← Nederland

ECLI:NL:PHR:2011:BO5046

Nr. 09/02639 Hof nr. 06/00375 Rb. nr. AWB 05/3226 Derde Kamer (B) Leges bouwvergunning Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden MR. P.J. WATTEL ADVOCAAT-GENERAAL Conclusie van 8 november 20

Article 6§ 1 of the Convention (...).

The Court confirms this case-law in the instant case. It considers that any other solution is liable to lead to results that are incompatible with the object and purpose of the Convention (...).

  1. Pecuniary interests are clearly at stake in tax proceedings, but merely showing that a dispute is 'pecuniary' in nature is not in itself sufficient to attract the applicability of Article 6 § 1 under its 'civil' head (...). In particular, according to the traditional case-law of the Convention institutions, "There may exist "pecuniary" obligations vis à vis the State or its subordinate authorities which, for the purpose of Article 6 § 1, are to be considered as belonging exclusively to the realm of public law and are accordingly not covered by the notion of "civil rights and obligations". Apart from fines imposed by way of "criminal sanction", this will be the case, in particular, where an obligation which is pecuniary in nature derives from tax legislation or is otherwise part of normal civic duties in a democratic society". (See, among other authorities, Schouten and Meldrum v. the Netherlands, judgment of 9 December 1994, Series A no. 304, p. 21, § 50; Company S. and T. v. Sweden, no. 11189/84, Commission decision of 11 December 1986, Decisions and Reports (DR) 50, p. 121, at p. 140; and Kustannus oy Vapaa Ajattelija AB, Vapaa-Ajattelijain Liitto - Fritänkarnas Förbund r.y. and Kimmo Sundström v. Finland, no. 20471/92, Commission decision of 15 April 1996, DR 85-A, p. 29, at p. 46)
  2. The Convention is, however, a living instrument to be interpreted in the light of present-day conditions (....), and it is incumbent on the Court to review whether, in the light of changed attitudes in society as to the legal protection that falls to be accorded to individuals in their relations with the State, the scope of Article 6 § 1 should not be extended to cover disputes between citizens and public authorities as to the lawfulness under domestic law of the tax authorities' decisions.
  3. Relations between the individual and the State have clearly evolved in many spheres during the fifty years which have elapsed since the Convention was adopted, with State regulation increasingly intervening in private-law relations. This has led the Court to find that procedures classified under national law as being part of "public law" could come within the purview of Article 6 under its 'civil' head if the outcome was decisive for private rights and obligations, in regard to such matters as, to give some examples, the sale of land, the running of a private clinic, property interests, the granting of administrative authorisations relating to the conditions of professional practice or of a licence to serve alcoholic beverages (....). Moreover, the State's increasing intervention in the individual's day-to-day life, in terms of welfare protection for example, has required the Court to evaluate features of public law and private law before concluding that the asserted right could be classified as 'civil' (....).
  4. However, rights and obligations existing for an individual are not necessarily civil in nature. (...).
  5. In the tax field, developments which might have occurred in democratic societies do not, however, affect the fundamental nature of the obligation on individuals or companies to pay tax. In comparison with the position when the Convention was adopted, those developments have not entailed a further intervention by the State into the 'civil' sphere of the individual's life. The Court considers that tax matters still form part of the hard core of public-authority prerogatives, with the public nature of the relationship between the taxpayer and the community remaining predominant. Bearing in mind that the Convention and its Protocols must be interpreted as a whole, the Court also observes that Article 1 of Protocol No. 1, which concerns the protection of property, reserves the right of States to enact such laws as they deem necessary for the purpose of securing the payment of taxes (see, mutatis mutandis, Casus Dosier- und Fördertechnik GmbH v. the Netherlands, judgment of 23 February 1995, Series A no. 306-B, pp. 48-49, § 60). Although the Court does not attach decisive importance to that factor, it does take it into account. It considers that tax disputes fall outside the scope of civil rights and obligations, despite the pecuniary effects which they necessarily produce for the taxpayer.
  6. (...).
  7. Accordingly, Article 6 § 1 of the Convention does not apply in the instant case." 7.
  8. Opmerkelijk is dat het EHRM aldus enerzijds, in zaken zoals M.A. v Finland

(13)en Darby v Sweden,
(14)belastingheffing beschouwt als aantasting van het privé-eigendomsgrondrecht (art. 1 Eerste Protocol), maar anderzijds procedures over die aantasting van dat burgerlijke eigendomsrecht niet ziet als procedures over burgerlijke rechten en verplichtingen (art. 6 EVRM). 7.10. In de geciteerde zaak Ferrazzini v Italy schreef rechter Lorenzen
(15)een dissenting opinion waarbij de rechters Rozakis, Bonello, Strásznická, Bîrsan en Fischbach zich aansloten. Die dissenting opinion zegt over 'civil rights and obligations': "2. The Convention does not contain any definition of what is meant by 'civil rights and obligations'. Even if the Convention institutions have ruled on this issue several times over the years and more than once revised earlier case-law, such a definition is not to be found in the case-law. The Convention institutions have ruled on the applicability of Article 6 in that respect on a case-by-case basis, although some important general elements have been identified. (...) The present case-law clearly demonstrates in fact that the Convention institutions have not felt bound to maintain a restrictive attitudem but have extended the applicability of Article 6 § 1 to a considerable number of relationships between individuals and governments, which originally must have been held to be excluded. The following examples could be mentioned to illustrate what disputes between individuals and governments the Court has so far held to be covered by the civil head of Article 6: (
  1. a)proceedings concerning expropriation, planning decisions, building permits and, more generally, decisions which interfere with the use or the enjoyment of property (see, for example, , Sporrong Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52; Ettl and Others v. Austria, Erkner and Hofauer v. Austria, and Poiss v. Austria, judgments of 23 April 1987, Series A no. 117; Håkansson and Sturesson v. Sweden, judgment of 21 February 1990, Series A no. 171-A; and Mats Jacobsson v. Sweden and Skärby v. Sweden, judgments of 28 June 1990, Series A no. 180-A and B); (
  2. b)proceedings concerning a permit, licence or other act of a public authority, which forms a condition for the legality of a contract between private persons (see, for example, Ringeisen v. Austria, judgment of 16 July 1971, Series A no. 13); (
  3. c)proceedings concerning the grant or revocation of a licence by a public authority which is required in order to carry out certain economic activities (see, for example, Benthem v. the Netherlands, judgment of 23 October 1985, Series A no. 97; Pudas v. Sweden, judgment of 27 October 1987, Series A no. 125-A; Tre Traktörer AB v. Sweden, judgment of 7 July 1989, Series A no. 159; and Fredin v. Sweden (no. 1), judgment of 18 February 1991, Series A no. 192); (
  4. d)proceedings concerning the cancellation or suspension by a public authority of the right to practise a particular profession, etc. (see, for example, König v. Germany, judgment of 28 June 1978, Series A no. 27, and Diennet v. France, judgment of 26 September 1995, Series A no. 325-A); (
  5. e)proceedings concerning damages in administrative proceedings (see, for example, Editions Périscope v. France, judgment of 26 March 1992, Series A no. 234-B); (
  6. f)proceedings concerning the obligation to pay contributions to a public security scheme (see, for example, Feldbrugge v. the Netherlands, judgment of 29 May 1986, Series A no. 99, and Deumeland, cited above); (
  7. g)proceedings concerning disputes in the context of employment in the civil service, if `a purely economic right' was asserted, for instance the level of salary, and `administrative authorities' discretionary powers were not in issue' (see, for instance, De Santa v. Italy, judgment of 2 September 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-V). If, on the other hand, `the economic aspect' was dependent on the prior finding of an unlawful act or based on the exercise of discretionary powers, Article 6 was held not to be applicable (see, for instance, Spurio v. Italy, judgment of 2 September 1997, Reports 1997-V). In this respect the case-law of the Court has later been changed (see point 6 below on the judgment of 8 December 1999 in Pellegrin v. France). It is true, however, - as stressed by the majority - that in other situations the Court has held that Article 6 is not applicable to disputes between individuals and governments, (see, inter alia, Pierre-Bloch v. France, judgment of 21 October 1997, Reports 1997-VI, p. 2223, concerning the right to stand for election, and Maaouia v. France, no. 39 652/98, ECHR 2000-X, concerning decisions regarding the entry, stay and deportation of aliens). 5. One may raise the question whether it is at all possible to draw any clear and convincing dividing line between `civil' and `non-civil' rights and obligations based on the Court's present case-law (...) However, as long as a dividing line between 'civil'and 'non civil' rights and obligations is maintained in respect of proceedings between individuals and governments, it is important to ensure that the relevant criteria for determining what is 'civil' are applied in a logical and reasonable manner - and that may make it necessary from time to time to adjust the case-law in order to make it consistent in the light of recent developments. 6. There can be no doubt that a central factor for the Court, when ruling on the 'civil' character of rights and obligations, has been whether the pecuniary interests of an individual have been at stake in the proceedings. , and, if not, whether the time has come to end that uncertainty by extending the protection under Article 6 § 1 to all cases in which a determination by a public authority of the legal position of a private party is at stake (see, for such a solution, inter alia, Van Dijk and Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 3rd ed., 1998, p. 406). (...)" 7.11. Ook een procedure over (de afwijzing van) een bouwvergunning valt onder art. 6
(1)EVRM. Een geschil daarover is "decisive for private rights and obligations in regard to property interests", nl. voor het recht om op (je eigen) onroerend goed te bouwen, aldus het EHRM in de zaak Allen Jacobsen v Sweden:
(16)"
  1. In the circumstances of the present case, the applicant's disputed "right" to build on his land is of a "civil nature" for the purposes of Article 6 para. 1 (...). This is not affected by the general character of the building prohibitions, nor by the facts that the planning procedure, as was submitted by the government, is part of public law and that a building prohibition is a necessary element in urban planning." 7.
  2. Categorisch buiten bereik van art. 6 EVRM vallen volgens het EHRM procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen
(17)en, zoals bleek, over belastingheffing. 7.13. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB)
(18)maakt uit de jurisprudentie van het EHRM op: "dat het voor toepasselijkheid van art. 6 EVRM niet noodzakelijk is dat de burgerlijke rechten of verplichtingen de inzet vormen van de procedure; voldoende is dat de uitkomst van de procedure (mede) bepalend is voor dergelijke rechten of verplichtingen. (...) Meer in algemene zin lijkt het EHRM een ruime uitleg van het begrip burgerlijke rechten en verplichtingen voor te staan." 7.14. Heringa
(19)vat de EHRM-jurisprudentie over de afbakening van "civil rights and obligations" als volgt samen: "- er dient sprake te zijn van een reëel geschil; - dat geschil dient te gaan over een in het nationale rechtsstelsel erkend recht; - dat recht dient een privaatrechtelijk recht te zijn (eigendom, vermogen - sociale-zekersheidsuitkeringen! -, contractsvrijheid; of - de (publiekrechtelijke) rechtsbetrekking waarop het geschil betrekking heeft, is van direct belang voor een (achterliggende) privaatrechtelijke rechtsverhouding; of - het Hof past het afwegingsmodel toe als gehanteerd in Schouten en Muldrum; - ook kan er sprake zijn van een "civil right and obligation" als er sprake is van een publiekrechtelijke rechtsverhouding die naar analogie vergelijkbaar is met een privaatrechtelijke rechtsverhouding (voorbeelden zijn: uitkeringen, (pensioenen voor) ambtenaren); - niet onder art. 6 vallen: belastingen, politieke rechten. 'civic duties', boetes, en kwesties betreffende de rechtspositie van de hogere ambtenaar, almede typisch publiekrechtelijke rechtsverhoudingen." 7.
  1. Belanghebbendes geval betreft leges die de gemeente Tilburg vraagt voor het op verzoek van een rechthebbende beoordelen van een aanvraag voor een bouwvergunning. Naar nationaal recht is dat geen belasting, maar een "recht" voor het genot van een individueel verleende publieke dienst. Gemeenten kunnen leges/rechten heffen op grond van art. 229 Gemeentewet, dat onder meer als volgt bepaalt: "
  2. Rechten kunnen worden geheven ter zake van: a. (...); b. Het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; c. (...)
  3. Voor de toepassing van deze paragraaf en de eerste en vierde paragraaf van dit hoofdstuk worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen." Rechten voor het beoordelen van vergunningaanvragen zoals de litigieuze worden "aangemerkt" als belasting omdat zij dat niet zijn, aldus de parlementaire geschiedenis van art. 226 gemeentewet (later opgenomen in art. 229):
(20)"Het woord leges komt in ons voorstel niet meer voor, evenmin als dat in de gemeentewet van vóór 1970 het geval was. Heirmee willen wij aangegeven dat er geen wezenlijk verschil bestaat tussen de leges en de andere rechten. De leges vormen in juridisch en economische opzicht geen echte belastingen maar, net als de andere rechten die in dit artikel zijn opgenomen, vergoedingen voor individuele tegenprestaties van de overheid. (...) Onder dienstverlening valt ook de behandeling van de vergunningaanvrage door de overheid ongeacht het resultaat van die behandeling. Dit is in overeenstemming met de arresten van de Hoge Raad van 1 juli 1969, BNB 1969/185, en 14 november 1981, V-N 28 november 1981, nr. 25. In beide arresten oordeelde de Hoge Raad dat ook voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning leges kunnen worden geheven. Indien de vergunningverlening ambtshalve plaatsvindt - dus zonder verzoek dienaangaande van belanghebbende - kan geen recht worden geheven. (...) In het tweede lid is bepaald dat de rechten geen belastingen zijn doch retributies, maar dat zij worden geheven en ingevorderd als waren zij belastingen. Deze formulering is van belang omdat daardoor de regelen betreffende de heffing en de invordering ook op de rechten van toepassing zijn. Wellicht ten overvloede zij vermeld dat hieruit voortvloeit dat indien in wetsartikelen het verzamelbegrip belasting (
  1. en)wordt gebruikt, de desbetreffende bepaling ook van toepassing is op de rechtenverordeningen (bv. artikel 215, 216 en 218, tweede lid)." 7.16. Belanghebbendes verplichting tot betaling (zijn pecuniary obligation) vloeide dus niet voort uit belastingwetgeving. De betaling is niet algemeen verschuldigd. Zij draagt niet in de eerste plaats bij aan de algemene middelen. Zij wordt niet in de eerste plaats gestort in algemene publieke fondsen, maar gebruikt voor de bekostiging van een weliswaar publieke, maar individuele dienst; zij is alleen verschuldigd als de burger om een vergunning vraagt. Die gevraagde vergunning betreft bovendien de wijze van beschikken over eigendom van de belanghebbende, die die vergunning nodig heeft om op zijn grond te mogen bouwen. Ik meen dat daarmee art. 6 EVRM van toepassing is op het geschil, uit hoofde van "burgerlijke verplichtingen." Als de leges niet betaald worden, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen en kan de aanvrager niet rechtmatig beschikken over zijn eigendom op de door hem gewenste wijze. Van een buiten art. 6 EVRM vallend geschil over "belasting" zal in die omstandigheden voor het EHRM geen sprake zijn. Van een pecuniaire verplichting die otherwise part (
  2. is)of normal civic duties in a democratic society (zie het in 7.8 hierboven opgenomen citaat uit Ferrazzini v Italy, paragraaf 25) lijkt evenmin sprake. 7.17. Concrete steun aan de opvatting dat art. 6 EVRM op een geschil over leges van toepassing is, biedt de zaak Stork v Germany,
(21)die een baatbelasting-achtige heffing betreft die door het EHRM als civil obligation werd aangemerkt. Aan de klagers in de zaak Stork was door hun gemeente een verplichte bijdrage opgelegd voor de aanleg van een straat naast het land van de klagers. De Duitse overheid wees op het Ferrazzini-arrest ten betoge dat art. 6 EVRM niet van toepassing zou zijn. Het EHRM oordeelde anders: "
  1. In the case of Ferrazzini (cited above, § 29) the Court confirmed that tax disputes regularly fall outside the scope of civil rights and obligations - despite the pecuniary effects which they necessarily produce for the taxpayer - because tax matters still form part of the hard core of public-authority prerogatives.
  2. In the present case, the applicants were requested to pay a contribution for the construction of local infrastructure which had an impact on their real estate. The contributions were imposed only on persons who had a personal interest in and took advantage of the construction. Thus, while taxes are levied to cover the general financial requirements of public funding, the contributions in question were destined to finance a specific project, namely the construction of a particular road.
  3. In these circumstances, the Court considers these contributions were not taxes but rather "other contributions"

Article 1Protocol No.

  1. Therefore, the Court finds that Article 6 § 1, under its civil head, is applicable to the proceedings in question." Dit suggereert dat een specifieke bestemmingsheffing met een beperkt aantal heffingsplichtigen die in een bepaalde feitelijke situatie verkeren en die profiteren van hetgeen met die heffing gefinancierd wordt (degenen die wonen langs de met die heffing aan te leggen weg), en mogelijk zelfs élke baatbelasting als civil obligation beschouwd moeten worden, zodat geschillen erover onder art. 6 EVRM vallen. Als zelfs een dergelijke verplichte bijdrage in verband met de toestand van onroerend eigendom onder art. 6 EVRM valt, dan te meer een vermijdbare bijdrage zoals de leges van de belanghebbende ter zake van de (rechts)toestand van zijn eigendom, die immers niet ongevraagd worden opgelegd, maar alleen verschuldigd worden door een individuele aanvraag. 7.
  2. Thomas annoteerde de zaak Stork als volgt in FED 2006/105: "
  3. Interessant is het antwoord op de vraag of - bepaalde - Nederlandse (gemeentelijke) heffingen en rechten eveneens binnen de reiktwijdte van art. 6 EVRM kunnen vallen. Baatbelasting wordt bijvoorbeeld geheven voor een specifiek project, waarvan de aangeslagen belastingplichtigen 'baat' moeten hebben. Bij de rechten van art. 229 Gemeentewet wordt eveneens geheven voor een specifiek doel, bijvoorbeeld het ophalen van huisvuil. De baatbelasting en deze rechten lijken daarmee binnen de reikwijdte van art. 6 EVRM te vallen. Het EHRM oordeelt in feite dat er van een 'belasting' geen sprake is." 7.
  4. Ook een geschil over een 'coal-mining contribution' (gekwalificeerd als 'public law levy') was volgens het EHRM in de zaak Klein v Germany

(22)'pecuniary in nature' en betrof een 'civil right' in de zin van art. 6
(1)EVRM. 7.
  1. De belanghebbende wenst een bouwvergunning om op grond die hij kennelijk in eigendom heeft, rechtmatig een onroerende zaak te kunnen bouwen (die daardoor eveneens zijn eigendom wordt). Het verband tussen de legesheffing en de eigendom is wellicht minder direct dan het verband tussen de straatbaatbijdrage en de eigendom in de zaak Stork, maar daar staat tegenover dat die straatbaatbijdrage geheel ongevraagd werd opgelegd en ingevorderd, ook ten laste van degenen die wellicht minder baat bij de straat hadden dan anderen of die zelfs vonden dat ze überhaupt geen baat hadden van de straataanleg. De straatbaatbijdrage leek dus veel meer op een belasting dan de litigieuze leges, die alleen verschuldigd zijn als de rechthebbende een individuele aanvraag indient. 7.
  2. Ik concludeer daarom dat een geschil over bouwvergunning-leges ter zake van onroerend eigendom aangemerkt moet worden als een geschil betreffende de 'determination of civil rights and obligations' zodat art. 6
(1)EVRM van toepassing is op belanghebbendes procedure. 7.22. Omdat de EHRM-jurisprudentie over de vraag of een geschil civil rights and obligations betreft grillig is, zal ik in onderdeel 10 hieronder ook ingaan op de vraag of de belanghebbende in aanmerking komt voor een (schade)vergoeding wegens traagheid van de procedure indien art. 6
(1)EVRM niet van toepassing is. 8. Is de redelijke termijn ex art. 6
(1)EVRM in belanghebbendes zaak overschreden? A. Aanvang van de termijn (de dies a quo) 8.1. Het EHRM stelt in zaken over 'civil rigths and obligations' als hoofdregel dat de termijn aanvangt op het moment waarop het geschil aanhangig wordt gemaakt bij de rechter.
(23)Soms begint de termijn echter eerder. Op 19 april 2007 oordeelde het EHRM in een zaak over een geschil waarin de Finse minister van Financiën een verzoek om een (buiten de CAO vallende) salarisaanvulling voor bepaalde politiemensen had afgewezen. Het EHRM overwoog over de aanvang van de redelijke termijn:
(24)"65. The Court reiterates that in civil matters the reasonable time may begin to run, in some circumstances, even before the issue of the writ commencing proceedings before the court to which the plaintiff submits the dispute (see Golder v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 15, § 32). This is the situation in the applicants' case, since they could not seize the County Administrative Court before receiving, on their rectification request (see paragraph 19), a decision which could be appealed against (see, mutatis mutandis, König v. Germany, judgment of 28 June 1978, Series A no. 27, p. 33, § 98, Janssen v. Germany, no. 23959/94, § 40, 20 December 2001, and Hellborg v. Sweden, no. 47473/99, § 59, 28 February 2006)." Als een 'voorprocedure', zoals een bezwaarfase, doorlopen moet worden voordat beroep op de rechter openstaat, vangt de termijn dus al op het moment waarop de klager het initiatief neemt om aan het ticket te komen dat hem toegang tot de rechter zal verschaffen. In Nederlandse bestuursrechtelijke geschillen is dat in beginsel het moment waarop de belanghebbende bezwaar indient tegen een voor bezwaar vatbare beschikking.
(25)8.2. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) leert dan ook dat de termijn aanvangt op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt:
(26)"2.5.1. (...) Artikel 6 van het (...) EVRM en (...) vereisen een beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn door de rechter. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1
(27), vangt de redelijke termijn in zaken waarin een bezwaarprocedure geldt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt." Ook het CBB gaat uit van het moment van ontvangst van het bezwaarschrift.
(28)8.3. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) gaat uit van het moment van indiening van het bezwaarschrift:
(29)"Naar vaste jurisprudentie van de Raad vangt de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM aan als op zijn minst gesproken kan worden van een geschil tussen partijen. Over het algemeen zal dat zijn op het moment dat een bezwaarschrift wordt ingediend tegen het primaire besluit of, in voorkomende gevallen, tegen het uitblijven daarvan." 8.4. Ik zie geen reden voor de derde kamer van de Hoge Raad om uit te gaan van een andere dies a quo dan de andere bestuursrechters. Uit de gedingstukken
(30)blijkt, en tussen de partijen is ook niet in geschil, dat het bezwaarschrift van de belanghebbende op 31 juli 2001 is ontvangen door het College. B. Einde van de termijn (de dies ad quem) 8.5. De te beoordelen termijn van berechting ex art. 6 EVRM eindigt volgens het EHRM op het moment waarop het geschil definitief is beslecht door een onherroepelijke en bindende rechterlijke uitspraak.
(31)Er mag geen beroepsgang meer openstaan.
(32)In zaak Fryndlender v France
(33)was de einddatum de dag waarop de uitspraak van de laatste rechter aan de verzoeker werd betekend. 8.6. Barkhuysen en Van Ettekoven merken op:
(34)"De termijn eindigt wanneer een geschil materieel wordt beslist. Daarbij is het belangrijk vast te stellen dat dit (...) niet altijd de uitspraak van de rechter in hoogste instantie hoeft te zijn. Ook de fase waarin een nieuw besluit wordt genomen naar aanleiding van de uitspraak telt mee.
(35)(...) Wanneer het nodig is om het onderzoek te heropenen om conform de nieuwe jurisprudentie van de Afeling en de Raad op een later moment dan waarop over het materiële geschil wordt beslist apart te oordelen over een gestelde schending van de redelijke termijn, geldt de datum van dat laatste oordeel als einddatum.
(36)" 8.7. In onze zaak is de hoogte van de verschuldigde leges in cassatie nog steeds in geschil. Ik ga ervan uit dat u dat geschil zelf afdoet, en wel met een ongegrondverklaring, zodat het legesgeschil zal eindigen op de datum van uw arrest. Mogelijk moet wel verwezen worden voor - juist - de beoordeling van de (on)redelijkheid van de termijn van berechting van het legesgeschil in feitelijke instanties, maar de dáármee nog gemoeide tijdsspanne telt niet meer mee, althans niet volgens de CRvB in een recente zaak.
(37)Een van de redenen daarvoor is dat als het geschil in de hoofdzaak onherroepelijk is beslecht, de met de procedure daarover gepaard gaande spanning en frustratie voor de belanghebbende tot een einde is gekomen. Uiteraard mag de (verdere) procedure waarin de vraag beoordeeld wordt of schade wegens te lange duur vergoed moet worden, op haar beurt niet onnodig lang duren. C. Redelijkheid van de duur volgens het EHRM: casuïstische beoordeling; beoordelingscriteria 8.8. In zaak Svetlana Orlova v Russia
(38)oordeelde het EHRM als volgt over de voor de toepassing van art. 6 EVRM in acht te nemen periode: "
  1. The Court notes that the proceedings began on 17 July 2001, when the applicant lodged her action before the Town Court, and ended on 6 May 2008, when the District Court adopted the final decision in her case. However, the Court reiterates that only those periods when the case was actually pending before the domestic courts, that is, the periods when there was no effective judgment in the determination of the merits of the applicant's dispute and when the authorities were under an obligation to pass such a judgment, should be taken into account (see, for example Skorobogatova v. Russia, no. 33914/02, § 39, 1 December 2005, with further references). Therefore, the proceedings were pending during the following periods: (a) (...) (b) (...) (c) (...) (d) (...)
  2. Taking into account the above, the Court considers that the period to be considered is approximately one year and eleven months. During that period the domestic court examined the case in six rounds at two levels of jurisdiction." 8.
  3. Het EHRM neemt dus de totale periode in ogenschouw en tegelijk het aantal instanties dat daarin doorlopen wordt.
(39)De (on)redelijkheid van de aldus vastgestelde totale termijn en van de daarbinnen doorlopen instanties wordt door het EHRM beoordeeld op basis van de individuele omstandigheden van het geval aan de hand van vier criteria (ingewikkeldheid van de zaak, procesgedrag van de belanghebbende, procesgedrag van de bevoegde (waaronder de rechterlijke) autoriteiten, en de inzet van het geding voor de belanghebbende (what is at stake)
(40)), waarbij voor het oordeel dat de redelijke termijn is overschreden alleen perioden mogen meetellen die aan de betrokken lid-Staat zijn toe te rekenen.
(41)Door de belanghebbende zelf veroorzaakte (onnodige) vertraging blijft buiten beschouwing. In de zaak Salikova v Russia
(42)oordeelde hij bijvoorbeeld: "
  1. The Court reiterates that the reasonableness of the length of proceedings must be assessed in the light of the circumstances of the case and with reference to the following criteria: the complexity of the case, the conduct of the applicant and the relevant authorities and what was at stake for the applicant in the dispute (see, among many other authorities, Frydlender v. France [GC], no. 30979/96, § 43, ECHR 2000-VII). In addition, only delays attributable to the State may justify a finding of a failure to comply with the "reasonable time" requirement (see, among other authorities, Zimmermann and Steiner v. Switzerland, 13 July 1983, p. 11, § 24, Series A no. 66; see also Pélissier and Sassi v. France [GC], no. 25444/94, § 67, ECHR 1999-II)." 8.
  2. Een groter aantal rechterlijke instanties leidt niet per se tot verlenging van de redelijke termijn. De redelijke termijn kan dus overschreden worden ook indien de individuele instanties zonder onredelijke vertraging zijn doorlopen, bijvoorbeeld indien onnodig vele malen is vernietigd en teruggewezen of als langdurige onzekerheid over absolute of relatieve competentie bestaat. Het EHRM oordeelde in de reeds geciteerde zaak Salikova v Russia: "
  3. Turning to the conduct of the authorities, the Court recalls that the domestic courts examined the case in five rounds of proceedings. It accepts the Government's argument that the courts did not display any procrastination in scheduling the hearings and resolving the parties' motions. However, the Court observes three major deficiencies that occurred in the course of the proceedings.
  4. Firstly, it notes that the authorities had failed to establish the court competent to deal with the applicant's claims for eighteen months. The Court reiterates that the authorities are responsible for the delays stemming from the courts' mistakes concerning jurisdiction (see Gheorghe v. Romania, no. 19215/04, § 58, ECHR 2007-III (extracts)). (...).
  5. Secondly, it recalls that the aggregate length of the time it took to complete four technical examinations of varying complexity was almost three years. (...) The Court recalls in this respect that the principal responsibility for the delay due to the expert opinions rests ultimately with the State (see Capuano v. Italy, 25 June 1987, § 32, Series A no. 119). Accordingly, this period is also imputable to the State.
  6. Furthermore, the Court observes that the first-instance judgments in the applicant's case were set aside four times (...) for erroneous application of the substantive law. In this respect the Court reiterates that the Convention and its Protocols must be interpreted as guaranteeing rights which are practical and effective as opposed to theoretical and illusory. The right to have one's claim examined within a reasonable time would be devoid of all sense if domestic courts examined a case endlessly, even if at the end the length of proceedings per instance did not appear particularly excessive (see, mutatis mutandis, Svetlana Orlova v. Russia, no. 4487/04, § 47, 30 July 2009).
  7. Although the Court is not in a position to analyse the juridical quality of the domestic courts' decisions, it considers that multiple repetition of re-examination orders within one set of proceedings may disclose a deficiency in the judicial system (see Wierciszewska v. Poland, no. 41431/98, § 46,
(43)25 November 2003; Matica v. Romania, no. 19567/02, § 24, 2 November 2006; and Falimonov v. Russia, no. 11549/02, § 58, 25 March 2008). The fact that the domestic courts heard the case several times did not absolve them from complying with the reasonable time requirement of Article 6 § 1 (see Litoselitis v. Greece, no. 62771/00, § 32, 5 February 2004; and Svetlana Orlova, cited above, § 50).
  1. Having regard to the above, the Court considers that the failure of the domestic authorities to promptly refer the applicant to a competent court, delays in completing the technical examinations and repeated referrals of the case to the first instance significantly contributed to the length of the examination of the applicant's case." 8.
  2. Barkhuysen en Van Ettekoven
(44)merken op dat de individuele beoordeling van de redelijkheid van de termijn per zaak het voordeel heeft dat maatwerk wordt geleverd, maar het nadeel van geringe voorspelbaarheid van het oordeel over de (on)redelijkheid van de termijn. 8.12. Jansen en Wenders
(45)constateren dat het EHRM het gedrag van de (al dan niet rechterlijke) autoriteiten een belangrijke beoordelingsfactor vindt: "De derde factor, de behandeling van de zaak door de autoriteiten, vormt een belangrijke factor in de weging of de redelijke termijn is geschonden. Met name hecht het EHRM veel waarde aan periodes van inactiviteit van de autoriteiten zonder dat daarvoor een afdoende verklaring kan worden gegeven.
(46)Daarbij is zowel inactiviteit in de fase dat de zaak onder het bestuur is als in de fase bij de rechterlijke instanties van belang.
(47)In Krakuski tegen Polen overweegt het EHRM uitdrukkelijk dat de autoriteiten met 'due diligence' gehandeld hebben aangezien de hoorzittingen met regelmatige tussenpozen gehouden waren en slechts - niet buitensporige - vertragingen opgetreden waren als gevolg van de herziene waarderingen door deskundigen. Dat leidt tot het oordeel dat de redelijke termijn niet is geschonden.
(48)In die zaak had klager niet bijgedragen aan de totale duur van zes jaar en bijna vijf maanden maar was wel weer sprake van een zekere complexiteit. Toch lijkt het oordeel van het EHRM omtrent de behandeling van de zaak door de autoriteiten als factor de doorslag te geven in deze zaak.
(49)Ook in Debbasch tegen Frankrijk lijkt de lange duur van de strafzaak acceptabel te zijn, omdat aan de zijde van de autoriteiten geen sprake was van stilzitten zonder goede reden.
(50)De houding van de autoriteiten lijkt al met al vaak van doorslaggevend belang.
(51)Indien de andere factoren geen aanleiding vormen voor een lange duur van de procedure en er geen verklaring daarvoor bestaat, legt het EHRM de oorzaak bij het gedrag van de autoriteiten.
(52)Daarmee lijkt de benadering van het EHRM dat de behandeling van de zaak door de autoriteiten (zowel indien sprake is van perioden van inactiviteit als juist van een voortvarende behandeling) zwaar weegt, bestendigd.
(53)" Ook Heringa
(54)constateert dat het Hof "betrekkelijk zwaar tilt" aan perioden waarin zonder kenbare goede reden niets gebeurt in de procedure. Hij ziet geen structureel verschil in beoordeling tussen civil rights zaken en criminal charge zaken. Wel lijkt zijns inziens in strafzaken de factor 'what is at stake' iets zwaarder te wegen. Het niet aandringen op spoed lijkt vooral een rol te spelen bij 'civil rights and obligation zaken'. 8.13. In de bijlage bij mijn conclusies van 27 februari 2004
(55)voor onder meer HR BNB 2005/337
(56)vatte ik de jurisprudentie over de beoordeling van de (on)redelijkheid van de duur van de berechting als volgt samen: "2.3. Zowel de duur van de gehele procedure als de duur van de afzonderlijke onderdelen moet beoordeeld worden.
(57)(...) 2.
  1. Uit de jurisprudentie van het EHRM kan worden afgeleid dat het criterium ingewikkeldheid van de zaak ziet op diverse feitelijke omstandigheden, zoals het aantal belanghebbenden (...), het karakter van de vast te stellen feiten, de moeizaamheid van het achterhalen van de relevante feiten, de samenhang met andere zaken (..), en het karakter van de te beantwoorden rechtsvragen. (...) 2.
  2. (...) Onder het gedrag van de belanghebbende valt ook zijn alertheid op termijnoverschrijding: indien de belanghebbende in de gelegenheid is te klagen, maar desondanks niet klaagt dat het allemaal te lang duurt is de rechter volgens uw strafkamer (...) en uw belastingkamer (...) niet gehouden van ambtswege te motiveren waarom de termijn niet overschreden is. Uw uitgangspunt is kennelijk, gezien de ratio van de termijn, dat als de belanghebbende niet klaagt, hij niet bijzonder lijdt onder de dreiging van de bestraffing en de duur van het proces. (...) 2.
  3. Dat een zaak door de houding van de belanghebbende vertraging oploopt, neemt niet weg dat mogelijk simultane of volgtijdige andere vertragingen optreden waar hij geen invloed op kan uitoefenen, zodat ondanks zijn houding plaats kan zijn voor de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. Het gedrag van de autoriteiten, inclusief de rechterlijke autoriteiten 2.
  4. Niet alleen de vervolgende autoriteiten moeten de vaart er in houden, ook de rechter moet erop toezien dat alle betrokkenen zich beijveren om de procedure binnen een redelijke termijn te doorlopen. (...) 2.
  5. Overbelasting van het rechterlijke apparaat kan niet worden aangevoerd als rechtvaardiging voor een (te) lange behandelingsduur. (...) Een uitzondering geldt slechts in geval van een onvoorzienine incidentele toevloed van zaken (zie EHRM 6 mei 1981, Buchholz v. Germany, Series A, no. 42, par. 51); als de toevloed structureel is, moeten tijdig structurele maatregelen genomen worden door de daartoe (politiek) bevoegde autoriteiten. (...) 2.
  6. Omdat elk geval individueel beoordeeld moet worden, kunnen ook andere criteria dan die van de standaardopsomming een rol spelen. (...)" D. Redelijkheid van de termijn volgens de Nederlandse rechtspraak: normtermijnen met afwijking op basis van de EHRM-criteria 8.
  7. De Nederlandse (bestuurs)rechter houdt meer van rechtszekerheid en voorspelbaarheid dan het casuïstisch oordelende EHRM, en heeft daarom normtermijnen bepaald voor de berechting van bestuursrechtelijke geschillen: D.
  8. Punitieve zaken: rechtseenheid 8.
  9. Uw belastingkamer oordeelde in HR BNB 2005/337 in navolging van uw strafkamer
(58)als volgt over de redelijkheid van de termijn van berechting in belastingzaken waarin een 'criminal charge' (een fiscale boete) in de zin van art. 6 EVRM aan de orde was: "4.
  1. Voor de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden als hierna in 4.5 vermeld. In deze termijn is derhalve de duur van de bezwaarfase inbegrepen. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat het gerechtshof, behoudens bijzondere omstandigheden als hierna in 4.5 vermeld, uitspraak doet binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld. 4.4 Ook wanneer het tijdsverloop in de afzonderlijke fasen van de procedure niet van dien aard is dat geoordeeld moet worden dat de redelijke termijn is overschreden, valt niet uit te sluiten dat in bijzondere gevallen de totale duur van het geding zodanig is dat een inbreuk op artikel 6, lid 1, EVRM moet worden aangenomen. Het is evenwel ook denkbaar dat de zaak in een eerdere fase met bijzondere voortvarendheid is behandeld, zodanig dat de overschrijding van de redelijke termijn in een latere fase daardoor wordt gecompenseerd. 4.
  2. De redelijkheid van de duur van berechting van een boetezaak is voorts afhankelijk van onder meer de volgende omstandigheden: a. de ingewikkeldheid van de zaak; daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de aard en omvang van de fiscale problematiek, de omvang van het verrichte onderzoek, alsmede verknochtheid van het beboetbare feit met andere belastbare feiten betreffende dezelfde of andere belastingplichtige(n); b. de invloed van de beboete en/of diens raadsman/gemachtigde op het procesverloop; daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend het doen van verzoeken om verlenging van gestelde termijnen of uitstel voor (het voloen aan) uitnodigingen of oproepingen; c. de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan is behandeld; daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de mate van voortvarendheid in het nemen van besluiten nadat de redelijke termijn een aanvang heeft genomen; d. de wijze waarop de zaak door de rechter is behandeld; daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de mate van voortvarendheid die is betracht bij de controle op de voortgang van het schriftelijk debat tussen paritjen, bij de appointering en afhandeling van het onderzoek ter zitting, en in de fase tussen de laatste partijhandeling en de uitspraak." 8.
  3. Jansen en Wenders zien hierin terecht een meer chablonematige benadering dan in die van het EHRM
(59): "(...) door primair van vaste deeltermijnen uit te gaan, zingt de Hoge Raad zich enigszins los van het EHRM. In de eerste plaats omdat het EHRM de riedel factoren (ingewikkeldheid, opstelling kager en autoriteiten) centraal stelt. Voorts omdat in Straatsburg de nadruk wat meer lijkt te liggen op (ook) controle van de totaaltermijn,
(60)waar met de vaste tweejaarstermijnen (...) de Hoge Raad primair deelfasen kritisch toetst. Wij menen evenwel dat in een en ander onvoldoende reden schuilt om te verdedigen dat aan de convergerende impact van het EHRM ernstig afbreuk wordt gedaan.
(61)Immers, de bekende factoren mogen op het tweede plan komen bij de Hoge Raad, ze worden wel degelijk gebezigd. Verder is het zo dat de Hoge Raad tevens serieus naar de totaalduur kijkt en het EHRM zelf ook de deelfasen niet uit het oog verliest. (...) De belastingkamer van de Hoge Raad is met zijn arrest van 22 april 2005 in het voetspoor getreden van de strafkamer." 8.17. Feteris
(62)schreef naar aanleiding van HR BNB 2005/337: "10. Het hanteren van vuistregels door de Hoge Raad vergemakkelijkt de toepassing van het recht, en zal leiden tot meer eenheid daarin. Dat is beslist een voordeel. Het nadeel ervan is dat de Hoge Raad hiermee duidelijk een andere invalshoek kiest dan het EHRM, dat geen vaste regels hanteert voor de maximale duur per instantie.
(63)(...) Dit verschil in benadering hoeft op zichzelf niet tot een inbreuk op het EVRM te leiden. Het oordeel van het Hof in de zaak-Bako (BNB 2005/336) wijst erop dat het EHRM bij een andere benadering door de nationale rechter geen schending van het verdrag aanneemt, mits deze rechter geen fasen van het proces buiten beschouwing laat, en diens eindoordeel niet in strijd is met de beslissing die zou zijn genomen op basis van de benadering van het Hof. (...) Het casuïstische karakter van deze Straatburgse rechtspraak brengt mee dat de Nederlandse rechter steeds bedacht moet zijn op de mogelijkheid dat toepassing van de tweejaarsregel in een concreet geval tot een uitkomst leidt die afwijkt van de opvattingen van het EHRM. De Hoge Raad biedt de rechter de vrijheid om dan van die regel af te wijken op grond van bijzondere omstandigheden en op grond van de totale duur van het proces (...)." 8.18. Schreuder-Vlasblom
(64)acht uw aanpak beter dan die van het EHRM: "Ik denk dat de aanpak van het Hof verkeerd is. Het beziet het tijdsverloop zonder concreet ijkpunt, aan de hand van factoren waarin excuses verstopt zijn, waarvan het maar de vraag is of ze voldoende hout snijden, gegeven het gewicht van rechtszekerheid over de termijn waarbinnen uitsluitsel moet afkomen. Bestuursorganen en rechters krijgen een mix van zeer eenvoudige tot zeer complexe zaken, de eerste vergen relatief (zeer) weinig energie en aandacht, de tweede (zeer) veel. Het Hof staart zich blind op het geïsoleerde geval en negeert het evenwicht van het gemiddelde van alle zaken en de te stellen eis van een doelmatige, op hard werken gebaseerde organisatie. (...) Op dit punt verdient de lijn van de Hoge Raad in zijn arrest van 22 april 2005, AB 2006/11 de voorkeur. Omwille van de duidelijkheid over de lengte van de redelijke termijn kiest hij voor indicatieve termijnen als uitgangspunt: twee jaar voor bezwaar en beroep in eerste aanleg, twee jaar voor hoger beroep en, naar later bleek, twee jaar voor beroep in cassatie.
(65)De factoren van het EHRM bepalen in de benadering van de Hoge Raad niet de redelijkheid van het feitelijke tijdsverloop, maar het oordeel of overschrijding van een a prima vista redelijke termijn door bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd is. Dat is een veel minder open vraag. Aldus hebben procesleider en partijen een vast punt in de lucht. De indicatieve termijn verliest echter zijn charme als de mogelijkheid dat de omstandigheden zich voordoen erin gecalculeerd wordt; twee jaar voor hoger beroep en voor beroep in cassatie lijkt me om die reden veel te lang; ik zou zeggen: beide tezamen twee jaar en dan streven naar een afdoening in acht a negen maanden in beide instanties. (...) Wat redelijk is, wordt mede bepaald door wat hier en nu redelijkerwijs gevergd mag worden. Zo moet de redelijkheid van de termijn hier te lande mede gerelateerd worden aan de termijnen die de wetgever stelt, mits die de ondergrenzen in de rechtspraak van het Hof, voor zover traceerbaar, niet overschrijden." 8.19. De ABRvS sloot zich bij uw derde kamer aan in een zaak waarin een boete ad € 8000 was opgelegd wegens overtreding van art. 2
(1)Wet arbeid vreemdelingen:
(66)"Voorts heeft, zoals de Hoge Raad heeft overwogen, voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet (arrest van de HR van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006,11)." Ook de CRvB sloot zich aan in boetezaken:
(67)"
  1. (...) Voorzover in hoger beroep relevant heeft de rechtbank ten aanzien van de boetenota's vastgesteld dat sprake is van schending van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 (...) (EVRM). Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 22 april 2005, LJN AO9006, heeft de rechtbank daarbij het uitgangspunt gehanteerd dat de berechting van de zaak niet binnen een redelijke termijn is geschied indien niet binnen twee jaar na de aankondiging van de boetes door de rechtbank uitspraak is gedaan. Hiervan kan worden afgeweken indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Nu de rechtbank van bijzondere omstandigheden niet was gebleken, heeft zij de boete met 10% gematigd. (...)
  2. De Raad verenigt zich met het onder 1 vermelde oordeel van de rechtbank en de overwegingen die haar tot dit oordeel hebben geleid." Het CBB gaat bij geschillen over mededingingsboeten echter van een langere redelijke termijn uit:
(68)"De diversiteit en het geringe repetitieve karakter van procedures strekkende tot naleving van artikel 6 Mw brengen naar het oordeel van het College mee dat niet als algemeen uitgangspunt kan worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan." D.
  1. Niet-punitieve zaken: geen rechtseenheid 8.
  2. In niet-punitieve zaken bestaat echter minder eensgezindheid over de redelijke duur van de berechting. De CRvB gaat voor bestuursrechtelijke geschillen over 'civil rights and obligations' uit van een normtermijn van in totaal vier jaar net als in 'criminal' geschillen (half jaar bezwaar; anderhalf jaar beroep; twee jaar hoger beroep); de ABRvS gaat echter, in afwijking van haar rechtspraak over de duur van 'criminal' geschillen (zie 8.19), uit van vijf jaar (1 jaar bezwaar; 2 jaar beroep; 2 jaar hoger beroep). De door het EHRM genoemde factoren kunnen volgens de CRvB
(69)en de ABRvS
(70)aanleiding geven overschrijding van die normtermijnen gerechtvaardigd te achten. Het CBB tenslotte (oordelende in een zaak waarin hij de enige rechterlijke instantie is) stelt een normtermijn van drie jaar in onder meer een productschapsheffing-zaak
(71), onderverdeeld in 1 jaar bezwaar en 2 jaar beroep, en een afwijkende normtermijn van vier jaar in hertaxatie-zaken, onderverdeeld in 1 jaar vóór het primaire besluit, 1 jaar bezwaar en 2 jaar beroep
(72). 8.21. Barkhuysen en Van Ettekoven
(73)konden dan ook concluderen dat van rechtseenheid geen sprake is: "Zo is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties naar het oordeel van de Centrale Raad in zaken met betrekking tot uitkeringen in beginsel overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Is dat het geval dan moet vervolgens per instantie worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Ook voor de behandeling per afzonderlijke instantie stelt de Raad een tijdsgrens: de Raad heeft geoordeeld dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
(74)De Afdeling [de ABRvS; PJW] acht in schadevergoedingzaken in het ruimtelijk bestuursrecht in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, en de behandeling van het beroep en het hoger beroep ieder ten hoogste twee jaar mag duren.
(75)(...) Ook het Hof Den Haag hanteert een maximaal redelijke termijn van vijf jaar.
(76)In een zaak waarin het CBB oordeelt in eerste en enige aanleg komt ook dit college uit op een totale termijn van vier jaren, maar met sterk afwijkende deeltermijnen.
(77)Het college maakt onderscheid tussen de fase tot het primaire besluit (één jaar), de bezwaarfase (één jaar) en de rechterlijke fase (twee jaar). Nog niet geheel duidelijk is hoe het CBB om zal gaan met procedures waarin beroep en hoger beroep openstaat, zodat een complete vergelijking met de zojuist besproken jurisprudentie van de CRvB en de ABRvS nog lastig te maken is. Geconstateerd moet in ieder geval worden dat de hoogste rechters niet op één lijn zitten, noch wat betreft de totale termijn, noch wat betreft de deeltermijnen." 8.22. Indien verwezen of teruggewezen wordt - waardoor een of meer eerdere instanties opnieuw naar de zaak moeten kijken, zoals in belanghebbendes zaak - rijst de vraag of de duur van de redelijke termijn daardoor verlengd wordt. De CRvB beantwoordt die vraag in beginsel ontkennend, zo blijkt uit een zaak waarin het UWV bij besluit van 2 april 2001 een WAO-uitkering had geweigerd. Het daartegen gerichte bezwaar werd op 11 mei 2001 door het UWV ontvangen en bij besluit van 20 november 2001 ongegrond verklaard. De rechtbank verklaarde bij uitspraak van 11 november 2002 het daartegen gerichte beroep ongegrond. Bij uitspraak van 25 maart 2005 verklaarde de CRvB het daartegen gerichte hoger beroep gegrond,
(78)vernietigde hij het besluit en droeg hij het UWV op opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij besluit van 8 februari 2006 verklaarde het UWV het bezwaar gedeeltelijk gegrond. De rechtbank verklaarde het daartegen gerichte beroep ongegrond. De belanghebbende kwam daartegen in hoger beroep en verzocht de CRvB voorts haar een schadevergoeding toe te kennen in verband met overschrijding van de redelijke termijn ex art. 6
(1)EVRM. De CRvB oordeelde daarover als volgt: "8.
  1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) naar voren komt. 8.
  2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De Raad voegt daaraan thans toe dat op grond van de rechtspraak van het EHRM de behandeling van - onder meer - socialezekerheidszaken in dit verband bijzondere aandacht vereist. In de uitspraak van 26 januari 2009 heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in 8.1 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. (...) 8.
  3. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv op 11 mei 2001 van het bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn zeven jaar en ruim tien maanden verstreken. De Raad heeft noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is derhalve met drie jaar en ruim tien maanden overschreden. (...)" De Redactie van USZ (2009/124) tekende daarbij aan: "(...) Het bezwaar tegen het primaire besluit van 2 april 2001 was bij beslissing op bezwaar van 20 november 2001 ongegrond verklaard. (...) Pas bij de onderhavige uitspraak van 25 maart 2009 is het geschil in de hoofdzaak beslecht. Dit heeft in totaal ruim zeven jaar en tien maanden geduurd, maar daarbij is dus wel twee keer tot aan de Centrale Raad van Beroep geprocedeerd. Ook in een dergelijk geval geldt dat de redelijke termijn in beginsel een periode van vier jaar beslaat. Aan de tweede procedure wordt voor de vaststelling van de redelijke termijn dus geen extra termijn toegekend." 8.
  4. In de bijlage bij de conclusies voor onder meer HR BNB 2005/337 betoogde ik over de invloed van verwijzing op de redelijkheid van de totale duur van procedure iets anders: "9.
  5. Vernietiging in cassatie gevolgd door verwijzing impliceert in beginsel dat feitelijk onderzoek verricht moet worden door het verwijzingshof. Anderzijds is het geschil na verwijzing beperkt tot de grenzen van de verwijzingsopdracht en staan in beginsel alle andere punten vast. In standaardgevallen bestaan de proceshandelingen nog uit schriftelijke reacties op het arrest van de Hoge Raad en een mondelinge behandeling. Ik meen dat daarom als vuistregel maximaal een jaar voor het geding na verwijzing uitgetrokken kan worden." Uit het inmiddels
(2010)door het EHRM gewezen arrest Salikova v Russia (zie 8.9 hierboven) leid ik af dat de tijd die gemoeid is met terugwijzing of verwijzing alleen zonder verlenging "ingebouwd" wordt in de normtermijn voor de verwijzende of terugwijzende rechter als diens terug- of verwijzing noodzakelijk is als gevolg van broddelwerk van de lagere rechter of het bestuursorgaan wier wanprestatie toerekenbaar is aan de Staat, maar wél een langere totale duur kan rechtvaardigen als het om een serieuze verwijzing gaat, zoals het geval waarin de Hoge Raad na vernietiging van een op zichzelf geenszins beneden de maat verkerende uitspraak van een feitenrechter moet verwijzen omdat hij niet over de feiten gaat. Ik ga er daarom nog steeds van uit dat een normale verwijzing door de cassatierechter een verlenging van de termijn met één jaar na verwijzing kan rechtvaardigen. Terugwijzing van een zaak door de rechter naar een bestuursorgaan rechtvaardigt mijns inziens echter in beginsel geen verlenging. Met ingang van 2010 kan de rechter bovendien de duur van de herbeoordeling door het bestuur zelf in de hand houden door een bestuurlijke lus
(79)toe te passen in plaats van terug te wijzen. 8.24. De duur van een eventuele prejudiciële procedure voor het HvJ EU wordt veronachtzaamd, omdat die duur niet toe te rekenen is aan de Staat.
(80)8.25. In de civiele rechtspraak over de redelijke termijn is (nog) geen duidelijke lijn te zien. Uw eerste kamer heeft bij mijn weten (nog) geen normtermijnen of algemene criteria gesteld, zoals uw strafkamer en derde kamer en zoals de bestuursrechters. Wel hebben de rechtbank 's-Gravenhage en het hof 's-Gravenhage zich in civiele schadeprocedures tegen de staat uitgelaten over de redelijkheid van de duur van bestuursrechtelijke procedures. Aan die schade-acties lagen dus bestuursrechterlijke geschillen met de overheid ten grondslag, geen civielrechtelijke geschillen tussen twee burgers. De civiele sectie van rechtbank 's-Gravenhage
(81)heeft zich in een zaak over de duur van een vreemdelingenprocedure aangesloten bij de lijn van de ABRvS: "(...) De AbRvS heeft geoordeeld dat in zaken zoals deze bij een behandeling in twee instanties - bezwaar en beroep -, geldt dat de behandeling van bezwaar en beroep tezamen in beginsel niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling (AbRvS 17 april 2009, LJN: BU2283). Hierbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. De rechtbank sluit voor de beoordeling van de termijn in onderhavige procedure aan bij deze maatstaf van de AbRvS." 8.26. Ook de civiele sectie van het hof 's-Gravenhage heeft naar aanleiding van een schade-actie tegen de Staat moeten oordelen over de redelijkheid van de termijn van berechting van een aantal zaken door de bestuursrechter. Die zaken betroffen procedures voor het CBB over toekenning van melkquota. De appellanten hadden de Staat gedagvaard en onder meer vergoeding van immateriële schade geëist. In de zaak met LJN-nr BH4213
(82)oordeelde het hof 's-Gravenhage: "4.9 (...) De vraag is of in dit geval de redelijke termijn is overschreden (...). Bij de beantwoording van deze vraag zijn de volgende gezichtspunten van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de eiser, het gedrag van de overheid en het belang dat voor eiser met de procedure op het spel staat. De termijn gaat lopen vanaf het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de aangevochten beslissing van de overheid, in dit geval 26 september
  1. De termijn loopt af op de datum dat de laatste rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden. (...) 4.10 Het hof acht de onderhavige zaak niet buitengewoon ingewikkeld. In wezen gaat het om één vraag (...). Ingewikkelde juridische vragen, lastige bewijsgaring en tijdrovende onderzoeken zijn in dit geval niet aan de orde. De Staat heeft er in dit verband op gewezen dat het CBb de behandeling van het beroep van [appellant] heeft aangehouden in verband met prejudiciële vragen die het CBb in de zaak Spronk had gesteld, die ook voor de zaak van [appellant] van belang zouden kunnen zijn. Aangezien [appellant] dit laatste niet heeft betwist zal het hof de termijn tussen 31 mei 1989 (de datum van de brief waarbij [appellant] van de aanhouding op de hoogte is gesteld) en 12 juli 1990 (het arrest van het Hof van Justitie), afgerond een jaar, als onderdeel van de redelijke termijn in aanmerking nemen. Dat het antwoord op de prejudiciële vragen de zaak van [appellant] ook ingewikkelder heeft gemaakt blijkt niet. Het belang van [appellant] bij een definitieve uitspraak over zijn aanspraken acht het hof vrij groot. Het gaat daarbij immers in wezen om de vraag in hoeverre [appellant] zijn bedrijf (rendabel) kan uitbreiden. Gezien het belang bij en de ingewikkeldheid van de zaak is het hof van oordeel dat een redelijke termijn waarbinnen een definitieve beslissing (inclusief alle beroepsmogelijkheden) over het geschil wordt gegeven in beginsel niet langer kan zijn dan 6 jaar. Op dat beginsel behoort in dit geval een uitzondering te worden gemaakt nu het CBb binnen korte tijd geconfronteerd werd met vele duizenden beroepszaken over de toekenning van melkquota op grond van de Bsh en aanverwante regelgeving. Dat hierdoor enige achterstand in de behandeling van zaken is ontstaan valt niet aan de Staat toe te rekenen, in aanmerking nemend dat [appellant] onvoldoende gemotiveerd heeft betwist dat de Staat de nodige maatregelen heeft genomen om de achterstanden bij het CBb op te heffen (...). Dit betekent dat het hof in dit geval de redelijke termijn stelt op zeven jaar in totaal (...)." Tegen de uitspraken van het hof 's-Gravenhage is geen beroep in cassatie ingesteld. De uitspraken zijn wel onder de aandacht gebracht van de commissie die de Procureur-generaal adviseert met het oog op mogelijke cassatieverzoeken in het belang der wet, maar de PG heeft een dergelijke vordering niet ingesteld. 8.
  2. Ik zie voor de derde kamer van de Hoge Raad geen reden om voor fiscaal-bestuursrechtelijke geschillen die onder art. 6 EVRM vallen uit hoofde van "civil rights and obligations" af te wijken van de normtermijnen en beoordelingscriteria die gelden voor fiscaal-bestuursrechtelijke geschillen die onder art. 6 EVRM vallen uit hoofde van "criminal charge." Ik kan geen goede reden bedenken om voor 'civil' zaken een langere of kortere termijn aangewezen te achten dan voor 'criminal' zaken. Ook het EHRM maakt daartussen geen duidelijk onderscheid voor wat betreft de termijnbeoordeling; hij beoordeelt immers in beginsel elk geval, civil of criminal, individueel. Als voor instantieduur en totale duur van 'criminal' zaken vuistregels toelaatbaar zijn op grond van rechtszekerheid en van niet-significante uitkomstverschillen met casuïstische beoordeling, dan zijn die vuistregels mijns inziens evenzeer in 'civil' zaken toegestaan. In de boven reeds (8.13) genoemde bijlage bij de conclusies in onder meer HR BNB 2005/337 merkte ik over het gebruik van zulke vuistregels op: "9.
  3. Van deze vuistregels kan of moet afgeweken worden op basis van de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit) als het niet om een min of meer gemiddelde boetezaak gaat. Dat kan twee kanten op werken: het kan dus ook betekenen dat hoewel de termijn van berechting binnen de grenzen van de vuistregels is gebleven, toch de redelijke termijn overschreden is, nl. als het een simpele zaak betrof en er onverklaarbaar lange perioden van inactiviteit aan te wijzen zijn." 8.
  4. Dat leidt tot de conclusie dat in een 'civil' zaak zoals die van de belanghebbende de berechting niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien: - de rechtbank (of, onder het oude procesrecht: het hof) behoudens bijzondere omstandigheden niet binnen twee jaar (inclusief de bezwaarfase) in eerste instantie uitspraak doet; - het gerechtshof, behoudens bijzondere omstandigheden, in hoger beroep niet binnen twee jaar uitspraak doet; - de Hoge Raad, behoudens bijzondere omstandigheden, in cassatie niet binnen twee jaar arrest wijst, ongeacht of het Parket wel of niet concludeert. E. Beoordeling van de duur van belanghebbendes procedure 8.
  5. De vraag of de redelijke termijn van berechting is overschreden vóórdat de zaak bij de cassatierechter aankwam, is een feitelijke vraag, die in beginsel niet beoordeeld kan worden door de cassatierechter. Over de redelijkheid van de termijn ná het instellen van cassatieberoep kunt u wel uit eigen wetenschap als feitenrechter optreden. In het boven (8.15) genoemde arrest HR BNB 2005/337 overwoog u daaromtrent: "Toetsing door de Hoge Raad als cassatierechter 4.
  6. Als cassatierechter onderzoekt de Hoge Raad het oordeel van de feitenrechter inzake het tijdsverloop vóór de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld. Dat onderzoek wordt als volgt begrensd: a. het oordeel van de feitenrechter inzake de redelijkheid van voormeld tijdsverloop en - in voorkomend geval - de mate waarin de redelijke termijn is overschreden, kan in cassatie slechts in beperkte mate worden getoetst, in die zin dat de Hoge Raad alleen kan onderzoeken of het oordeel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en niet onbegrijpelijk is in het licht van alle omstandigheden van het geval; (...) Toetsing door de Hoge Raad als feitenrechter 4.
  7. De Hoge Raad oordeelt in volle omvang over de eventuele overschrijding van de redelijke termijn (mede) als gevolg van het tijdsverloop ná de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld." 8.
  8. De belanghebbende heeft voor het Hof geklaagd (zie 4.1 hierboven) over de duur van de procedure tot en met het hogere beroep. Het Hof is daar niet op ingegaan (zie 4.2 hierboven) omdat het art. 6
(1)EVRM niet van toepassing achtte op belanghebbendes zaak. Dat oordeel acht ik onjuist op grond van het bovenstaande. Het Hof had dus wel op die klacht moeten ingaan. U kunt als cassatierechter niet in volle omvang doen wat het Hof had behoren te doen, maar u kunt wel vaststellen dat de vaststaande feiten geen andere conclusie toelaten dan dat minstens een ernstig vermoeden van overschrijding van de redelijke termijn van berechting gerechtvaardigd is, nu die feiten (zie het overzicht in onderdeel 6.1 hierboven) nauwelijks een andere conclusie toelaten dan dat belanghebbendes zaak meermalen langdurig schijndood voor de kast heeft gelegen: - in de eerste bezwaarronde zijn ruim zeven maanden verstreken tussen het door het College opvragen van informatie over de begroting van de bouwkosten bij de belanghebbende (10 augustus 2001) en de dagtekening van de uitspraak op bezwaar (18 maart 2002); - in de eerste beroepsronde (toen het Hof nog als eerste en enige feitelijke instantie optrad in belastingzaken) zijn 2 jaar, 3 maanden en 12 dagen verstreken tussen de indiening van het verweerschrift (26 november 2002) en de mondelinge behandeling door het Hof (10 maart 2005). Het Hof had (veel) eerder kunnen constateren dat de belanghebbende in de bezwaarfase ten onrechte niet was gehoord en dat de zaak voor terugwijzing in aanmerking kwam; - in de tweede (hoger) beroepsonde bij het Hof zijn 1 jaar, 7 maanden en 24 dagen verstreken tussen de ontvangst van de gedingstukken van de Rechtbank (12 januari 2007) en de uitnodiging voor de eerste mondeling behandeling (5 september 2008). 8.31. Volgens uw boven weergegeven rechtspraak over de redelijke termijn in 'criminal' zaken zou belanghebbendes procedure tot en met het hogere beroep maximaal vier jaar hebben mogen duren: een half jaar voor bezwaar, anderhalf voor beroep en twee jaar voor hoger beroep (ik tel geen tijd bij voor de terugwijzing wegens niet-horen in de bezwaarfase). Sinds de aanvang van de termijn (31 juli 2001) in deze niet-ingewikkelde zaak tot en met de einduitspraak van het Hof in hoger beroep zijn echter 7 jaar, 9 maanden en 28 dagen verstreken. Tot op heden (8 november 2010) zijn in totaal verstreken 9 jaren, 3 maanden en 8 dagen, waarvan (
  1. i)(eerste instantie) vijf jaar en 11 dagen tussen de indiening van het (eerste) bezwaarschrift (31 juli 2001) en de uitspraak door de Rechtbank (11 augustus 2006), (
  2. ii)(hoger beroep) 2 jaar, 8 maanden en 7 dagen tussen het aanhangig maken van hoger beroep bij het Hof (21 september 2006) en de uitspraak van het Hof (28 mei 2009) en (iii) (cassatieberoep) 1 jaar en 4 maanden tussen het indienen van beroep in cassatie (8 juli 2009) en de datum van deze conclusie. De zaak is in cassatie aanvankelijk niet geselecteerd voor conclusie, maar na behandeling in Raadkamer is hij op uw verzoek d.d. 30 juni 2010 alsnog door het Parket in behandeling genomen, waarna hij nog even gewacht heeft op afstemming met de twee andere zaken (bij u bekend onder de rolnrs. 09/05112 en 09/05113) waarin ik heden eveneens concludeer. 8.32. De belanghebbende is gebaat bij finale geschilbeslechting. Voor wat betreft de legesheffing kunt u die bieden. Voor wat betreft schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn staan in abstracto drie wegen open naar schadevergoeding: (
  3. i)een verzoek ex art. 8:73 Awb bij de belastingrechter, (
  4. ii)uitlokking van een zelfstandig schadebesluit bij het bestuursorgaan, gevolgd door bezwaar en beroep daartegen bij de bestuursrechter, en (iii) een schade-actie op grond van onrechtmatige overheidsdaad bij de burgerlijke rechter. Uit een oogpunt van procesefficiency en burgergemak is weg (
  5. i)de meest aangewezene. Het meest aantrekkelijk zou dus zijn dat u zelf in het rechtsherstel voorziet. U kunt echter niet als feitenrechter volledig de redelijkheid van de duur van de procedure in feitelijke instanties beoordelen.
(83)Bovendien behoort de Staat (het voormalige ministerie van justitie) - aan wie de overschrijding van de redelijke termijn is toe rekenen voor zover zij niet toerekenbaar is aan het College - de mogelijkheid te hebben om zich te verweren, welke mogelijkheid om twee redenen niet bestaat in de cassatieprocedure: (i) art. 8:26 Awb is niet van overeenkomstige toepassing verklaard voor de cassatieprocedure
(84), en (ii) een dergelijk verweer is onvermijdelijk feitelijk en niet rechtskundig van aard. Voorts is art. 8:73 Awb (mogelijkheid van schadevergoeding bij gegrondverklaring) evenmin van overeenkomstige toepassing verklaard voor de cassatieprocedure (zie art. 29 AWR), zodat zelfs indien u de uitspraak van het Hof zou vernietigen uitsluitend voor wat betreft het onjuiste oordeel over de redelijke termijn (en dat oordeel in stand zou laten voor wat betreft de leges) en u de minister van Justitie (thans: Veiligheid en Justitie) in het geding zou kunnen roepen, u geen schadevergoeding kunt toekennen, althans niet binnenwettelijk. 8.
  1. Er nog steeds van uitgaande dat u belanghebbendes cassatieberoep ter zake van 's Hofs oordeel over de verschuldigdheid van de leges ongegrond zult achten wegens feitelijkheid, geef ik u daarom in overweging de uitspraak van het Hof te vernietigen uitsluitend voor wat betreft het oordeel dat art. 6 EVRM niet van toepassing zou zijn (r.o. 4.7 Hof; zie onderdeel 4.2 hierboven) en de zaak te verwijzen naar een ander Hof voor een oordeel over de redelijkheid van de termijn van berechting en een oordeel over de aan een bevinding van overschrijding te verbinden gevolgen (zie daarover 9.36 tot en met 9.40 hieronder). Indien u aldus het legesgeschil definitief afdoet, telt mijns inziens de tijdsspanne die na vernietiging en verwijzing nog verstrijkt voordat over de redelijkheid van de termijn en eventuele schadevergoeding is beslist, niet meer mee voor die beoordeling. Wel moet die beoordeling op haar beurt uiteraard wel weer binnen redelijke termijn geschieden. 8.
  2. Indien het verwijzingshof een aan de Staat toe te rekenen overschrijding van de redelijke termijn constateert, moet het ook de consequenties daarvan vaststellen. In ga daarom hieronder in op de gevolgen van overschrijding van de termijn.
  3. Gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn ex art. 6
(1)EVRM; effective remedy A. Algemeen; de EHRM-criteria voor effectiveness van de remedy en voor financiële compensatie 9.
  1. Art. 13 EVRM bepaalt dat de Staten een 'effective remedy before a national authority' moeten bieden tegen een schending van (onder meer) het voorschrift van art. 6 EVRM dat berechting binnen een redelijke termijn moet geschieden. Bij ontbreken van een nationale wettelijke regeling daarvan is de Nederlandse rechter op grond van de artt. 93 en 94 van de Grondwet in samenhang met art. 13 EVRM verplicht zelf voor compensatie te zorgen voor zover mogelijk binnen zijn rechtsvormende taak. 9.
  2. In zaak Kudla v Poland
(85)overwoog het EHRM over de effectuering van art. 13 EVRM in de nationale rechtsorde: "157. As the Court has held on many occasions, Article 13 of the Convention guarantees the availability at national level of a remedy to enforce the substance of the Convention rights and freedoms in whatever form they may happen to be secured in the domestic legal order. The effect of Article 13 is thus to require the provision of a domestic remedy to deal with the substance of an 'arguable complaint' under the Convention and to grant appropriate relief (...). The scope of the Contracting States' obligations under Article 13 varies depending on the nature of the applicant's complaint; however, the remedy required by Article 13 must be 'effective' in practice as well as in law (see, for example, Ilhan v. Turkey [GC], no. 22 277/93, § 97, ECHR 2000-VIII). The 'effectiveness' of a 'remedy'

Article 13does not depend on the certainty of a favourable outcome for the applicant.

Nor does the 'authority' referred to in that provision necessarily have to be a judicial authority; but if it is not, its powers and the guarantees which it affords are relevant in determining whether the remedy before it is effective. (...)

  1. It remains for the Court to determine whether the means available to the applicant in Polish law for raising a complaint about the length of the proceedings in his case would have been 'effective' in the sense either of preventing the alleged violation or its continuation, or of providing adequate redress for any violation that had already occurred. (...)" 9.
  2. Verhey schrijft in zijn annotatie in AB 2001/275 naar aanleiding van Kudla v Poland: "
  3. Wat betekent dit arrest voor het Nederlandse bestuursrecht? Voor zover de termijnoverschrijding veroorzaakt wordt door het bestuur, bestaan reeds de nodige rechtsmiddelen. (...)
  4. Bij termijnoverschrijdingen door de rechter ligt de situatie gecompliceerder, omdat in dergelijke gevallen geen bijzondere voorzieningen bestaan. Barkhuysen pleit daarom voor een afzonderlijke rechtsgang bij een hoger of naastgelegen rechterlijk college dat bevoegd is om de betreffende instantie te gebieden binnen een bepaalde termijn alsnog te beslissen en tevens de mogelijkheid heeft om een schadevergoeding toe te kennen wegens reeds opgetreden schendingen van de redelijke termijn. Een van de vragen die daarbij rijst is welke rechter daarvoor moet worden aangewezen. Bij termijnoverschrijdingen door de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken is denkbaar dat de Afdeling Bestuursrechtspraak of de Centrale Raad van Beroep met de behandeling van dergelijke zaken wordt belast, maar juist deze colleges hebben in de huidige situatie te kampen met ernstige overbelasting. Deze zou alleen maar verder toenemen. Voor toezicht op termijnoverschrijdingen door de hoogste bestuursrechters zou in theorie de Hoge Raad in aanmerking komen, doch hierbij doen zich weer andere problemen voor; het is niet boud om te veronderstellen dat bij bedoelde bestuursrechtelijke rechtscolleges voor deze constructie weinig draagvlak zal bestaan. De op korte termijn meest haalbare oplossing lijkt daarom nog te zijn dat de Hoge Raad zijn thans zeer restrictieve standpunt inzake de aansprakelijkheid uit onrechtmatige rechtspraak verruimt tot die gevallen waarin art. 6 EVRM door toedoen van rechterlijk handelen is geschonden.(...)" 9.
  5. Indien de redelijke termijn is overschreden, is de belanghebbende 'victim' in de zin van art. 34 EVRM.

(86)De remedy tegen die overschrijding kan als effective beschouwd worden als zij die victim-status opheft.
(87)Voor beëindiging van de slachtofferstatus is volgens vaste rechtspraak van het EHRM
(88)nodig (
  1. i)vaststelling van de schending door de nationale autoriteiten en (
  2. ii)geschikt en voldoende redress.
(89)Voor zover dat niet gebeurt, blijft de betrokkene slachtoffer en kan hij het EHRM om een (aanvullende) schadevergoeding verzoeken. Bij overschrijding van de redelijke termijn kan compensatie achteraf voor geleden immateriële schade (als gevolg van 'spanning en frustratie') voldoende zijn. Maar het EHRM geeft de voorkeur aan maatregelen die overschrijding van de redelijke termijn voorkomen. In de zaak Sürmeli v Germany
(90)overwoog hij: 98. Article 13 of the Convention guarantees the availability at national level of a remedy to enforce the substance of the Convention rights and freedoms in whatever form they may happen to be secured in the domestic legal order. The effect of Article 13 is thus to require the provision of a domestic remedy to deal with the substance of an "arguable complaint" under the Convention and to grant appropriate relief. The effectiveness of a remedy

Article 13does not depend on the certainty of a favourable outcome for the applicant.

Also, even if a single remedy does not by itself entirely satisfy the requirements of Article 13, the aggregate of remedies provided for under domestic law may do so. It is therefore necessary to determine in each case whether the means available to litigants in domestic law are "effective" in the sense either of preventing the alleged violation or its continuation, or of providing adequate redress for any violation that has already occurred (see Kudla, cited above, §§ 157-58). 99. Remedies available to a litigant at domestic level for raising a complaint about the length of proceedings are "effective"

Article 13

of the Convention if they prevent the alleged violation or its continuation, or provide adequate redress for any violation that has already occurred. A remedy is therefore effective if it can be used either to expedite a decision by the courts dealing with the case, or to provide the litigant with adequate redress for delays that have already occurred (see Mifsud v. France (dec.) [GC], no. 57220/00, § 17, ECHR 2002-VIII).

  1. However, as the Court has recently emphasised, the best solution in absolute terms is indisputably, as in many spheres, prevention. Where the judicial system is deficient with regard to the reasonable-time requirement in Article 6 § 1 of the Convention, a remedy designed to expedite the proceedings in order to prevent them from becoming excessively lengthy is the most effective solution. Such a remedy offers an undeniable advantage over a remedy affording only compensation since it also prevents a finding of successive violations in respect of the same set of proceedings and does not merely repair the breach a posteriori, as does a compensatory remedy. Some States have understood the situation perfectly by choosing to combine two types of remedy, one designed to expedite the proceedings and the other to afford compensation (see Scordino, cited above, §§ 183 and 186, and Cocchiarella, cited above, §§ 74 and 77). 9.
  2. Barkhuysen (noot in AB 2006/295) schrijft naar aanleiding van de genoemde zaak Scordino v Italy

(91)als volgt over de verhouding tussen de nationale compensatie en die van het EHRM: "Wat precies de hoogte van de nationale schadevergoeding moet zijn om iemand zijn slachtofferstatus te ontnemen, hangt volgens het Hof mede af van het karakter en de effectiviteit van de nationale rechtsbescherming. Kent een land een combinatie van versnellende en compensatoire rechtsmiddelen, dan mag de hoogte van de schadevergoeding op nationaal niveau lager zijn dan de Straatsburgse. Het Hof spreekt van 'not unreasonable'. Daarbij geldt de voorwaarde dat het wel toegekende bedrag in lijn is met de 'legal tradition' en de levensstandaard van het betrokken land en ook snel wordt toegekend en uitbetaald. Indien niet wordt voldaan aan deze laatste vereisten, wordt een strengere toets aangelegd met betrekking tot de toereikendheid van de hoogte van de schadevergoeding (par. 205-206). (...) In casu is slechts 10 procent toegekend van het bedrag dat het Hof in vergelijkbare zaken ('similar cases') zou hebben toegekend. De nationale vergoeding in casu wordt reeds om die reden als onredelijk laag en daarmee ontoereikend aangemerkt (in de vergelijkbare (volg)zaken, waaronder Pizzati t. Italië, varieerden deze percentages van 8 tot 27 procent, hetgeen ook steeds ontoereikend werd bevonden). Daar komt in de onderhavige zaak nog bij dat in de nationale procedure ook tamelijk veel kosten (griffierechten e.d.) moesten worden gemaakt en ook de uitbetaling lang op zich liet wachten." 9.6. Het Nederlandse recht kent wel enige mogelijkheden bij talmen door het bestuur. Zo kan de belanghebbende in beroep gaan tegen het uitblijven van een beslissing door het bestuur (art. 6:2 Awb) en bestaat sinds kort de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door het bestuur (art. 4.17 e.v. Awb). Het Nederlandse (proces)recht kent echter geen remedie tegen rechterlijk talmen. Op 13 april 2010 heeft de voormalige minister van Justitie een voorontwerp van een wetsvoorstel betreffende compensatie bij termijnoverschrijding voor advies gestuurd naar diverse instanties (zie nader hieronder, onderdelen 9.30 tot en met 9.35). Dit voorstel betreft alleen de bestuursrechter (inclusief de belastingrechter, en kennelijk
(92)ook inclusief de derde kamer van de Hoge Raad). Totdat het nog in te dienen wetsvoorstel in werking treedt, zal de rechter zich creatief moeten betonen om een effective remedy te bewerkstelligen.
(93)De bestuursrechters behelpen zich momenteel inderdaad met juridisch kunst- en vliegwerk (zie hieronder, 9.14 tot en met 9.24) 9.7. Het EHRM heeft in 2004 in de zaak Riccardi Pizzati v Italy
(94)zijn criteria voor beoordeling van de effectiveness van de remedy en voor financiële compensatie als volgt samengevat: "A. Reiteration of the criteria followed by the Court
  1. General criteria
  2. The Court reiterates that a judgment in which it finds a breach imposes on the respondent State a legal obligation to put an end to the breach and make reparation for its consequences. If the domestic law allows only partial reparation to be made, Article 41 of the Convention gives the Court the power to award compensation to the party injured by the act or omission in respect of which a violation of the Convention has been found. The Court enjoys a certain discretion in the exercise of that power, as the adjective 'just' and the phrase 'if necessary' attest. Among the matters which the Court takes into account when assessing compensation are pecuniary damage, that is the loss actually suffered as a direct result of the alleged violation, and non-pecuniary damage, that is reparation for the anxiety, inconvenience and uncertainty caused by the violation, and other non-pecuniary loss. In addition, if one or more heads of damage cannot be calculated precisely or if the distinction between pecuniary and non-pecuniary damage proves difficult, the Court may decide to make a global assessment (see Comingersoll v. Portugal [GC], no. 35382/97, § 29, ECHR 2000-IV). 2 Criteria specific to non-pecuniary damage
  3. As regards an equitable assessment of the non-pecuniary damage sustained as a result of the length of proceedings, the Court considers that a sum varying between EUR 1,000 and 1,500 per year's duration of the proceedings (and not per year's delay) is a base figure for the relevant calculation. The outcome of the domestic proceedings (whether the applicant loses, wins or ultimately reaches a friendly settlement) is immaterial to the non-pecuniary damage sustained on account of the length of the proceedings. The aggregate amount will be increased by EUR 2,000 if the stakes involved in the dispute are considerable, such as in cases concerning labour law, civil status and capacity, pensions, or particularly serious proceedings relating to a person's health or life. The basic award will be reduced in accordance with the number of courts dealing with the case throughout the duration of the proceedings, the conduct of the applicant - particularly the number of months or years due to unjustified adjournments for which the applicant is responsible - to the stakes involved in the dispute - for example where the financial stakes are of little importance for the applicant - and on the basis of the standard of living in the country concerned. A reduction may also be envisaged where the applicant has been only briefly involved in the proceedings in his or her capacity as heir. The amount may also be reduced where the applicant has already obtained a finding of a violation in domestic proceedings and a sum of money by using a domestic remedy. Apart from the fact that the existence of a domestic remedy is in full keeping with the subsidiarity principle embodied in the Convention, such a remedy is closer and more accessible than an application to the Court, is faster, and is processed in the applicant's own language; it thus offers advantages that need to be taken into consideration." 9.
  4. Schreuder-Vlasblom
(95)vatte de rechtspraak van het EHRM over effective remedy bij overschrijding van de redelijke termijn als volgt samen: "Op grond van artikel 13 EVRM eist het Hof dat in elk geval op effectieve wijze compensatie kan worden verkergen na overschrijding van de redelijke termijn. (...) De remedie moet alle fasen van de procedure beslaan; ook de bestuurlijke voorfase.
(96)Een afzonderlijke schadeprocedure, bijv. bij de civiele rechter, voldoet, mits die weg goed begaanbaar is en geen excessieve kosten met zich brengt.
(97)De procedure moet hecht zijn verankerd in het nationale recht; een grondslag door de hoogste rechter nog niet aanvaarde rechtspraak voldoet niet.. De ontvankelijkheidseisen moeten duidelijk en stabiel zijn, evenals de bevoegdheden van de instantie en de rechtspraktijk moet uitwijzen dat reëel redres kan worden verkregen.
(98)Materiële en immateriële schade moet vergoed worden.
(99)Het Hof gaat uit van een sterk, maar weerlegbaar vermoeden
(100)dat immateriële schade in de vorm van 'anxiety, inconvenience and uncertainty'
(101)wordt geleden. De executie van toewijzende uitspraken, waar onder de betaling, mag vanaf de dag van opeisbaar worden maximaal zes maanden vergen; gebrek aan middelen is geen geldig excuus voor meer oponthoud. Voorziet het toepasselijke recht in afdoende vergoeding, dan is de remedie effectief, doch behoudt de klager de status van slachtoffer, indien in zijn geval geen redelijke vergoeding is toegekend.
(102)Materiële schade moet geheel vergoed worden; voor immateriële schade hanteert het Hof zelf een bedrag van € 1.000,- tot € 1.500,- en bij zwaarwegende belangen € 2.000,- per jaar dat de procedure heeft geduurd,
(103)dus - opvallend - niet per overschrijdingsjaar. Het Hof onderkent dat er grond kan zijn voor een zeer geringe of zelfs geen vergoeding van immateriële schade, maar dat moet gedegen worden gemotiveerd.
(104)Het ziet geen heil in gedetailleerde maatstaven ter bepaling van de hoogte van de vergoeding voor alle mogelijke gevallen en biedt ruimte aan nationale rechtsvorming, waarbij rekening mag worden gehouden met rechtstraditie en levensstandaard, mits de berekening inzichtelijk is.
(105)Waar effectieve preventieve en compensatoire wettelijke maatregelen zijn getroffen, mag de vergoeding lager uitvallen.
(106)De toekenning mag echter niet in onredelijke verhouding staan tot de uitkomst waartoe het Hof zou zijn gekomen, zoals bedragen van 1,7 -14% van die uitkomst.
(107)" 9.9. Deze criteria voor de berekening van vergoeding voor non-pecuniary damage zijn echter deels achterhaald, aldus de Nederlandse rechter in het EHRM Myjer:
(108)"Ik wil wat uitleggen over iets dat alom bekend is, maar - voor wat betreft de inhoud - toch geheim: het bestaan van Straatsburgse schadevergoedingstabellen. Voor alle zekerheid: ik heb het dan over tabellen met betrekking tot immateriële schadevergoeding (non-pecuniary damage / moral damage). (...) Naarmate het Hof meer gelijksoortige zaken kreeg te behandelen werd het van belang dat in dat soort zaken ook een min of meer vergelijkbare schadevergoeding werd toegekend ex artikel 41 EVRM. Vooral de constante stroom van redelijke termijnzaken maakte het voor het Hof noodzakelijk om intern met tabellen te gaan werken: de lengte van de totale afhandelingstijd (van dies a quo tot de dies ad quem), afgezet tegen het aantal 'normale' rechterlijke instanties dat zich met de zaak had beziggehouden (en zonder rekening te houden met ping-pong terugverwijzingen: zie bijvoorbeeld Wierciszewska tegen Polen, 23 november 2003, § 46 en Svetlana Orlova tegen Rusland, 30 juli 2009, § 47), leverde dan een bepaald geldbedrag op. Op dat bedrag werd dan een tweede tabel ('adjustment table') toegepast om via een vermenigvuldigingsfactor rekening te houden met de financiële toestand in de desbetreffende lidstaat. Toekenning van 1000 Euro schadevergoeding aan een slachtoffer in Nederland komt nu eenmaal iets anders aan dan 1000 Euro aan een slachtoffer in een Albanese zaak. (...) De praktijk wees echter uit dat het op die manier bijvoorbeeld kon voorkomen dat immateriële schadevergoeding bij een uitzonderlijk verstofte redelijke termijnzaak uiteindelijk hoger kon oplopen dan het bedrag dat werd betaald aan een slachtoffer van ernstig politiegeweld. Het bestaan van dat soort discrepanties, maar ook de omstandigheid dat binnen de vijf secties niet op elk punt een uniform beleid werd gehanteerd voor het toekennen van immateriële schade, heeft er toe geleid dat het Hof zich nader heeft beraden. Het resultaat is dat het Hof voor de meest voorkomende schendingen nieuwe uitgangspunten heeft geformuleerd, waarbij ook de hoogte van de toe te kennen bedragen meer is gerelateerd aan de ernst van de schending. Dat kan ook gebeuren binnen een bepaald artikel. Het maakt bijvoorbeeld in artikel 2 EVRM uit of sprake is van 'Death, dissappearance. Substance violation', of 'Procedural violation' of 'Failure to protect life'. En binnen een dergelijke categorie kunnen er weer verzwarende omstandigheden optreden of juist omstandigheden die aanleiding geven tot het toekennen van een lager bedrag aan immateriële schadevergoeding. Met die nieuwe uitgangspunten zal het in elk geval minder snel kunen voorkomen dat een schending van artikel 2 of 3 EVRM een lager bedrag oplevert dan een uitzonderlijk grote redelijke termijnschending. Al bij al betekenen de nieuwe uitgangspunten dat bij een aantal veel voorkomende schendingen de toegekende bedragen voor immateriële schadevergoeding worden verhoogd en elders worden gemaximeerd. Waarbij vanzelfsprekend moet worden aangetekend dat een toekenning alleen geschiedt 'indien nodig' (artikel 41 EVRM: if necessary / s'il y a lieu). Dat geeft al voldoende aan dat iedere Kamer een grote beleidsmarge heeft / houdt om per zaak te beslissen wat passend is. De bestaande praktijk om soms te overwegen dat 'the finding of a violation constitutes in itself sufficient just satisfaction' blijft in dat opzicht onverkort van kracht. Waarom blijven de uitgangspunten geheim? Juist omdat het slechts uitgangspunten zijn waarmee het Hof er voor kan zorgen ook op dit gebied consistent en coherent op te treden. De uitgangspunten zijn niet bedoeld als een soort van pseudowetgeving waarop vervolgens partijen zich zouden kunnen beroepen of die het Hof zouden kunnen verplichten extern verantwoording af te leggen waarom bijvoorbeeld voor het uitgangsbedrag is gekozen en niet voor de kortings- of vermeerderingsvariant. Of die aan partijen aanleiding zouden kunnen geven tot het instellen van de procedure van artikel 43 EVRM (verwijzing naar de Grote Kamer). Al was het maar om aan te voeren dat de 'adjustment table' nog te weinig recht doet aan de feitelijke financiële situatie in een lidstaat. Waarom er over myj/meren als er toch niets inhoudelijks over kan worden gezegd? Dat is alleen al van belang om aan te geven dat het het Hof ernst is telkens opnieuw te bezien waar het verbeteringen kan aanbrengen. En om aan zeer fervente Straatsburg-watchers, die allerlei schadevergoedingsstatistieken bijhouden, enig inzicht te geven in het waarom van geconstateerde veranderingen in de toekenning van schadebedragen voor immateriële schadevergoeding. (...)" B. Effective remedy door Nederlandse rechters bij termijnoverschrijding in 'criminal charge'-zaken 9.10. In criminal charge-zaken is de effective remedy bij overschrijding van de redelijke termijn een verlaging van de opgelegde straf. In HR BNB 2005/337
(109)formuleerde u in navolging van uw strafkamer
(110)beleid bij overschrijding van de redelijke termijn in belastingzaken waarin (ook) een fiscaal-bestuurlijke boete in geschil is. U compenseerde een overschrijding van de redelijke termijn in cassatie (als feitenrechter) door het bedrag van de boete (verder) te verminderen met ten hoogste 10 percent. Opnieuw in navolging van uw tweede kamer
(111)heeft u uw compensatiebeleid echter gewijzigd in het arrest HR BNB 2009/201.
(112)In het algemeen wordt een overschrijding van de redelijke termijn in cassatie gecompenseerd door een constatering dat de redelijke termijn is overschreden in combinatie met een vermindering van de boete, waarbij de omvang van de vermindering afhankelijk is van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. Voor een overschrijding tot een half jaar wordt 5% vermindering verleend en voor een overschrijding tussen een half en een heel jaar 10%, maar niet meer dan € 2.500. Bij meer dan een jaar overschrijding handelt u 'naar bevind van zaken'. Als de boete minder dan € 1.000 beloopt, vermindert u haar niet, maar volstaat u met de vaststelling dat inbreuk is gemaakt op art. 6
(1)EVRM. 9.11. Ook de andere bestuursrechters compenseren een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken in het algemeen met strafverlaging (boetematiging). Zij volgen op dit vlak in hoofdlijn uw rechtspraak.
(113)9.12. Hoewel De Poorter en Pahladsingh
(114)erkennen dat "het EHRM de reductie van de sanctie (...) altijd heeft goedgekeurd",
(115)plaatsen zij vraagtekens bij de effectiviteit van procentuele verlaging van de boete: "Maar is het (...) wel zo vanzelfsprekend (...) dat naarmate de hoogte van de boete toeneemt, daarmee rechtevenredig ook de spanning en frustratie toeneemt? Wij kunnen ons voorstellen dat een boete van € 1000 opgelegd aan een bijstandsmoeder meer spanning en frustratie oplevert dan een mededingsboete van een miljoen euro aan KPN. (...) Dat brengt ons op een meer principieel punt; is het wel zo logisch om de boete te matigen met percentages? Niet alleen is de rechterlijke beleidskeuze voor een bepaald percentage, minimum of maximum nogal arbitrair, ook wordt niet duidelijk hoe de 'relatieve' matiging zich nu precies verhoudt tot de systematiek van de immateriële schadevergoeding, die naar het oordeel van het EHRM zijn grondslag vindt in de 'spanning en frustratie'. Hoewel die spanning en frustratie in een concreet geval moeilijk op geld waardeerbaar is, lijkt het ons weinig van doen te hebben met de hoogte van de opgelegde boete sec. veeleer gaat het om een samenstel van factoren, zoasl de ingrijpendheid van het besluit in relatie tot de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker om schadevergoeding en zijn belang bij een tijdige afdoening." 9.13. De ABRvS
(116)heeft zeer recent in een zaak beslist over toepassing van de Wet arbeid vreemdelingen waarin ten onrechte een boete was opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg had te lang geduurd: de rechtbank had pas na twee jaar en drie maanden uitspraak gedaan. Omdat de boete ten onrechte was opgelegd, moest hij vernietigd worden, zodat hij niet verminderd kon worden ter compensatie van de te lange procesduur. De Afdeling veroordeelde daarom de minister van SZW tot betaling van € 500, daartoe overwegende: "2.11.3. Nu de totale boete van € 9.500,00 ten onrechte is opgelegd en derhalve voor vermindering daarvan geen plaats is, wordt de minister, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, op de voet van artikel 8:73 van de Awb veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [wederpartij] als vergoeding voor de door [wederpartij] als gevolg van de schending van de redelijke termijn geleden immateriële schade. (...) VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(117)om aan [wederpartij] te betalen een vergoeding van € 500,00 (...)" C. Effective remedy door Nederlandse bestuursrechters bij termijnoverschrijding in niet-punitieve zaken 9.
  1. Onderscheid moet worden gemaakt tussen overschrijding door traagheid van het bestuursorgaan en overschrijding door traagheid van de rechter omdat de eerstgenoemde overschrijding toerekenbaar is aan het bestuursorgaan of de publiekrechtelijke rechtspersoon waartoe dat orgaan behoort; en de laatstgenoemde overschrijding toerekenbaar is aan de Staat, dat wil zeggen de minister van Jusitie, thans Veiligheid en Justitie. 9.
  2. Bij overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van bestuurlijke traagheid kennen de Nederlandse hoogste bestuursrechters
(118)vergoedingen toe naar Straatsburgse maatstaven, ook voor immateriële schade. Het bestaan van immateriële schade (spanning en frustratie) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn voorondersteld, tenzij bijzondere omstandigheden op het tegendeel wijzen. De schadevergoeding wordt toegekend op de wettelijke basis van art. 8:73 Awb,
(119)dat als volgt luidt: "
  1. Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan [tot 1 juli 2009: 'de door haar aangewezen rechtspersoon'; PJW] veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
  2. Indien de rechtbank de omvang van de schadevergoeding bij haar uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, bepaalt zij in haar uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De rechtbank bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet." Art. 8:73 staat in afdeling 8.2.6 Awb ("Uitspraak"). De memorie van toelichting bij die afdeling vermeldt onder meer:
(120)"Bij het opstellen van deze afdeling heeft ons voor ogen gestaan, dat de rechtbank een breed scala van bevoegdheden ter beschikking moet staan om de aan haar voorgelegde rechtsstrijd effectief te kunnen beslechten. Daarbij heeft vooral een rol gespeeld, dat moet worden vermeden dat onnodig veel tijd verloren gaat met het voeren van bestuursrechtelijke procedures. Het voeren van een dergelijke procedure kost tijd. Het is zowel in het belang van de justitiabele als van het bestuur, dat de gevoerde procedure een definitief resultaat oplevert. Zulks betekent onzes inziens, dat een vernietiging waarmee de justitiabele niets opschiet, zoveel mogelijk moet worden vermeden. (...) Het gezichtspunt dat de procedure niet langer dan strikt noodzakelijk moet duren, leidt er eveneens toe, de rechter de bevoegdheid te geven om, waar dat mogelijk is, zelf in de zaak te voorzien. Daarbij geldt uiteraard in beginsel de grens, dat de rechter slechts dan zelf in de zaak kan voorzien, indien na de vernietiging rechtens slechts één beslissing mogelijk is. (...)" De memorie van toelichting bij art. 8:73 Awb zelf vermeldt onder meer:
(121)"(...) Het schadevergoedingsrecht is in Nederland in het bijzonder ontwikkeld door de burgerlijke rechter. Het is naar onze mening uit het oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming aantrekkelijk, indien de burger in een en dezelfde procedure zijn schade vergoed kan krijgen. Het is anderzijds naar onze mening juist gelet op de bijzondere expertise die de burgerlijke rechter heeft op het terrein van schadevergoedingsrecht niet wenselijk, de mogelijkheid van een schadevergoedingsactie bij de burgerlijke rechter thans uit te sluiten. Wij prefereren een geleidelijke ontwikkeling waarbij de administratieve rechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet. (...) In het tweede lid wordt voorzien in de mogelijkheid dat een beslissing over de omvang van de schadevergoeding niet tegelijkertijd wordt genomen met de uitspraak waarbij het beroep gegrond wordt verklaard, maar bij een nadere uitspraak. Alsdan wordt het mogelijk, het schadevergoedingsaspect afzonderlijk te bezien en bij een nadere uitspraak daarover een beslissing te nemen. (...)" 9.
  1. Uit de tekst van art. 8:73 Awb volgt dat voor toekenning van schadevergoeding minstens nodig zijn (i) een gegrondverklaring van het beroep en (ii) een verzoek om schadevergoeding door de belanghebbende. Toekenning van ambtswege behoort dus niet tot de mogelijkheden, evenmin als toekenning bij een ongegrond beroep. Daar hebben de Nederlandse hoogste bestuursrechters zich echter, EVRM-conform interpreterend, geleidelijk enigszins langsheen weten te manoeuvreren. Met name voor de toekenning van schadevergoeding wegens rechterlijke overschrijding had de EVRM-conforme interpretatie van de Awb enige voeten in aarde. 9.
  2. De CRvB heeft als eerste een stap gezet naar immateriële schadevergoeding ook voor rechterlijke overschrijding van de redelijke termijn, zij het nog met verwijzing naar de burgerlijke rechter. Hij oordeelde in CRvB AB 2005/73:
(122)"In een dergelijke situatie dient naar het oordeel van de Raad, ook als er geen sprake is van een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer of op de andere persoonlijkheidsrechten van de belanghebbende, onder gegrondverklaring van het beroep en met een op artikel 13 van het EVRM afgestemde toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, een bedrag ter vergoeding van immateriële schade aan de belanghebbende te worden toegekend ten laste van een door de bestuursrechter aan te wijzen rechtspersoon. (...) Volledigheidshalve merkt de Raad op dat hij ook thans vasthoudt aan zijn rechtspraak dat een belanghebbende zich voor de vaststelling van de gevolgen die moeten worden verbonden aan schending van een redelijke termijn bij de rechterlijke behandeling van een zaak tot de burgerlijke rechter dient te wenden. Bij gebreke aan een wettelijke voorziening ter zake komt in het Nederlandse rechtssysteem het oordeel over de beweerdelijk geleden - en door de Staat te vergoeden - schade toe aan de burgerlijke rechter (zie de uitspraak van 4 juli 2003, RSV 2003/211 en USZ 2003/267)." 9.18. Ook de ABRvS zette deze stap, en nog een stap verder: met behulp van (i) art. 8:26 Awb
(123)en (ii) heropening van het onderzoek vermeed zij te moeten verwijzen naar de burgerlijke rechter. Daardoor kan de burger thans zonder een tweede, lange, dure en wellicht zinloze
(124)procedure bij de burgerlijke rechter meteen bij de bestuursrechter EVRM-conform gecompenseerd worden voor de overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter. In ABRvS AB 2008/229 overwoog zij als volgt in een zaak over een (afgewezen) verzoek om nadeelcompensatie op grond van de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute:
(125)"2.
  1. Appellant klaagt over de lange duur van de procedure en heeft in dat verband ter zitting gesteld dat deze lange duur van de procedure voor hem en zijn gezin emotioneel zwaar is geweest. 2.6.
  2. Met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet deze klacht aldus worden opgevat dat appellant betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is geschonden. Deze klacht moet voorts aldus worden opgevat dat appellant de Afdeling verzoekt om vergoeding van de door deze beweerdelijke schending geleden schade. 2.6.
  3. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134). 2.6.
  4. Sedert de ontvangst door de minister op 25 september 2002 van het bezwaarschrift van appellant tegen het besluit van 19 augustus 2002, is ten tijde van deze uitspraak van de Afdeling ruim vijf jaar en acht maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door de minister ruim negen maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep door de rechtbank, vanaf de ontvangst van het beroepschrift bij de rechtbank op 20 oktober 2003 tot de uitspraak op 29 maart 2007, ruim drie jaar en vijf maanden geduurd en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Afdeling, vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 8 mei 2007 tot deze uitspraak, een jaar en een maand geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door de rechtbank. De Afdeling verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 39, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, moet worden beslist over het in de klacht besloten liggende verzoek om schadevergoeding. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met toepassing van artikel 8:26 van de Awb merkt de Afdeling daarbij de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure. De Afdeling merkt hierbij nog op dat in de procedure waarover de Afdeling heeft beslist in de uitspraak van 13 juni 2007 (zaak nr. 200606058/1) de overschrijding van de redelijke termijn uitsluitend aan het betrokken bestuursorgaan kon worden toegerekend, terwijl het in deze procedure een mogelijke rechterlijke overschrijding van die termijn betreft. 2.
  5. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust." 9.
  6. Opmerkelijk aan deze rechtspraak
(126)is (
  1. i)de vergaande hulp die de ABRvS via art. 8:69 Awb (aanvulling van gronden) biedt aan de belanghebbende, die geen zichtbaar verzoek om schadevergoeding had gedaan, (
  2. ii)het via art. 8:26 Awb in de procedure betrekken ("gelasten" zelfs) van de minister van Justitie, die tot dan toe part noch deel had aan het geschil, en vooral (iii) de EVRM-conforme toepassing van art. 8:73 Awb die leidt tot een tegentekstelijke uitleg van die bepaling. Art. 8:73 Awb eist immers een gegrondverklaring van het beroep, terwijl de belanghebbende juist in alle instanties verloor: de Afdeling bevestigde de uitspraak van de Rechtbank, die belanghebbendes beroep

🔗 Naar officiële bron

AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.