeling van de zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Het is dus het bestuur van de bevoegde rechtbank of het bevoegde gerechtshof dat dient te beslissen of een bepaalde megastrafzaak op één van de vele nevenzittingsplaatsen moet worden behandeld. Aan deze regel wordt in de toelichting op het Aanwijzingsbesluit lippendienst bewezen. In feite echter ligt de verdeling van de megastrafzaken over de verschillende gerechten in handen van het LCM, het Landelijk Coördinatiecentrum Megazaken. Het is de landelijke coördinator die, zo heet het, de gerechtsbesturen "bijstaat" in hun besluitvorming. 5.6 Het Aanwijzingsbesluit is, zo blijkt uit de toelichting, bedoeld om de piekbelasting op te vangen die het gevolg kan zijn van de behandeling van megastrafzaken. Nu vermindert de belasting van een gerecht op zich niet als zaken ver buiten de hoofdplaats van het gerecht worden afgehandeld. Integendeel, zou men zeggen, die belasting neemt alleen maar toe als rechters telkens grote afstanden moeten afleggen om de zaak te kunnen behandelen. Het doel (evenwichtiger verdeling van belasting) kan dan ook alleen gerealiseerd worden als de behandeling op een buitenplaats gecombineerd wordt met de mogelijkheid om rechters van andere gerechten als plaatsvervanger in te zetten. Zie art. 40 lid 2 RO, dat bepaalt dat de rechters in een rechtbank van rechtswege rechter-plaatsvervanger zijn in de overige rechtbanken.

(10)Een vergelijkbare voorziening is met betrekking tot de raadsheren van de gerechtshoven getroffen in art. 58 lid 2 RO. Het resultaat is dat de zaak alleen nog maar in naam door het bevoegde gerecht wordt behandeld. Wie door de geconstrueerde schijn heenkijkt, ziet dat de zaak wordt behandeld door een ander, niet bevoegd gerecht, in een zittingszaal van dat andere gerecht, door rechters die bij dat andere gerecht werkzaam zijn en met bijstand van een griffier die eveneens aan dat andere gerecht verbonden is.

(11)5.7 De vraag die het middel aan de orde stelt, is of deze schijnvertoning een voldoende basis heeft in de wet in formele zin, meer in het bijzonder in de artt. 41 en 59 RO. Om die vraag te kunnen beantwoorden, zal ik eerst de wordingsgeschiedenis van de huidige regeling bespreken. 6. De voorgeschiedenis 6.1 De mogelijkheid om buiten de hoofdplaats zitting te houden werd in 1933 in de Wet RO opgenomen als compensatie voor de opheffing van een aantal rechtbanken en kantongerechten.

(12)De Tweede Kamer vreesde dat de bereikbaarheid van de gerechten in het gedrang zou komen. De langere reistijden van de justitiabelen zouden wel eens tot een toename van het aantal verstekzaken kunnen leiden. Als doekje voor het bloeden werd de mogelijkheid geopend om buiten de hoofdplaats zitting te houden. Aan art. 34 RO werd een derde lid toegevoegd dat inhield dat bij AMvB kon worden bepaald dat in bepaalde kantons ook buiten de hoofdplaats zitting kon worden gehouden in plaatsen die door de AMvB werden aangewezen. Art. 50 lid 2 RO verklaarde daarbij art. 34 lid 3 van overeenkomstige toepassing op de enkelvoudige kamers van de rechtbank. Door deze introductie van wat de "ommegaande" (of reizende) rechter werd genoemd, zou een goede rechtsbedeling verzekerd blijven.

(13)De ratio van de nieuw geschapen mogelijkheid was zogezien te waarborgen dat de burger het recht dicht bij huis zou kunnen vinden. De rechter kwam naar de burger toe.

(14)6.2 Art. 34 lid 3 RO werd in 1989 vernummerd tot art. 34 lid 2 RO. Art. 50 lid 2 RO werd daarbij aangepast.

(15)In 1992 werd art. 34 lid 2 RO van overeenkomstige toepassing verklaard op de belastingkamers van de gerechtshoven (art. 71 lid 4 RO).

(16)6.3 De mogelijkheid om buiten het eigen rechtsgebied zitting te houden werd voor het eerst geïntroduceerd in de Vreemdelingenwet.

(17)De herziening van 1994 bracht een concentratie van rechtsmacht bij de "Vreemdelingenkamer" van de Rechtbank 's-Gravenhage.

(18)De reden daarvoor was gelegen in de bevordering van de rechtseenheid. Om toch iets van de voorheen bestaande territoriale spreiding overeind te houden, werd bepaald dat de Rechtbank buiten het eigen rechtsgebied kon rechtspreken. In art. 33a Vreemdelingenwet werd één en ander als volgt tot uitdrukking gebracht: "

1. In afwijking van artikel 8:7 van de Algemene wet bestuursrecht is voor beroepen tegen beschikkingen, gegeven op grond van deze wet, de rechtbank te 's-Gravenhage bevoegd.
2. De rechtbank te 's-Gravenhage kan, voor zover het betreft beroepen, ingesteld tegen beschikkingen, gegeven op grond van deze wet, buiten het arrondissement terechtzittingen houden in de volgende nevenzittingsplaatsen: Alkmaar, Almelo, Amsterdam, Arnhem, Assen, Breda, Dordrecht, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, 's-Hertogenbosch, Leeuwarden, Maastricht, Middelburg, Roermond, Rotterdam, Utrecht, Zutphen en Zwolle. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere nevenzittingsplaatsen worden aangewezen voor zover het betreft de behandeling van zaken als bedoeld in artikel 34a.
3. De president van de rechtbank te 's-Gravenhage bepaalt welke zaken op de terechtzittingen van de nevenzittingsplaatsen zullen worden behandeld.
4. De rechtbank te 's-Gravenhage kan in de nevenzittingsplaatsen alle werkzaamheden, ook buiten de terechtzitting, verrichten waartoe zij ook in het arrondissement bevoegd is." 6.4 Een parallel met de wijziging van de Wet RO in 1933 is niet moeilijk aan te wijzen. Destijds werd een concentratie van rechtsmacht (veroorzaakt door de opheffing van rechtbanken en kantongerechten) ook gecompenseerd met de mogelijkheid om op nevenzittingsplaatsen recht te spreken. De MvA met betrekking tot de wijziging van de Vreemdelingenwet vermeldde dat bij de keuze van de verschillende nevenlocaties bepalend waren geweest de plaatsen waar vreemdelingen zich in afwachting van de beslissing plegen op te houden.

(19)De gedachte dat het recht dicht bij de mensen moet worden gebracht (of blijven), lijkt zogezien ook in 1994 een leidende gedachte te zijn geweest. In zoverre is er een overeenkomst in ratio legis. 6.5 Dat neemt niet weg dat in 1994 toch een wat buitenissige figuur in de Vreemdelingenwet werd geïntroduceerd. In het ingediende wetsvoorstel werd aanvankelijk niet van rechtspreken op nevenzittingsplaatsen gesproken, maar van een verwijzing van de zaak door de Rechtbank 's-Gravenhage naar de genoemde andere rechtbanken. In de MvT, waarin wel de term nevenzittingsplaatsen werd gehanteerd, werd de nodige moeite gedaan om uiteen te zetten dat deze verwijzing verschilde van de verwijzing waarvan het voorgestelde art. 8.1.3.1 Awb [thans art. 8.13 Awb] sprak. Voor de Awb-verwijzing was uitdrukkelijke instemming vereist van de rechtbank waarnaar werd verwezen. Die instemming was hier niet vereist. De rechtbanken hadden eenvoudig te "gehoorzamen". "Zij ressorteren ook in zoverre onder de verantwoordelijkheid van de voorzitter van de Haagse rechtbank".

(20)In de toelichting op de Nota van wijziging, waarbij art. 33a zijn definitieve redactie kreeg, werd deze ondergeschiktheidsrelatie nog een uitdrukkelijk bevestigd.

(21)6.6 Men kan zich afvragen hoe de bevoegdheid van de Rechtbank 's-Gravenhage om in bijvoorbeeld Zwolle zittingen te houden, voor de aldaar gevestigde Rechtbank Zwolle enige gehoorzaamheidsplicht in het leven kan roepen. Maar duidelijk moge zijn dat de gedachte van de "ommegaande" of reizende rechter niet aan het wetsvoorstel ten grondslag lag. Het waren de rechters van de Rechtbank Zwolle die uit naam van de Haagse rechtbank recht dienden te spreken. Een direct daarmee samenhangend verschil met de op de Wet RO gebaseerde aanwijzing van nevenzittingsplaatsen was dat art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet niet leidde tot een vergroting van het aantal plaatsen waar recht werd gesproken. Eén en ander onderstreept dat het hier in wezen om een bevoegdheidsregeling ging. Het enige verschil dat de wetgever zag met de afgeleide competentie die door een verwijzing ex art. 8.1.3.1 Awb werd geschapen, was gelegen in het ontbreken van het instemmingsvereiste. Het ging dus eigenlijk om een verwijzing sui generis. Aandacht verdient dat er in de gegeven toelichtingen niet op werd gewezen dat de rechters van (bijvoorbeeld) de Rechtbank Zwolle van rechtswege rechter-plaatsvervanger waren van de Rechtbank 's-Gravenhage.

(22)Kennelijk stond de plicht tot rechtspreken die uit art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet voortvloeide, daar los van.

(23)6.7 De Wet van 16 september 1993, Stb. 515 wijzigde de artt. 34 lid 2 RO en 50 lid 2 RO. De wijziging van art. 34 lid 2 RO hield in dat de aan te wijzen nevenzittingsplaats ook "buiten het kanton" gelegen kon zijn. Deze wijziging werkte via de overeenkomstige toepassing die art. 50 lid 2 RO aan het artikellid gaf, door in de aanwijzing van de nevenzittingsplaatsen van de rechtbanken. Die nevenzittingsplaatsen mochten ook buiten het arrondissement liggen. De wijziging van art. 50 lid 2 RO hield in dat de beperking tot de enkelvoudige kamers kwam te vervallen. Ook de meervoudige strafkamer mocht dus buiten het arrondissement zaken afhandelen. Deze samenhangende wijzigingen werden in de MvT als volgt toegelicht

(24): "Ingevolge artikel 50, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie bestaat reeds lang de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur andere plaatsen dan de hoofdplaats van het arrondissement worden aangewezen als nevenzittingsplaatsen van de enkelvoudige kamers van een rechtbank. Thans wordt voorgesteld deze mogelijkheid ook voor de meervoudige kamers te creëren. Verder wordt thans, door middel van een aanpassing van artikel 34, tweede lid, - dat in artikel 50, tweede lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard - voorzien in de mogelijkheid dat kan worden bepaald dat ook buiten het rechtsgebied in met name aan te wijzen plaatsen terechtzittingen worden gehouden. Dat is nodig in verband met de gebouwelijke voorzieningen die niet overal voor alle zaken even geschikt zijn. Voor Lelystad valt te denken aan grote, veel publiek trekkende zaken waarop de behuizing voorlopig niet is berekend. Ook voor andere rechtbanken kan dit nuttig zijn; men denke bij voorbeeld aan strafzaken tegen terroristen die bijzondere voorzieningen vragen die niet overal eenvoudig zijn te verwezenlijken." 6.8 De wetswijziging trad op 1 januari 1994 in werking. Van de geboden mogelijkheid werd in datzelfde jaar nog gebruikgemaakt, zij het voor een wat ander doel dan in de MvT als reden voor de wijziging was opgevoerd. Bij Besluit van 4 juli 1994, Stb. 503 werd in het Besluit nevenzittingsplaatsen een nieuw art. 3a ingevoegd, dat luidde: "1. De arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage kan, voor zover het betreft de behandeling van zaken als bedoeld in artikel 34a van de Vreemdelingenwet, buiten het arrondissement terechtzittingen houden in de volgende nevenzittingsplaatsen: te Loenen en Tilburg. 2. Artikel 33a, derde en vierde lid, van de Vreemdelingenwet is van toepassing." 6.9 Uit de toelichting op het wijzigingsbesluit blijkt dat art. 3a mogelijk moest maken dat zitting werd gehouden in de Huizen van Bewaring waarin veel van de vreemdelingen verbleven. Het recht werd zo wel heel dicht bij de mensen gebracht. Twee van de vier Huizen van Bewaring die in de toelichting werden genoemd, waren niet gelegen in een gemeente die in art. 33a lid Vreemdelingenwet al als nevenzittingsplaats was aangewezen, namelijk het Huis van Bewaring in Tilburg en Nieuwersluis in Loenen.

(25)Kennelijk werden daarom alleen Loenen en Tilburg in art. 3a lid 1 genoemd. 6.10 Men kan zich afvragen waarom niet gekozen werd voor een uitbreiding van de nevenzittingsplaatsen die in art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet werden genoemd. Het antwoord werd in de toelichting gegeven: "Dit besluit behelst niet een uitbreiding van het aantal nevenzittingsplaatsen als bedoeld in art. 33a van de Vreemdelingenwet". Het Huis van Bewaring in Tilburg zou "bediend" worden door de Rechtbank 's-Hertogenbosch, Nieuwersluis zou "bediend" worden door Amsterdam en Haarlem. Uit deze toelichting blijkt dat de Besluitgever zich bewust was van het verschil tussen een nevenzittingsplaats "als bedoeld in art. 33a van de Vreemdelingenwet" en nevenzittingsplaatsen als bedoeld in de Wet RO. Om een verwijzingsbevoegdheid sui generis ging het in casu niet. Vandaar dat de weg van de Wet RO werd gekozen en niet de weg van art. 33a Vreemdelingenwet. 6.11 Voor alle duidelijkheid zij erop gewezen dat het verschil tussen de in de Vreemdelingenwet genoemde nevenzittingsplaatsen en de bij art. 3a Besluit aangewezen nevenzittingsplaatsen niet gelegen was in het feit dat art. 3a (alleen) betrekking had op beroepen tegen vrijheidsontnemende en vrijheidsbeperkende maatregelen als bedoeld in art. 34a Vreemdelingenwet. Dergelijke beroepen vielen onder de algemene noemer van art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet, zodat daarvoor geen aparte grondslag nodig was. Dit blijkt ook uit het feit dat het kennelijk mogelijk werd geacht dat (bijvoorbeeld) de Rechtbank Zwolle op grond van art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet beroepen ex art. 34a Vreemdelingenwet behandelde in het plaatselijke Huis van Bewaring. 6.12 Bij Besluit van 7 augustus 1996, Stb. 421 werd art. 3a lid 1 Besluit nevenzittingsplaatsen aangevuld met Alphen aan den Rijn en Haarlemmermeer. De reden was dat de vreemdelingenbewaring inmiddels ook in de Huizen van Bewaring te Alphen aan den Rijn en Zoetermeer alsmede in het Aanmeldcentrum Schiphol werden tenuitvoergelegd en het praktisch was om de beroepen daartegen op locatie te behandelen. Ik merk op dat Alphen aan den Rijn in het arrondissement 's-Gravenhage lag en Haarlemmermeer in het arrondissement Haarlem. Om een verkapte verschuiving van competentie ging het hier dus niet. De Rechtbanken 's-Gravenhage en Haarlem ontleenden de vereiste bevoegdheid immers aan resp. het eerste en het tweede lid van art. 33a Vreemdelingenwet. Het ging om een uitbreiding van het aantal plaatsen waar recht werd gesproken, zodat regeling in art. 3a Besluit nevenzittingsplaatsen inderdaad aangewezen was. 6.13 In 1998 werd art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet gewijzigd.

(26)Na Haarlem werd toegevoegd: Haarlemmermeer. Tevens werd aan het artikellid een tweede volzin toegevoegd, luidende: "Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere nevenzittingsplaatsen worden aangewezen voor zover het betreft de behandeling van zaken als bedoeld in art. 34a". 6.14 Deze wijziging werd in de MvT als volgt toegelicht:

(27)"In verband met zaken die worden gegenereerd door procedures in het Aanmeldcentrum Schiphol is het uit praktisch oogpunt wenselijk dat de rechtbank te 's-Gravenhage in de gemeente Haarlemmermeer (Schiphol) nevenzittingen gaat houden. Het betreft hier verzoeken om voorlopige voorzieningen en beroepen tegen vrijheidsbeperkende en ontnemende maatregelen als bedoeld in artikel 34a. De vermelding van Haarlemmermeer in het tweede lid van artikel 33a en de toevoeging van de voorgestelde volzin aan dit artikellid bieden de wettelijke basis voor bovenbedoelde mogelijkheid." In het Verslag werd gevraagd of het niet zinvol zou zijn om de mogelijkheid te bieden om tijdelijk ook andere nevenzittingsplaatsen aan te wijzen nu daaraan in de toekomst weleens behoefte zou kunnen ontstaan. Het antwoord in de Nota naar aanleiding van het verslag was dat het wetsvoorstel "uitdrukkelijk" in die mogelijkheid voorzag.

(28)6.15 Het lijkt erop dat de wetgever het zicht op de regelgeving was kwijtgeraakt. De toevoeging van de tweede volzin aan art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet berustte op een misverstand. De "delegatiegrondslag" van art. 3a Besluit nevenzittingsplaatsen was immers (zoals in de toelichting op de eerste versie van het artikel uit 1994 met zoveel woorden wordt gesteld) gelegen in art. 50 jo. art. 34 lid 2 RO. In de mogelijkheid om tijdelijk andere nevenzittingsplaatsen aan te wijzen behoefde het wetsvoorstel dus niet te voorzien. Die mogelijkheid was er al. 6.16 Erger misschien nog was dat Haarlemmermeer niet thuis hoorde in het rijtje plaatsen in wat nu de eerste volzin was geworden. Die volzin voorzag zoals wij zagen in afgeleide competentie door middel van een verwijzing sui generis. Dat bracht mee dat daarin alleen hoofdplaatsen van arrondissementen (lees: rechtbanken) als nevenzittingsplaats konden worden genoemd. Haarlemmermeer viel echter onder de Rechtbank Haarlem (dat al in art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet werd genoemd). De reden om Haarlemmermeer in het rijtje op te nemen was - als ik de MvT goed begrijp - dat men in het Aanmeldcentrum Schiphol ook verzoeken om voorlopige voorzieningen wilde gaan behandelen. Dat kon niet op basis van het bestaande art. 3a Besluit nevenzittingsplaatsen (waarin Haarlemmermeer was aangewezen als nevenzittingsplaats), omdat dat artikel zich beperkte tot beroepen ex art. 34a Vreemdelingenwet. Dat probleem had echter door een wijziging van bedoeld art. 3a verholpen kunnen worden. De aangewezen weg was dus een wijziging van het Besluit nevenzittingsplaatsen geweest, waarbij de genoemde beperking ten aanzien van Haarlemmermeer werd opgeheven. 6.17 De wetswijziging van 1998 vormde het begin van een vervaging van het verschil tussen nevenzittingsplaatsen in de zin van art. 33a Vreemdelingenwet en nevenzittingsplaatsen in de zin van de Wet RO. In 2001 maakte de Vreemdelingenwet plaats voor de Vreemdelingenwet 2000.

(29)Art. 33a keerde in de nieuwe wet terug als art.

1. De leden 1, 3 en 4 werden daarbij vrijwel ongewijzigd overgenomen. De regeling van de nevenzittingsplaatsen echter veranderde. Voortaan dienden alle nevenzittingsplaatsen bij AMvB te worden aangewezen. Het nieuwe artikellid luidde: "
2. De rechtbank te 's-Gravenhage kan, voor zover het betreft beroepen, ingesteld tegen besluiten, gegeven op grond van deze wet, terechtzittingen houden in nevenzittingsplaatsen. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat, overeenkomstig de daarbij te stellen regels, ook buiten de hoofdplaats van het arrondissement of buiten het arrondissement terechtzittingen zullen of kunnen worden gehouden." 6.18 In de MvT op het in 1999 ingediende wetsvoorstel werd gesteld dat het vanwege de grote instroom van zaken wenselijk was om de beperking tot de vijf op dat moment in art. 33a lid 2 Vreemdelingenwet genoemde nevenzittingsplaatsen te laten vervallen. Daardoor zou de instroom effectiever en flexibeler verdeeld kunnen worden over meerdere rechtbanken.

(30)De nevenzittingsplaatsen waar de Rechtbank 's-Gravenhage "voortaan" recht kon spreken zouden "bovendien niet noodzakelijkerwijs gelegen hoeven te zijn in de hoofdplaatsen van de arrondissementen. Een nevenzittingsplaats kan dus ook zijn een Aanmeldcentrum (Schiphol, Zevenaar of Rijsbergen) of een huis van bewaring. Deze nevenzittingsplaatsen zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen".

(31)6.19 De MvT zweeg daarbij over de vraag hoe art. 71 lid 2 Vreemdelingenwet 2000 zich verhield tot art. 50 jo. art. 34 lid 2 RO. Was het artikellid eigenlijk overbodig of was de aparte delegatiegrondslag in de Vreemdelingenwet 2000 nodig om iets van de eigen kleur die de aanwijzing als nevenzittingsplaats op basis van de Vreemdelingenwet oorspronkelijk had, te behouden? Opmerkelijk is in elk geval dat art. 3a Besluit nevenzittingsplaatsen bij de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 alleen de hoogstnoodzakelijke technische wijzigingen onderging.

(32)De aanwijzing van de nevenzittingsplaatsen die tot dan toe in de Vreemdelingenwet waren vermeld, vond namelijk plaats in het gelijktijdig inwerkinggetreden Vreemdelingenbesluit 2000. Art. 7.1 van dit besluit luidde: "De nevenzittingsplaatsen, bedoeld in art. 71, tweede lid, tweede volzin, van de Wet zijn de hoofdplaatsen van de arrondissementen alsmede Haarlemmermeer." De keuze van het Vreemdelingenbesluit 2000 als plaats van regeling werd niet toegelicht. Het resultaat was in elk geval dat de nevenzittingsplaatsen in twee verschillende AMvB's werden aangewezen. Daardoor bleef, bedoeld of onbedoeld, iets van het oorspronkelijke verschil in functie zichtbaar. 6.20 Intussen was nog een andere toepassing gegeven aan de sinds 1 januari 1994 bestaande mogelijkheid om nevenzittingsplaatsen buiten het arrondissement van de rechtbank aan te wijzen. De ervaring had geleerd dat het nodig was om structurele voorzieningen te treffen voor zogeheten risicovolle zaken, zaken waarin de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen niet optimaal of althans bezwaarlijk in het gewone gerechtsgebouw verwezenlijkt konden worden. Daarom werden, eerst in Amsterdam, later ook in Rotterdam, speciale locaties ingericht waar deze risicovolle zittingen gehouden konden worden. Met het oog daarop werd in 1998 in het Besluit nevenzittingsplaatsen een art. 3b ingevoegd, dat - na wijzigingen in 1999 en 2001 - als volgt luidde:

(33)"

1. De arrondissementsrechtbanken kunnen, voor zover het betreft de meervoudige kamers voor strafzaken, buiten het arrondissement terechtzittingen houden in de nevenzittingsplaatsen Amsterdam en Rotterdam.
2. De president van de arrondissementsrechtbank bepaalt welke zaken op de terechtzittingen van de nevenzittingsplaatsen Amsterdam en Rotterdam zullen worden behandeld.
3. De kamers, bedoeld in het eerste lid, kunnen in de nevenzittingsplaatsen Amsterdam en Rotterdam alle werkzaamheden, ook buiten de terechtzitting, verrichten waartoe zij ook in het arrondissement bevoegd zijn." 6.21 Ook de gerechtshoven kenden hun risicovolle zaken. De speciale voorzieningen in Amsterdam en Rotterdam waren ook daarvoor bedoeld. De realisering van die bedoeling vergde evenwel wetswijziging. De mogelijkheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het rechtsgebied van het desbetreffende gerecht lagen, bestond namelijk niet voor de gerechtshoven. De Wet van 25 april 2000, Stb. 177 voegde aan art. 60 RO (dat betrekking had op de gerechtshoven) een vierde lid toe, dat bepaalde dat art. 34 lid 2 RO van overeenkomstige toepassing was.

(34)Op basis daarvan werd bij Besluit van 13 juni 2001, Stb. 306 in het Besluit nevenzittingsplaatsen een nieuw art. 1a ingevoegd, dat op dezelfde leest was geschoeid als het zojuist besproken art. 3b van het besluit. 6.22 Aandacht verdient dat dezelfde wet die art. 60 lid 4 RO invoerde, aan art. 60 RO ook nog een vijfde lid toevoegde dat luidde als volgt: "5. Onze Minister van Justitie kan, na overleg met de president van het gerechtshof, bepalen dat in een zaak de terechtzitting zal worden gehouden in een door hem aan te wijzen locatie in de hoofdplaats van het ressort, buiten de hoofdplaats van het ressort of buiten het ressort, indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen." Vergelijkbare artikelleden werden toegevoegd aan art. 34 RO en aan art. 50 RO. De Minister van Justitie kreeg dus ook de bevoegdheid om ten aanzien van kantongerechtzaken en ten aanzien van rechtbankzaken te bepalen dat de zitting op een bijzondere locatie diende te worden gehouden. Telkens was expliciet bepaald dat die locatie buiten het rechtsgebied van het gerecht gelegen kon zijn. 6.23 Hoe deze bevoegdheid van de Minister zich verhield tot de mogelijkheid die de artt. 1a en 3b Besluit nevenzittingsplaatsen boden om risicovolle zittingen naar Amsterdam of Rotterdam te verplaatsen, behoeft hier niet in extenso besproken te worden. Maar duidelijk moge zijn dat de bijzondere locaties die de Minister kon aanwijzen door de wetgever niet werden gezien als nevenzittingsplaatsen van het gerecht. Dat zal te maken hebben met het incidentele karakter van deze locaties. Niet bepaald werd dat de griffie van het gerecht (zoals bij nevenzittingsplaatsen wel het geval was

(35)) mede op deze locaties was gevestigd. Het zal ook te maken hebben met het verschil in bevoegdheid. De bevoegdheid om te bepalen dat de zitting op een nevenzittingsplaats werd gehouden, was telkens toebedeeld aan de president van het gerecht. Met de bevoegdheid van de Minister om een locatie aan te wijzen, werd gestalte gegeven aan de eigen verantwoordelijkheid die de Minister claimde "voor het bewaken van de veiligheid in de gebouwen waar recht wordt gesproken".

(36)Ook dat gaf aan die bevoegdheid een uitzonderlijk karakter. 6.24 In de MvT was gesteld dat het wetsvoorstel zelf geen financiële consequenties had. De leden van D66 toonden zich daarover kritisch. De Minister ging een eind met hen mee.

(37)Hij antwoordde als volgt: "De leden van de D66-fractie stellen terecht vast dat als bijvoorbeeld in een bij de Roermondse arrondissementsrechtbank aanhangige zaak wordt besloten tot het houden van de zitting in bijvoorbeeld Amsterdam, die in Amsterdam te houden zitting een zitting van de arrondissementsrechtbank te Roermond is. Dit betekent, zoals de leden van D66-fractie ook veronderstellen, dat op de in het voorbeeld genoemde zitting wordt opgetreden door tot die Roermondse rechtbank behorende rechters en bij het Roermondse arrondissementsparket werkzame officieren van justitie. Een besluit van de minister tot het aanwijzen van een andere zittingslocatie kan derhalve tot gevolg hebben dat in verband met het elders houden van de zitting kosten worden gemaakt, bijvoorbeeld reis- en verblijfkosten voor rechters en officieren van justitie en transportkosten (van dossiers etc.). Het wetsvoorstel heeft strikt bezien geen financiële gevolgen, maar in geval van gebruikmaking van de voorgestelde bevoegdheid van de minister om te bepalen dat een zitting in een concrete zaak elders plaatsvindt, kan daarvan derhalve wel sprake zijn. De hiervoor genoemde kosten worden dan opgevangen binnen de lopende begroting van het ministerie van Justitie." 6.25 Dit antwoord onderstreept dat het wetsvoorstel geen verkapte verschuiving van rechterlijke bevoegdheid beoogde. Hoewel vraag en antwoord betrekking hadden op de aan de Minister toegekende bevoegdheid, is er geen reden om aan te nemen dat het anders lag als de president van het gerecht besloot om een risicovolle zitting naar Amsterdam te verplaatsen. 6.26 Het wordt tijd voor het opmaken van de balans. De stand van zaken bij de indiening van het wetsvoorstel dat leidde tot de invoering van de artt. 41 en 59 RO was als volgt. De Wet RO kende in de artt. 60 lid 4 en 50 lid 2 jo. 34 lid 2 een expliciete grondslag voor het aanwijzen van nevenzittingsplaatsen die buiten het ressort of het arrondissement van het desbetreffende gerecht waren gelegen. Van die mogelijkheid was in het Besluit nevenzittingsplaatsen een bescheiden gebruik gemaakt. Het ging daarbij telkens om een uitbreiding van het aantal plaatsen waar recht werd gesproken, niet om een verkapte toedeling van bevoegdheid. Die plaatsen werden aangewezen vanwege hun bijzondere karakter: Aanmeldcentra en Huizen van Bewaring (art. 3a van het besluit); extra beveiligde zittingszalen (artt. 1a en 3b van het besluit). Voor een deel werd het recht daardoor dichter bij de justitiabele gebracht (art. 3a), voor een deel niet (artt. 1a en 3b). Steeds echter ging het om een "ommegaande" of reizende rechter. 6.27 Ook art. 71 lid 2 Vreemdelingenwet 2000 gaf expliciet de bevoegdheid om bij AMvB nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het arrondissement van de bevoegde rechtbank waren gelegen. Het ging daarbij om een compensatie voor de concentratie van alle rechtsmacht bij de Rechtbank 's-Gravenhage, zodat toch nog recht kon worden gedaan aan de gedachte dat het recht bij de burgers moet worden gebracht. Maar de bedoeling was niet dat daartoe het aantal plaatsen waar recht werd gesproken werd uitgebreid. In feite ging het om een regeling van afgeleide bevoegdheid, om een verwijzing sui generis. De strekking was om de instroom van zaken "effectiever en flexibeler" te verdelen over de verschillende rechtbanken. Dat eigen karakter kwam nog tot uiting in het gegeven dat de nevenzittingsplaatsen in het Vreemdelingenbesluit 2000 werden aangewezen en dus niet in het Besluit nevenzittingsplaatsen. 7. De totstandkoming van de artt. 41 en 59 RO en de daarop gebaseerde regelgeving 7.1 De totstandkoming van de artt. 41 en 59 RO maakte deel uit van een ingrijpende moderniseringsoperatie van de rechterlijke organisatie die haar beslag kreeg door de inwerkingtreding van twee wijzigingswetten op 1 januari 2002. Eén van die wetten was de Wet organisatie en bestuur gerechten (Stb. 2001, 582). De artt. 41 en 59 RO werden bij die wet vastgesteld. 7.2 Tot de moderniseringsoperatie behoorde de integratie van de kantongerechten in de verschillende rechtbanken. Met het oog daarop werd in het wetsvoorstel een onderscheid geïntroduceerd tussen nevenvestigingsplaatsen en nevenzittingsplaatsen. De bedoeling was dat de (meeste van de) bestaande kantongerechtlocaties bij wijze van garantie als nevenvestigingsplaats van de rechtbank werden aangewezen.

(38)Dit diende bij AMvB te geschieden. Nevenzittingsplaatsen hadden een lagere status; die konden door het bestuur van het gerecht worden aangewezen. Eén en ander kreeg vorm in het voorgestelde art. 2.3.1.2 (later vernummerd tot art. 41 RO). Dit ontwerpartikel luidde als volgt: "

1. De rechtbank is gevestigd in de hoofdplaats van het arrondissement.
2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nevenvestigingsplaatsen worden aangewezen en kunnen regels worden gesteld voor de verdeling van zaken over hoofdplaats en nevenvestigingsplaatsen.
3. Het bestuur kan binnen het arrondissement nevenzittingsplaatsen aanwijzen waar zittingen kunnen worden gehouden.
4. Het bestuur wijst de zaken aan die in de hoofdplaats en in nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen worden behandeld.
5. Onze Minister kan, na overleg met het bestuur van de rechtbank, bepalen dat in een zaak de terechtzitting zal worden gehouden in een door hem aan te wijzen locatie in de hoofdplaats van het arrondissement, buiten de hoofdplaats van het arrondissement of buiten het arrondissement, indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen." 7.3 Het met betrekking tot de gerechtshoven voorgestelde art. 2.4.1.2 (het tegenwoordige art. 59 RO) was op precies dezelfde wijze opgezet. Er werd dus ook hier onderscheid gemaakt tussen nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, hoewel daaraan geen duidelijke behoefte bestond. Later werd daarop teruggekomen.

(39)In art. 59 RO wordt thans alleen over nevenzittingsplaatsen gesproken. 7.4 Wat aan de voorgestelde artikelen opvalt, is dat een uitdrukkelijke bevoegdheid ontbreekt om nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het ressort of het arrondissement van het gerecht zijn gelegen. Sterker nog, in het derde lid wordt telkens gesproken van de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen binnen het ressort resp. het arrondissement. Dat past ook bij het feit dat het om een bevoegdheid gaat die aan het bestuur van het gerecht was toegekend. Buiten het eigen territoir kan dat bestuur moeilijk regeren. Dat de bij AMvB aan te wijzen nevenvestigingsplaatsen wél buiten het rechtsgebied van het gerecht konden liggen, lag gezien de specifieke achtergrond van de creatie van dit type plaatsen (het garanderen van het voortbestaan van de kantonrechtspraak) niet voor de hand. Bovendien kan erop worden gewezen dat in het vijfde lid telkens uitdrukkelijk was bepaald dat de door de Minister aan te wijzen locatie ook buiten het arrondissement of buiten het ressort kon liggen. Het ontbreken van een dergelijke uitdrukkelijke grondslag in het tweede lid lijkt aldus te bevestigen dat het ondenkbaar werd geacht dat een gerecht buiten het eigen rechtsgebied (neven)gevestigd zou kunnen zijn. 7.5 Het ontbreken van de mogelijkheid om nevenlocaties aan te wijzen die buiten het rechtsgebied van het desbetreffende gerecht zijn gelegen werd niet toegelicht. Misschien was de gedachte dat de deconcentratie van de vreemdelingenrechtspraak een afdoende grondslag vond in art. 71 lid 2 Vreemdelingenwet 2000 en dat aan de artt. 1a en 3b van het bestaande Besluit nevenzittingsplaatsen geen behoefte bestond nu de berechting op speciaal beveiligde locaties kon worden gerealiseerd via de in het vijfde lid van de voorgestelde artikelen neergelegde bevoegdheid van de Minister. Aannemelijker is echter dat de ontwerpwetgever zich niet heeft gerealiseerd dat hij van het geldende recht afweek. Daarop wijst het vervolg van de geschiedenis. 7.6 In het Verslag maakten de verschillende fracties zich vooral zorgen over het voortbestaan van de kantongerechten. Bedenkelijk vond men in dit verband ook dat de aanwijzing (en dus de opheffing) van nevenzittingsplaatsen aan het bestuur van het gerecht werd overgelaten. Budgettaire overwegingen zouden daarbij wel eens zwaarder kunnen wegen dan de toegankelijkheid van de rechtspraak voor de burger.

(40)In de Nota naar aanleiding van het Verslag poogde de regering aan de bezwaren tegemoet te komen. De verantwoordelijke bewindslieden stelden er thans van overtuigd te zijn dat de bevoegdheid tot instelling van nevenlocaties "niet op lokaal niveau dient te liggen". De "spreiding van rechtspraaklocaties over het hele land, is een aangelegenheid die op landelijk niveau door de regering moet worden beoordeeld". Daarom werd een wijziging voorgesteld die aansloot "bij de bestaande wettelijke systematiek". Alle nevenlocaties zouden weer bij AMvB worden aangewezen. Als om te bewijzen hoe ruimhartig de regering daarbij tewerk wilde gaan en hoe boven-lokaal zij wel niet dacht, stelden de bewindslieden: "Maar ook andere nevenlocaties zijn aan de orde. Voor de rechtbank Den Haag zal worden geregeld dat buiten het arrondissement nevenlocaties worden aangewezen voor de behandeling van vreemdelingenzaken."

(41)Elders in dezelfde Nota wordt het punt nogmaals gemaakt. Tot de vele zegeningen die het handhaven van "de huidige bevoegdheidsverdeling" voor de aanwijzing van nevenlocaties bracht, hoorde ook dat het op basis van de voorgestelde bepalingen mogelijk is "om buiten het arrondissement of ressort nevenzittingsplaatsen aan te wijzen".

(42)7.7 Met het voorstel om ook de nevenzittingsplaatsen bij AMvB aan te wijzen, was de Kamer nog niet tevreden. Zij wilde meer garanties. Het einde van het liedje was dat er een zogenaamde voorhangprocedure kwam (zie het derde lid van de artt. 41 en 59 RO) en dat de nevenvestigingsplaatsen bij de wet werden aangewezen (zie art. 41 lid 2 RO).

(43)Zo kregen de artikelen 41 en 59 RO hun huidige vorm. 7.8 Tegelijk met de inwerkingtreding van de artt. 41 en 59 RO verviel art. 71 lid 2 van de Vreemdelingenwet 2000.

(44)Volgens de MvT was het artikellid overbodig geworden door het nieuwe art. 41 RO.

(45)Daarmee werd bevestigd dat art. 41 RO aanwijzing van nevenzittingsplaatsen die buiten het arrondissement van de rechtbank liggen mogelijk maakt, ook als het daarbij gaat om een verkapte competentieregeling. 7.9 Het Besluit nevenzittingsplaatsen maakte op 1 januari 2002 plaats voor het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen (hierna: het Besluit).

(46)Wat de nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van gerechtshof of rechtbank betreft, veranderde er eigenlijk niets. De artt. 1a en 3b uit het oude besluit keerden in het nieuwe besluit weer als artt. 3 en

1. Art. 3a werd art.
2. De enige verandering was dat Alphen aan den Rijn als nevenvestigingsplaats werd opgevoerd en dat Haarlemmermeer niet meer in het rijtje voorkwam. Volgens de toelichting was vermelding van Haarlemmermeer niet nodig omdat deze plaats al in art. 7.1 van het Vreemdelingenbesluit 2000 als nevenzittingsplaats was aangewezen. 7.10 De aanwijzing van nevenzittingsplaatsen in het Vreemdelingenbesluit 2000 bleef gehandhaafd. Dat veranderde met het Veegbesluit modernisering rechterlijke organisatie, dat op 1 juli 2004 in werking trad.

(47)Art. 5 van het Besluit kreeg daarbij twee leden. De aanwijzing in art. 7.1 Vreemdelingenbesluit werd verplaatst naar het eerste lid. In het tweede lid kwam de al in art. 5 opgenomen aanwijzing van Alphen aan den Rijn, Loenen en Tilburg terecht. Met ingang van 1 september 2004 werd art. 5 vernummerd tot art. 4. Dit artikel is sindsdien niet meer gewijzigd. 7.11 Volgens de toelichting op het Veegbesluit was er "bij nader inzien", "omwille van de overzichtelijkheid", voor gekozen om de aanwijzing in het Vreemdelingenbesluit 2000 te verplaatsen naar art. 5 (thans art. 4) van het Besluit. De reden voor die keuze was, zo stelde de toelichting verder, mede gelegen in de veranderde grondslag. Die lag thans als gevolg van de moderniseringsoperatie besloten in art. 41 RO en niet meer in de Vreemdelingenwet 2000 zelf. De vervaging van het onderscheid tussen de beide typen aanwijzingen, een vervaging die in 1998 was begonnen (zie punt 6.17) en sindsdien stapsgewijs was voortgeschreden, was daarmee zo goed als compleet. De aanwijzing van nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van het desbetreffende gerecht als instrument van verkapte bevoegdheidstoedeling, begonnen als een buitenissige figuur met een eigen grondslag in de Vreemdelingenwet, leek de normaalste zaak van de wereld geworden. Art. 41 RO is, zo althans was de gedachte, daarvoor bedoeld. 7.12 Dat de regering van oordeel leek te zijn dat de artt. 41 en 59 RO daarvoor waren bedoeld, was overigens al eerder gebleken. Bij Besluit van 6 maart 2002, Stb. 126 werden in het Besluit twee artikelen (artt. 2a en 5a) ingevoegd. Deze luidden: "Artikel 2a Voor de behandeling van strafzaken zijn de hoofdplaatsen van de andere ressorten nevenzittingsplaats van het gerechtshof te Amsterdam." en "Artikel 5a Voor de behandeling van strafzaken zijn de hoofdplaatsen van de andere arrondissementen alsmede Lelystad nevenzittingsplaats van de rechtbank te Haarlem." 7.13 De reden voor de invoeging was, zo blijkt uit de toelichting op het besluit, gelegen in de capaciteitsproblemen die werden veroorzaakt door de toename van het aantal op Schiphol aangehouden drugskoeriers. Deze toename leverde een "noodsituatie" op ten aanzien van de detentie van de drugskoeriers, hetgeen had geleid tot de indiening van het wetsvoorstel Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers.

(48)Voor de bij de Rechtbank Haarlem (en in het verlengde daarvan het Gerechtshof Amsterdam) ontstane capaciteitsproblemen bij de afdoening van strafzaken was een wijziging van het Besluit nodig. Daarmee werd bereikt "dat alle strafzaken van de rechtbank te Haarlem en het gerechtshof te Amsterdam in het gehele land kunnen worden behandeld. Gelet op de zwaarte van de problematiek inzake de drugskoeriers is het wenselijk een dergelijke inbreuk te maken op de regels van relatieve competentie in strafzaken". Uitdrukkelijk werd gewezen op het feit dat rechters en raadsheren van rechtswege plaatsvervanger waren bij de andere rechtbanken en hoven. Daardoor "komt de regeling er bovendien op neer dat strafzaken in eerste aanleg feitelijk door de andere rechtbanken, in naam van de rechtbank te Haarlem, kunnen worden afgedaan. Hetzelfde geldt voor de behandeling van het hoger beroep in strafzaken van het gerechtshof te Amsterdam". 7.14 Of de regering werkelijk van oordeel was dat de Wet RO het mogelijk maakte dat bij AMvB inbreuk wordt gemaakt op de regels van de relatieve competentie in strafzaken, kan men zich afvragen. Misschien was de gedachte wel dat nood wet brak. In elk geval werd benadrukt dat de geboden mogelijkheid een tijdelijke was. In de artt. II en III van het wijzigingsbesluit was bepaald dat de ingevoegde artikelen zouden vervallen op het moment waarop de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers vervalt. Dat was ingevolge art. 45 van die wet een jaar na haar inwerkingtreding. "Na die periode zal worden bezien in hoeverre nog sprake is van capaciteitsproblemen binnen de rechtbank Haarlem en het gerechtshof te Amsterdam en welke maatregelen eventueel benodigd zullen zijn". 7.15 Art. 45 van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers werd bij Wet van 5 maart 2003, Stb. 95 gewijzigd. De werkingsduur werd met twee jaar verlengd (tot 8 maart 2005). Zo lang zijn de artt. 2a en 5a Besluit niet van kracht gebleven. Zij vervielen op 1 juli 2004 door de inwerkingtreding van het Besluit van 7 juni 2004, Stb. 288.

(49)Dit besluit bracht een ingrijpende herziening van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, waardoor de artt. 2a en 5a overbodig werden. Er kwam een aparte paragraaf (§ 3) voor de aanwijzing van "Nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van de gerechtshoven en de rechtbanken". In die paragraaf kregen de al bestaande mogelijkheden om buiten het rechtsgebied recht te spreken (de artt. 3, 5 en 6) een plaats. Nieuwe aanwijzingen werden ingevoegd. Eén en ander leidde tot een andere ordening en per 1 september 2004 - na tekstplaatsing - ook tot een nieuwe nummering.

(50)Ik zal hier omwille van de overzichtelijkheid de nieuwe nummering aanhouden. Art. 5 (vreemdelingenzaken) werd art.

1. De artt. 3 en 6 (beveiligde zittingszalen) werden samengevoegd tot art. 5, leden 1 en
2. De nieuwe mogelijkheden kregen een plaats in de artt. 6 t/m
3. Ik beperk mij hier tot de artt. 7 en
4. De tekst van deze artikelen is hiervoor, onder punt 5.2 reeds weergegeven. 7.16 Volgens de toelichting op het wijzigingsbesluit maakten de nieuwe artt. 7 en 8 het mogelijk om bij gebrek aan voldoende zittingscapaciteit zaken tijdelijk buiten het eigen rechtsgebied te behandelen. Het ging daarbij om tijdelijke maatregelen voor het opvangen van piekbelastingen. Op verzoek van het desbetreffende gerecht kon, als zich een tijdelijk gebrek aan capaciteit voordeed, de Raad voor de rechtspraak een dergelijke tijdelijke maatregel nemen. De doelstelling van de regeling was volgens de toelichting "een snellere behandeling van zaken door een betere benutting van de totale zittingscapaciteit die bij de gerechten beschikbaar is". Een snelle behandeling was in het belang van de justitiabele (redelijke termijn), maar diende ook een breder maatschappelijk belang, waaronder de geloofwaardigheid van de strafrechtspleging. De regering had ook oog gehad voor de nadelen, maar die wogen niet op tegen de voordelen: "Bij de belangenafweging zijn de nadelen die verbonden kunnen zijn aan een behandeling van een zaak in een nevenzittingsplaats buiten het rechtsgebied, meegewogen. De behandeling van een zaak in een nevenzittingsplaats buiten het rechtsgebied kan immers betekenen dat de justitiabele een grotere afstand zal moeten afleggen om de behandeling van zijn zaak ter terechtzitting bij te wonen. Dit hoeft niet altijd het geval te zijn, bijvoorbeeld als de nevenzittingsplaats buiten rechtsgebied op een kortere afstand ligt van de woonplaats van de justitiabele of indien de nevenzittingsplaats buiten het rechtsgebied beter bereikbaar is met het openbaar vervoer. Een behandeling van een zaak in een nevenzittingsplaats buiten het rechtsgebied kan betekenen dat extra kosten moeten worden gemaakt, zoals reiskosten en kosten die verband houden met de extra reistijd van betrokkene of zijn rechtshulpverlener. Tegenover deze nadelen staat het voordeel voor de justitiabele van een snellere behandeling van zijn zaak. Zijn recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn ligt verankerd in artikel 6 EVRM. De regering heeft mede op grond daarvan gemeend dat de belangen die gediend zijn met een snellere behandeling van zaken opwegen tegen de geschetste eventuele nadelen voor betrokkene. Omdat de nadelen van een behandeling buiten het rechtsgebied bij zaken met een geringer belang zwaarder wegen, is in het besluit echter wel bepaald dat kantonzaken niet in een nevenzittingsplaats buiten het rechtsgebied kunnen worden behandeld. Daarmee wordt tevens het belang dat gediend is bij het behoud van de (karakteristieken van de) kantonrechtspraak, één van de uitgangspunten van de modernisering van de rechterlijke organisatie, gewaarborgd. Voorts geldt voor rechtszaken op basis van een toevoeging dat de artikelen 24 en 25 van het Besluit Vergoedingen rechtsbijstand 2000, waarin de vergoedingen zijn geregeld in verband met reistijdverlet en overige reiskosten, ook zien op de situatie waarin een nevenzittingsplaats wordt aangewezen voor de behandeling van een zaak buiten het rechtsgebied van het gerecht." 7.17 In de toelichting werd ook aandacht besteed aan mogelijke andere oplossingen. De koninklijke weg - een structurele uitbreiding van de zittingscapaciteit van alle gerechten zodat piekbelastingen daarmee opgevangen kunnen worden - werd niet gevolgd omdat die weg te veel geld kostte. Bovendien zou een dergelijke structurele oplossing op de korte termijn geen soelaas bieden. Voorts werd niet verheeld dat afgeweken werd van de aanpak die was aangekondigd in het Veiligheidsprogramma:

(51)"Aanvankelijk stond een aanpak voor ogen waarbij in de Wet RO de bevoegdheid zou worden opgenomen om de behandeling van zaken formeel over te dragen aan een ander gerecht. Deze aanpak is uiteindelijk niet gekozen, omdat met de reeds bestaande mogelijkheid in de artikelen 41, tweede lid, en 59, tweede lid, van de Wet RO om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen feitelijk hetzelfde kan worden bereikt. Een formele overdracht zou betekenen dat de zaak niet alleen materieel, maar ook formeel wordt behandeld door het andere gerecht. Gevolg daarvan is evenwel, dat het bevoegde gerechtshof voor het hoger beroep automatisch mee verandert; een effect dat niet beoogd is. Daarnaast zal een formele overdracht van de zaak extra tijd en formaliteiten kosten, terwijl de problematiek een flexibele en snelle aanpak vereist." 7.18 Weinig woorden werden vuilgemaakt aan de vraag of de artt. 41 en 59 RO wel een voldoende grondslag boden om op zo grote schaal (zelfs de beperking tot strafzaken verviel) van de regelen van de relatieve competentie af te wijken. Volgens de toelichting betrof het "een aanvulling op de bestaande mogelijkheden bij vreemdelingenzaken en de behandeling ter terechtzitting van meervoudige kamerstrafzaken in de beveiligde gerechtsgebouwen in Rotterdam en Amsterdam". Wel werd omstandig uitgelegd waarom de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen buiten het eigen rechtsgebied in handen moest worden gelegd van de Raad voor de rechtspraak: "In de opzet van de regeling is een centrale rol gekozen voor de Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad). Deze rol komt de Raad toe op grond van zijn taakopdracht, neergelegd in artikel 91 van de Wet RO. De Raad heeft onder meer tot taak de bedrijfsvoering van de gerechten te ondersteunen (artikel 91, eerste lid, onder c, Wet RO). Het aanwijzen van een nevenzittingsplaats met beschikbare zittingscapaciteit ten behoeve van het opvangen van piekbelastingen moet daartoe gerekend worden. Daarnaast is de Raad belast met het toezicht op de bedrijfsvoering van de gerechten (artikel 91, eerste lid, onder e, Wet RO). Vanuit die taak heeft de Raad op landelijk niveau overzicht over de beschikbare zittingscapaciteit binnen de rechterlijke macht. De Raad is daarmee het aangewezen orgaan om de beoordeling in het kader van de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied te maken. In het kader van zijn algemeen toezichthoudende taak dient de Raad bovendien ook toezicht te houden op de wijze waarop de regeling in de praktijk wordt uitgevoerd en daarover jaarlijks te rapporteren. Tevens beschikt de Raad over de bevoegdheid algemene aanwijzingen aan de gerechten te geven over de bedrijfsvoering bij de toepassing van de regeling, indien daaraan bij de uitvoering behoefte blijkt te bestaan. De aanwijzingsbevoegdheid van de Raad is neergelegd in artikel 92, eerste lid, van de Wet RO. Daarnaast dient de Raad (de wijzigingen in) het bestuursreglement goed te keuren (artikel 19, tweede lid, Wet RO). Daarbij toetst de Raad of de regels die in het besluit zijn gegeven voor de verdeling van zaken, in het bestuursreglement zijn verwerkt. Voorts is de Raad belast met de budgettoewijzing aan de gerechten (artikel 91, eerste lid, onder b, Wet RO). Hoewel de gerechten in beginsel onderling zullen verrekenen, kan de Raad bij de budgetverdeling zonodig rekening houden met de toepassing van de regeling. Bijvoorbeeld voor die zaken die zich niet goed lenen voor een onderlinge verrekening, zoals de financiering van de megastrafzaken die via het coördinatiecentrum megazaken Rotterdam worden verdeeld. Ook om deze reden is de Raad het aangewezen orgaan om nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied aan te wijzen." 7.19 Tegelijk met de inwerkingtreding van de herziene regeling op 1 juli 2004 trad het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken in werking. Zie hiervoor, onder punten 5.3 en 5.4. Ook andere aanwijzingsbesluiten zagen het licht, zowel op strafrechtelijk als op bestuursrechtelijk en civielrechtelijk terrein. Vermelding verdient hier het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen strafzaken gerechtshof Amsterdam en rechtbank Haarlem van 13 september 2004 (Stcrt. 17 september 2004, nr. 179). Zoals de naam van het aanwijzingsbesluit al doet vermoeden, gaat het hier inhoudelijk gezien om de voortzetting van de artt. 2a en 5a van het Besluit, die op 1 juli 2004 waren komen te vervallen (hiervoor, punten 7.12 en 7.15). Een verschil was dat nu alleen Arnhem en Leeuwarden als nevenzittingsplaatsen van het Hof Amsterdam werden aangewezen en alleen Alkmaar en Utrecht werden aangewezen als nevenzittingsplaatsen van de Rechtbank Haarlem. Het aanwijzingsbesluit is in 2007 verlengd, maar alleen voor zover Arnhem als nevenzittingsplaats van het Hof Amsterdam is aangewezen voor appellen in strafzaken tegen vonnissen van de Rechtbank Utrecht (Stcrt. 20 september 2007, nr. 182). Om het Hof Arnhem te ontlasten (en de bezetting van het Hof Leeuwarden op peil te houden) is Leeuwarden in 2005 aangewezen als nevenzittingsplaats van het Hof Arnhem voor de behandeling van appellen in strafzaken tegen vonnissen van de Rechtbank Zwolle-Lelystad.

(52)Het aanwijzingsbesluit is in 2008 verlengd tot 1 augustus 2011 (Stcrt. 24 juni 2008, nr. 119). 8. Toekomstig recht 8.1 Aanwijzingsbesluiten van de Raad voor de rechtspraak hebben een tijdelijk karakter. Zij gelden voor maximaal drie jaar en kunnen één keer verlengd worden (artt. 7 lid 1 en 8 lid 1 Besluit). Dat tijdelijke karakter lijkt te stroken met de ratio: het opvangen van piekbelastingen. Aangezien de regering uit budgettaire overwegingen niet heeft gekozen voor de koninklijke weg van het vergroten van de zittingscapaciteit van de afzonderlijke gerechten (hiervoor, punt 7.17), zijn piekbelastingen zelf allesbehalve een tijdelijk verschijnsel. Verwacht mag worden dat megastrafzaken permanent voor piekbelastingen zullen zorgen. In dit verband verdient opmerking dat, zoals in de toelichting met zoveel woorden werd gesteld, de doelstelling van de artt. 7 en 8 Besluit een betere benutting van de totale zittingscapaciteit van de gerechten is (hiervoor, punt 7.16). De gedachte dat het er om gaat de totale zittingscapaciteit optimaal te benutten, lijkt bepaald niet van voorbijgaande aard te zijn. Daarin kan de aanzet worden gezien tot de concern-gedachte, waarin de rechterlijke organisatie in haar geheel wordt gezien als een door de Raad voor de rechtspraak te runnen concern zodat zo flexibel en efficiënt mogelijk kan worden ingespeeld op de veranderende eisen die de "omgeving" stelt.

(53)8.2 Bij de totstandkoming van het wijzigingsbesluit van 7 juni 2004 was eigenlijk al onderkend dat de gekozen benadering te smal was. Uit de toelichting op het besluit (p. 13) blijkt dat het College van procureurs-generaal opgemerkt had "het te betreuren dat het onderhavige besluit beperkt blijft tot tijdelijke maatregelen voor het opvangen van piekbelastingen. Het college zou liever een breder kader zien, omdat de ontwikkelingen op het gebied van de behandeling van megastrafzaken en op het gebied van het functioneel parket, naar het oordeel van het college, vragen om een zo groot mogelijke flexibiliteit in de toedeling van zaken". De Minister toonde zich daarvoor niet ongevoelig. Hij reageerde in de toelichting als volgt: "Naar aanleiding van deze algemene opmerkingen, merk ik op dat het onderhavige besluit inderdaad beperkt is gebleven tot de regeling van maatregelen voor de opvang van piekbelastingen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging opgenomen in het Veiligheidsprogramma te komen met een regeling voor de opvang van piekbelastingen bij de gerechten. Naast de maatregelen die worden genomen in het kader van het Veiligheidsprogramma, wordt thans in breder verband onderzocht of de verdeling van de rechtsmacht, zoals uitgewerkt in de regels van de relatieve competentie, aanpassing behoeft. In dat verband spelen vragen naar de vorming van specialismen, het al dan niet concentreren van rechtsmacht, en mogelijk andere vormen van een efficiënte en doelmatige verdeling van zaken. In dit traject zullen ook de opmerkingen en wensen die het college heeft ten aanzien van andere verdeelmechanismen worden meegenomen. Voor wat betreft het functioneel parket merk ik op dat de (verdeling van) rechtsmacht betreffende de behandeling van zaken van het functioneel parket niet op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, maar op het niveau van de wet geregeld zal moeten worden. Dit punt zal worden meegenomen bij de wettelijke regeling van het functioneel parket." 8.3 Van belang voor de verdere ontwikkeling is mogelijk ook geweest dat de toepassing die de Raad voor de rechtspraak aan zijn nieuwe bevoegdheid had gegeven op kritiek stuitte vanuit de Eerste Kamer. Het ging daarbij in het bijzonder om de hiervoor onder punt 7.19 genoemde aanwijzingsbesluiten die feitelijk tot gevolg hadden dat het Hof Arnhem de appellen tegen de vonnissen van de Rechtbank Utrecht behandelde en het Hof Leeuwarden de appellen tegen de vonnissen van de Rechtbank Zwolle-Lelystad. De voorzitter van de Vaste commissie voor justitie, het lid Van de Beeten, had daarover kamervragen gesteld. Gevraagd werd onder meer of de desbetreffende besluiten op grond van een wettelijke bepaling waren genomen en, als dat het geval was, hoe die bepaling zich dan verhield tot de Wet op de rechterlijke indeling. Gevraagd werd ook hoe de Minister de gang van zaken beoordeelde in het licht van de trias politica. De vragen waren van 7 februari 2006, de Minister antwoordde schriftelijk op 6 maart 2006.

(54)8.4 Die antwoorden bevredigden de Vaste commissie voor justitie niet. In een brief van 21 maart 2006 schreef zij de Minister onder meer dat zij de indruk had "dat door het samenstel van ogenschijnlijk tijdelijke maatregelen wel degelijk sprake is van wijziging van de grenzen van het rechtsgebied en materieel wel degelijk een arrondissement bij een ander ressort wordt ingedeeld". De Minister werd uitgenodigd om "aan de hand van actuele gegevens" aan te tonen dat "redelijkerwijs verwacht mag worden dat het hier inderdaad om tijdelijke aanwijzingen gaat". Tevens werd de Minister verzocht om te bewerkstelligen dat voorlopig geen gevolg zou worden gegeven aan de aangekondigde nieuwe aanwijzingen (die een vergelijkbare overbrenging van de appellen in civiele zaken naar het Hof Arnhem en het Hof Leeuwarden behelsden). De Minister antwoordde bij brief van 24 april 2006. Daarbij werd geen poging ondernomen het gevraagde bewijs te leveren. Over het verzoek tot opschorting van de nieuwe aanwijzingen werd gezwegen. De Minister zei in plaats daarvan het "verzoek om nadere informatie" zo begrepen te hebben "dat er zorg bestaat bij uw commissie dat mogelijk een ressortelijke herindeling tot stand komt". Moge, zo zei de Minister, het volgende ter geruststelling dienen. Wat volgde was een uiteenzetting van de belangenafweging die aan de bewuste maatregelen ten grondslag had gelegen. Gewezen werd voorts op het evaluatietraject modernisering rechtspraak onder leiding van de Commissie Deetman. De Minister wilde de uitkomsten daarvan afwachten.

(55)8.5 De Vaste commissie voor justitie toonde zich niet gerustgesteld. Bij brief van 13 juni 2006 schreef zij de Minister: "De leden van de Vaste commissie voor Justitie hebben kennisgenomen van uw brief van 24 april

1. In die brief vallen verschillende elementen op. In de eerste plaats spreekt u - terecht - van een keten van aanwijzingen. In de tweede plaats spreekt u over een capaciteitsprobleem bij het Hof Amsterdam dat al van langere tijd dateert; dit duidt dus op een structureel capaciteitsprobleem. In de derde plaats ontbreken gegevens over de capaciteitsontwikkeling waaruit zou kunnen blijken, dat de aanwijzingsbevoegdheid wordt gebruikt als tijdelijke maatregel. Daaruit kan niet anders worden afgeleid, dan dat het niet om een tijdelijke maatregel gaat bij de verschuiving van de behandeling van appelzaken zoals die via de keten van aanwijzingen tot stand is gebracht. De facto is dus sprake van een wijziging van de rechterlijke indeling van Nederland. De omstandigheid dat commissie-Deetman nog verslag moet uitbrengen over de modernisering van de rechtspraak verandert aan het voorstaande niets. De keten van aanwijzingen is immers ook tot stand gebracht zonder die rapportage van de commissie af te wachten. Datzelfde geldt voor het argument dat de complexiteit van de materie ertoe leidt, dat niet lichtvaardig tot een ressortelijke herindeling mag worden overgegaan. Dat heeft er immers ook niet aan in de weg gestaan om deze keten van aanwijzingen tot stand te brengen. De aanwijzingsbevoegdheid is uitsluitend gegeven als tijdelijke maatregel. Het tijdelijke karakter ontbreekt hier ten enenmale. De commissie geeft u met klem in overweging om door middel van een noodwet de beoogde situatie een wettelijke grondslag te geven en wel op zeer korte termijn. Dit klemt temeer, omdat de commissie heeft begrepen, dat niettegenstaande het verzoek aan het slot van de brief van 21 maart 2006 toch al uitvoering wordt gegeven aan de aanwijzingen. De commissie stelt een zeer spoedige beantwoording op prijs." De Minister antwoordde op 4 oktober
2. Hij zei de opvatting van de commissie te delen "dat wijzigingen in de rechterlijke indeling die een permanent karakter dragen, in de wet zelf dienen te worden bereikt". Naar zijn oordeel was op dit moment evenwel "nog geen sprake van een duurzame wijziging van deze indeling". Hij ontkende dat met de tijdelijke aanwijzingen "vooruitgelopen wordt op een beoogde structurele situatie". Hij herhaalde dat de rapportage van de Commissie Deetman moest worden afgewacht.

(56)8.6 In december 2006 verscheen "Rechtspraak is kwaliteit", het eindrapport van de Commissie Deetman. Bij brief van 27 juni 2007 zond de Minister van Justitie het kabinetsstandpunt inzake dit rapport aan de Tweede Kamer.

(57)Daarin wordt wetgeving aangekondigd met betrekking tot de schaalgrootte-problematiek, het locatiebeleid, de piekbelastingen en de behoefte aan gespecialiseerde rechtspraak. De oplossing wordt daarbij niet, of althans niet primair, gezocht in een wijziging van de bestaande arrondissementsgrenzen, maar in bevordering van de samenwerking tussen de gerechten, waarbij onder meer gedacht moet worden aan het overnemen van elkaars zaken. Die samenwerking moet binnen de grenzen van het ressort gestalte krijgen. Met het oog daarop wordt wél een wijziging van de ressortsgrenzen aangekondigd. 8.7 Het behoudende standpunt van het kabinet met betrekking tot de arrondissementale indeling heeft niet kunnen voorkomen dat de discussie daarover in een stroomversnelling is geraakt. De Minister van Justitie heeft inmiddels aangegeven binnen afzienbare tijd tot een herziening van de gerechtelijke kaart van Nederland te willen komen. Bij brief van 19 december 2008 is de Tweede Kamer over dit tweede wetgevingstraject nader geïnformeerd.

(58)De Minister heeft daarbij vastgehouden aan zijn standpunt over de "volgtijdelijkheid van beide trajecten". Dit omdat het eerste traject (verbeterde gerechtelijke samenwerking binnen herziene ressortsgrenzen) mogelijkheden biedt "om bestaande knelpunten alvast te kunnen oplossen én (...) om op termijn voorbereidingen te treffen voor de implementatie van een nieuwe gerechtelijke kaart". 8.8 Hier is vooral het eerste traject van belang. Het kabinet heeft in 2008 een consultatieversie van het wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie het licht doen zien.

(59)In maart 2009 is een (wellicht op onderdelen aangepast) wetsvoorstel voor advies aan de Raad van State gezonden. In het onderstaande wordt uitgegaan van de consultatieversie. Vier onderdelen van het wetsvoorstel raken het onderwerp van deze conclusie direct. Het gaat om:

(1)een wijziging van de ressortelijke indeling, waardoor het arrondissement Utrecht bij het ressort Arnhem wordt getrokken en de arrondissementen Almelo en Zwolle-Lelystad bij het ressort Leeuwarden; Middelburg verhuist van Den Haag naar Den Bosch:

(2)een herziening van het stelsel van nevenlocaties (wijziging van de artt. 41 en 59 RO): het onderscheid tussen nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen vervalt; de aanwijzing van "nevenlocaties" binnen het arrondissement of het ressort wordt opgedragen aan de Raad voor de rechtspraak; aanwijzing van nevenlocaties buiten het arrondissement lijkt niet meer mogelijk;

(3)een nieuw art. 46a RO dat de Raad voor de rechtspraak de bevoegdheid geeft een andere rechtbank binnen het ressort aan te wijzen waarnaar de bevoegde rechtbank de zaak kan verwijzen en

(4)de introductie van de mogelijkheid om bij AMvB tijdelijk wijziging te brengen in de relatieve competentie (wijziging van onder meer het Wetboek van Strafvordering). 8.9 Het voorgestelde art. 46a RO (onderdeel 3) luidt: "

1. Bij tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit binnen het arrondissement kan de Raad tijdelijk een andere rechtbank binnen het ressort aanwijzen waarnaar de rechtbank zaken die behoren tot een in de aanwijzing te bepalen categorie ter behandeling en beslissing kan verwijzen. Onder zittingscapaciteit wordt verstaan: a. de beschikbare zittingsruimte; b. de beschikbare capaciteit aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast; of c. de beschikbare capaciteit aan gerechtsambtenaren benodigd voor de behandeling van zaken.
2. In de aanwijzing bepaalt de Raad voor welke periode de aanwijzing geldt. De aanwijzing geldt ten hoogste drie jaren en kan eenmaal worden verlengd voor de duur van ten hoogste een jaar.
3. De aanwijzing vindt niet plaats dan nadat de Raad daarover de besturen van de betrokken rechtbanken heeft gehoord. Indien de aanwijzing betrekking heeft op strafzaken vindt de aanwijzing niet plaats dan nadat de Raad daarover het College van procureurs-generaal heeft gehoord.
4. De aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant.
5. Het derde en vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verlenging van de aanwijzing." Het derde lid dat volgens het wetsvoorstel aan art. 2 Sv wordt toegevoegd (onderdeel 4), luidt: "
6. Indien een voortdurend gebrek aan voldoende zittingscapaciteit bij een rechtbank daartoe noodzaakt, kan bij algemene maatregel van bestuur een andere dan de overeenkomstig het eerste of tweede lid bevoegde rechtbank worden aangewezen als bevoegde rechtbank voor zaken die behoren tot een bij die maatregel aangewezen categorie. Onder zittingscapaciteit wordt verstaan: a. de beschikbare zittingsruimte; b. de beschikbare capaciteit aan rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast; of c. de beschikbare capaciteit aan gerechtsambtenaren benodigd voor de behandeling van zaken." 8.10 In de MvT die bij het in consultatie gegeven wetsvoorstel is gevoegd wordt bij wijze van algemene introductie met betrekking tot het onderwerp "Samenwerking en schaalgrootte" onder meer opgemerkt: "De evaluatiecommissie heeft geconstateerd dat al snel na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel is gebleken dat zeker kleine en middelgrote gerechten onvoldoende omvang hebben om piekbelastingen op te vangen. In 2004 is, min of meer als noodgreep, het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen gewijzigd met het oog op een betere benutting van zittingscapaciteit. (...) Zoals de evaluatiecommissie terecht constateert, is dit instrument, waarvan inmiddels enkele malen gebruik is gemaakt, alleen geschikt voor de oplossing van in tijd beperkte en voorzienbare knelpunten." 8.11 Met betrekking tot het voorgestelde art. 46a RO en onder meer de wijziging van art. 2 Sv houdt het algemeen deel van de MvT het volgende in: "2.3 Behandeling en uitspraak door een ander gerecht Als gezegd voorziet dit wetsvoorstel tevens in specifieke voorzieningen met betrekking tot ressortsgewijze samenwerking tussen rechtbanken bij de behandeling van (categorieën van) zaken, overeenkomstig de lijnen die in het kabinetsstandpunt zijn aangegeven. In het voorgestelde artikel 46a Wet RO is vastgelegd dat de Raad voor de rechtspraak een rechtbank kan aanwijzen die tijdelijk bepaalde zaken of categorieën van zaken van een andere rechtbank binnen hetzelfde ressort ter behandeling kan overnemen en daarover dan ook uitspraak doet. Hiervoor geldt hetzelfde criterium als thans is vastgelegd in artikel 8 van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen: gebrek aan voldoende zittingscapaciteit. Hieronder valt ook een gebrek aan gespecialiseerde zittingscapaciteit, dat thans nog in genoemd artikel 8 als afzonderlijk begrip is gedefinieerd. Op een aantal punten verschilt de nu voorgestelde voorziening echter van die welke thans in opgenomen in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Uit legislatief oogpunt is een belangrijk verschil dat de mogelijkheid tot het overdragen van zaken uitdrukkelijk in de Wet op de rechterlijke organisatie zelf wordt vastgelegd en dus niet meer wordt geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Een ander verschil is dat met het oog op slagvaardigheid en flexibiliteit in de nieuwe opzet het initiatief wordt gelegd bij de Raad voor de rechtspraak zelf, terwijl in het huidige stelsel aan een dergelijk besluit van de Raad steeds een formeel verzoek van het gerechtsbestuur ten grondslag moet liggen. Uiteraard neemt dit niet weg dat ook in het nieuwe stelsel aan een aanwijzing door de Raad voor de rechtspraak een verzoek vanuit de gerechten vooraf kan gaan. In de nieuwe opzet is verder de waarborg opgenomen dat de betrokken gerechtsbesturen door de Raad worden gehoord over het voornemen tot een aanwijzing. Een derde verschil is dat de door de Raad voor de rechtspraak aangewezen rechtbank de behandeling van de zaak formeel overneemt en ook uitspraak doet, terwijl volgens het huidige systeem de bevoegde rechtbank de zaak formeel op een andere locatie behandelt en uitspraak doet, ook al vindt de concrete behandeling van de zaak plaats met gebruikmaking van de zittingscapaciteit en binnen het rechtsgebied van een andere rechtbank. In de nieuwe opzet is dus sprake van verwijzing naar een andere rechtbank, waardoor een transparanter systeem ontstaat. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat de relatieve competentie niet wijzigt; de aanhangigmaking van een zaak zal dus steeds moeten plaatsvinden bij de "oorspronkelijke" rechtbank. Een vierde verschil is dat met het oog op de toegankelijkheid en transparantie van de rechtspraak is gekozen voor een ressortsgewijze benadering. In het kabinetsstandpunt is reeds het belang aangegeven van het beginsel dat rechtspraak in eerste aanleg plaatsvindt binnen de grenzen van het ressort. Het huidige stelsel, waarin het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen het mogelijk maakt de rechtspraak in eerste aanleg ook over te hevelen naar plaatsen buiten het ressort, heeft uit dat oogpunt niet langer de voorkeur. Wel blijft de mogelijkheid van het huidige artikel 41, achtste lid, Wet RO bestaan, op grond waarvan de Minister van Justitie na overleg met het bestuur van de rechtbank kan bepalen dat in een zaak de terechtzitting elders, zo nodig buiten het ressort, zal worden gehouden indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen. Om te voorkomen dat in andere uitzonderlijke situaties, waarin voor zittingen binnen de reguliere locaties redelijkerwijs geen mogelijkheden zijn, knelpunten ontstaan, wordt voorgesteld deze bevoegdheid van de minister uit te breiden met andere zwaarwegende omstandigheden (zie hierover nader onderdeel 4 van dit algemeen deel). In het kabinetsstandpunt is tenslotte vermeld dat de Minister van Justitie de bevoegdheid krijgt om genoemde besluiten van de Raad voor de rechtspraak ongedaan te maken, zodat de minister zijn "stelselverantwoordelijkheid" kan waarmaken. Hierin is voorzien door een aanvulling van de vernietigingsbevoegdheid in artikel 106 Wet RO. Ook hier geldt uiteraard dat gebruikmaking van deze vernietigingsbevoegdheid als een ultimum remedium moet worden gezien. Met inachtneming van voornoemde verschillen is in het voorgestelde artikel 46a Wet RO aansluiting gezocht bij tekst en inhoud van artikel 8 van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Met nadruk wordt opgemerkt dat het gaat om een tijdelijke voorziening. De voorziening in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen kent een maximumduur van drie jaar, eventueel te verlengen met nog eens drie jaar. Als gebruik wordt gemaakt van de verlengingsmogelijkheid, is dit is een lange periode. De keuze hiervoor was in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen begrijpelijk, maar nu via dit wetsvoorstel uitdrukkelijk wordt voorzien in de mogelijkheid om op meer flexibele wijze de relatieve competentie te wijzigen (zie hierna), kan de verlengingstermijn korter worden. Voorgesteld wordt daarom de termijn van drie jaar te handhaven, maar de mogelijkheid van verlenging te beperken tot een jaar. Indien het gebrek aan zittingscapaciteit langer dan drie jaar duurt, is er immers sprake van een meer structureel probleem, waarvoor andere voorzieningen moeten worden getroffen. De meest structurele andere voorziening is dan uiteraard een wetswijziging waarmee wijzigingen worden aangebracht in de relatieve competentie. In het kabinetsstandpunt is echter aangegeven dat er behoefte is aan een tussenmodaliteit in de vorm van een wijziging van de relatieve competentie bij algemene maatregel van bestuur. Om deze algemene maatregel van bestuur tot stand te brengen, kan zo nodig gebruik worden gemaakt van het extra jaar waarin de verlengingsmogelijkheid voorziet. Het spreekt vanzelf dat een dergelijke wijziging niet tot in lengte van dagen kan gelden. Als blijkt dat de relatieve competentie, zoals die is vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur, een permanent karakter moet krijgen, zal wetswijziging moeten worden geëntameerd. De route van een algemene maatregel van bestuur is bedoeld om relatief snel en eenvoudig toch een wijziging van de relatieve competentie, zo nodig buiten de ressortsgrenzen, binnen de kaders van de wet tot stand te brengen. De mogelijkheid daartoe is in dit wetsvoorstel opgenomen in voorgestelde wijzigingen van de daarvoor in aanmerking komende procesrechtelijke wetten (Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, Wetboek van Strafvordering, Algemene wet bestuursrecht en Algemene wet inzake rijksbelastingen). Om tot uitdrukking te brengen dat dit middel bedoeld is voor die gevallen waarin het gebrek aan voldoende zittingscapaciteit een meer structureel karakter heeft, is hierbij als criterium opgenomen dat sprake moet zijn van een voortdurend gebrek aan voldoende zittingscapaciteit." 8.12 Het is hier niet de plaats om in te gaan op de merites van het conceptwetsvoorstel. Maar duidelijk moge zijn dat de constructie zoals die is neergelegd in de artt. 7 en 8 Besluit, waarbij via de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van het gerecht in feite een verschuiving van de rechterlijke competentie wordt bewerkstelligd, haar langste tijd heeft gehad. Het wetsvoorstel bevat voorzieningen die in hoge mate vergelijkbaar zijn, maar die - en dat is een belangrijk verschil - wél een stevige basis hebben in de wet in formele zin.
7. De rechtsgeldigheid van de regelgeving 9.1 De vraag die het middel opwerpt, is of de artt. 7 en 8 van het Besluit verbindend zijn en - in het verlengde daarvan - of het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken rechtskracht heeft. Het hoofdargument van de stellers van het middel is dat nevenzittingsplaatsen volgens de artt. 41 en 59 RO bij AMvB moeten worden aangewezen. Daarnaast voeren zij - min of meer zijdelings - aan dat de artt. 41 en 59 RO geen grondslag bieden om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het rechtsgebied van rechtbank of gerechtshof liggen. 9.2 Over het opgevoerde hoofdargument kan ik betrekkelijk kort zijn. Art. 41 lid 2 RO en art. 59 lid 2 RO geven telkens de bevoegdheid om "bij algemene maatregel van bestuur" nevenzittingsplaatsen aan te wijzen. Aanwijzing krachtens algemene maatregel van bestuur is er niet bij. De delegatie van de aanwijzingsbevoegdheid aan de Raad voor de rechtspraak die in de artt. 7 en 8 van het Besluit is vervat, berust derhalve niet op de wet. 9.3 Ik wijs er daarbij op dat de eis van aanwijzing "bij" AMvB niet toevallig in de wet is terechtgekomen (hiervoor, punten 7.6 e.v.). Het wetsvoorstel voorzag er aanvankelijk in dat het bestuur van het gerecht nevenzittingsplaatsen zou kunnen aanwijzen. De Tweede Kamer stak daar, uit vrees dat de besturen van de gerechten uit budgettaire overwegingen tot opheffing van zittingsplaatsen zouden overgaan, een stokje voor. Aanwijzing bij AMvB werd gezien als een waarborg voor het in stand houden van bereikbare rechtspraak. Als extra waarborg kwam een "voorhangprocedure" in de wet. De delegatie aan de Raad voor de rechtspraak druist dus regelrecht in tegen de gedachte dat de aanwijzing en opheffing van nevenzittingsplaatsen niet aan de rechterlijke organisatie kan worden overgelaten, maar een zaak van de regering is. Van de invloed die de Tweede Kamer via de voorhangprocedure wenste te hebben op de aanwijzing of opheffing van nevenlocaties blijft weinig over als die aanwijzing of opheffing niet bij AMvB geschiedt. 9.4 In dat licht verbleken de argumenten die de regering in 2004 bij de invoering van de artt. 7 en 8 Besluit aandroeg om de toelaatbaarheid van de gekozen constructie (delegatie aan de Raad voor de rechtspraak) te onderbouwen (hiervoor, punt 7.18). Uit de veelheid van wetsbepalingen waarop een beroep werd gedaan, kan hooguit worden afgeleid dat de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen een bevoegdheid is die bij de taak van de Raad voor de rechtspraak zou passen. Dat echter laat onverlet dat de wet die bevoegdheid nu eenmaal niet aan de Raad voor de rechtspraak heeft toegekend. Ik merk daarbij op dat de regering (gezien het ingediende wetsvoorstel) aanvankelijk kennelijk van mening was dat de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen paste bij de taak van de gerechtsbesturen. Ook zogezien ligt het niet voor de hand die bevoegdheid in te lezen in de bepalingen die aan de Raad voor de rechtspraak zijn gewijd. 9.5 Tegengeworpen kan wellicht worden dat de Tweede Kamer bij alle garanties die zij eiste, uitsluitend het oog had op de "echte" aanwijzing of opheffing van nevenzittingsplaatsen (waardoor het aantal plaatsen waar recht wordt gesproken, vermeerdert of vermindert) en niet op het "oneigenlijke" gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid als instrument om de zaakstromen van het ene gerecht te verleggen naar het andere. Dat gebruik bedreigt de bestaande zittingsplaatsen niet in hun bestaan. Ik zou haast zeggen integendeel. Kleine, noodlijdende rechtbanken zijn, doordat hun af en toe ook een megastrafzaak wordt gegund, in staat zo de bezetting te financieren. 9.6 Dit argument brengt mijns inziens de verbindendheid van de artt. 7 en 8 Besluit niet dichterbij. Want als het werkelijk zo zou zijn dat de Tweede Kamer - en daarmee de wetgever - aan het oneigenlijke gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid niet heeft gedacht, moet de conclusie zijn dat de artt. 7 en 8 Besluit (ook) om die reden onverbindend zijn. Het oneigenlijke gebruik waartoe die artikelen de Raad voor de rechtspraak machtigen, heeft dan geen grondslag in de artt. 41 en 59 RO. 9.7 Gegeven is hoe dan ook dat de wetgever geen onderscheid heeft gemaakt tussen het "echte" en het "oneigenlijke" gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid. Steeds is vereist dat de aanwijzing bij AMvB geschiedt. Met die legaliteitseis kan niet worden gemarchandeerd. Het gegeven dat aan de garantiefunctie van de gestelde eis niet tekort is gedaan, kan wellicht een rol spelen bij de vraag welke consequenties de onverbindendheid van de artt. 7 en 8 Besluit moet hebben. Vergelijk hierna onder 10.9 e.v. . Verbindend kan het ontbreken van concrete schade de genoemde artikelen echter niet maken. 9.8 De stellers van het middel voeren als gezegd als tweede argument aan dat de artt. 41 en 59 RO niet de bevoegdheid geven om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het rechtsgebied van het betrokken gerecht liggen. Zij leggen op dit tweede argument niet de nadruk. Dit als ik het goed begrijp vanuit de formele redenering dat Arnhem niet als een bij AMvB aangewezen nevenzittingsplaats van het Hof 's-Gravenhage kan worden aangemerkt, zodat de vraag of Arnhem eventueel bij AMvB als nevenzittingsplaats van het Hof 's-Gravenhage aangewezen had mogen worden, niet aan de orde is. Die formele redenering is niet onjuist, maar heeft als nadeel dat de kern van de zaak onderbelicht blijft. De kern van de zaak is mijns inziens niet dat sprake is van ongeoorloofde delegatie, maar dat sprake is van een doorkruising van de regeling van de relatieve competentie. Ik meen daaraan niet voorbij te mogen gaan, mede omdat de vraag niet alleen is of de regeling verbindend is, maar ook - en wat mij betreft vooral - wat de consequentie van de onverbindendheid dient te zijn. Het effect van de ongeoorloofde delegatie kan daarbij niet buiten beschouwing blijven. 9.9 Mijns inziens kan niet volgehouden worden dat de artt. 41 en 59 RO geen grondslag bieden voor de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen die buiten het rechtsgebied van het betrokken gerecht liggen. Het oude, vóór 1 januari 2002 geldende recht bood die mogelijkheid uitdrukkelijk (hiervoor, punten 6.26 en 6.27) Uit niets blijkt dat de wetgever op dit punt met het bestaande recht heeft willen breken. Sterker nog, de regering heeft tijdens de parlementaire behandeling met zoveel woorden gesteld dat het bestaande recht op dit punt zou worden gecontinueerd (hiervoor punt 7.6). Dat had tot gevolg dat de in de voorgestelde artikelen aanvankelijk voorkomende beperking tot binnen het rechtsgebied gelegen nevenzittingsplaatsen kwam te vervallen. De schrapping van art. 71 lid 2 Vreemdelingenwet 2000 bevestigde dat de wetgever in art. 41 RO een toereikende basis zag voor de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen die buiten het arrondissement lagen (hiervoor, punt 7.8). Dit alles dient mijns inziens zwaarder te wegen dan het feit dat de Wet RO thans, anders dan voorheen, niet meer uitdrukkelijk de bevoegdheid geeft om zittingsplaatsen buiten het rechtsgebied aan te wijzen. Dat in het achtste lid van de artt. 41 en 59 RO telkens wél met zoveel woorden over locaties buiten het rechtsgebied wordt gesproken, maakt dat niet anders. Het ontbreken van een dergelijke explicatie in het tweede lid verdient niet de schoonheidsprijs, maar daarom gaat het tenslotte niet. 9.10 Een andere vraag is of de bevoegdheid om zittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van rechtbank of gerechtshof aan te wijzen, gebruikt mag worden om de regelen van de relatieve competentie te omzeilen. Zoals al even ter sprake kwam, is aan dergelijk "oneigenlijk" gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid tijdens de parlementaire behandeling niet of nauwelijks gedacht. Dat de wetgever het bestaande recht heeft willen continueren - en dat de bevoegdheid om buitenplaatsen aan te wijzen in zoverre geacht moet worden impliciet in de artt. 41 en 59 RO besloten te liggen - wil bepaald niet zeggen dat de wetgever verder heeft willen gaan dan de continuering van het bestaande recht. De wordingsgeschiedenis pleit zogezien voor een beperkte uitleg van de impliciet gebleven bevoegdheid. 9.11 Onder het vóór 1 januari 2002 geldende recht vormde de aanwijzing van zittingsplaatsen buiten het rechtsgebied de - eerst later in de wet opgenomen - uitzondering op de regel. De regel was dat de aan te wijzen nevenzittingsplaatsen binnen het rechtsgebied van het betrokken gerecht dienden te liggen. Dat strookte met de ratio legis, die gelegen was in de bereikbaarheid van de rechtspraak. De in 1994 in de Wet RO geïntroduceerde bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het rechtsgebied lagen (de uitzondering op de regel) kende een andere ratio legis, die gelegen was in gebouwelijke noodzaak (hiervoor, punt 6.7). Men kan zich afvragen of het gebruik dat van de nieuw geschapen mogelijkheid werd gemaakt om vreemdelingenzaken af te handelen in de opvangcentra en Huizen van Bewaring waar de vreemdelingen verbleven met deze ratio legis strookte (hiervoor, punt 6.8). Maar van een omzeiling van de bevoegdheidsregeling was hier geen sprake. In zekere zin sloot dit gebruik aan bij de ratio legis van de regel: de rechter reisde af en bracht zo het recht dicht bij de burger. 9.12 Nu was het "oneigenlijke" gebruik van de bevoegdheid om buitenplaatsen aan te wijzen (het gebruik van die bevoegdheid om afhandeling van zaken door een ander dan het relatief bevoegde gerecht feitelijk mogelijk te maken) onder het oude recht niet geheel onbekend. Het ging daarbij echter om een aparte figuur, met een eigen specifieke wettelijke grondslag, die aanvankelijk niet in de Wet RO werd gevonden, maar in de Vreemdelingenwet (hiervoor, punt 6.3 e.v.). Van een ontduiking van de wettelijke bevoegdheidsregeling was daarbij geen sprake. Integendeel, de mogelijkheid om zaken buiten het arrondissement af te handelen werd door de wetgever juist gezien als het noodzakelijke complement van de concentratie van de rechtsmacht bij de Rechtbank 's-Gravenhage. Het was aanvankelijk de wetgever zelf die de nevenzittingsplaatsen aanwees. 9.13 Deze aparte figuur had dus een stevige grondslag in de wet in formele zin. Dat veranderde niet toen deze figuur zijn weg vond naar de Wet RO en de eigen specifieke grondslag verdween. Die stapsgewijs voltrokken verandering leek te berusten op een aaneenrijging van onbegrip en misverstand. In elk geval lagen er geen principiële overwegingen van de wetgever in formele zin aan ten grondslag. De verandering kan dus bezwaarlijk worden toegeschreven aan de bedoeling van de wetgever om aan deze figuur een ruimere toepassing te geven. Dat klemt te meer als bedacht wordt dat de toepassing van deze figuur buiten het kader van de vreemdelingenwetgeving wél leidt tot een doorkruising van de bij de wet in formele zin vastgelegde regeling van de relatieve competentie. 9.14 In dit verband zij het volgende opgemerkt. De relatieve competentie met betrekking tot strafzaken wordt niet doorkruist als nevenzittingsplaatsen worden aangewezen die binnen het rechtsgebied van het gerecht liggen. Die aanwijzing ligt juist in het verlengde van de regeling van de relatieve competentie. Aan de gedachte dat de berechting moet plaatsvinden waar het feit is gepleegd of waar de verdachte woont (vgl. art. 2 Sv), kan nog beter recht gedaan worden. Er bestaat aldus een "rationele" samenhang tussen de regeling van de relatieve competentie en de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen. Die samenhang vormt een sterk argument voor de stelling dat de genoemde bevoegdheid zich in beginsel dient te beperken tot nevenzittingsplaatsen binnen het rechtsgebied van het gerecht. Uitgangspunt mag zijn dat de wetgever een doorbreking van die samenhang niet heeft gewild. Anders gezegd: de wetgever zal er als vanzelfsprekend vanuit zijn gegaan dat de regering bij het uitoefenen van de haar gegeven bevoegdheid gebonden is aan de grenzen die de wet in formele zin (waarin de relatieve competentie regeling heeft gevonden) stelt. Als het de bedoeling van de wetgever was geweest om de regering de bevoegdheid te geven de wet in formele zin bij koninklijk besluit op losse schroeven te zetten, had dat duidelijk tot uitdrukking moeten zijn gebracht. 9.15 Mijn conclusie is dan ook dat de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van het betrokken gerecht aan te wijzen als regel niet mag worden gebruikt om behandeling van zaken door een ander dan het bevoegde gerecht feitelijk mogelijk te maken. De artt. 41 en 59 RO bieden daarvoor niet een toereikende grondslag. De uitzondering op deze regel wordt gevormd door de figuur die aanvankelijk een eigen plaats had in de Vreemdelingenwet. Dat die figuur in art. 41 RO is gecontinueerd, blijkt voldoende duidelijk uit de wetsgeschiedenis. 9.16 Voor de volledigheid en de duidelijkheid ga ik in het onderstaande nog in op enkele bijkomende argumenten die door de stellers van het middel naar voren zijn gebracht. Zo wijzen zij erop dat in het achtste lid van de artt. 41 en 59 RO telkens een afzonderlijke regeling geschapen is voor het incidenteel houden van terechtzittingen buiten het eigen arrondissement of ressort. Dat zou erop wijzen dat het tweede lid niet is bedoeld om rechtspreken buiten het eigen rechtsgebied mogelijk te maken. Erg sterk is dit argument bij nader inzien niet.

(61)De bevoegdheid van de Minister van Justitie om een andere dan de gebruikelijke locatie voor het behandelen van een zaak aan te wijzen, bestond ook al onder het oude recht (hiervoor, punt 6.22). Ook toen al kon die locatie buiten het rechtsgebied van het betrokken gerecht zijn gelegen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de bevoegdheid van de Minister zag als een aanvulling op de ook toen al bestaande mogelijkheid om risicovolle strafzaken te behandelen op daartoe aangewezen zittingsplaatsen die buiten het rechtsgebied van het gerecht lagen. Een argument tegen die laatste mogelijkheid kan aan de bijzondere bevoegdheid van de Minister dus niet worden ontleend. Dat het gaat om naast elkaar staande bevoegdheden blijkt ook uit de terminologie. De "locaties" van het achtste lid worden door de wetgever niet gezien als "nevenzittingsplaatsen". Bovendien regelt het achtste lid ook de verplaatsing van de zitting naar een andere locatie binnen het eigen rechtsgebied, ja zelfs naar een andere locatie in de eigen hoofdplaats. Met nevenzittingsplaatsen kan dat laatste moeilijk iets van doen hebben. 9.17 De stellers van het middel voeren voorts aan dat art. 7 van het Besluit ook nog om een andere reden een onvoldoende grondslag biedt om de onderhavige strafzaak in Arnhem te behandelen. De reden daarvoor zou gelegen zijn in het door het LCM gehanteerde criterium dat de zittingsplaats in eerste aanleg (in casu Zutphen als nevenzittingsplaats van de Rechtbank Rotterdam) bepalend is voor de vraag in welke zittingsplaats het bevoegde gerechtshof de zaak behandelt. Aangezien Zutphen in het ressort Arnhem is gelegen, diende het Hof 's-Gravenhage zitting te houden in Arnhem. De reden voor de behandeling in deze nevenzittingsplaats zou aldus, anders dan art. 7 lid 1 Besluit zou eisen, niet gelegen zijn in een gebrek aan voldoende zittingscapaciteit in het Hofressort Den Haag. 9.18 Of deze bewering feitelijke grondslag heeft, kan hier in het midden blijven. Ik meen namelijk dat de argumentatie berust op een onjuiste uitleg van genoemd art. 7. Het gebrek aan voldoende zittingscapaciteit in eigen ressort is een voorwaarde die gesteld is aan het verzoek dat het gerechtsbestuur aan de Raad voor de rechtspraak kan doen. Aangenomen mag daarbij worden dat dit impliceert dat de Raad voor de rechtspraak alleen tot aanwijzing van een nevenzittingsplaats buiten het desbetreffende ressort mag overgaan als aan die voorwaarde is voldaan. Die aanwijzing moet bovendien gedaan zijn met het oog op een snellere afhandeling van zaken. Het gaat hier derhalve om voorwaarden die betrekking hebben op de rechtsgeldigheid van de aanwijzing die door de Raad voor de rechtspraak wordt gedaan (en dus niet op het gebruik dat in concrete gevallen van die aanwijzing wordt gemaakt). 9.19 De vraag waarom het gaat, is dus of art. 2 lid1 Aanwijzingsbesluit rechtsgeldig is, met andere woorden of de daarin gedane aanwijzing haar rechtvaardiging vindt in een gebrek aan voldoende zittingscapaciteit bij, voor zover hier van belang, het Gerechtshof 's-Gravenhage en is gedaan om een snellere behandeling van zaken mogelijk te maken. Ik zou die vraag nog wel bevestigend willen beantwoorden, waarbij ik aanteken dat de Raad voor de rechtspraak hier een zekere beoordelingsvrijheid dient te worden gelaten. Zoals uit de gegeven toelichting blijkt (zie hiervoor, punt 5.4), is de aanwijzing gegeven om "terugkerende piekbelasting" door megazaken bij gerechtshoven op te vangen en om te voorkomen dat de afhandeling daardoor stagneert. Mijns inziens heeft de Raad voor de rechtspraak kunnen oordelen dat dergelijke terugkerende piekbelasting zich bij het Gerechtshof 's-Gravenhage voordoet of althans kan voordoen, alsmede dat het daarom nodig was (hoewel dat wel erg veel van het goede lijkt) om alle hoofdplaatsen van de andere gerechtshoven als nevenzittingsplaats aan te wijzen "voor de behandeling van megastrafzaken". 9.20 Van de aanwijzing van Arnhem als nevenzittingsplaats mag het Hof 's-Gravenhage dus gebruik maken als het om een megastrafzaak gaat. Verder gaat de toetsing in het concrete geval mijns inziens niet. Als per geval aannemelijk moet worden gemaakt dat er op dat moment in Den Haag onvoldoende zittingscapaciteit is en dat behandeling in de desbetreffende buitenplaats sneller gaat dan in Den Haag, gaat die behandeling, door al het gesteggel dat dit oproept, zeker niet sneller. Dat kan dus de bedoeling niet zijn. 9.21 De stellers van het middel voeren voorts aan dat het Besluit niet voldoet aan het in art. 41 lid 2 RO en art. 59 lid 2 RO gestelde vereiste dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de nevenzittingsplaatsen. Die regels zouden in casu niet bij AMvB zijn getroffen, maar te vinden zijn in het Aanwijzingsbesluit van de Raad voor de rechtspraak, waarbij dan komt dat die regels ook nog eens uiterst gebrekkig zijn. Doordat het in feite het LCM is dat de dienst uitmaakt, is voor de justitiabele niet "helder en voorzienbaar" waar hij terecht zal moeten staan. 9.22 De stellers van het middel slaan hier de spijker niet op de kop, maar de plank weten zij wel te raken. Anders dan zij menen, eisen de art. 41 lid 2 RO en art. 59 lid 2 RO niet dat bij AMvB regels worden gesteld met betrekking tot de verdeling van zaken. Er staat slechts dat dergelijke regels bij AMvB kunnen worden gesteld. Het gaat dus om een bevoegdheid waarvan de regering al dan niet gebruik kan maken.

(62)Daarbij is vooral gedacht aan de relatieve competentie van de kantongerechten. Van de in art. 41 lid 2 RO gegeven bevoegdheid om verdeelregels te geven, is in art. 12 Besluit gebruik gemaakt om op dit punt bij de integratie van de kantongerechten in de rechtbanken alles zoveel mogelijk bij het oude te laten.

(63)9.23 Nodig is het niet dat de regering gebruik maakt van de mogelijkheid om bij AMvB verdeelregels te geven. De hoofdregel is namelijk dat de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen de verantwoordelijkheid van het gerechtsbestuur is. Dat bestuur moet de verdeelregels bij in de Staatcourant te publiceren reglement vaststellen (art. 19, leden 1 en 4, RO). De verdeelregels die bij AMvB worden gegeven vormen dus een beperking van de vrijheid die de gerechtsbesturen op dit punt overigens toekomt. 9.24 Het voorgaande maakt duidelijk dat de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen en de bevoegdheid om verdeelregels te geven (die ook de hoofdplaats en de nevenvestigingsplaatsen raken) onderscheiden zaken zijn. Dat komt tot uitdrukking in de systematiek van het Besluit, tenminste voor zover het gaat om nevenzittingsplaatsen binnen het rechtsgebied van hof of rechtbank. In de artt. 2 en 3 van het Besluit worden nevenzittingsplaatsen aangewezen, in de artt. 12, 12a en 13 worden verdeelregels geformuleerd. De vraag of bijvoorbeeld Sneek een nevenvestigingsplaats is van de Rechtbank Leeuwarden kan op grond van die systematiek zonder enige reserve met ja worden beantwoord. De vraag welke zaken in Sneek mogen worden behandeld, staat daar geheel los van. Van die systematiek wordt in het Besluit afgeweken als het gaat om de aanwijzing van nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van hof of rechtbank. Die aanwijzing geschiedt in de artt. 4, 5 en 6 Besluit telkens voor bepaalde categorieën zaken, namelijk voor beroepen tegen op de Vreemdelingenwet 2000 gebaseerd besluiten (art. 4), voor meervoudige-kamerzaken (art. 5) en voor zaken waarbij personeel van het gerechtshof betrokken is (art. 6). De artt. 7 en 8 borduren op dit stramien voort. Deze artikelen geven de Raad voor de rechtspraak telkens de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen "voor de behandeling van een zaak of categorieën van zaken". Dat maakt dat de vraag of bijvoorbeeld Rotterdam een nevenzittingsplaats is van de Rechtbank Zwolle niet met een volmondig ja of nee kan worden beantwoord. Het antwoord hangt immers van de (soort) zaak af. 9.25 In strijd met de systematiek van de Wet RO is de gehanteerde constructie echter niet. Zij kwam ook al onder het oude recht voor. De aanwijzing van nevenzittingsplaatsen en het geven van een verdeelregel zijn hier als het ware samengebald in één cryptische bepaling. Zo is het mogelijk om het bepaalde in art. 5 lid 1 Besluit uit te splitsen in

(1)de aanwijzing van onder meer Soest als nevenzittingsplaats voor alle gerechtshoven en

(2)de verdeelregel dat in die zittingsplaats alleen meervoudige-kamerzaken mogen worden behandeld. Op dezelfde wijze zou ook art. 2 lid 1 van het Aanwijzingsbesluit uitgesplitst kunnen worden. Naast de aanwijzing van de hoofdplaatsen van de andere gerechtshoven als nevenzittingsplaats staat dan de verdeelregel dat in die nevenzittingsplaatsen alleen megastrafzaken mogen worden behandeld. Het probleem is echter, en daarin schuilt het gelijk van de stellers van het middel, dat de Raad voor de rechtsbijstand de bevoegdheid mist om verdeelregels te geven. De bevoegdheid van het gerechtsbestuur om de verdeling van zaken naar eigen inzicht te regelen, kan alleen bij AMvB worden ingeperkt. Een delegatiemogelijkheid kennen de artt. 41 lid 2 en 59 lid 2 RO ook op dit punt niet. 9.26 De stellers van het middel voeren op zich terecht aan dat de door de Raad voor de rechtspraak gegeven verdeelregel (alleen megastrafzaken) geen antwoord geeft op de vraag waarom de onderhavige megazaak in Arnhem werd behandeld en niet in Den Haag, Amsterdam, Den Bosch of Leeuwarden. Dat antwoord evenwel is te vinden waar het te vinden zou moeten zijn, namelijk in het bestuursreglement van het Hof 's-Gravenhage. Het zesde lid van art. 4.5 luidt: "Indien een rechtbank een megastrafzaak in de zin van artikel 1 van het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken heeft doen behandelen in een buiten het ressort gelegen nevenzittingsplaats van die rechtbank, wordt, behoudens andersluidende beslissing van het gerechtsbestuur, de zaak in hoger beroep behandeld in de nevenzittingsplaats in het ressort, waarbinnen die nevenzittingsplaats van die rechtbank is gelegen."

(64)Het criterium waardoor het LCM zich volgens de stellers van het middel heeft laten leiden, is dus het juiste, in het bestuursreglement vastgelegde criterium. Dat daarbij gesproken wordt van het door de rechtbank doen behandelen van zaken buiten het ressort zal wel een verschrijving zijn. De geconstrueerde schijn wil immers dat de rechtbank de zaak op de buitenplaats behandelt. 9.27 Toch ligt hier wel een probleem. Dat wordt duidelijk als men het antwoord zoekt op de vraag waarom de Rechtbank 's-Gravenhage de onderhavige zaak "heeft doen behandelen" in Zutphen. Noch in het bestuursreglement, noch in het bijzonder reglement van de Rechtbank is daarover iets te vinden. Art. 1.2 van het bestuursreglement bevat nog wel een uiterst summiere bepaling met betrekking tot nevenvestigingsplaatsen, maar over nevenzittingsplaatsen wordt gezwegen.

(65)Misschien zijn er nog andere reglementen, maar die zijn dan niet op rechtspraak.nl gepubliceerd. 9.28 Er zijn rechtbanken die meer werk hebben gemaakt van de naleving van art. 19 lid 1 RO. Art. 12.1 lid 3 van het bestuursreglement van de Rechtbank Amsterdam bijvoorbeeld bevat de volgende modelbepaling:

(66)"Megastrafzaken in de zin van artikel 1 van het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken worden, indien de landelijke coördinator megazaken daartoe aan het gerechtsbestuur een voorstel heeft gedaan, behandeld in de door deze voorgestelde nevenzittingsplaats, behoudens andersluidende beslissing van het gerechtsbestuur." 9.29 De helderheid en de voorzienbaarheid die de stellers van het middel voor de justitiabele wensen, wordt door bepalingen als de onderhavige niet veel groter gemaakt. Dat de toegevoegde waarde gering is, behoeft intussen niet te verbazen. Dat de regeling van de verdeling van zaken tussen de hoofdplaats en de nevenplaatsen bij bestuursreglement dient te worden geregeld, berust op de gedachte dat het om een interne aangelegenheid van het gerecht gaat. De landelijke verdeling van megastrafzaken over de verschillende rechtbanken is echter allerminst een interne aangelegenheid. Meer dan holle frasen kan het bestuursreglement daarover niet ten beste geven. Dat onderstreept dat het gebruik van de bevoegdheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen om de regeling van de relatieve bevoegdheid te omzeilen, in strijd is met het systeem van de Wet RO. 9.30 De conclusie moet mijns inziens zijn dat de artt. 7 en 8 van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen verbindende kracht missen. De fout is daarbij niet alleen dat wordt gedelegeerd terwijl de wet daarin niet voorziet, maar ook en vooral dat een bevoegdheid wordt gedelegeerd voor een doel waarvoor de wet die bevoegdheid niet aan de regering heeft toegekend. Een en ander heeft tot gevolg dat het Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken evenmin rechtsgeldig is. 9.31 De vraag is wat daarvan de consequentie moet zijn voor de onderhavige strafzaak. Het gaat daarbij om twee samenhangende vragen. Eén van die vragen is hoe de onverbindendheid van de genoemde bepalingen doorwerkt in het systeem van de Nederlandse strafvordering. Raakt die onverbindendheid de bevoegdheid van de rechter (tweede formele vraag) of heeft zij (om een andere mogelijkheid te noemen) betrekking op de geldigheid van het onderzoek ter terechtzitting? De keuze voor deze of gene oplossing kan niet los worden gezien van de andere vraag die hier speelt, namelijk de vraag welke belangen in het geding zijn. Laten die belangen een genuanceerde benadering toe als het gaat om de vraag naar de consequenties of dwingen zij juist tot rigoureuze sancties? Daarover gaat het volgende. 10. De geschonden belangen 10.1 Ongeoorloofde delegatie maakt inbreuk op de staatsrechtelijke verhoudingen (trias politica) en raakt in het verlengde daarvan aan het democratiebeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de legaliteitseis. Er zijn derhalve fundamentele belangen in het geding, belangen die in rechtstreeks verband kunnen worden gebracht met de idee van de rechtsstaat. Tegelijk echter gaat het om nogal abstracte belangen, belangen die mogelijk ver afstaan van het nadeel dat de betrokkenen in een concreet geval hebben ondervonden. Het enkele feit dat het gaat om fundamentele belangen dwingt daarom niet tot rigoureuze sanctionering. 10.2 Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de zogenaamde Securitel-affaire. Het verzuim om "technische voorschriften" tijdig overeenkomstig de notificatierichtlijn in Brussel aan te melden, leverde volgens het Hof van Justitie EG een schending van een wezenlijk vormvoorschrift op. Die schending diende te leiden tot de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften, met als gevolg dat deze niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen.

(67)Dat betekende echter niet dat de van dronken rijden verdachte automobilist kon profiteren van het feit dat de politie gebruik had gemaakt van ademanalyseapparatuur die voldeed aan technische voorschriften die in strijd met de notificatierichtlijn niet waren aangemeld. Het Hof van Justitie legde daarbij een verband met het doel van de notificatierichtlijn, namelijk om door middel van een preventieve controle het vrije verkeer van goederen (dat door bedoelde technische voorschriften kan worden belemmerd) te beschermen. Overwogen werd dat niet-notificatie tot de niet-toepasselijkheid van de technische voorschriften leidt, "voorzover zij het gebruik of de verhandeling belemmeren van een product dat niet aan de voorschriften voldoet". Niet elk gebruik van een product dat aan de niet-aangemelde voorschriften voldoet, was dan ook onwettig. In het onderhavige geval kon, zo oordeelde het Hof van Justitie, "gebruik van het product door de overheid geen belemmering van het handelsverkeer scheppen, die had kunnen worden vermeden indien de mededelingsprocedure was gevolgd".

(68)10.3 Om meer dan een illustratie gaat het hier niet. Dat er mogelijk verschil is tussen de onverbindendheid van voorschriften en het verplichte buiten toepassing laten daarvan, hoeft hier daarom niet uitgebeend te worden. Hetzelfde geldt voor het verschil in karakter tussen de notificatierichtlijn en een delegatieverbod. Overeind blijft dat het niet vanzelf spreekt dat de betrokken burger moet kunnen profiteren van een schending van een wezenlijk vormschrift die de rechtskracht van de regeling aantast. De consequenties van die schending kunnen worden gerelativeerd, waarbij betekenis toekomt aan het belang dat het wezenlijke voorschrift beoogt te beschermen. 10.4 In dit verband is het van belang om te constateren dat de artt. 7 en 8 Besluit zich niet rechtstreeks tot de burger richten. Zij verbinden de burger niet in die zin dat zij de burger verplichtingen ople