ECLI:NL:PHR:2010:BL3262

(1)Inhoudsopgave 1 Feiten 2 Procesverloop 3 Inleiding 4 De Culemborg-ramp en de gevolgen daarvan Vuurwerk, wet en regelgeving Vuurwerk explosie in Culemborg: aanleiding en follow-up Oorzaak en follow-up van de Enschedese vuurwerkramp 5 Hoe gaat de huidige samenleving om met risico's Serieuze risico's Hoe gaan we ermee om? Wat zeggen verzekeraars te willen? Nogmaals: hoe gaan we ermee om? De bestuursrechtspraak Kosten-baten analyse Gevaar van wijsheid achteraf Een breder perspectief 6 De Seweso-richtlijn 7 Het mensenrechtelijk perspectief 8 Onvoldoende reactie n.a.v. de Culemborg-ramp? 9 Relativiteit 10 De pot verwijt de ketel 11 The devil or the deep blue sea 12 Afronding 13 Bespreking van de klachten 1. Feiten

(2)1.1 Op 13 mei 2000 is te Enschede op het terrein van het vuurwerkopslagbedrijf van de v.o.f. S.E.

(3)Fireworks (hierna: SEF) brand uitgebroken; daardoor is vuurwerk tot ontbranding gekomen en heeft zich een reeks in kracht toenemende ontploffingen voorgedaan. De explosies hebben SEF verwoest en in de omgeving van het bedrijf grote schade veroorzaakt, onder meer op en aan het bedrijfscomplex van Grolsche Bierbrouwerij Nederland B.V. 1.2 Aan SEF was op grond van een revisievergunning van 22 april 1997 en een tijdelijke veranderingsvergunning van 19 juli 1999 toegestaan om vuurwerk op te slaan (verdeeld over de in de vergunningen genoemde bewaarplaatsen) tot maximaal 158.500 kg vuurwerk van de gevarenklasse 1.4 S/G of, in plaats daarvan, 136.600 kg van die klasse plus maximaal 2.000 kg van de zwaardere gevarenklasse 1.3 G. Daarnaast mocht er tijdens de werkuren maximaal 500 kg van de gevarenklasse 1.4 S/G onverpakt in de ompakruimte aanwezig zijn. Opslag van vuurwerk van de zwaarste gevarenklassen 1.1 en 1.2 was niet toegestaan. Genoemde vergunningen waren verleend door B en W van Enschede, nadat dat college, conform de regelgeving, advies had ingewonnen bij het bureau Adviseur Milieuvergunningen van de sectie Milan van de directie Materieel Koninklijke Landmacht van het Ministerie van Defensie (hierna: Bureau Milan).

(4)Tevens beschikte SEF over een bezigings- en een afleververgunning. Deze waren verleend door de Rijksverkeersinspectie (hierna: RVI) die ook belast was met het toezicht op de naleving daarvan. 1.3 In 1993 heeft een medewerker van het bureau Milan, toen nog bureau Hinderwetzaken genaamd, een controlebezoek gebracht aan SEF (toen nog genaamd Kunstvuurwerkbedrijf [A]). Op 10 juni 1998 is SEF opnieuw door een medewerker van het bureau Milan in het kader van toezicht bezocht. 1.4 Na de onder 1.1 genoemde gebeurtenis is de onafhankelijke "Commissie onderzoek vuurwerkramp" ingesteld (hierna: commissie-Oosting). Deze commissie heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar de gebeurtenissen voor, tijdens en na de ramp. Daarbij is ook de milieuveiligheid, de veiligheid voor de omgeving en het optreden van de betrokken overheden onderzocht. De commissie-Oosting heeft op 28 februari 2001 haar eindrapport en drie onderzoeksrapporten uitgebracht. Zij heeft zich daarin uitdrukkelijk onthouden van het formuleren van conclusies op het punt van schuld en aansprakelijkheid van betrokkenen, in verband met mogelijke civielrechtelijke of strafrechtelijke verwijtbaarheid jegens hen, of van hun politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid. 1.5 Daarnaast hebben acht rijksinspecties onderzoek verricht. Bij brief van 19 februari 2001 is een rapport van vier rijksinspecties aan de Tweede Kamer aangeboden over de vraag in hoeverre de conclusies en aanbevelingen voortkomend uit onderzoek naar de vuurwerkexplosie in 1991 te Culemborg in acties resulteerden (het rapport "Follow up Culemborg"). 1.6 Het kabinet heeft op 23 maart 2001 zijn standpunt over de conclusies en aanbevelingen van de commissie-Oosting en de bevindingen van de betrokken acht rijksinspecties aan de Tweede Kamer aangeboden. 1.7 De bedrijfsleiders van SEF zijn bij onherroepelijk geworden arresten van 12 mei 2003 veroordeeld tot gevangenisstraffen van één jaar in verband met opzettelijke overtredingen van milieuvergunningvoorschriften door SEF. 1.8 Bij Koninklijk besluit van 22 januari 2002 (Stb. 2002, 33; hierna: het Vuurwerkbesluit) zijn nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk vastgesteld. Ingevolge dit besluit mag binnen een inrichting waar (mede) professioneel vuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt, niet meer dan 6.000 kg vuurwerk aanwezig zijn en mag een zodanige inrichting uitsluitend nog gelegen zijn op een afstand van ten minste 800 meter van kwetsbare objecten, waaronder gebouwen of terreinen die in verband met het verrichten van arbeid worden of plegen te worden gebruikt of die daartoe bestemd zijn.

(5)1.9 In verband met de schade als gevolg van de ramp hebben verzekeraars in totaal € 60.469.137 aan Grolschbedrijven uitgekeerd. 2. Procesverloop 2.1.1 Op 12 augustus 2002 hebben verzekeraars de Staat gedagvaard en betaling van het uitgekeerde bedrag (€ 60.571.111)

(6)gevorderd, vermeerderd met expertisekosten (€ 1.777.617), preprocessuele kosten en wettelijke rente. Aan hun vordering hebben zij - in de weergave van de Rechtbank - ten grondslag gelegd dat zij gesubrogeerd zijn in de rechten van Grolschbedrijven en dat Grolschbedrijven schade hebben geleden doordat de Staat het geenszins denkbeeldige risico in het leven heeft geroepen, althans vergroot, dat de vuurwerkramp zich zou kunnen voltrekken, welk risico zich daadwerkelijk heeft verwezenlijkt. In eerste aanleg hebben verzekeraars daartoe aangevoerd dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door, waar handelen geboden was, - kort gezegd

(7)- na te laten: I. adequate regelgeving te vervaardigen dan wel de bestaande regelgeving aan te passen; II. onderzoek te verrichten en gevolg te geven aan de uitkomsten daarvan in de vorm van (nadere) regelgeving; III. het toezicht op de uitvoering van bestaande regelgeving te verbeteren en de problematiek adequaat onder de aandacht van de relevante organen te brengen; IV. juist te adviseren zodat geen onjuiste vergunningen tot stand konden komen; V. maatregelen te treffen tegen de bij de Staat bekende illegale toestand bij SEF; VI. voor zover moet worden aangenomen dat de Staat niet op de hoogte was van de onrechtmatige toestand bij SEF, voldoende "zorginspanningen" te leveren met betrekking tot de situatie bij SEF of juiste prioriteiten te stellen. 2.1.2 De hiervoor onder I t/m III genoemde verwijten hebben verzekeraars geplaatst in de sleutel der gevaarzetting. Meer subsidiair hebben zij zich beroepen op schending van het eigendomsrecht (art. 1 Eerste Protocol EVRM; hierna art. 1 EP) van Grolschbedrijven. Voor het geval de Staat niet onrechtmatig mocht hebben gehandeld, hebben zij het égalité-beginsel in stelling gebracht.

(8)2.2 De Staat heeft de vordering bestreden. 2.3.1 Bij vonnis van 9 november 2005 heeft de Rechtbank de vordering afgewezen op de volgende gronden, na in rov. 3.1.1 eerst een rechtshistorisch exposé te hebben gegeven. 2.3.2 Om aansprakelijkheid van de Staat te kunnen vaststellen moet naar de oorzaken van de ontploffingen op 13 mei 2000 worden gekeken. Uitgangspunt daarbij is de wetenschap die de Staat tot op het moment van de ramp bezat of had moeten bezitten. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van de Staat is bepalend of het risico dat de Staat kende of had moeten kennen dermate groot was dat bij afweging van de kosten tegen de voordelen van optreden daaruit voor een rijksoverheidsinstelling de rechtsplicht voortvloeide om maatregelen te nemen ter verkleining van dat risico (rov. 3.1.2). 2.3.3 In de onderhavige zaak gaat het alleen om een vermogensbelang. De norm dat niet een situatie in het leven wordt geroepen of gelaten die voor anderen bij niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid gevaarlijk is, strekt niet ter bescherming van een vermogensbelang als het onderhavige (rov. 3.2). 2.3.4 Ter zake van de inhoud en vorm van regelgeving komt de Staat een ruime beleidsvrijheid toe. Voor zover het gaat om wetgeving in formele zin is er geen taak voor de rechter weggelegd. Na een weergave van de bestaande regelgeving, geeft de Rechtbank aan dat verzekeraars niet voldoende hebben onderbouwd waarom het stelsel van regelgeving dat geldt voor inrichtingen als SEF jegens Grolschbedrijven onrechtmatig zou zijn. Het stelsel van regelgeving dat geldt voor "beziging" en aflevering van vuurwerk strekt niet ter voorkoming van de litigieuze risico's. Als dit stelsel al gebrekkig en onrechtmatig zou zijn dan staat zulks in te ver verwijderd verband met de ramp om daaruit aansprakelijkheid van de Staat te laten voortvloeien. Daarom kan de aansprakelijkheid van de Staat niet worden gebaseerd op gebreken in de wet- of regelgeving. Daarmee is ook het verwijt over het nalaten van onderzoek nopens deze regelgeving ongegrond (rov. 3.3). 2.3.5 Volgens de Rechtbank moet van de rechtmatigheid van de verleende milieuvergunningen worden uitgegaan en is niet gesteld of gebleken dat de adviezen van bureau Milan, los van de vergunningprocedure, tot schade hebben geleid. Daarom kan geen aansprakelijkheid van de Staat worden aangenomen op grond van onrechtmatige advisering (rov. 3.4). 2.3.6 Aangezien het toezicht in beginsel is gedecentraliseerd, is de Staat niet aansprakelijk voor algemeen toezichtsfalen (verwaarlozen van wettelijke taken) (rov. 3.5.3). De stelling van verzekeraars dat de Staat als toezichthouder onmiddellijk had moeten ingrijpen, verstaat de Rechtbank aldus dat de rijkstoezichthouders op grond van de kennis die zij hadden of hadden moeten hebben van de toestand bij SEF, het bevoegd gezag tot actie jegens de exploitanten van die inrichting hadden moeten aanzetten en zo nodig zelf Grolschbedrijven hadden moeten inlichten. De Rechtbank overweegt dat het onvoldoende uitoefenen van rijkstoezicht binnen SEF geen grond oplevert om aansprakelijkheid van de Staat jegens Grolschbedrijven aan te nemen. Verzekeraars stellen immers zelf dat frequenter toezicht door bureau Milan niet had kunnen tegengaan dat uitgepakt of gemodificeerd vuurwerk bij SEF aanwezig was en dat - zonder dat het vuurwerk wordt afgestoken - niet is te controleren of het opgeslagen vuurwerk al dan niet juist is geclassificeerd. De resultaten van de door bureau Milan in 1993 en 1998 afgelegde controlebezoeken zijn doorgegeven aan het bevoegd gezag en hebben aanleiding gegeven tot gemeentelijk optreden (rov. 3.5.5 en 3.5.6). 2.3.7 Gesteld is dat de rijkstoezichthouders wisten of hadden moeten weten dat bij SEF "zwaarder" vuurwerk was opgeslagen dan was toegestaan vanwege de structurele discrepantie bij met name uit China geïmporteerd vuurwerk tussen de op het etiket aangegeven zwaarte en de werkelijke zwaarte van het vuurwerk (het zogenaamde classificatieprobleem). Volgens internationale verdragen ter zake van het transport van gevaarlijke stoffen ziet de bevoegde autoriteit in het land van herkomst toe op een juiste verpakking en etikettering en is voor de autoriteiten in het bestemmingsland uitgangspunt dat de verpakking en etikettering in orde zijn. De Rechtbank moet dus nagaan of er voor de vuurwerkramp zodanige aanwijzingen van een niet met dit uitgangspunt overeenstemmende praktijk waren dat dit bij het toezicht op het naar SEF getransporteerde vuurwerk niet meer mocht worden gevolgd. Uit de stellingen en stukken kan niet de conclusie worden getrokken dat de rijkstoezichthouders wisten of hadden moeten weten dat de etikettering op de verpakkingen van het vuurwerk dermate ondeugdelijk was dat daardoor schadelijke effecten in de omgeving zouden kunnen onstaan, waarbij valt te bedenken dat de rijksverkeersinspectie voornamelijk in vervoer-gerelateerde handelingen was geïnteresseerd. Het bewijsaanbod van verzekeraars acht de Rechtbank te vaag (rov. 3.5.10 - 3.5.12). 2.3.8 Volgens de Rechtbank heeft de Staat niet een situatie laten voortbestaan waarin opslag van onverpakt vuurwerk en modificatie van vuurwerk bij SEF geoorloofd waren (rov. 3.5.13). 2.3.9 Voorts overweegt de Rechtbank dat het recht op ongestoord genot van eigendom en het gelijkheidsbeginsel niet zijn geschonden, in welk verband mede wordt verwezen naar rov. 3.5.4 (rov. 3.6). 2.4.1 Verzekeraars zijn van het vonnis in beroep gekomen. Omdat het vonnis mede was gewezen tussen Reliance National Insurance Company (Europe) Ltd. en de Staat en Reliance National Insurance Company (Europe) Ltd. haar activiteiten in de tussentijd heeft gestaakt en haar in het geding zijnde rechten heeft overgedragen aan XL Insurance Company Ltd., heeft laatstgenoemde vennootschap de plaats van eerstgenoemde ingenomen. 2.4.2 De grieven legden - volgens het Hof - het geschil in volle omvang aan het Hof voor, zij het dat grondslag van de vordering in appel door verzekeraars wordt verengd en de zaak uitsluitend wordt toegespitst op de stelling dat de kennis die de Staat na de vuurwerkexplosie op 14 februari 1991 bij het bedrijf MS Vuurwerk B.V. (hierna: MSV) te Culemborg had verkregen, de Staat verplichtte om effectieve maatregelen te treffen tegen de dreiging van een massa-explosie in de omgeving van woningen en bedrijven en tot het wegnemen van ieder restrisico (mvg onder 14.8; vgl. ook - maar niet identiek - sub 21.1). Volgens verzekeraars was het stilzitten in een gevaarlijke situatie als de onderhavige en het verzuim van de Staat zijn eigen veiligheidsbeleid na te leven onrechtmatig jegens Grolsch. 2.4.3 Bij pleidooi in appèl hebben verzekeraars hun verwijt aan de Staat aldus verwoord: vér vóór de litigieuze gebeurtenis wist de Staat "hoe gevaarlijk de opslag van vuurwerk is" omdat "bij vuurwerkopslag altijd rekening moet worden gehouden met een massa-explosie". De Staat heeft de bewuste keuze gemaakt vuurwerkopslag in de nabijheid van woningen en bedrijven toe te blijven staan (pleitnotities mrs Londonck Sluijk en Griffith

(9)onder 1.2). Dit wordt in de eerste plaats toegelicht met regelmatige overtreding in de "(criminele) vuurwerkbranche" van vergunningen en voorts met de omstandigheid dat deze overtredingen de Staat zouden zijn gebleken (onder 1.4). Verderop wordt de kernvraag aldus verwoord: "verplichtte de kennis die de Staat door de Culemborg-ramp van februari 1991 verkreeg van het gevaar van massa-explosie de Staat ertoe maatregelen te treffen tegen (de kans op schade als gevolg van) dit gevaar en waren de maatregelen die de Staat nadien heeft genomen voldoende" (sub 4.1). Daarbij gaat het niet om de norm voor toezichthouders maar om de (strengere)

(10)kelderluikfactoren (sub 4.8). Gezien de - na Culemborg - aan de Staat bekende gevaren van een explosie en de omstandigheid dat "men" er niet vanuit mag gaan dat vuurwerkinstellingen zich aan de vergunningen houden, was de enige rechtens toelaatbare optie voor de Staat SEF ter plaatse niet langer toe te staan (sub 6.18, daarvoor nader toegelicht). 2.5.1 In zijn arrest van 30 september 2008 stelt het Hof in rov. 4.1 voorop dat overheidsaansprakelijkheid, waaronder de staatsaansprakelijkheid waarvan in dit geding sprake is, niet kan worden aangenomen op de enkele grond dat zich een risico heeft verwezenlijkt waarvan de overheid op de hoogte was of had moeten zijn. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van de Staat is bepalend of het risico dat hij kende of behoorde te kennen, gelet op zowel de ernst van de mogelijke effecten als de kans dat deze effecten zouden optreden, zodanig was dat daaruit voor de Staat de rechtsplicht voortvloeide om daartegen maatregelen te nemen; het anders luidende standpunt van verzekeraars verwerpt het Hof in rov. 4.2. Die kennis moet zien op een risico dat zich met de vuurwerkramp daadwerkelijk heeft verwezenlijkt (rov. 5.1). 2.5.2 Het Hof memoreert dat volgens de conclusies van de Commissie-Oosting de massa-explosies die hebben geleid tot de vuurwerkramp waarschijnlijk zijn te verklaren uit twee omstandigheden:

(1)bij SEF was op het moment van de ramp waarschijnlijk meer vuurwerk dat bovendien ook zwaarder geclassificeerd had moeten zijn dan de milieuvergunning toestond (vermoedelijk 87% 1.3-vuurwerk, 3% 1.2-vuurwerk en 1% 1.1-vuurwerk) voorhanden en

(2)het vuurwerk bij SEF was voor een deel opgeslagen in de vorm van combinatie van 1.1- en 1.3-vuurwerk waardoor het vuurwerk zich massa-explosief (conform de gevarenklasse 1.1) gedraagt. Ook het Hof gaat daarvan uit (rov. 5.2). De massa-explosie zou zich niet hebben voorgedaan als enkel vuurwerk - wat de hoeveelheid en de zwaarte betreft - conform de vergunning was opgeslagen. Dan zou er alleen verbranding van vuurwerk zijn geweest die zich grotendeels zou hebben beperkt tot het SEF-terrein (rov. 5.3). 2.5.3 Volgens het Hof komt de aangevoerde grondslag voor aansprakelijkheid in hoger beroep erop neer dat de Staat, op grond van de wetenschap die hij na de vuurwerkexplosie bij MSV had opgedaan, vóór 13 mei 2000 wist of behoorde te weten dat een substantieel deel van het bij SEF aanwezige vuurwerk zich gedroeg als zwaarder geclassificeerd vuurwerk dan 1.4-vuurwerk en dat daar ook massa-explosief vuurwerk (gevarenklasse 1.1) in combinatie met 1.3-vuurwerk was opgeslagen en dat de Staat met deze wetenschap een dusdanig risico kende of behoorde te kennen dat hij gelet op de aard van dit risico (de ernst van de mogelijke effecten en de kans dat deze zich zouden voordoen) (ook) jegens Grolschfabrieken verplicht was om effectieve maatregelen te treffen (rov. 6.1). Verzekeraars hebben aangevoerd dat de Staat naar aanleiding van het TNO-rapport dat in 1991 (hierna: TNO

(1991)-rapport)

(11)was uitgebracht over de vuurwerkexplosie te Culemborg en de daarna opgedane kennis moet hebben geweten dat niet alleen bij vuurwerk van de gevarenklasse 1.1 het gevaar van een massa-explosie zou bestaan, maar ook bij vuurwerk met een 1.3 of 1.4 classificatie dat bij SEF opgeslagen mocht zijn, omdat: (a)de 1.3 en 1.4 classificaties hoe dan ook onjuist konden zijn door (

1. i)test- en interpretatiefouten, (
2. ii)ongeschiktheid van de classificatie voor opslag, (iii) moedwillig foute classificatie, en voorts omdat het als 1.3 of 1.4 geclassificeerde vuurwerk die classificatie verloor en alsnog massa-explosief kon worden wanneer: (
3. b)het vuurwerk onverpakt was of (
4. c)het vuurwerk gemodificeerd was, terwijl (
5. d)de aanwezigheid van massa-explosief vuurwerk (gevarenklasse 1.1) maakt dat dit met het andere aanwezige vuurwerk als een geheel zal exploderen (rov. 6.2). 2.5.4 Vervolgens gaat het Hof na of de Staat die kennis bezat. Het Hof komt, kort samengevat, op basis van de naar aanleiding van de Culemborg-explosie uitgebrachte rapporten in rov. 7 tot de conclusie dat (de situatie bij) SEF niet vergelijkbaar is met (die van) MSV, onder meer omdat MSV een vuurwerkfabriek was, terwijl SEF enkel een opslagplaats voor vuurwerk was en omdat bij MSV, anders dan bij SEF, wel vuurwerk van de gevarenklasse 1.1 (buskruit) aanwezig mocht zijn. 2.5.5 Rov. 9 staat, blijkens het cursieve kopje, in het teken van "aanwezigheid van 1.1-vuurwerk doet al het overige vuurwerk exploderen". Uit de na de Culemburg explosie gemaakte rapporten volgt niet dat opslag van als 1.3 of 1.4 geclassificeerd vuurwerk bij brand tot een massa-explosie kan leiden of dat 1.4-vuurwerk kan reageren als 1.1-vuurwerk. 1.3-vuurwerk kan massa-explosief reageren, echter alleen in combinatie met 1.1-vuurwerk (rov. 9.1). Bij SEF mocht geen vuurwerk met 1.1 classificatie aanwezig zijn. Los vuurwerk moest beperkt blijven tot 1.4-vuurwerk en de enige ruimte waar dit losse vuurwerk mocht zijn, de ompakruimte, moest na de werkzaamheden worden opgeruimd. Vuurwerk dat geclassificeerd was als 1.3 G - en dat dus mogelijkerwijs zou kunnen gaan reageren als 1.1 vuurwerk - mocht slechts in een relatief kleine hoeveelheid bij SEF aanwezig zijn in opslagbunkers, namelijk maximaal 1.000 kg (één achtste van wat bij MSV lag opgeslagen); dit moest zijn verdeeld over twee bunkers en mocht niet samen met ander vuurwerk in die twee bewaarplaatsen worden opgeslagen. Anders dan bij MSV mochten bij SEF geen zwart kruit of andere massa-explosieve losse stoffen worden opgeslagen (rov. 9.2). 2.5.6 Volgens het Hof mocht de Staat er op basis van de vergunning van uitgaan dat bij SEF geen onverpakt vuurwerk werd opgeslagen en dat er bij SEF geen vuurwerk werd gemodificeerd; van enig relevant gevaar was de Staat dan ook niet op de hoogte (rov. 10 en 11). 2.5.7 In rov. 12 verwerpt het Hof het betoog van verzekeraars dat de Staat wist dat vuurwerk dat als 1.4 of 1.3 geclassificeerd wordt toch massa-explosief kan reageren vanwege test- en interpretatiefouten omdat de stukken hiervoor geen aanknopingspunt bieden. Het gegeven dat er bij menselijk handelen vanuit gegaan moet worden dat er altijd fouten kunnen worden gemaakt, is volgens het Hof onvoldoende om de Staat aansprakelijk te houden voor de gevolgen van zo'n fout en kan ook niet meebrengen dat de Staat geen regelingen in stand mag houden die mede gebaseerd zijn op door mensen uit te voeren testen. 2.5.8 In rov. 13 legt het Hof uit waarom de Staat evenmin aansprakelijk kan worden gehouden wegens kennis dat er geen afzonderlijke classificatie van vuurwerk voor opslag was ontwikkeld en waarom hij niet wist of behoefde te weten dat de gebruikte, voor transport ontwikkelde, UN-classificatie (op basis van de Recommendations on the Transport of Dangerous Goods, Model Regulations van de Verenigde Naties) daarvoor niet geschikt was. Het Hof laat daarbij nog enkele omstandigheden daar waaromtrent door verzekeraars niets is aangevoerd. 2.5.9 In rov. 14-16 bespreekt het Hof uitvoerig de stelling van verzekeraars dat de Staat kennis had of had moeten hebben van (moedwillig) foute UN-classificatie in het land van herkomst. Het komt tot de slotsom dat verzekeraars onvoldoende feiten of omstandigheden hebben gesteld op grond waarvan zulks vastgesteld zou kunnen worden. 2.5.10 Het feit dat de Staat zou hebben geweten dat de vergunningen bij SEF niet werden nageleefd, wat daar verder van zij, leidt niet tot een onrechtmatige daad van de Staat. Indien vergunningen niet werden nageleefd, kon handhavend en strafrechtelijk worden opgetreden. Uit de stukken blijkt dat de betrokken staatsorganen daartoe het bevoegde gezag inschakelden zodra een overtreding van de vergunningvoorschriften geconstateerd werd. Verzekeraars hebben geen concrete overtreding gesteld die bij SEF werd geconstateerd door een betrokken staatsorgaan zonder dat daarop actie werd ondernemen (rov. 18). 2.5.11 Op grond van dit een en ander rondt het Hof in rov. 20.1 af met de conclusie dat de Staat niet verplicht was op grond van de wetenschap die hij vóór 13 mei 2000 had verkregen tot effectief optreden tegen massa-explosiegevaar in de omgeving van woningen en bedrijven. De Staat heeft dus niet onrechtmatig gehandeld door geen andere maatregelen te nemen dan die welke hij al met het toen bestaande systeem van regelgeving en vergunningen had genomen (rov. 20.1). 2.5.12 In rov. 20.2 verwerpt het Hof het beroep van verzekeraars op de uitspraak van het EHRM in de Öneryildiz-zaak omdat er bij SEF geen sprake was van een onmiddellijk, voor de Staat duidelijk voorzienbaar, explosiegevaar. 2.5.13 Bij deze stand van zaken komt het Hof niet toe aan de vraag of onrechtmatig handelen ook jegens Grolschbedrijven, die zelf een fabriek in gevaar-categorie 5 in het industriegebied aanwezig hadden, onrechtmatig is (rov. 20.3). 2.5.14 Het Hof heeft vervolgens het bestreden vonnis bekrachtigd. 2.6 Verzekeraars hebben tijdig beroep in cassatie ingesteld. Nadat aanvankelijk verstek tegen de Staat is verleend, is dat verstek ter gelegenheid van de mondelinge behandeling gezuiverd. Bij die gelegenheid heeft de Staat voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. Terstond na de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten (voor het overige) nog schriftelijk toegelicht, waarna nog is gere- en gedupliceerd. 3. Inleiding 3.1 In de onderhavige procedure wordt - voor zover Uw Raad aan een bespreking van de juridische merites zou toekomen

(12)- een uitermate lastige problematiek aangesneden. De gevorderde schade is aanzienlijk, maar op zich geen reden voor grote bezorgdheid. Geen van de partijen zal in moeilijkheden komen wanneer de schade bij haar wordt gelegd of blijft liggen. 3.2 Afhankelijk van de te kiezen invalshoek - waarvan de keuze voor een deel vastligt door hogere rechtspraak, hierna besproken onder 7 - kan deze zaak de voorbode worden van claims die redelijkerwijs niet meer door de samenleving kunnen worden gedragen. Ik werk dat in het navolgende verder uit. 3.3.1 We leven - helaas - in een ongewone tijd. Een tijd waarin risico's van onvoorstelbare omvang op de loer liggen; risico's die zich op steeds meer plaatsen in de wereld nu al daadwerkelijk manifesteren. Het gaat daarbij voor een deel om risico's die niet, of hooguit voor een deel, door de (Nederlandse) overheid (hadden) kunnen worden voorkomen, maar die bij verwezenlijking ontelbaar velen ten diepste zullen treffen. 3.3.2 Het bijzondere en in mijn ogen ook enigszins verontrustende van de huidige tijd is ook dat - zeker niet alleen in ons land

(13)- de bereidheid om schade voor eigen rekening te nemen zienderogen afneemt. Advocaten en helaas ook verzekeraars worden steeds inventiever bij het zoeken naar (rechts)personen die zij kunnen aanspreken.

(14)Of, in de woorden van Hartlief: er wordt steeds meer geld gezet op het privaatrecht.

(15)3.4 De samenleving kiest er, binnen en buiten ons land, met open ogen voor om een niet gering aantal aanzienlijke risico's te lopen. Dat geldt voor politici, toezichthouders, bedrijven (verzekeraars uitdrukkelijk daaronder begrepen) en voor een niet onbelangrijk deel ook voor burgers. Vrijwel niemand lijkt in te willen zetten op preventie. Zoals zo vaak in de geschiedenis (het is de enige constante) is het motto: après moi le déluge, zij het dan dat ná verwezenlijking van de risico's de benadeelden en (onder de dekmantel aldus goed te doen) allerhande (vooral) op eigen financieel gewin beluste figuren in geweer komen om de schade op anderen te verhalen. In een niet onbeduidend aantal gevallen dat hierna wordt behandeld, zal de schade daarvoor te groot zijn. Maar zoveel is zeker: alleen al de procedures, commissies die naar de bekende weg gaan zoeken en meer in het algemeen de "handling kosten" zullen gigantisch zijn. Al die kosten kunnen zinniger besteed worden aan preventie. Maar dat pleidooi lijkt vooralsnog goeddeels aan dovemans oren gericht. 3.5.1 De doorgaans veronachtzaamde vraag rijst of een laissez faire-denken als hiervoor kort geschetst repercussies moet hebben voor het toe te passen recht. Ik voor mij beantwoord die vraag - zeker niet met enthousiasme, maar uit bittere noodzaak - bevestigend. Art. 3:12 BW wijst hier voor ons land de weg. Dat geldt niet alleen voor het Nederlandse recht. Het EHRM heeft bij talloze gelegenheden uitgesproken dat het EVRM een living instrument is dat de mogelijkheid biedt voor verdere ontwikkeling. Het Hof is pragmatisch en ziet in dat het ook een instrument kan zijn voor een beknotting van dergelijke rechten,

(16)daargelaten hoe men in concrete gevallen over dergelijke rechtspraak wil denken. En ook het vaak erg pragmatische internationale recht is niet statisch maar zoekt niet zelden - heel kort gezegd - naar het haalbare in plaats van het in abstracto wenselijke.

(17)3.5.2 In een tijd waarin "de samenleving" - zeker niet alleen in ons land - kennelijk meent dat het gerechtvaardigd is risico's te lopen op catastrofale schades ligt niet in de rede dat bij verwezenlijking daarvan degenen die deze risico's welbewust hebben genomen hun hand komen ophouden. Ik erken dat deze gedachte met de zorgvuldigheid moet worden toegepast en uitgewerkt in een concreet geval en dat zeker niet steeds evident is of inderdaad sprake is van het welbewust nemen van een risico door de benadeelde. 3.5.3 In deze zaak en vooral ook in hun belangwekkende s.t. hebben verzekeraars ruimschoots verwezen naar rechtspraak en literatuur in - wat ik in niet pejoratieve zin maar aanduid als - "doorsnee-zaken". Zij gaan er vervolgens voetstoots vanuit dat dergelijke rechtspraak onverkort op iedere zaak kan worden toegepast ongeacht de merites en de mogelijke gevolgen voor andere zaken waarin mega financiële belangen op het spel staan. Mogelijk is het standpunt van verzekeraars in overeenstemming met de meer gangbare opvatting; met zekerheid valt dat niet te zeggen omdat auteurs zich zelden uitlaten over dit soort kwesties die vér buiten het bestek van hun geschriften vallen.

(18)En ook voor Uw Raad bestaat in het algemeen geen reden om een voorbehoud te maken voor onalledaagse zaken. 3.5.4 Op de hierna ampel uiteen te zetten gronden plaats ik evenwel vraagtekens bij de schijnbare evidentie van het standpunt van verzekeraars. Een standpunt dat in voorkomende zaken (zoals aansprakelijkheid voor bepaalde nieuwe risico's, klimaatverandering of het voorzorgbeginsel) trouwens verpletterend als een boemerang zou kunnen terugslaan. 3.6 Reeds thans lijkt goed om drie te verwachten tegenargumenten tegen de onder 3.5.2 geponeerde stelling kort te behandelen: a. het gaat in casu niet om het bewust nemen van risico's; b. de risico's waren bij de getroffen justitiabelen niet bekend; c. in de onderhavige zaak gaat het niet om de verwezenlijking van een risico van catastrofale omvang. 3.7.1 De stelling onder a is het pièce de résistance van de procedure in cassatie; het wordt hierna uitvoerig besproken aan de hand van de cassatieklachten in het principale beroep. De stelling onder b moge juist zijn, dat geldt zeker niet voor verzekeraars; zie nader onder 10. Ook de tegenwerping sub c is, als gezegd, op zich niet onjuist maar niet voldoende klemmend. Voor zover in deze zaak meer wordt beslist dan afhandeling van de talloze motiveringsklachten kunnen de te formuleren rechtsregels allicht hun schaduwen vér vooruit werpen in zaken waarin dergelijke risico's wél in geding zijn. Vooral daarom past zéér grote voorzichtigheid. Ik kom daarop uitvoerig terug. 3.7.2 In dit stadium volsta ik er in dit verband mee op te merken dat zelfs als men in deze zaak, anders dan het Hof - m.i. op gronden die dat oordeel kunnen dragen - heeft gedaan, zou willen aannemen dat sprake was van bekendheid van de risico's bij de Staat, het hooguit gaat om een in belangrijke mate met wijsheid achteraf geconstrueerde bekendheid. Een bekendheid die bovendien niet, anders dan hooguit in zéér abstracte zin, aanwezig was bij belangrijke organen van de Staat. 3.7.3 De tragiek van deze problematiek is dat er, zoals hierna nog zal blijken, verschillende situaties zijn waarin veel minder abstracte bekendheid bestaat bij allerlei leidende figuren, zowel van de Staat als in het bedrijfsleven en dat dit verschijnsel - zoals voor de hand ligt - geenszins tot ons land is beperkt. Het aannemen van aansprakelijkheid in een zaak als de onderhavige heeft dan vérstrekkende gevolgen voor zaken waarin op hoog niveau veel méér bekend was. Niet ten onrechte heeft Huls erop gewezen dat de politieke leiding ten aanzien van grotendeels technische regelgeving vaak vrijwel onwetend is,

(19)wat in mijn ogen niet alleen begrijpelijk, maar ook onvermijdelijk is. 3.7.4 Wat er zij van de vraag of voor het aanvaarden van aansprakelijkheid in dit soort zaken, bij toepassing van leerstukken die nimmer met het oog daarop tot ontwikkeling zijn gekomen, juridisch goede argumenten zijn aan te voeren, het zou bedrijven en overheden op de rand van de afgrond of zelfs op de bodem van het ravijn kunnen doen belanden.

(20)Dat ware hoe dan ook te voorkomen omdat het meer ellende teweeg brengt dan dat het iets nuttigs bewerkstelligt. 3.8.1 Eén van de kernstellingen, die als een rode draad door het betoog van verzekeraars heenloopt, is dat vuurwerkinrichtingen (zoals SEF) op ten minste 800 meter van de bebouwing zouden moeten liggen en dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door zo'n inrichting dichterbij bebouwing mogelijk te maken/te laten staan.

(21)3.8.2 Over die stelling heeft zich bij het pleidooi in cassatie een debat ontsponnen. Mr Meijer ontkende dat dit de stelling van verzekeraars was. Een afstand van enkele tientallen meters of zo'n 160 meter zou ontoelaatbaar zijn. Geconfronteerd met de anders luidende stelling in zijn eigen mondelinge toelichting

(22)kon mr Meijer desgevraagd niet uitleggen wat nu precies de stellingen van verzekeraars zijn. Desgevraagd kon mr Meijer evenmin bevestigen afstand te nemen van de eerdere stellingen op dit punt. 3.8.3 Dit moge op het eerste gezicht een betrekkelijk detail lijken, dat is het niet. De 800 meter-zone, waarop verzekeraars zich in deze procedure een en andermaal hebben beroepen, hield namelijk verband met een andere kernstelling: de effectbenadering van de Staat die er - volgens verzekeraars in feitelijke aanleg - op neerkwam dat geen enkel risico mocht worden genomen

(23)hetgeen (volgens verzekeraars) alleen mogelijk was bij inachtneming van een zone van 800 meter. 3.8.4 Hetgeen zojuist werd opgemerkt speelt verzekeraars m.i. parten bij de behandeling van hun vele klachten. Het gaat hier om twee essentiële, met elkaar verband houdende, schakels in het betoog van verzekeraars, die wezenlijk zijn voor de grondslag van de vordering. Op dat punt kan, in elk geval na het pleidooi, m.i. niet langer worden uitgegaan van hetgeen in feitelijke aanleg is aangevoerd, terwijl

1. a)daarvoor niets voldoende concreets in de plaats is gesteld, wat
2. b)ook niet mogelijk zou zijn geweest omdat in cassatie geen plaats is voor nova en evenmin voor een nadere of nieuwe feitelijke onderbouwing van de vordering. Ik haast mij hieraan toe te voegen dat hetzelfde probleem zich, als gezegd, al voordeed in feitelijke aanleg wat voor mr Meijer uiteraard een gegeven was. 4. De Culemborg-ramp en de gevolgen daarvan 4.1 In deze procedure verwijten de - naar in cassatie niet langer wordt bestreden, in de rechten van Grolschbedrijven gesubrogeerde - verzekeraars de Staat geen of onvoldoende lering te hebben getrokken uit een eerdere vuurwerkexplosie te Culemborg. Volgens verzekeraars had de Staat naar aanleiding van die vuurwerkexplosie een behoorlijke afstandseis moeten introduceren, te weten een zodanige afstand tussen vuurwerkbedrijven en de bebouwde omgeving (woningen en bedrijven) dat in het geval dat het vuurwerk (onverhoopt) tot ontbranding en ontploffing zou komen dit geen ernstige gevolgen zou hebben voor de omliggende woningen en bedrijven. Door na te laten een behoorlijke afstandseis te introduceren zou de Staat zich schuldig hebben gemaakt aan onrechtmatige gevaarzetting. In een eerder stadium van de procedure verweten verzekeraars de Staat bovendien verzuimd te hebben zijn eigen veiligheidsbeleid na te leven. De Staat heeft een en ander gemotiveerd bestreden. 4.2 Het lijkt goed om, vooruitlopend op de behandeling van de klachten, aandacht te besteden aan de wet- en regelgeving inzake vuurwerk, de eerdere vuurwerkexplosie in Culemborg en de bevindingen naar aanleiding van de litigieuze explosie. Vuurwerk, wet- en regelgeving 4.3 Vuurwerk is de verzamelnaam voor artikelen die een pyrotechnisch mengsel bevatten en bestemd zijn om door ontbranding daarvan lichtverschijnselen, rookontwikkeling, geluid of beweging te veroorzaken.

(24)4.4.1 Vanwege de aard en werking van vuurwerk, is vuurwerk op grond van de Recommendations on the Transport of Dangerous Goods, Model Regulations

(25)van de Verenigde Naties ingedeeld in gevarenklasse 1 (ontplofbare stoffen) voor het vervoer van gevaarlijke goederen. Deze VN-aanbevelingen dienden ten tijde van de vuurwerkramp - en dienen ook vandaag de dag nog - als leidraad voor het vuurwerkveiligheidsbeleid in Nederland. 4.4.2 Gevarenklasse 1 is onderverdeeld in een aantal subklassen die door TNO, voor zover hier van belang, als volgt worden omschreven: "- klasse 1.1: Massa-explosief, alle aanwezige artikelen exploderen tegelijkertijd, waardoor er een krachtige luchtschok ontstaat vergezeld van scherven en brokstukken afkomstig van de omhulling van het opslaggebouw, die over grote afstand worden weggeslingerd. De bijbehorende schade is afhankelijk van de totale hoeveelheid aanwezige explosieve stof. - klasse 1.2: In geval van ontsteking worden scherven en brandende delen alsook niet-ontstoken artikelen weggeslingerd. Deze laatste kunnen bij het neerkomen alsnog exploderen. De artikelen ontsteken niet tegelijkertijd zodat kleine explosies gedurende lange tijd kunnen optreden. Het schokgolfeffect blijft beperkt tot de explosieve inhoud van enkele artikelen. - klasse 1.3: Bij ontsteking wordt een heftige brand verwacht met bijbehorende hittestraling. Brandbare delen kunnen worden weggeslingerd. Scherfwerking en luchtdrukeffect blijven zeer beperkt. - klasse 1.4: Bij ontsteking wordt geen groot gevaar verwacht. Ook dragen deze artikelen niet bij tot een vergroting van de effecten. De effecten blijven beperkt tot op zeer geringe afstanden. Een explosie in een verpakkingseenheid zal geen vervolgexplosies veroorzaken."

(26)Met de letter S of G achter de gevarenklasse wordt de compatibiliteitsgroep van vuurwerk aangegeven, hetgeen betrekking heeft op de mate van gevoeligheid en de aard van de stof. 4.4.3 Voor de classificatie van vuurwerk is de verpakking van het betreffende vuurwerk van wezenlijk belang. Vuurwerkartikelen die in transportverpakking verpakt zijn, kunnen tot een andere gevarenklasse behoren dan dezelfde, doch anders of niet verpakte artikelen. "Het uit de transportverpakking halen van de vuurwerkartikelen (..) of het niet sluiten van transportverpakking kan de gevarenklasse veranderen. Met name de vuurwerkartikelen die in de transportverpakking ingedeeld zijn in de subklasse 1.3 kunnen dan gaan behoren tot de subklasse 1.1."

(27)4.5.1 Op grond van afspraken in VN-verband is het de afzender/exporteur die zorg dient te dragen voor de juiste verpakking en de bijbehorende transportclassificatie.

(28)Wordt het materiaal geëxporteerd dan neemt het ontvangende land de classificatie in het algemeen over.

(29)4.5.2 In dit verband is goed te bedenken dat de onder 4.5.1 bedoelde regels, in de bewoordingen van de inleiding op de versie van 2008, beogen de "public safety" te bevorderen ("promote"). De Economisch en Sociale Raad van de VN spreekt de verwachting uit dat nationale regelgeving "will conform to the principles set out in these Model Regulations" opdat aldus sprake is van een wereldwijde harmonisatie van het transport van gevaarlijke goederen. De Model Regulations zijn met opzet geformuleerd in "the mandatory sense".

(30)4.5.3 Deze VN regels beogen uitdrukkelijk en met zoveel woorden mede obstakels weg te nemen voor het internationaal transport van gevaarlijke goederen. Daarbij wordt - het ligt voor de hand - onderkend dat transport van gevaarlijke goederen risico's in zich bergt die niet geheel kunnen worden vermeden. Deze risico's moeten tot "a minimum" worden teruggebracht, maar wat dat nauwkeurig betekent, komt niet uit de verf.

(31)4.5.4 Wanneer wezenlijke aanpassingen van de Model Regulations nodig zijn moeten deze onder de aandacht van de daarvoor bestemde subcommissie worden gebracht. Kennelijk heeft geen van de bij de VN aangesloten landen daartoe de laatste decennia aanleiding gezien. M.i. volgt reeds hieruit dat voorzichtigheid past om aan te nemen dat "de Staat" (wat daaronder ook moge worden verstaan) wist dat regelmatig sprake was van onjuiste classificatie of verkeerde aanduidingen op de verpakkingen. Eens te meer past dan terughoudendheid spoedig aan te nemen dat eventuele wetenschap van (betrekkelijk) laag geplaatste ambtenaren van de Staat moet gelden als wetenschap van de Staat. 4.6 Bij de invoer van professioneel vuurwerk (vuurwerk dat bestemd is om te worden afgestoken tijdens bijvoorbeeld vuurwerkshows of bij voorstellingen in theaters

(32)in Nederland) werd - en wordt - het vuurwerk niet opnieuw gecontroleerd op de juistheid van de gevarenclassificatie die in het land van herkomst is toegekend. Wel controleert de douane steekproefsgewijs de vrachtbrieven voordat het vuurwerk wordt ingevoerd en wordt - eveneens - steekproefsgewijs de lading gecontroleerd op basis van de vrachtbrieven. Waar het gaat om consumentenvuurwerk (vuurwerk dat bestemd is om door particulieren te worden afgestoken tijdens de jaarwisseling) heeft de Keuringsdienst van Waren een controlerende taak; deze dienst voert daartoe steekproefsgewijs keuringsactiviteiten uit. Tijdens die steekproeven wordt gecontroleerd of het consumentenvuurwerk voldoet aan de criteria gesteld in de 'Regeling nadere eisen aan vuurwerk'. Die steekproeven betreffen met name de samenstelling, de ontsteekvertraging, het geluidsniveau en de etikettering van het vuurwerk.

(33)4.7.1 Het transport van de haven naar een opslaglocatie in Nederland vindt plaats over de weg in containers. Op het vervoer in Nederland van zowel professioneel als consumentenvuurwerk is de Wet vervoer gevaarlijke stoffen van toepassing. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering en handhaving van deze wet. De controle op en de uitvoering van deze wet zijn opgedragen aan de Rijksverkeersinspectie (RVI).

(34)4.7.2 De aansprakelijkheid van de vervoerder is bij de wet beperkt tot de in het Uitvoeringsbesluit vastgestelde bedragen (art. 8:1218 BW in samenhang met de artikelen 6 en 8 Uitvoeringsbesluit

(35)). De exploitant is niet aansprakelijk als (onder meer) de afzender hem niet heeft ingelicht over de gevaarlijke aard van de stof (art. 8:1213 lid 2 onder c BW). M.i. valt daaronder de situatie dat de exploitant verkeerd is geïnformeerd over de classificatie, des dat het vervoerde gevaarlijker was dan hij mocht menen. 4.8 Voor de opslag van professioneel vuurwerk (alsook voor de opslag van meer dan 1.000 kg consumentenvuurwerk) was en is een vergunning in het kader van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) vereist.

(36)B en W van de gemeente waarin de opslagplaats is gelegen, waren ten tijde van de vuurwerkramp - in elk geval volgens de commissie-Oosting

(37)- het bevoegd gezag in het kader van de verstrekking van de Wm-vergunning. Daarbij diende het college de in het Handboek Milieuvergunningen gestelde voorschriften in acht te nemen. Bureau Milan was en is op basis van expertise op het vlak van explosieven wettelijk adviseur van het bevoegd gezag in het kader van de Wm-vergunning en kreeg voorafgaand aan de vergunningverlening de gelegenheid om advies uit te brengen met betrekking tot de gevolgen die de vuurwerkopslag voor de externe veiligheid heeft. Bij het uitbrengen van dat advies maakte bureau Milan sinds 1992 gebruik van door het bureau zelf herziene - interne - normen, neergelegd in de Memoranda Veiligheidsafstanden Opslag vuurwerk Algemeen, Veiligheidsafstanden Opslag Groot Vuurwerk en Veiligheidsafstanden Opslag Klein Vuurwerk. In deze memoranda en het Handboek Milieuvergunningen werden aan bepaalde hoeveelheden vuurwerk van bepaalde gevarenklassen in acht te nemen (veiligheids)afstanden gekoppeld ten opzichte van gevoelige gebouwen van derden.

(38)Verder voorzag de Woningwet in afstemming van de vergunning in het kader van de Wm met ruimtelijke ordeningsaspecten.

(39)4.9 Bij het toezicht op en de handhaving van het naleven van de voor vuurwerkopslag geldende regels vervulden - en vervullen - verschillende overheidsinstanties een rol. B en W waren belast met de handhaving van de vergunning tot opslag van vuurwerk

(40)alsmede met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften.

(41)Bureau Milan was belast met toezicht op inrichtingen waar ontplofbare stoffen waren opgeslagen.

(42)De Inspectie Milieuhygiëne was "tweedelijns toezichthouder" voor Wm-inrichtingen.

(43)De brandweer

(44), de Arbeidsinspectie

(45)en de RVI

(46)vervulden in dit verband specifieke rollen, te weten met betrekking tot - het ligt voor de hand - brandveiligheid, arbeidsvoorwaarden respectievelijk het vervoer, de aflevering en beziging van vuurwerk. Vuurwerkexplosie in Culemborg, aanleiding en follow-up 4.10 Op 14 februari 1991 heeft bij het bedrijf MSV te Culemborg een zware vuurwerkexplosie plaatsgevonden. Omdat aan de vordering van verzekeraars in de onderhavige procedure thans - naar zij in hun mvg expliciet vermelden: uitsluitend

(47)en daarom - nog slechts de stelling ten grondslag ligt dat de Staat naar aanleiding van deze vuurwerkexplosie zodanige maatregelen had moeten treffen dat de litigieuze explosie voorkomen had kunnen worden, wordt hier aandacht besteed aan de oorzaak en de follow-up van de Culemborgse vuurwerkexplosie. 4.11 Op 14 februari 1991 werd de vuurwerkfabriek te Culemborg in één klap weggevaagd. De commissie-Oosting schrijft over de gevolgen van de explosie:

(48)"Twee mensen, die zich op dat moment binnen het bedrijf bevonden, zijn om het leven gekomen. In de omgeving van het bedrijf is een aantal licht gewonden gevallen. Tot op meer dan duizend meter in de omgeving van het bedrijf is zware schade toegebracht aan boerderijen ten gevolge van de schokgolf en rondvliegende brokstukken. De totale omvang van de schade was relatief beperkt omdat het bedrijf in een open, landelijk gebied lag en de dichtstbijzijnde woonbebouwing was afgeschermd door een dijk." 4.12 Krachtens de MSV verleende (toenmalige: hinderwet-)vergunning mocht in de vier opslagbunkers van MSV, waar het centrum van de explosie zich bevond, in totaal maximaal 4.400 kg vuurwerk opgeslagen zijn, waarvan ten hoogste 200 kg zwart buskruit (gevarenklasse 1.1) en voor het overige vuurwerk van de gevarenklassen 1.3 en 1.4.

(49)Uit het door het ministerie van Verkeer en Waterstaat ter beschikking gestelde register betreffende het transport van en naar de vuurwerkfabriek blijkt evenwel dat ongeveer 8.000 kg vuurwerk aanwezig moet zijn geweest.

(50)4.13 De zeer krachtige explosie kon alleen veroorzaakt zijn door een grote hoeveelheid explosief materiaal van gevarenklasse 1.1,

(51)hoewel daarvan, als gezegd, bij MSV niet meer dan 200 kg opgeslagen mocht zijn. 4.14 Direct na het ongeval zijn verschillende onderzoeken gestart naar de oorzaak van deze explosie. In april 1991 bracht TNO een rapport uit naar aanleiding van onderzoek naar de kracht en de oorzaak van de explosie, in deze conclusie aangeduid als TNO

(1991)-rapport. De toenmalige Inspectie voor het Brandweerwezen deed eveneens onderzoek naar de oorzaak en daarenboven ook naar de gevolgen van de explosie, waarvan de bevindingen werden neergelegd in een rapport van 19 maart 1991

(52)en in een notitie van 8 augustus 1991.

(53)Op 15 maart 1991 publiceerde de Arbeidsinspectie de resultaten van een onderzoek naar de ten tijde van de explosie uitgevoerde werkzaamheden.

(54)Ook werd strafrechtelijk onderzoek gedaan.

(55)Met betrekking tot de oorzaak van de explosie borduren de onderzoeken van de Inspectie voor het Brandweerwezen en de Arbeidsinspectie voor een belangrijk deel voort op de informatie/bevindingen van TNO. 4.15.1 De precieze oorzaak van het ongeval is nooit achterhaald.

(56)TNO schrijft over de mogelijke oorzaak: "Zonder in te gaan op de oorzaak van de explosie kan worden gesteld dat een dergelijke hoeveelheid explosieve stof tot explosie kan worden gebracht door een inleidende explosie van een relatief geringe hoeveelheid uit de gevarenklasse 1.1 of uit de gevarenklasse 1.3 dat als 1.1 reageert. Dit laatste is mogelijk door: - een foute classificatie, dit lijkt zeker mogelijk indien de classificatie heeft plaatsgevonden op basis van een vergelijking met andere groot vuurwerkartikelen; - uitgepakt groot vuurwerk, de originele classificatie gebaseerd op de in transportverpakking verpakte groot vuurwerkartikelen is dan niet meer van toepassing; - gemodificeerd vuurwerk, door bewerkingen en aanpassingen aan het vuurwerk in de werkbunkers zal de originele classificatie op basis waarvan het vuurwerk is aangevoerd niet meer van toepassing zijn. Indien dergelijk vuurwerk als 1.1 reageert kan er van worden uitgegaan dat het overige mogelijk goed geclassificeerd vuurwerk ook reageert als zijnde van de gevarenklasse 1.1. Om na te gaan of er verdacht vuurwerk aanwezig was of mogelijk zelfs explosieve stoffen van de gevarenklasse 1.1, is in de directe omgeving van het explosiecentrum gezocht naar groot vuurwerkartikelen en delen daarvan. Bijlage 8 geeft een overzicht van deze uitgevoerde inspectie. Samenvattend kan worden gesteld dat er inderdaad groot vuurwerk is aangetroffen waarvan wordt verwacht dat de classificering 1.3 of 1.4 niet van toepassing is."

(57)4.15.2 Bijlage 8 bij het TNO-rapport vermeldt: "Bij het terugzoeken naar het groot vuurwerk is geen vuurwerk aangetroffen waarvan op voorhand kan worden vastgesteld dat deze niet waren ingedeeld in de transport gevarenklasse 1.3G."

(58)4.15.3 In hoofdstuk 8 (conclusies en aanbevelingen) van het TNO

(1991)-rapport staat: "[De] zeer krachtige explosie kan alleen zijn veroorzaakt door een grote hoeveelheid explosief materiaal dat gereageerd heeft als behorende tot de gevarenklasse 1.

1. (..) Indien een kleine hoeveelheid explosieve stof reagerend volgens gevarenklasse 1.1, samen opgeslagen met een grote hoeveelheid artikelen en materiaal van andere gevarenklassen, tot ontploffing komt, kan met grote zekerheid worden gesteld dat de kracht van de explosie wordt bepaald door de totaal aanwezige hoeveelheid explosieve stof. Indien er van wordt uitgegaan dat de volgens de hinderwetvergunning maximale toegestane hoeveelheid vuurwerk daadwerkelijk aanwezig was, is naar alle waarschijnlijkheid een dergelijk scenario opgetreden. Volgens de hinderwetvergunning mocht er geen vuurwerk in het geëxplodeerde gebouw aanwezig zijn van de gevarenklassen 1.1 en 1.
2. Gezien de veiligheidsafstanden die horen bij een opslag van klasse 1.1 zou dit een onaanvaardbaar risico voor de omgeving met zich mee hebben gedragen. Toch kunnen er artikelen en materiaal van de gevarenklasse 1.1 aanwezig zijn geweest omdat: - het aangevoerde vuurwerk fout geclassificeerd kan zijn geweest - tijdens bewerking en/of assemblage van het vuurwerk, de vuurwerkinhoud, met mogelijk een andere classificatie dan het vuurwerk als zodanig, vrij aanwezig is - de bewerkte, geassembleerde en/of los opgeslagen artikelen een andere classificatie hebben dan de oorspronkelijke. Dat dit inderdaad het geval moet zijn geweest blijkt uit het feit dat er vuurwerk is teruggevonden waarvan het pyrotechnisch mengsel (de explosieve inhoud) in andere vuurwerksoorten aanwezig was die tijdens classificatieproeven in transportverpakking als 1.1 bleken te reageren. Dit terwijl de oorspronkelijke indeling klasse 1.3 was. (..) Aanwijzingen voor de oorzaak van de explosie zijn niet gevonden."

(59)4.16 In het rapport van de Arbeidsinspectie valt te lezen: "Aan de mogelijkheden voor de aanwezigheid van 1.1 materiaal zoals aangegeven in het PML-TNO rapport (blz. 15) dient de aanwezigheid van zwart kruit te worden toegevoegd. Dit wordt ondersteund door het feit dat op 900 m. afstand een plastic zakje van zwart kruit werd gevonden, hetgeen geheel overeenkomt met de verpakkingseisen van het ADR (vervoersreglement). De aanwezigheid van klasse 1.1 materiaal in loods 2 hangt nauw samen met de gebezigde werkwijze van MS Vuurwerk B.V. Aangezien [xxx]

(60)volgens de verklaring van [xxx] volledig zelfstandig werkte ("kocht zelf in en maakte zelf vuurwerkprogramma's klaar") is de werkwijze moeilijk te reconstrueren. Nader verhoor van de heren [xxx] kan hier meer zicht op geven. Aangezien deze mogelijkheid was uitgesloten heeft de Arbeidsinspectie kontakt gezocht met de branche-vereniging van vuurwerkhandelaren, teneinde na te gaan welke werkwijze gebruikelijk is in deze bedrijfstak. (..) In algemene zin kan worden opgemerkt: Een bedrijf dat programma's voor grootvuurwerk verzorgt heeft normaliter zwart kruit in huis en wel voor een of meer van de volgende werkzaamheden: * Het maken van aandrijvingen met zwart kruit voor het afschieten met mortieren (hoogte effekt). * Het eigenhandig maken van bommen (b.v. zwart kruit met aluminiumpoeder). * Het maken van ontstekingen (zwart kruit met elec. ontsteking). * Het experimenteren met pyrotechnische mengsels. De werkzaamheden worden uitgevoerd in speciaal daarvoor ingerichte ruimten. Het zwart kruit wordt veelal opgeslagen met verpakt of uitgepakt grootvuurwerk. Het grootvuurwerk is veelal uit de verpakking gehaald en ligt in schappen gesorteerd op soort. (...) Het grootste gevaar voor een calamiteit ontstaat bij modificering van ingekocht grootvuurwerk en de handling van zwart kruit. (...) Uit de casuïstiek van ongevallen en proeven met zwart kruit is bekend dat losliggend kruit zeer fel en kort kan branden en afhankelijk van de hoeveelheid kan deflagreren respectievelijk detoneren. Zeker is dit risico aanwezig indien kruit in de directe omgeving aanwezig is in open verpakking. De ontsteking van zwart kruitkorrels of -poeder kan door wrijving ('steentje onder een schoen op een betonnen vloer') of door statische electriciteit veroorzaakt worden. Bij statische electriciteit moet men denken aan statische ontlading van voorwerpen of personen op geaard- of goed geleidend materiaal vooral bij kruit in poedervorm. Om het risico van statische oplading te voorkomen wordt bij het werken met zwart kruit speciale kleding en schoeisel gedragen (inclusief haarbedekking). Synthetische kleding en goed isolerend schoeisel verhoogt het risico van statische oplading. Gezien het grote geleidingsvermogen van zwart kruit is het bij voorbaat niet geheel uit te sluiten dat een statische ontlading van een persoon aan het oppervlak van open kruit verpakking het materiaal tot ontsteking zou kunnen brengen. Het bovenstaande roept de vraag op of het vrouwelijke slachtoffer op enigerlei wijze een rol kan hebben gespeeld bij detonatie. Het onderzoek van het gerechtelijk laboratorium wijst uit dat zij zeer dicht bij de explosie moet geweest. De vrouw droeg synthetische kleiding (ski-jack) en waarschijnlijk geen haarbedekking noch speciaal schoeisel. Vooralsnog kan niet nagegaan worden of dit enig verband houdt met de oorzaken van de explosie."

(61)4.17 Naar aanleiding van de resultaten van de gehouden onderzoeken zijn diverse aanbevelingen gedaan. TNO achtte een evaluatie van de bestaande veiligheidsafstanden en de bijbehorende criteria aan de hand van een vergelijking met de opgetreden schade in de omgeving zeer zinvol. Ook meende TNO dat een verdere doorvoering van classificatietesten voor groot vuurwerk op haar plaats was.

(62)Verder raadde TNO het zonder meer omzetten van de VN-transportclassificatie in een classificatie voor andere doeleinden af, "zeker wanneer het vuurwerk niet meer in de verpakking wordt opgeslagen en er modificaties aan het vuurwerk hebben plaatsgevonden". Voorts heeft zij voorgesteld voor iedere toestand van het vuurwerk een classificatie te bepalen, van productie, via transport, assemblage, opslag, wederom transport tot gebruik.

(63)4.18 Blijkens het rapport van de commissie-Oosting is met de aanbevelingen - op de verwerking ervan in het Memorandum Veiligheidsafstanden Groot Vuurwerk na - nauwelijks iets gedaan: "De conclusies en aanbevelingen van de verschillende onderzoeken naar de vuurwerkexplosie in Culemborg wijzen op verschillende manco's in de in 1991 vigerende regelgeving voor de opslag en bewerking van professioneel vuurwerk dat gebruikt wordt bij vuurwerkevenementen. Ook wijzen zij op manco's in de toepassing en handhaving van deze regelgeving door de hiervoor verantwoordelijke overheidsinstanties. (...) De algemene conclusie uit paragraaf 3 is dat deze lessen destijds niet zijn geleerd, en dat maatregelen naar aanleiding van de Culemborgexplosie zijn uitgebleven met uitzondering van de verwerking van de lessen in het Memorandum Veiligheidsafstanden Groot Vuurwerk, dat het bureau Hinderwetzaken [lees: Bureau Milan] tot op heden hanteert bij de advisering in het kader van de milieuvergunningverlening aan vuurwerkbedrijven."

(64)Oorzaak en follow up van de Enschede vuurwerkramp 4.19 Ruim negen jaar later voltrok zich de Enschedese vuurwerkramp. Volgens verzekeraars zou de precieze oorzaak daarvan er niet toe doen omdat de ramp sowieso was uitgebleven als de Staat zijn zorgplicht was nagekomen. Het Hof achtte die opvatting onjuist omdat de Staat alleen aansprakelijk is als zich een risico heeft verwezenlijkt waarmee de Staat bekend was of had moeten zijn (rov. 5.1). Toch lijkt goed om te kijken naar de oorzaak van deze vuurwerkramp. 4.20 Kort na de krachtige explosie is daar van verschillende kanten onderzoek naar gedaan: "Op 26 mei 2000 hebben het college van burgemeester en wethouders van Enschede, het college van gedeputeerde staten van Overijssel en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overleg met de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Defensie en van Justitie een onafhankelijke Commissie onderzoek vuurwerkramp ingesteld, die met de naam van haar voorzitter bekend staat (...) de commissie-Oosting. Deze kreeg allereerst tot taak de oorzaak, de toedracht en de bestrijding van de vuurwerkontploffing en de directe gevolgen die deze ramp heeft gehad te onderzoeken, alsmede de organisatie en eerste uitvoering van de zorg voor de door de ramp getroffenen. Bij het onderzoek dienden in ieder geval de volgende aspecten te worden betrokken: (a) de milieuveiligheid, de veiligheid voor de omgeving en de ruimtelijke ordening, (b) de volksgezondheid, waaronder de nazorg en (c) de openbare veiligheid en de rampenbestrijding. Het onderzoek diende zich ook uit te strekken tot de geldende regelgeving en de toepassing daarvan. De commissie diende de gebeurtenissen voor, tijdens en na de ramp in onderlinge samenhang te onderzoeken en daarbij tevens het optreden van de betrokken overheden te betrekken. Naast het onderzoek van de commissie-Oosting hebben acht rijksinspecties, elk op grond van haar specifieke wettelijke taakopdracht, onderzoek verricht naar de ramp."

(65)4.21.1 Op 28 februari 2001 heeft de commissie-Oosting haar eindrapport en drie onderzoeksrapporten uitgebracht. Zij heeft zich in haar onderzoek en bij het formuleren van haar bevindingen uitdrukkelijk (willen) onthouden van het geven van oordelen over schuld en aansprakelijkheid van betrokkenen in verband met mogelijke civielrechtelijke of strafrechtelijke verwijtbaarheid of politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid.

(66)4.21.2 Na grondig onderzoek komt de commissie tot de volgende conclusies over de oorzaak van de ramp: "De Commissie concludeert dat het verloop van de ramp, waarbij een brand die begon in één ruimte uiteindelijk heeft geleid tot de laatste fatale massa-explosie van de centrale bewaarplaats, moet worden verklaard uit twee omstandigheden. Ten eerste de omstandigheid dat, volgens de reconstructie van de Commissie (zie ook onder 4.3.2) bij SE Fireworks op 13 mei 2000 177.000 kg vuurwerk aanwezig was, waarvan (vermoedelijk) meer dan 90% zwaarder geclassificeerd had moeten zijn dan 1.

1. Ten tweede de wijze waarop dit vuurwerk was opgeslagen, namelijk voor een deel in de vorm van een combinatie van 1.3- en 1.1-vuurwerk (zie ook onder 4.3.2). De Commissie wijst er in dit verband op dat de milieuvergunning de opslag toestond van 158.500 kg 1.4-vuurwerk of van 136.500 1.4-vuurwerk en 2000 kg 1.3-vuurwerk. (..) Hiervoor onder 4.3.2 is reeds ingegaan op de mate van verantwoordelijkheid die op dit punt ligt bij SE Fireworks. Zoals daar is gesteld, is de Commissie van oordeel dat de eigenaren van SE Fireworks op dit punt ernstig in hun verantwoordelijkheden tekort zijn geschoten. Uit het gestelde onder 5.1.2, 5.2.1 en 5.6 blijkt daarnaast dat de rijksoverheid tekort is geschoten in de aanpak van de problematiek van het onjuist classificeren van vuurwerk door de producent. De Commissie houdt enkele factoren over als mogelijke oorzaak van de eerste brand in C2; daarvan is brandstichting vooralsnog niet de minst aannemelijke. Van belang in dit verband is daarnaast dat in C2 onvoldoende maatregelen voor het veilig kunnen werken met brandbare en explosieve stoffen waren genomen. Daardoor kunnen zelfontbranding van flashkoord, dat in C2 werd gedroogd aan een lat die zich bevond boven een verwarmingselement aan de muur, en kortsluiting in de elektriciteitsvoorziening in C2, die door medewerkers van SE Fireworks zelf op geïmproviseerde wijze was aangelegd, door de Commissie vooralsnog niet worden uitgesloten als mogelijke oorzaak van de initiële brand en explosie in werkruimte C
2. De op de initiële brand gevolgde explosie van vuurwerk in werkruimte C2 is mogelijk geworden doordat SE Fireworks zich niet aan de vigerende milieuvergunning heeft gehouden. Immers, op grond van de vergunning mocht er in ruimte C2 buiten werktijd geen vuurwerk aanwezig zijn. Op zaterdag 13 mei werd er volgens betrokkenen niet gewerkt; desondanks was er vermoedelijk ongeveer 900 kg vuurwerk aanwezig. Daarnaast geldt dat de initiële brand in werkruimte C2 zich heeft kunnen uitbreiden en heeft kunnen escaleren door de afwezigheid van automatische (werkende) branddetectiebrandmeldings- en brandbestrijdingsmiddelen. Bovendien heeft een onoordeelkundig aangebrachte veiligheidsvoorziening, de sprinklerinstallatie, de brandwerendheid van de betonnen muur tussen de werkruimte C2 en bunker C4 waarschijnlijk aanzienlijk verlaagd. In dit verband is, overigens zonder dat dit afdoet aan de verantwoordelijkheid van SE Fireworks op de genoemde punten, de wijze van belang waarop de vergunningverlening aan het bedrijf is verlopen. Zoals aan de orde kwam in hoofdstuk 3, waren de door de gemeente aan het bedrijf verleende milieuvergunningen met name op het punt van de brandveiligheid ontoereikend. Aangenomen moet worden dat, wanneer deze voorschriften wel toereikend waren geweest - en er vervolgens adequaat toezicht was uitgeoefend op de naleving daarvan - de ontstane eerste brand niet een zo rampzalig vervolg zou hebben gehad als nu het geval is geweest. Container E15 heeft bij het kunnen escaleren van de brand een grote rol gespeeld, aangezien door de positie ervan in combinatie met de positie van container E2 de driehoek tussen de containers E2 en E15 en de betonnen omheining van het terrein niet goed zichtbaar was en (voor de brandweer) niet rechtstreeks toegankelijk. Bovendien bevond zich in deze driehoek brandbaar materiaal, waaronder een aanhangwagen. Zoals blijkt uit, onder meer, het gestelde onder 4.2.2 en 4.3.1, was container E 15, al geruime tijd vóór de ramp, illegaal geplaatst. De Commissie concludeert ten slotte dat de veiligheidsafstanden die in Enschede rond SE Fireworks zijn aangehouden, volstrekt onvoldoende waren voor een opslagplaats waar zich de hoeveelheden 1.3- en 1.1-vuurwerk bevonden zoals die op 13 mei 2000 bij SE Fireworks waarschijnlijk aanwezig waren. Voor de uiteindelijke omvang van de ramp wat betreft het aantal slachtoffers en de materiële schade is dit een essentiële factor geweest. De Commissie merkt in dit verband nogmaals op dat de classificatie van vuurwerk van essentieel belang is. Zowel NFI/TNO als de buitenlandse instituten die om een contra-expertise is gevraagd, hebben aangegeven dat een ramp van deze omvang met uitsluitend correct geclassificeerd 1.4-vuurwerk niet mogelijk is."

(67)4.22 Dat de bestuurders van SEF ernstig in hun verantwoordelijkheden zijn tekortgeschoten wordt bevestigd door hun veroordeling tot één jaar gevangenisstraf wegens: "- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd; - opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging; - opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 2 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd; - aan de schuld van de rechtspersoon te wijten zijn van brand en ontploffing, terwijl het feit iemands dood ten gevolge heeft, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd; - telkens medeplegen van opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, meermalen gepleegd; en voorts bepaald dat aan hen geen straf of maatregel zal worden opgelegd wegens de eveneens bewezen verklaarde overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd."

(68)4.23 Waar de commissie-Oosting van oordeel is dat de Staat is tekortgeschoten, ziet dat verwijt niet op de situatie bij SEF maar op (de uitvoering van) het vuurwerkbeleid van overheidswege in het algemeen: "Uit het voorgaande blijkt dat de rijksoverheid zowel in haar rol van adviseur, vergunningverlener en toezichthouder als in haar rol van (mede)verantwoordelijke voor de regelgeving met betrekking tot vuurwerk, is tekortgeschoten. Geconcludeerd kan worden dat van de instanties die in dit hoofdstuk ter sprake kwamen, vooral DMKL en de RVI in gebreke zijn gebleven. Het waren bij de rijksoverheid juist deze twee instanties die ten aanzien van SE Fireworks de belangrijkste rol hadden te vervullen. Zoals gezegd, is de rijksoverheid ook in haar rol van medewetgever tekortgeschoten, hetgeen onder meer blijkt uit het langdurig uitblijven van adequate regelgeving voor handelingen met professioneel vuurwerk. De tekortkomingen bij de rijksoverheid komen zo mogelijk nog duidelijker naar voren uit de follow-up van de vuurwerkexplosie in Culemborg op 14 februari 1991. Uit deze explosie kon een aantal belangrijke lessen, onder meer ten aanzien van de gevarenclassificatie van vuurwerk, worden getrokken. De Culemborgexplosie heeft evenwel noch tot aanpassing van de regelgeving ten aanzien van vuurwerk, noch tot intensivering van het toezicht bij de vuurwerkbedrijven geleid."

(69)4.24.1 De commissie-Oosting wijst er op dat áls de vergunningen door SEF waren nageleefd, de vuurwerkramp zich niet had kunnen voltrekken: "De Commissie wijst er in dit verband op dat de milieuvergunning de opslag toestond van 158.500 kg 1.4-vuurwerk of van 136.500 1.4-vuurwerk en 2000 kg 1.3-vuurwerk. Wanneer uitsluitend dit vuurwerk - juist geclassificeerd - aanwezig was geweest, zou een ramp, zoals die zich nu heeft voltrokken, zich niet hebben kunnen voordoen. Dit wordt bevestigd door een door het RIVM, op verzoek van de Commissie, opgestelde risico-analyse en een door TNO uitgevoerde Maximum Credible Event analyse. (..) Zowel NFI/TNO als de buitenlandse instituten die om een contra-expertise is gevraagd, hebben aangegeven dat een ramp van deze omvang met uitsluitend correct geclassificeerd 1.4-vuurwerk niet mogelijk is."

(70)4.24.2 Dat volgt uit de (door de commissie-Oosting bedoelde) TNO/NFI rapportage naar aanleiding van de vuurwerkramp: "als de situatie bij het vuurwerkbedrijf SE Fireworks geheel conform de in de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer gestelde voorwaarden zou zijn geweest [had] de brand in de montageruimte C2 van de centrale bewaarplaats niet (..) kunnen escaleren tot de heftige explosies die op 13 mei 2000 hebben plaatsgevonden. (..) NTI/TNO constateren tenslotte dat, bij SE Fireworks veel meer vuurwerk in de gevarenklasse 1.3 (en waarschijnlijk ook 1.1) aanwezig was dan volgens voorwaarden in de vergunning ingevolge de Wet Milieubeheer was toegestaan. De inrichting van het bedrijf was niet geschikt om de effecten hiervan te kunnen beheersen."

(71)4.25 De Staat heeft na de litigieuze vuurwerkramp in het nieuwe Vuurwerkbesluit ("Besluit van 22 januari 2002 houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk"),

(72)dat per 1 maart 2002 in werking trad, een afstandseis van 800 meter voorgeschreven ten opzichte van kwetsbare objecten en een maximum van 6.000 kg vuurwerk per inrichting. 5. Hoe gaat de huidige samenleving om met risico's Serieuze risico's 5.1 De Staat heeft er, m.i. terecht, op gewezen dat de benadering van verzekeraars ertoe zou leiden dat veel industriële bedrijvigheid teloor zou moeten gaan wanneer het volledig uitbannen van risico's maatstaf zou worden (mva sub 3.46). Aan veel fabrieken kleven nu eenmaal veiligheidsrisico's. Datzelfde geldt voor transport en de opslag van gevaarlijke stoffen (zoals bijvoorbeeld LPG)

(73)en voor vliegverkeer omdat vliegtuigen kunnen neerstorten (wat af en toe ook gebeurt).

(74)Ik heb het dan nog maar niet over kernreactoren, winning van allerlei delfstoffen en als de voortekenen niet bedriegen in de nabije toekomst de ondergrondse opslag van CO2.

(75)5.2 De benadering van verzekeraars is, als ik het goed zie, dat zelfs bij een zeer kleine kans op aanzienlijke schade geen risico's mogen worden genomen. Op het eerste gezicht is dat mogelijk een aantrekkelijke gedachte en is het wellicht zelfs in overeenstemming met de kelderluikfactoren

(76)- die in het betoog van verzekeraars telkens weer terugkeren, waarbij zij er veelvuldig aan voorbij zien dat hun vordering in appèl verregaand is versmald -, maar bij nadere beschouwing snijdt het betoog veel minder hout dan zij propageren. 5.3.1 Transport - ook van zéér gevaarlijke stoffen - met alle daaraan inherente gevaren is een onmisbare voorwaarde geworden voor het functioneren van de huidige samenleving. Datzelfde geldt voor allerhande fabrieken die kunnen exploderen of waardoor (uiterst) schadelijke (giftige) stoffen kunnen vrijkomen in lucht of water.

(77)Het was in het recente verleden niet anders met asbest, ook nadat de gevaren bekend waren geworden. Voor het heden kan worden gedacht aan bijvoorbeeld nanotechnologie waarvan de schadelijkheid niet vaststaat, maar ook zeker niet is uitgesloten. Deskundigen vrezen voor gevolgen waarbij de immense asbest-ellende nog zal verbleken. 5.3.2 Het vermoedelijk grootste risico wordt gevormd door kerncentrales, zeker in een tijd van - volgens een aantal veiligheidsdiensten - toenemend extremisme en een groter wordende kans op aanslagen bij/op kerncentrales. Het moge zijn dat de kans dat er bij een kerncentrale iets wezenlijk misgaat erg klein is, maar deze kans is niet afwezig zoals we hebben geleerd. En we weten - en hebben eerder

(78)gezien - dat de schade heel erg groot kan zijn (zowel in menselijke, financiële als geografische zin) als er iets misgaat. Een 20 jaar na de Tsjernobyl-ramp verschenen, uiterst indringend, WHO-rapport

(79)schetst daarvan een gruwelijk beeld. Voor andere risico's zij verwezen naar een recent onthullend NJB-vooraf van Corien Prins.

(80)5.4.1 Maar er is veel meer aan de hand. Er zijn buitengewoon sterke aanwijzingen dat het klimaat verandert, volgens de gangbare opvatting in belangrijke mate als gevolg van de uitstoot van zogenaamde greenhouse gassen (vooral, maar niet alleen CO2).

(81)Wat de oorzaak daarvan ook moge zijn, op steeds meer plaatsen in de wereld worden de bewoners getroffen door natuurrampen die in intensiteit en frequentie toenemen. Ook in ons eigen land zien we relevante veranderingen, al zijn deze vooralsnog gelukkig allerminst desastreus. 5.4.2 Het is koffiedik kijken of in dit laatste binnenkort verandering zal komen. Dat hoeft niet, maar het kan wel. Aangenomen mag worden dat ook de Filippijnen, Taiwan en Vietnam niet hadden verwacht ineens met zoveel natuurgeweld te worden geconfronteerd als deze landen de afgelopen maanden heeft geteisterd. Datzelfde geldt voor de naar het lijkt steeds extremere orkanen in het Caraïbisch gebied (al is het afgelopen jaar betrekkelijk rustig geweest). 5.5.1 Bij dit toch al weinig vrolijk stemmende beeld komt dat er serieuze gronden bestaan om te verwachten dat de zojuist geschetste natuurgebeurtenissen wereldwijd

(82)de komende jaren en zeker decennia in kracht, omvang en frequentie zullen toenemen als gevolg van - naar de gangbare opvatting - (vooral) de CO2-uitstoot in het verleden, zelfs wanneer de CO2 uitstoot op korte termijn drastisch zou worden gereduceerd of zelfs teruggebracht zou worden tot nihil, wat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet zal gebeuren. 5.5.2 Voor ons land betekent dit onder meer dat rekening moet worden gehouden met majeure overstromingen. Het is ten minste zéér de vraag of de dijken en duinen - waarvan we weten dat daarin zwakke plekken zitten - daartegen voldoende bescherming zullen bieden. Daarbij valt te bedenken dat de risico-analyses zijn gebaseerd op allang niet meer actuele gegevens en dat deze dus uitgaan van irreële - want onverantwoord optimistische - veronderstellingen (i.e. het niet wezenlijk veranderen van het klimaat). Maar zelfs de huidige analyses, gegrond op als gezegd verouderde aannames, illustreren dat sprake is van geenszins theoretische risico's.

(83)Dat weten we met zijn allen. Maar de overheid heeft geen haast haar beleid te wijzigen. Zij staat daarin trouwens niet alleen. 5.5.3 Bij de zojuist genoemde problematiek gaat het om risico's van een wezenlijk andere dimensie dan de vuurwerkramp in Enschede, hoe verschrikkelijk deze laatste voor velen ook is geweest. Er is nog een tweede verschil tussen beide. Naar 's Hofs oordeel bestond ten aanzien van de situatie bij SEF hooguit enige wetenschap bij één subalterne medewerker van de Staat. Bij de duinen en dijken-problematiek is het probleem alom bekend. De gekozen "strategie" berust op kabinetsbesluiten. 5.5.4 Onder het - bij enige overdenking - scabreuze motto "Een land dat leeft, bouwt aan zijn toekomst" heeft de Delta Commissie in 2008 een belangrijk rapport afgeleverd.

(84)De commissie acht de urgentie voor uitvoering van het advies groot. Ons land heeft een achterstand in te lopen omdat niet wordt voldaan aan de huidige normen. Normen die bovendien zijn achterhaald en naar boven moeten worden bijgesteld. Gewezen wordt op de verandering van het klimaat, de te verwachten stijging van de zeespiegel en de "(extreme) variatie in rivierafvoeren". Een dijkdoorbraak heeft "zeer ontwrichtende gevolgen voor heel Nederland". De commissie houdt rekening met een - volgens anderen te optimistische - zeespiegelstijging van 0,65 cm tot 1.3 meter in 2100 en 2 tot 4 meter in 2200.

(85)Volgens de commissie moeten de huidige veiligheidsniveaus met een factor 10 (!) worden verbeterd waartoe zo snel mogelijk normen moeten worden vastgesteld.

(86)In een brief aan de Tweede Kamer schrijft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat dat het kabinet inzet op het nemen van preventieve maatregelen omdat het voorkomen van overstromingen voor het kabinet "de belangrijkste pijler van het waterveiligheidsbeleid" is. Concreet betekent dat, naar ik begrijp, dat vanaf 2017 definitief met "de nieuwe systematiek" die in 2011 moet worden ontwikkeld kan worden gewerkt.

(87)Nader moet worden uitgewerkt welke acties tot 2020 nodig zijn.

(88)5.5.5 Ik meen het overheidsstandpunt met betrekking tot het tegengaan van de huidige significante risico's met "zeer ontwrichtende gevolgen voor heel Nederland" aldus te mogen samenvatten dat het probleem de aandacht (d.i. "allerhoogste prioriteit")

(89)heeft, dat nadere studie zal worden gedaan en dat over zo'n tien jaar een begin zal worden gemaakt met een feitelijke aanpak.

(90)Als ik het goed zie dan noemt de regering dit beleid "anticiperen op de verwachte klimaatverandering".

(91)5.5.6 Een eenvoudig en helaas niet louter theoretisch voorbeeld moge illustreren waartoe dit kan leiden wanneer als gevolg van klimaatverandering (of een andere oorzaak) een groot deel van ons land onder water loopt.

(92)Het is niet reëel dat wat er over zal zijn van de Staat der Nederlanden (zeg Drenthe, Overijssel, Gelderland, een deel van Utrecht en van Noord-Brabant zomede Limburg) de schade van alle gedupeerden van de andere provincies moet gaan vergoeden. Dat is luce clarius onmogelijk. Dat is niet anders wanneer veronderstellenderwijs zou moeten worden aangenomen dat de overheid schromelijk en verwijtbaar tekort is geschoten. En ik heb het dan nog maar niet over de claims van andere buiten Nederland gevestigde of woonachtige benadeelden die eveneens de wrange vruchten moeten plukken van het hier veronderstellenderwijs aangenomen ernstig tekortschieten van de overheid. 5.6 Voor transport is er nauwelijks een oplossing. Natuurlijk: het zou denkbaar zijn om dit transport, waar sprake is van potentieel grote gevaren, zoveel mogelijk buiten de bebouwde kom en ver weg van potentieel explosieve fabrieken te laten plaatsvinden. Maar dat is niet geheel te vermijden. Fabrieksparken (industriële locaties) zijn daarvoor niet de panacee. Ook daar werken - het lijkt wel eens te worden vergeten - mensen wier leven of gezondheid in gevaar kan komen.

(93)Datzelfde geldt voor andere hiervoor genoemde risico's. Hoe gaan we ermee om? 5.7.1 Naar gangbare inzichten moet de kans op verwezenlijking van ernstige risico's (i.e. risico's die potentieel een relevant aantal personen treffen en die dan significante schade teweegbrengen) zoveel mogelijk worden verkleind. Maar volgens diezelfde inzichten kunnen noch behoeven ze volledig te worden uitgebannen, wat trouwens ook niet steeds mogelijk is.

(94)Het anders luidende standpunt van verzekeraars - waarop de hele vordering, naar de kern genomen, steunt - is dus niet juist. Uw Raad zou de zaak reeds hierop kunnen afdoen. Feitelijk is het trouwens zelden mogelijk risico's volledig uit te sluiten omdat er vrijwel altijd scenario's te bedenken zijn waarin die kans toch blijft bestaan.

(95)Hierbij verdient aantekening dat er de laatste jaren meer aandacht is gekomen voor het belang van controle op de naleving van verplichtingen op het stuk van beheersing van risico's. De situatie verbetert, maar is nog zeker niet optimaal.

(96)Wat zeggen verzekeraars te willen? 5.7.2 Betekent het standpunt van verzekeraars dat de overheid vuurwerk geheel zou moeten verbieden omdat dit jaarlijks veel schade (dood, ernstig letsel en aanzienlijke zaakschade) teweegbrengt? Menen zij - om maar enkele voorbeelden te geven - dat kerncentrales moeten worden gesloten, dat het transport van zeer gevaarlijke stoffen moet worden stilgelegd en dat chemische fabrieken die in worst case-scenario's zouden kunnen ontploffen (of anderszins ernstige schade teweeg zouden kunnen brengen) moeten worden gesloten? Vinden zij dat de overheid voor de (alle?) schade aansprakelijk is als dit alles niet gebeurt?

(97)Ik acht het hoogst onaannemelijk. 5.7.3 Als dit hun standpunt niet is, dan is onbegrijpelijk waarom zij het wél uitdragen ten aanzien van vuurwerkinrichtingen en a fortiori als daarin, zoals in casu, geen fabricage plaatsvond. Als dit hun standpunt wél is, dan is volstrekt onbegrijpelijk - en vriendelijk uitgedrukt ook weinig consequent - dat zij de aansprakelijkheid van dergelijke inrichtingen en activiteiten, die zij kennelijk verfoeien, wél dekken. Ik kom daarop hieronder nog terug. Nogmaals: hoe gaan we ermee om? 5.8 De onjuistheid van der verzekeraars benadering geldt zowel naar Nederlands recht, als naar de van het Nederlands recht deel uitmakende mensenrechten waarop zij zich eveneens (zij het uitsluitend met betrekking tot art. 1 Eerste Protocol EVRM) hebben beroepen. Dat laatste onderwerp bespreek ik onder 7. Thans ga ik alleen in op het louter Nederlandse perspectief. Uitgangspunt daarbij is dat politiek welbewust de keuze is gemaakt om niet in te zetten op het uitsluiten van risico's.

(98)5.9.1 In ons land geldt als uitgangspunt dat bij serieuze risico's voor de gezond-heid maatregelen moeten worden genomen om deze tot het uiterste te beperken. De vraag wat in dit verband wordt verstaan onder "het uiterste" wordt niet steeds op dezelfde wijze beantwoord, met dien verstande dat het telkens gaat om - bezien vanuit het perspectief van het tijdstip waarop de beslissingen worden genomen - stringente beperkingen van het risico. 5.9.2 In het Nationaal Milieubeleidsplan van 1988 is uitgangspunt dat de maxi-maal toelaatbare risico's voor de mens op overlijden aan stoffen en straling voor elk van deze "deelterreinen" gelijk is aan de kans op eens in de 100.000 jaar. Per activiteit of stof is het maximaal toelaatbare niveau eens in de één miljoen jaar.

(99)In het plan wordt een vergelijking getrokken met de kans op overlijden door andere oorzaken. Dat plaatje ziet er zo uit: de kans voor fietsers is 1:26.000, motorrijders 1:1.000 en sigarettenrokers 1:200.

(100)5.9.3 Mede naar aanleiding van de Enschedese vuurwerkramp

(101)is het zojuist ge-noemde maximaal toelaatbare niveau vastgelegd in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Dat besluit heeft tot doel "de risico's waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen in in-richtingen tot een aanvaardbaar minimum te beperken."

(102)5.9.4 In het Bevi wordt onderscheid gemaakt tussen plaatsgebonden risico en groepsrisico. Het begrip risico is te verstaan als het product van kans en effect (overlijden). Bij het plaatsgebonden risico gaat het om "de kans per jaar dat een gemiddelde persoon op een bepaalde geografische plaats in de omgeving van een inrichting overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen in die inrichting, ervan uitgaande dat die persoon onbeschermd en permanent op die plaats aanwezig is."

(103)Kort gezegd geldt voor plaatsgebonden risico een grenswaarde van 10-6 per jaar, oftewel eens in de één miljoen jaar. Als een inrichting een hoger plaatsgebonden risico heeft, moet tot sanering van de risicoveroorzakende activiteit moet worden overgegaan, dan wel dat de desbetreffende objecten aan hun functie moeten worden onttrokken.

(104)Bij het groepsrisico gaat het om de kans per jaar dat "een groep mensen van minimaal een bepaalde omvang overlijdt als direct gevolg van een ongeval in een inrichting waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn". Wat het groepsrisico betreft, is volstaan met een verantwoordingsplicht (art. 12 en 13), neergelegd in een buitenwettelijke oriëntatiewaarde die onderdeel moet zijn van de besluitvorming.

(105)5.9.5 De zojuist genoemde risiconormen zijn in zekere zin beperkt aangezien deze alleen de kans weergeven om als direct gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen te overlijden; letale effecten op lange termijn, de kans op verwonding of materiële schade, alsmede milieueffecten in enge zin zijn daarin dus niet verdis-conteerd.

(106)5.9.6 Het BEVI is niet van toepassing op inrichtingen waar vuurwerk wordt opge-slagen of bewerkt (art. 3 lid 1 sub a); daarop zijn de regels van het Vuurwerkbe-sluit van toepassing.

(107)Op basis van de bevindingen van de vuurwerkramp in En-schede zijn de eisen aangescherpt, wat illustreert dat de overheid wel degelijk re-kening houdt met nieuwe inzichten. Deze aanscherping past intussen in het hier besproken uitgangspunt dat niet juist is dat ipso iure iedere kans op aanzienlijke schade wordt uitgesloten. De aanscherping houdt verband met het nieuwe inzicht dat de kans op ongevallen groter is dan aanvankelijk werd aangenomen. 5.10.1 In dit verband is vermeldenswaard dat zich in de jaren negentig van de vorige eeuw een opmerkelijke ontwikkeling heeft voorgedaan: de normen op een aantal terreinen werden bewust afgezwakt.

(108)Onder invloed van de toen heersende maatschappelijke inzichten werd in die periode steeds meer overgelaten aan bedrijven die werden geacht zelf verantwoordelijkheid te kunnen dragen. Toezicht werd teruggedrongen en gedecentraliseerd. Volgens Ale heeft dat er mede toe geleid dat bij SEF "op papier een volledig aanvaardbare toestand bestond, terwijl het in werkelijkheid om een ontoelaatbare opslag van explosieven ging".

(109)5.10.2 Retrospectief bezien, is een situatie als vermeld onder 5.10.1 (mogelijk) minder gelukkig. Maar we kunnen onze ogen er moeilijk voor sluiten dat velen - vooral ook in kringen van het bedrijfsleven - dat destijds wél een goede ontwikkeling vonden. Juridisch kan dat niet helemaal zonder belang zijn. Enerzijds omdat minder voor de hand ligt dat ondernemingen in zo'n setting aanspraak kunnen maken op schadevergoeding door de overheid wanneer het door hen zelf toegejuichte beleid in een concreet geval niet goed uitpakt en anderzijds omdat deze omstandigheid het allicht mede invulling geeft aan de zorgvuldigheid die van de overheid kon worden gevergd, in elk geval ten aanzien van ondernemingen. 5.10.3 Ik voeg hieraan toe dat telkens dezelfde fouten worden gemaakt. Klimaatverandering is daarvan het treffendste - maar zeker niet het enige - voorbeeld. Dit fenomeen zal - naar gangbare inzichten - de samenleving nog voor onnoemelijk veel onaangename verrassingen plaatsen. Daartoe behoren onder veel meer de voorzienbaar majeure negatieve gevolgen voor pensioenfondsen en de solvabiliteit van verzekeraars en overheden. Deze gevolgen zullen niet in elk land even groot zijn. Maar weinig landen zullen de dans geheel ontspringen. Voor zover kenbaar heeft niemand daarvoor voldoende belangstelling; ook de uitkomsten van "Kopenhagen" zijn, voorzichtig gezegd, weinig bemoedigend. Achteraf zal dat ongetwijfeld leiden tot een claimcircus dat intussen niet bijster zinvol is, alleen al niet omdat de schade post facto zo groot is dat deze niet meer valt op te brengen. Maar het gaat me nu niet om dat circus. Ik sta hierbij stil om aan te geven dat men zich achteraf gemakkelijk kan verbazen en in voorkomende gevallen ergeren. Daarmee schieten we evenwel niets op. Zelfs in dit soort gevallen van in mijn ogen apert onverantwoordelijk handelen is, wanneer achteraf schadevergoedingsvorderingen worden gelanceerd, niet zonder belang dat dit onverantwoordelijk handelen in de betrokken tijd en vogue was. Dat geldt zeker in verhouding tot degenen die zich zelf even - vriendelijk uitgedrukt - zorgeloos hebben gedragen; zie nader onder 10. 5.11 In een recent rapport van VROM (Nuchter omgaan met risico's) wordt een aantal gevaren behandeld, waaronder stralingsbelasting in het binnenmilieu en magnetische velden van hoogspanningslijnen bij kinderen.

(110)In deze gevallen ligt het gezondsheidsrisico soms

(111)beduidend boven hetgeen volgens het milieubeleid aanvaardbaar wordt geacht, te weten dat maximaal 1 extra sterfgeval per 1.000.000 mensen per jaar wordt veroorzaakt. Dit risico zou kunnen worden beperkt door de overheid, maar ook door burgers zelf en door degenen die de risico's veroorzakende installaties bouwen.

(112)5.12.1 VROM besteedt in dit rapport aandacht aan wat zakelijk wordt aangeduid als "kosten en baten", met name ook de vraag of met dezelfde kosten meer "gezondheidswinst" valt te behalen. Ten aanzien van de kosten voor straling met radon zou de kosteneffectiviteitscategorie in relatie tot de zogenaamde QUALY (naar kwaliteit gewogen levensjaar) van ventilatievoorzieningen in de nieuwbouw dezelfde zijn als bijvoorbeeld van harttransplantatie. Reductie zou dan, zo vervolgt het rapport, in dezelfde categorie vallen als een verbod op asbest in remblokken of het invoeren van airbags.

(113)5.12.2 In het rapport wordt aangestipt dat in WHO-verband de waarde van een "statistisch leven" wordt bepaald op € 1,4 miljoen. Dat bedrag is gebaseerd op de "willingness to pay" voor het vermijden van één sterfgeval in het verkeer.

(114)De bestuursrechtspraak 5.13.1 De onjuistheid en het weinig realistische gehalte van het betoog van verzekeraars dat risico's volledig moeten worden uitgebannen, blijkt ook uit de bestuursrechtspraak waaruit ik een korte selectie presenteer. In een geval waarin bezwaar werd gemaakt tegen het pretens onaanvaardbare risico van een traumahelicopter in een dichtbevolkte wijk werd geoordeeld dat in de vergunningaanvraag maatregelen worden beschreven om de veiligheid te waarborgen, terwijl door de rijksluchtvaartdienst voorschriften waren gesteld voor verkeersveiligheid in de lucht. In het licht hiervan en omdat "nog geen algemeen aanvaarde methode is opgesteld om het zogeheten aanvaardbaar risico te berekenen" alsook omdat "ook voor het overige (..) niet [is] gebleken dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat er geen sprake is van een onaanvaardbaar risico", kon verweerder de aanvraag op dit punt voldoende achten.

(115)5.13.2 In een zaak waarin werd aangevoerd dat de in acht genomen afstand onvoldoende was om de bewoners te beschermen ingeval van een ontploffing werd overwogen dat in de vergunning aansluiting was gezocht bij het besluit Opslag vloeibare zuurstof in bovengronds reservoir, waarin weer aansluiting was gezocht bij de richtlijn CPR 5 van de commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen. Mede omdat tevens advies was ingewonnen bij de brandweer Bergen op Zoom en Roosendaal met betrekking tot de brandveiligheid, met welk advies in de vergunning rekening was gehouden, oordeelde de Afdeling dat niet was gebleken dat de veiligheid onvoldoende was gegarandeerd.

(116)5.13.3 In een aantal gevallen achtte de ABRRvS het niet nodig dat de vigerende regelgeving werd toegepast omdat dit te kostbaar was. Voldoende was dat het risico tot een aanvaardbaar niveau was teruggebracht. Zo bijvoorbeeld bij bodembedreigende activiteiten

(117)en bij de aanleg van een hoge druk aardgastransportleiding.

(118)5.13.4 B en W van Maassluis weigerden een vergunning voor de opslag van vuur-werk onder een appartementencomplex in de binnenstad, hoewel aan alle veiligheids- en andere voorschriften was voldaan, om twee redenen: 1) de onlustgevoelens van de bewoners en 2) omdat nog geen risico-analyse had kunnen plaatsvinden. Dat besluit werd eerst bij wege van voorlopige voorziening geschorst omdat "in het onderhavige geval kan worden voldaan aan de van toepassing zijnde regels van het Vuurwerkbesluit"

(119)en later bij behandeling ten gronde vernietigd wegens "strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat vergt dat besluiten zorgvuldig worden genomen".

(120)5.13.5 B en W van Horst aan de Maas hadden een inrichting gesloten voor op- en overslag van propaan en butaan omdat een gas- en branddetectiesysteem en een operationeel veiligheidssysteem ontbraken zodat - kort gezegd - de vereiste veiligheid niet werd gewaarborgd. Zij verwezen in dat verband naar de CPR-richtlijn 8-3. Het besluit werd vernietigd: de verleende milieuvergunning moest bepalend worden geacht voor de reikwijdte van de zorgplicht van appellante. Nu niet was gebleken dat zij zich daaraan niet hield, "levert de omstandigheid dat vergunde activiteiten, naar actueel inzicht van het bevoegd gezag, zeer nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, naar het oordeel van de Afdeling geen schending op van art. 1.1a van deze wet." Zo nodig stonden B en W wél andere wegen open.

(121)5.14.1 De zojuist besproken rechtspraak staat m.i. haaks op het betoog van verzekeraars: volgens de hoogste bestuursrechter zijn (bepaalde) risico's tot een zeker niveau aanvaardbaar. Uit een oogpunt van eenheid van rechtspraak is niet erg aantrekkelijk een geheel andere koers in te slaan, hoe men ten gronde in een concreet geval ook moge denken over de genoemde bestuursrechtspraak.

(122)5.14.2 Daar komt bij dat de consequentie van de onder 5.13 genoemde rechtspraak is dat overheden die wél actief te werk gaan het risico lopen op aansprakelijkheid wegens vernietigde besluiten. Zij zouden daaruit de conclusie kunnen trekken dat ze het ook nooit goed kunnen doen. Kosten-baten analyse 5.15.1 Het lijkt goed om wat langer te verwijlen bij het kostenperspectief. Ik vraag daarvoor met enige schroom aandacht omdat het zo ontzettend kil en onmenselijk klinkt en in zekere zin ook is. Maar het is, denk ik, toch goed dat we ons daarover heenzetten en ten minste bereid zijn over dit aspect na te denken. 5.15.2 Sinds de dagen van Olim neemt de mens risico's. In een gecompliceerd ge-worden maatschappij als de onze en bij de voortschrijdende technische mogelijkheden, die met enige regelmaat niet alleen voordelen maar ook gevaren in zich bergen, zijn die risico's onvermijdelijk steeds groter, complexer, minder grijpbaar en moeilijker controleerbaar geworden. 5.16.1 M.i. is de gedachte dat kosten-baten afwegingen moeten worden gemaakt onontkoombaar.

(123)Dat is niet leuk, maar het is onvermijdelijk. Daarbij moet naar mijn overtuiging een aanzienlijke beleidsruimte worden gelaten aan de overheid, zeker wanneer het gaat om risico's die ook in andere landen worden aanvaard. Dat is alleen al zo omdat de rechter veelal niet in staat is tot een zinvolle en verantwoorde afweging, nog daargelaten dat hij daarvoor doorgaans ook niet de beschikking heeft over alle relevante gegevens, terwijl hij deze vaak niet (volledig) naar waarde kan schatten en beoordelen.

(124)Bij het maken van deze keuzes spelen ook politieke afwegingen een rol. Ook daarvoor geldt dat de rechter deze slechts zeer beperkt zal kunnen toetsen, al was het maar omdat het 1) in dit soort situaties veelal gaat om keuzes die ten minste verdedigbaar zijn, terwijl de rechter 2) de gevolgen van een andere keuze - die doorgaans weer andere nadelige gevolgen heeft - nu eenmaal moeilijk kan - en in de meeste rechtsstelsels trouwens ook niet mag

(125)- beoordelen. 5.16.2 Eén voorbeeld ter illustratie. Ieder jaar opnieuw blijkt dat het afsteken van vuurwerk rond oudjaar enorme ellende - in menselijke en financiële zin - teweegbrengt.

(126)De overheid acht het niet nodig om dit afsteken te verbieden. M.i. zijn zeker argumenten aan te voeren voor de stelling dat een dergelijke keuze minstgenomen ongelukkig is. Maar ik denk niet dat de rechter de overheid zou kunnen verplichten zo'n verbod uit te vaardigen.

(127)Alleen al daarom ligt weinig voor de hand dat de overheid wél aansprakelijk zou zijn voor de schade die het gevolg is van klunzen en andere brokkenmakers die bijvoorbeeld ernstige oogschade bij personen die zich geroepen voelen naar dit vuurwerk te gaan kijken teweegbrengen. 5.16.3 In het kader van vuurwerk is ook van belang de onder 4.3 e.v. kort beschreven internationale regelgeving voor vuurwerk. Deze komt er, naar de kern genomen, op neer dat dit transport is toegestaan en dat moet worden afgegaan op de classificatie van het land van herkomst. Dat illustreert tweeërlei: 1) dat in internationaal verband gebruik van vuurwerk niet als onoverkomelijk probleem wordt gezien (anders zou vervoer goede zin missen) en 2) dat van overheden niet al te veel wordt gevergd. Dat pleit opnieuw tegen de opvatting van verzekeraars. 5.17 Aan dit alles doet niet af dat verzekeraars er met nadruk en bij herhaling op hebben gewezen dat de vuurwerkindustrie

(128)huns inziens maatschappelijk niet erg nuttig is zodat het nemen van risico's hoe dan ook onacceptabel is. Gevoelsmatig ben ik het daarmee niet geheel oneens. Maar bij nadere overdenking snijdt het betoog geen hout. In de eerste plaats moet worden bedacht dat een groot deel van de (Nederlandse) samenleving klaarblijkelijk zeer hecht aan vuurwerk en aan het afsteken daarvan. Het is van algemene bekendheid dat velen daarbij jaarlijks beduidende risico's voor lief nemen, met alle telkenjare terugkerende menselijke ellende vandien. Daar komt bij dat deze tak van industrie zorgt voor werkgelegenheid. 5.18 Maar zelfs als men mee zou willen denken met verzekeraars rijst de vraag wat dan wél maatschappelijk nuttig is. Bij heel veel kan men redelijkerwijs vraagtekens plaatsen. Te denken valt onder heel veel meer aan dure auto's, magnetrons, (luxe) speelgoed, hoge snelheidstreinen voor korte afstanden, bubbelbaden, kolencentrales (in plaats van windmolens), allerlei versieringen en ornamenten etq.

(129)Kortom: als we de gedachte zouden aanvaarden dat vuurwerk "maatschappelijk onnuttig" is, dan geldt dat voor heel veel meer. En dan heb ik het nog maar niet over hetere hangijzers als het sturen van troepen naar Afghanistan en zo meer. Dat zijn allemaal politieke keuzes waar de rechter buiten moet blijven, hoe men daar ten gronde ook over moge denken. Gevaar van wijsheid achteraf 5.19.1 Bij het post facto beoordelen van deze keuzes bestaat de kans op vertekening van het beeld. Ale heeft in dat verband op treffende wijze geïllustreerd dat het vergelijken van risico's op basis van aantallen dodelijke slachtoffers niet noodzakelijk een goede voorspeller is voor de mate van acceptatie: "De laatste cholera-epidemie in Nederland in de eervorige eeuw eiste zo maar tussen de 20 en 30 000 slachtoffers. Dat is 1000 maal meer dan de meest recente uitbraak van de eveneens met watergebruik samenhangende veteranenziekte in Bovenkarspel. Toch wordt de laatste gebeurtenis als een nationale ramp gezien. Rond 1900 stierf minstens één op de vijf kinderen nog voor het vijfde levensjaar. Nu leidt de mogelijkheid dat één van de ruim honderd jaarlijkse nieuwe leukemiepatiëntjes iets te maken kan hebben met hoogspanningleidingen tot grote ongerustheid. Bij de ramp in Enschede kwamen 22 mensen om het leven. In het verkeer valt zo'n aantal slachtoffers in iets meer dan een week. De reeks van dergelijke voorbeelden is eenvoudig uit te breiden."

(130)5.19.2 Deze getallen doen vanzelfsprekend niets af aan de schrijnendheid van het leed. Maar het lijkt wél zinvol en nodig om deze rampen - waaronder Enschede, hoe afschuwelijk ook voor de nabestaanden van de overledenen, voor de ernstig gewonden en hoe betreurenswaardig ook voor Grolschfabrieken - in perspectief te plaatsen en te beseffen dat niet alle leed valt uit te sluiten en dat er in dat verband telkens opnieuw (beleids)keuzes moeten worden gemaakt.

(131)Een breder perspectief 5.20 Wanneer we dit in een nog wat breder perspectief plaatsen, dringt zich eens te meer op dat de rechter terughoudendheid past. Binnen en buiten ons land worden telkens opnieuw beleidskeuzes gemaakt die niet ieder gelijkelijk zou maken. Er is steeds minder geld voor gezondheidszorg zodat zieken niet meer (steeds) de beste medicijnen krijgen. Niet (zeer) vermogende ouderen, die lijden aan ernstige geestelijke of fysieke kwalen, slijten hun levensavond in - vriendelijk uitgedrukt - troosteloze verpleegtehuizen waar een deel van de zorg is wegbezuinigd. Uitgerekend in deze recessie en in een tijd van reeds afgekalfde sociale voorzieningen wordt zwaar gesleuteld aan de hoogte van ontslagvergoedingen (de facto vooral van werknemers die het minst verdienen).

(132)Aan de andere kant heeft de samenleving wél geld over voor de "war on terror", allerhande in veler ogen niet echt nuttige of noodzakelijke festiviteiten, een hoge snelheidslijn tussen Rotterdam en Amsterdam en verdwijnen, zoals we allen weten, miljarden door de regel dat overheidsbudgetten vóór het einde van het kalenderjaar moeten worden opgemaakt om te voorkomen dat men het volgende jaar wordt gekort, terwijl allerwege kamers waar niemand werkt worden verwarmd en verlicht. Andere keuzes zouden veel menselijke ellende kunnen besparen of voorkomen. Maar dat is niet de taak van de rechter die nu eenmaal niet de keuze maakt en mag maken tussen bijvoorbeeld een hoge snelheidslijn en betere en menswaardiger verpleegtehuizen. Wanneer men tot zich door laat dringen wat dat betekent (heel veel menselijke ellende blijft - in zekere zin: onnodig - in stand) dan is niet aanstonds in te zien waarom de rechter wél onbekommerd op de stoel van de overheid zou moeten gaan zitten waar het gaat om de wijze waarop met risico's wordt omgegaan. 5.21 Ik zeg daarmee niet en bedoel evenmin dat dit laatste terrein voor de rechter verboden is. Dat is niet het geval. Ik zeg niet meer of anders dan dat hij terughoudend moet zijn. 5.22.1 Het is misschien goed er nog op te wijzen dat ik niet betoog dat de grenzen van het aanvaardbare nergens worden overschreden. Op sommige terreinen worden keuzes gemaakt die (ook) naar mijn mening niet tegen de meest marginale toetsing bestand zijn.

(133)Maar daar gaat het thans niet om. Naar 's Hofs uitvoerig gemotiveerde oordeel was dat in casu niet het geval. 5.22.2 In veel van de zojuist genoemde gevallen gaat het om "hoofdpijndossiers" zoals klimaatverandering. De oplossing daarvoor kan noch mag zijn een gehoudenheid van (ontelbaar) velen tot schadevergoeding. De reden daarvoor is - los van de dogmatiek, waarop ik thans niet inga - dat de schade, als we op de huidige voet doorgaan, zo groot zal zijn dat niemand (zelfs niet de meest kapitaalkrachtige bedrijven en overheden) in staat zal zijn om zelfs maar een deel daarvan te vergoeden. Het aannemen van vergoedingsverplichtingen zal daarom alleen maar verdere ontwrichting teweeg brengen wanneer de gevolgen zich in volle omvang gaan manifesteren. Daarom moet voor dit en dergelijke problemen worden ingezet op preventie, niet in de toekomst, maar nu al. Het voert te ver om in te gaan op de rol die het recht daarbij (wellicht) zou kunnen spelen.

(134)5.23.1 Hoewel de vergelijking op het eerste gezicht ver gezocht is, is misschien goed om nog te wijzen op het fenomeen herstelbetalingen. Zoals bekend, hebben de overwinnaars van de eerste wereld oorlog Duitsland verplicht tot aanzienlijke herstelbetalingen. De geschiedenis heeft geleerd dat dit geen goede gedachte was. De politiek heeft daarvan inmiddels geleerd. Na de tweede wereld oorlog - en ook na andere oorlogen - is van het opleggen van zodanige betalingen afgezien. 5.23.2 Een vergelijkbaar fenomeen heeft zich voorgedaan na het einde van de apartheid in Zuid-Afrika. Gekozen is toen voor een waarheidscommissie in plaats van een andere vorm van "afrekening". 5.23.3 Iets dergelijks hebben we ook gezien bij de afwikkeling van mega-schulden die door vaak uiterst onverstandige locale politiek door een aantal landen - zoals Argentinië en in de huidige tijd Griekenland zijn gemaakt. In dergelijke gevallen springt het IMF veelal bij, wordt een sanering doorgevoerd en wordt uiteindelijk een deel van de schuld afgeschreven.

(135)5.24.1 M.i. blijkt uit de zojuist genoemde voorbeelden - die niet op zich staan - dat de politiek - op nationaal en internationaal niveau - afkerig is van chaos en ontwrichting. Dat is nu precies wat er zou kunnen - en vermoedelijk ook zal gaan - gebeuren wanneer overheden aansprakelijk worden gehouden voor mega-schade veroorzaakt door anderen omdat ze, al dan niet met wijsheid achteraf, niet tijdig hebben ingegrepen. Ik denk dat er een internationaal aanvaard uitgangspunt is dat, misschien zelfs wel ongeacht de omstandigheden, staten niet in een positie mogen worden gemanoeuvreerd waarin zij (dat wil zeggen: hun burgers) te gronde worden gericht. 5.24.2 Dat zal zeker niet gebeuren door de nasleep van de Enschede-ramp, ongeacht de uitkomst van deze procedure. Maar daar gaat het me niet om. Wanneer in een zaak als deze, waarin hooguit sprake is van achteraf geconstrueerde bekendheid van betrekkelijk subalterne figuren, aansprakelijkheid zou worden aangenomen, is juridisch erg moeilijk uit te leggen waarom dat anders zou zijn in situaties waarin de bekendheid meer in het oog springt en op veel hoger niveau aanwezig was. Zo lang ons recht voor dergelijke situaties nog geen duidelijke oplossingen biedt, past grote voorzichtigheid bij het formuleren van regels waarvan we later heel veel spijt zouden kunnen krijgen. 5.25 Bij dit alles valt nog te bedenken dat de panacee niet is een risicoloze samenleving. Zo'n samenleving zou ons terugbrengen naar plaggenhutten op de hei. En zelfs dat zou geen oplossing zijn. Want niet alleen is de bevolking daarvoor thans te groot, die samenleving kenmerkte zich door veel meer risico's (onveilig werken en wonen; beperkte volksgezondheid en zo meer) zodat dit hoe dan ook geen oplossing zou zijn. 6. De Seweso-richtlijn 6.1.1 Ik keer weer terug op de grond. De Seweso-richtlijn

(136)beoogt, blijkens de considerans en art. 1, voorkoming van ernstige ongevallen als gevolg van gevaarlijke stoffen en beperking van de gevolgen voor mens en milieu.

(137)Gesproken wordt over een hoog niveau van bescherming, niet over absolute bescherming die verzekeraars aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd. 6.1.2 Art. 12, dat ziet op Land-use planning, bouwt voort op art. 5 dat op zijn beurt weer aansluit bij art. 1. De lidstaten moeten er ingevolge lid 1 voor zorgen dat "their land-use and/or other relevant policies take account of the need, in the long term, to maintain appropriate distances between establishments covered by this Directive and residential areas (...)

(138)and in the case of such existing establishments, of the need for additional technical measures in accordance with Article 5 so as not to increase the risks to people." 6.1.3 De zojuist geciteerde bepaling is rijkelijk vaag.

(139)Zoveel is duidelijk: van een verplichting om ieder risico uit te sluiten is geen sprake. Dat spreekt ook heel duidelijk uit art. 13 leden 2 en 3 waar expliciet rekening wordt gehouden met de blijkbaar aanvaarde mogelijkheid van grensoverschrijdende ernstige ongevallen. 6.1.4 Een verdere aanwijzing voor de zojuist geformuleerde stelling biedt art. 17 lid 1 dat de lidstaten voorschrijft het gebruik of de ingebruikneming van een inrichting (ook voor opslag) "where the measures taken by the operator for the prevention and mitigation of major accidents are seriously deficient" (cursivering toegevoegd). Volgens verzekeraars deed die situatie zich, naar de Staat wist, voor. Daarop kom ik terug bij de behandeling van de klachten. 6.1.5 In een recente studie naar de effectiviteit van de Seveso II-richtlijn

(140)wordt geconstateerd dat "the respondents from all targeted groups agreed that the approach of the Seveso II Directive is well-suited to prevent major accidents and mitigate their consequences and that the requirements are adequate to meet these aims, and valuable complement to the other directives dealing with safety-related issues (...). The two tier approach, implementing the proportionality principle, is recognized as appropriate, even if some adjustments could be proposed to require certain effective aspects".

(141)Even verderop wordt nog aangetekend dat de kosten van de richtlijn "on the margin" waren,

(142)hetgeen doet uitkomen dat deze geen spectulaire vernieuwingen heeft geïntroduceerd. 6.2 Het eerste wat opvalt bij deze richtlijn, zowel in de huidige als in de vorige versies, is dat er nogal wat tijd zit tussen de ernstige gebeurtenissen waarop zij berusten en de uitvaardiging van de richtlijn. Klaarblijkelijk wordt het ook in Europees verband niet nodig of mogelijk geacht om sneller te reageren. Ook dat verdraagt zich niet goed met het standpunt van verzekeraars dat er kennelijk vanuit gaat dat terstond nadat risico's aan het licht zijn getreden actie moet worden ondernomen. Wél met de inzichten van Rosenthal en Hudson, zoals vermeld onder 8. Ik spreek daarmee geen waardeoordeel uit (dat past mij ook niet) maar constateer slechts een feit. 6.3.1 De considerans van de huidige richtlijn rept vervolgens van het "firework accident" in Enschede, dat aan het licht heeft gebracht "the major potential arising from storage and manufacture of pyrotechnic and explosive substances". Gelet op art. 15 dat lidstaten "for the purpose of prevention and mitigation" verplicht "as soon as practicable" "major accidents" bij de EU Commissie te melden en voor zover nodig mede in het licht van de vermelding van andere (ook niet Europese) rampen mag worden aangenomen dat de Commissie ook op de hoogte was van Culemborg. 6.3.2 Daarvan uitgaande moet worden geconstateerd dat de gevaren van opslag (waarom het wél ging in Enschede en in niet Culemborg) ook volgens de Commissie klaarblijkelijk vóór de litigieuze explosie niet (voldoende) bekend waren. Immers vermeldt de considerans onder 5 dat de vuurwerkramp te Enschede "has demonstrated the major accident potential arising from storage".

(143)Dat strookt met het standpunt van de Staat en niet met dat van verzekeraars. 6.4 De richtlijn (ook in de versie van 1996) behelst nog een aantal andere bepalingen die mogelijk van belang zouden hebben kunnen zijn, maar waarop verzekeraars zich niet hebben beroepen zodat daarop niet behoeft te worden ingegaan.

(144)In dit verband vermeld ik slechts dat art. 18 lid 1 de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten zorgen voor "a system of inspections, or other measures of control appropriate to the type of establishment concerned". Lid 2 voegt nog toe dat sprake moet zijn van ten minste één inspectie per jaar. Vaststaat dat er inspecties zijn geweest. Maar ware dat anders, dan doet dat er voor de onderhavige zaak niet toe omdat verzekeraars expliciet hun vordering hebben beperkt als vermeld onder 2.4.

2. Het mensenrechtelijke perspectief "Door verschillende actoren worden risico's op verschillende wijze gepercipieerd en beoordeeld. Alleen al binnen de wetenschappelijke wereld bestaan er uiteenlopende invalshoeken om risico's te analyseren. Door de vele gezichten die risico's kunnen aannemen en de inherente complexiteit en onzekerheid die risico's kenmerken, ontbreekt er binnen de wetenschap en in het beleid vaak consensus ten aanzien van de aard en de omvang van risico's."

(145)7.1.1 Verzekeraars hebben ook een mensenrechtelijke component onder hun vordering geschoven. Wat deze nauwkeurig inhoudt, is niet goed uit de verf gekomen. In de weergave van de inleiding op hun klachten komen ze niet verder dan het vol-gende: a. de Staat (kennelijk: het bureau Milan) wist dat risico's waren verbonden aan de opslag van vuurwerk; b. de Staat (onduidelijk is wat daarmee wordt bedoeld)

(146)wist na Culemborg dat niet "op die gevarenklasse [d.i. die welke was toegestaan, A-G] [mocht] worden vertrouwd voor de beoordeling van het risico op massa-explosie"; c. in het verlengde van b: niet vertrouwd kan worden op de opgegeven gevarenklasse; het rapport waarin dat stond was "op allerlei niveaus" "binnen de overheid" verspreid; d. "de Staat" wist dat "(een substantieel deel van) de vuurwerkbranche zich niet altijd hield aan de voor vuurwerkopslag geldende regels en vergunningvoorschriften". 7.1.2 In voetnoot 16 lichten verzekeraars nog toe wat zij bedoelen met bekendheid van "de Staat": zowel "feitelijke als normatieve bekendheid". 7.1.3 Tegen 's Hofs mensenrechtelijk oordeel (rov. 20) is in onderdeel 6 niet aangevoerd dat het Hof ook andere mensenrechtelijke grondslagen had moeten bespreken. Noch ook wordt uit de doeken gedaan waarop wordt gedoeld waar wordt gerept van bekendheid van "de Staat". 7.2 M.i. lopen de klachten van onderdeel 6 reeds stuk op de vaagheid van der verzekeraars stellingen. 7.3 Juist is dat verschillende artikelen van het EVRM verplichtingen op de Staat leggen. Daarbij kan worden gedacht aan de artikelen 2 en 8.

(147)Deze eerste bepaling is in deze procedure niet aan de orde omdat verzekeraars geen vergoeding vragen die verband houdt met het daar beschermde recht. Op art. 8 wordt geen beroep gedaan. Toch zal ik daarop hierna kort ingaan omdat m.i. in het oog springt dat een beroep op art. 1 EP EVRM, waarbij verzekeraars hun heil zoeken, strandt als zelfs een beroep op art. 2 EVRM zou mislukken. 7.4 In de arresten waarin schending van één of meer verdragsbepalingen werd aan-genomen, ging het EHRM ervan uit dat op hoog niveau sprake was van bekendheid bij de overheid. Het Hof werkt dat steeds uitvoerig en gedetailleerd uit.

(148)In casu hebben verzekeraars op dit punt, als gezegd, weinig concreets aangevoerd.

(149)Zeker in een procedure waarin eisers (tot cassatie) de rechter op verschillende verhuisdozen menen te moeten tracteren, breekt hen dat m.i. op. Het volgende bestaat daarom uit opmerkingen ten overvloede. 7.5.1 Art. 2 EVRM

(150)(waarop verzekeraars, als gezegd, geen beroep hebben gedaan) legt een positieve verplichting op de Staat om geëigende ("appropriate") maatregelen te nemen om de levens van degenen die op zijn grondgebied wonen te beschermen. Daarbij gaat het vooral ("above all") om een wetgevend en administratief kader "designed to provide effective deterrence against threats of the right to life"

(151)(cursivering toegevoegd). Daarop hebben verzekeraars evenwel geen beroep gedaan. Dat valt te begrijpen want door het introduceren van regelgeving met strafbedreiging (die heeft geleid tot een gevangenisstraf van de leiding van SEF) heeft de Staat daaraan m.i. voldaan. 7.5.2 De op de Staat rustende verplichtingen zijn niet absoluut. De overheid mag met name rekening houden met "operational choices which they must make in terms of priorities and resources" (rov. 135 van het arrest Budayeva, met verdere uitwerking). In ander verband keert dat later terug waar wordt gesproken over de situatie dat de overheid tekort is geschoten "to take measures that were necessary and sufficient to avert the risks inherent in a dangerous activity" (rov. 140). Hierbij verdient aantekening dat in de Öneryildiz-zaak, waar het Budayeva-arrest een en andermaal naar verwijst, in confesso was "the reality" en de "immediacy of the danger".

(152)In de Öneryildiz-zaak gaat het Hof ervan uit dat het onmogelijk was "for the administrative and municipal departments responsible for supervising and managing the tip not to have known the risks" (curs. toegevoegd).

(153)Voor de goede orde: in de onderhavige zaak was van managen door de Staat van de ontplofte inrichting geen sprake; dat deed alleen SEF. 7.5.3 Het Hof wijst erop dat - in mijn parafrase - hard en fast rules niet mogelijk zijn en dat het uiteindelijk aankomt op de omstandigheden van het geval.

(154)Daarbij geldt dat (zelfs) art. 2 EVRM geen absoluut recht op veiligheid geeft in alle gevallen waarin inbreuk op de lichamelijke integriteit kan spelen.

(155)7.5.4 De bewijslast van de bekendheid rust op de benadeelde.

(156)7.6.1 In het Öneryildiz-arrest wijst het Hof er nog op dat het niet zijn taak is "to substitute its own view of the best policy to adopt in dealing with the social, economic, and urban problems in this part of Istanbul. It therefore accepts the Government's argument that in this respect, an impossible or disproportionate burden must not be imposed on the authorities without consideration being given to the operational choices which they must make in terms of priorities and resources; (..) this results from the wide margin of appreciation which States enjoy (..)".

(157)7.6.2 Nog afgezien van het feit dat na te noemen overweging voorkomt in de setting van art. 2 kan voorbij worden gegaan aan het vervolgens door het EHRM gevelde negatieve oordeel over de Turkse wetgeving.

(158)Immers hebben verzekeraars in appèl de stelling dat de Staat zijn regelgeving had moeten aanpassen prijsgegeven. 7.6.3 Volgens Barkhuysen en Van Emmerik vloeit uit de Straatsburgse rechtspraak voort dat de Staat onder meer een adequaat toezichtsysteem moet opzetten.

(159)Ook dat kan verder blijven rusten omdat de vordering daarop expliciet niet steunt; zie mvg onder 14.8. 7.7.1 Ik kom dan op art. 1 EP. Daaraan is in een aantal arresten van het EHRM in verschillende zaken uitvoerig aandacht besteed. 7.7.2 In het Öneryildiz-arrest wordt overwogen dat de eerste zin van lid 1 "may require positive measures of protection". Zo'n situatie deed zich in die zaak voor omdat sprake was van een causaal verband tussen de grove schuld die toerekenbaar was aan de Staat en het verlies van mensenlevens.

(160)Daarop behoeft thans niet nader te worden ingegaan omdat 1) verzekeraars niet hebben aangevoerd dat sprake is van grove schuld van de Staat en 2) zij niet zijn gesubrogeerd in de rechten van de overledenen of hun nabestaanden. 7.8.1 Verzekeraars hebben, als gezegd, het standpunt betrokken dat ieder risico in casu had moeten worden uitgebannen. Uit het voorafgaande moge blijken dat de Straatsburgse rechtspraak, veronderstellenderwijs uitgaande van de juistheid van de feitelijke stellingen van verzekeraars, zekere aanknopingspunten biedt voor de gedachte dat de Staat meer had moeten doen. Maar verzekeraars overvragen en voor dat meerdere is ook in de Straatsburgse rechtspraak geen steun te vinden.

(161)7.8.2 Hoewel het betoog van verzekeraars erop neerkomt dat SEF veel verder van de bebouwing af had moeten worden gesitueerd, zou dat - nog steeds uitgaande van hun feitelijke stellingen - niet hebben kunnen bewerkstelligen dat ieder gevaar voor schade (aan personen en zaken) zou worden uitgebannen. Immers werkten er mensen bij SEF en moesten daar hoe dan ook zaken worden afgeleverd en opgehaald.

(162)Noch naar de maatstaf van art. 2 of 8 EVRM en nog minder naar die van art. 1 EP EVRM rust op de overheid de verplichting om alle vuurwerkfabrieken (en meer in het algemeen alle inrichtingen waaraan zekere (rest)risico's kleven) te sluiten. Omdat dit de enige stelling is waarop de vordering - in dit opzicht - steunt, is zij ook bezien vanuit het perspectief van het EVRM ondeugdelijk. Hierbij moet worden bedacht dat - vanzelfsprekend - ten aanzien van personen (waartoe ook werknemers en leveranciers behoren) verdergaande verplichtingen gelden dan ten aanzien van zaken. 7.9 Ik laat daarbij nog maar rusten of de hiervoor besproken rechtspraak wel (zonder meer) toepasselijk is ten aanzien van gesubrogeerde verzekeraars. Dat spreekt m.i. zeker niet voor zich. Weliswaar is het fenomeen subrogatie kennelijk zozeer in Europa ingeburgerd dat het is opgenomen in art. 10 lid 1 PEICL, feit blijft dat ten opzichte van verzekeraars niets verkeerds is gedaan. Ik vraag me af of mensenrechten daadwerkelijk (mede) gelding hebben ten opzichte van (rechts)personen met "afgeleide rechten". Die vraag lijkt me eens te meer gerechtvaardigd omdat het in de weg zou kunnen staan aan een nuttige verdere uitbouw van deze rechten. Uiteindelijk is beantwoording van die vraag uiteraard aan het EHRM. 7.10 Volledigheidshalve: art. 13 EVRM brengt niet mee dat een rechtsmiddel moet bestaan om voor de nationale rechter strijdigheid van wetgeving met het EVRM ter discussie te stellen.

(163)8. Onvoldoende reactie naar aanleiding van de Culemborg-ramp? "(..) real life decisions have many different qualities from those made by the theorist, the judge or the general public. The eminent physicist and Nobel laureate Richard Feynman (..) has demonstrated how non-experts, no matter how respected in another field, can still suffer from hindsight bias."

(164)8.1 De kernstelling van verzekeraars is - of in elk geval: was in appèl - dat de Staat meer rekening had moeten houden met en beter